Pubblicato il 16/04/2025

N. 03295/2025REG.PROV.COLL.

N. 00257/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 257 del 2024, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Rossofuoco S.a.s. di Davide Ferrario, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, Marco Ramadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carlo Rienzi in Roma, viale delle Milizie 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 11488/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Rossofuoco S.a.s. di Davide Ferrario;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e udito per la parte appellata l’avvocato Gino Giuliano

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame il Ministero odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 11488 del 2023 del Tar Lazio, recante accoglimento dell’originario ricorso. Quest’ultimo era stato proposto dalla società, odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento del decreto n. 368 del 13 ottobre 2022 del Ministro della cultura adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze relativo a modifiche al decreto interministeriale 4 febbraio 2021 recante “Disposizioni applicative in materia di credito di imposta per le imprese di produzione cinematografica e audiovisiva di cui all'articolo 15 della legge 14 novembre 2016 n. 220”, nella parte in cui prevede quale requisito per l'accesso alla tax credit “ l'essere società di capitale aventi capitale sociale minimo interamente versato e patrimonio netto non inferiori a quarantamila euro ”.

2. All’esito del giudizio di prime cure il Tar accoglieva il ricorso e per l’effetto il gravato decreto veniva annullato in parte qua, ossia limitatamente alla disposizione dettata dall’art. 1, co. 1, lett. b), nella parte in cui, modificando l’art. 2, co. 2 lett. c) del decreto interministeriale del 4 febbraio 2021, prevede, quale requisito per la fruizione del credito d’imposta di cui all’art. 15 della l. n. 220/2016, quello di “essere società di capitale”, con caducazione anche del conseguente provvedimento con cui la ricorrente è stata esclusa dal beneficio fiscale di cui trattasi.

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, il Ministero parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:

- violazione degli artt. 15, 21, comma 5, e 12, comma 4, lett. b), della legge 220/2016;

- violazione del principio di ragionevolezza e del legittimo affidamento.

La società appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

4. Alla pubblica udienza del 3 aprile 2025 la causa passava in decisione.

5. L’appello è infondato.

6. Il decreto oggetto di impugnativa in prime cure è stato adottato in attuazione di una norma della legge n. 220 del 2016, recante la “ Disciplina del cinema e dell'audiovisivo ”, che ha introdotto incentivi e agevolazioni fiscali con la finalità di concorrere al finanziamento e allo sviluppo del cinema e delle altre arti e industrie delle espressioni audiovisive nazionali.

6.1 Fra gli interventi finanziari in cui si sostanzia il sostegno al settore cinematografico rientra anche lo strumento del credito d’imposta, da riconoscersi per diverse tipologie di imprese, tra le quali, per quanto qui specificamente rileva, sono annoverate le “imprese di produzione cinematografica e audiovisiva” (art 15).

In dettaglio, il successivo art. 21, comma 5 prevede che “ Con uno o più decreti del Ministro ( della cultura ) da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti, partitamente per ciascuna delle tipologie di credito d'imposta previste nella presente sezione e nell'ambito delle percentuali ivi stabilite, i limiti di importo per opera o beneficiario, le aliquote da riconoscere alle varie tipologie di opere ovvero alle varie tipologie di impresa o alle varie tipologie di sala cinematografica, la base di commisurazione del beneficio, con la specificazione dei riferimenti temporali, nonché le ulteriori disposizioni applicative della presente sezione, fra cui i requisiti, le condizioni e la procedura per la richiesta e il riconoscimento del credito ”.

6.2 Con decreto del Ministro della cultura, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 4 febbraio 2021 sono state dettate “ Disposizioni applicative in materia di credito di imposta per le imprese di produzione cinematografica e audiovisiva di cui all’articolo 15 della legge 14 novembre 2016, n. 220 ”. Detto decreto interministeriale è stato modificato con il decreto impugnato in prime cure che, in particolare, all’art. 1, comma 1, lett. b) modifica l’art. 2, comma 2 lett. c) del decreto del 4 febbraio 2021, così statuendo: “ I soggetti richiedenti devono possedere i requisiti seguenti: (…) essere società di capitale aventi capitale sociale minimo interamente versato e patrimonio netto non inferiori a quarantamila euro ”.

6.3 Tale disposizione ha effetto lesivo in quanto escludente dal beneficio le imprese del settore prive della forma e dei requisiti richiesti, fra cui l’odierna appellante.

7. Nel merito, va condivisa la conclusione cui è giunto il Tar.

7.1 Il legislatore ha demandato ad apposito decreto attuativo la determinazione, tra l’altro, dei “requisiti” e delle “condizioni” per il riconoscimento del credito d’imposta: il che deve avvenire, all’evidenza stante il rapporto gerarchico tra le fonti, nel rispetto dei presupposti predeterminati dalla medesima legge n. 220/2016. In particolare, per quanto rileva nel caso di specie, il beneficio fiscale in parola è riconosciuto dalla norma indistintamente alle “imprese” di produzione cinematografica e audiovisiva, intendendo per tali tutti i soggetti che svolgono tale attività in veste imprenditoriale e indipendentemente da quale sia la forma giuridica adottata.

7.2 Pertanto, a fronte di una norma della legge “delegante” che detta in termini generali ed ampi la platea di imprese ammesse, una specificazione così dettagliata, sia in termini di forma giuridica peculiare che di capitale minimo, appare del tutto ultronea rispetto alla delega ed al relativo campo di gioco delimitato dalla legge di riferimento, costituente la base giustificativa della stessa normativa in discussione.

7.3 In altre parole, la specificazione in contestazione risulta priva di sufficiente base normativa e contraria all’unica norma di riferimento, giungendo ad una restrizione della platea dei beneficiari che, oltre a scontrarsi con la lettera della legge, si scontra anche con lo spirito e le finalità della disciplina legislativa che era chiamata ad attuare.

8. La difesa erariale sostiene che il legislatore si limitato a definire la macrocategoria di appartenenza dei soggetti che potranno beneficiare del credito di imposta senza, tuttavia, escludere, anzi prevendo specificatamente, che in sede di decreto di attuazione potranno essere richiesti ulteriori requisiti.

8.1 Peraltro non è stata in grado di individuare criteri normativi in base ai quali il decreto avrebbe potuto e dovuto specificare tali ulteriori requisiti restrittivi della platea delle imprese potenzialmente interessate.

Anzi, proprio l’ulteriore indicazione fornita dalla parte appellante, laddove richiama l’art. 12 della stessa legge 220 cit., evidenzia, per un verso, l’assenza di limitazioni basate su elementi così specifici nella disciplina del tax credit e, per un altro verso, la ben diversa tipologia di imprese oggetto di esclusione (non indipendenti e non europee). Trattasi, fra l’altro, di requisiti formulati in negativo e non in positivo – oltretutto in termini ristrettivi – come statuito nel decreto impugnato.

8.2 Piuttosto proprio l’art. 12 evocato (rubricato “ obiettivi e tipologia di intervento ”) conferma la ampiezza dell’oggetto del sostegno e delle finalità perseguite.

8.2.1 Nella prima direzione, il comma 1 prevede che “ Lo Stato contribuisce al finanziamento e allo sviluppo del cinema e delle altre arti e industrie delle espressioni audiovisive nazionali, anche allo scopo di facilitarne l'adattamento all'evoluzione delle tecnologie e dei mercati nazionali e internazionali ”, specificando poi quale prima misura proprio il “ riconoscimento di incentivi e agevolazioni fiscali attraverso lo strumento del credito d'imposta, nei casi e con le modalita' disciplinati nella sezione II del presente capo ”.

8.2.2 Nella seconda direzione, il comma 3 prevede che le disposizioni tecniche applicative degli incentivi e dei contributi previsti perseguano una serie generale di obiettivi, fra cui alcuni hanno all’evidenza il fine di incentivare lo sviluppo e la crescita delle imprese nonché la nascita e la crescita di nuovi autori e di nuove imprese.

8.3 A quest’ultimo riguardo, pertanto, appare evidente che introdurre ex novo i requisiti qui contestati, aventi una specificazione verso società più strutturate sia come forma che come capitale, possa apparire limitativo rispetto a quanto indicato dalla norma al dichiarato fine di favorire la crescita di nuovi autori e nuove imprese.

Viene quindi in rilievo una normativa che, se da un canto rinvia ai decreti attuativi che debbono rispettare e perseguire tali finalità, da un altro canto prevede l’esclusione solo per le imprese predette (non indipendenti e non europee) fra le quali non si collocano quelle esclude dalla disposizione in contestazione.

9. Quanto sin qui rilevato assume rilievo dirimente ed assorbente anche dell’ulteriore profilo, accolto dal Tar e censurato con il secondo motivo di appello, in ordine alla irragionevolezza dell’efficacia retroattiva della limitazione introdotta dal decreto impugnato rispetto alla disciplina previgente.

9.1 Peraltro, anche sul punto va condivisa la conclusione del Tar, sia in termini di irragionevolezza di una opzione retroattiva che va ad incidere su attività avviate sull’affidamento della disciplina previgente, sia in termini di assenza di una adeguata e necessaria base normativa, nella legge di riferimento, per una misura così incisiva anche in termini temporali.

10. In ogni caso, le generiche deduzioni della difesa erariale circa l’assenza di legittimo affidamento e della relativa domanda, si scontrano con quanto con chiarezza dimostrato da parte appellata.

10.1 L’odierna appellata nel luglio 2021 decideva di produrre un film documentario a principale sfruttamento cinematografico dal titolo provvisorio « La biblioteca del professore » con la regia di Davide Ferrario, basata su un soggetto ideato da quest’ultimo e, in data 6 agosto 2021, acquisiva i diritti del soggetto scritto dal signor Davide Ferrario e stipulava con il medesimo un contratto per la scrittura definitiva del trattamento. In data 4 novembre 2021, la stessa parte provvedeva alla stipula di una serie di accordi attraverso i quali affidava alla Lab 80 FILM Società Cooperativa il ruolo di fornitore per le riprese preliminari e l’incarico di effettuare sopralluoghi per il film e il noleggio del materiale tecnico, al Sig. VI Martinelli il ruolo di fonico di presa diretta e al Sig. Andrea Zambelli il ruolo di direttore della fotografia.

10.2 In data 15 ottobre 2021 la società stipulava scrittura privata con la Fargo Film s.r.l. affidando a quest’ultima la produzione esecutiva del film, presentando, il 14 dicembre 2021, richiesta ai fini dell’ottenimento del contributo alla produzione Piemonte doc film fund – film commission Torino Piemonte – Regione Piemonte – bando 15/12/2022 – 17.000. Successivamente, in data 7 marzo 2022, riceveva lettera di accoglimento per la produzione COR 8595859. In data 19 dicembre 2021, inoltre, otteneva il contributo per lo sviluppo e la preproduzione III sessione 2021 del MIC, per un importo pari a 18.000.

10.3 In data 14 dicembre 2022, dunque, presentava al Ministero il consuntivo per il contributo allo sviluppo III sessione 2021. Il piano dei costi presentato al Ministero comprendeva i costi di produzione e le fonti di finanziamento tra le quali veniva indicata la tax credit spettante ai due produttori e rispettivamente stimata per un importo pari ad euro 17.372,00 a favore della Rossofuoco e ad euro 78.299,20 a favore della Fargo Film, proprio in forza del Decreto Interministeriale n. 70 del 5 febbraio 2022. Le riprese del film iniziavano il 18 febbraio 2022 e si concludevano nel mese di maggio 2022. Il 4 luglio 2022 l’odierna ricorrente stipulava un contratto di cessione dei diritti di sfruttamento del film con Rai Cinema che il 31 agosto 2022 veniva registrato presso l’Agenzia delle Entrate, con il titolo definitivo “ RT CO - La biblioteca del MO ” e depositato presso il PRCA n° DEP-ATT-1666015426316484 in data 17 ottobre 2022. In data 28 luglio 2022 la Rossofuoco s.a.s. provvedeva alla registrazione presso il Registro pubblico delle opere cinematografiche e audiovisive (PRCA) della Nazionalità italiana provvisoria del film.

In data 19 ottobre 2022 l’odierna ricorrente provvedeva alla registrazione presso PRCA del contratto di cessione dei diritti del soggetto dei diritti di trattamento/sceneggiatura stipulato il 6 agosto 2021 e registrato presso l’Agenzia delle Entrate di Chivasso il 4 ottobre 2022 con il n° 1377 (allegato 10) per poi vedersi rigettata, in data 19 dicembre 2022, la richiesta di tax credit sulla piattaforma DGCOL. Pertanto, alla data di adozione del decreto ministeriale oggetto del presente giudizio, ossia il 13.10.2022, la Rossofuoco SAS non solo aveva già visto accolta la domanda di contributo per lo sviluppo e la preproduzione III sessione 2021 del MIC – nella quale era stata espressamente prevista quale entrata il c.d. tax credit - ma aveva anche già concluso le riprese del film.

10.4 Pertanto, sulla scorta di tali elementi risulta smentita la prospettazione di parte appellante: alla data di adozione dell’impugnato decreto la parte aveva già presentato la domanda di contributo selettivo e concluso le riprese del film.

11. In linea generale, va ribadito che nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni che modifichino in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive); condizione essenziale è che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VII , 01/03/2023 , n. 2137).

11.1 Nel caso di specie, il legislatore non ha mutato lo schema di riferimento, come pure avrebbe potuto, purché con fonte primaria e disponendo per l’avvenire; il mutamento retroattivo è stato introdotto in via attuativa dalla p.a., non solo in violazione di legga ma anche in violazione del legittimo affidamento.

11.2 A quest’ultimo proposito, sussistono tutti i e tre i requisiti evocati dalla parte appellante: in ordine al primo, il vantaggio era chiaro ed univoco, previsto dalla legge ed avviato con riferimento ad uno specifico progetto realizzando e realizzato; il secondo, la buona fede nell’ottenimento, è reso evidente parimenti dalla disciplina previgente, dall’ottenimento di un precedente beneficio analogo e dall’avvio consolidato del progetto stesso; il terzo, sul consolidamento, è altrettanto reso evidente dallo stato più che avanzato di realizzazione del progetto e dei relativi iter procedimentali.

12. Sempre in generale, va ribadito che l’affidamento del privato sulla legittima attività dell'Amministrazione si configura in ragione del convincimento ragionevole del legittimo esercizio del potere pubblico e del convincimento ragionevole dell'operato dell'amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, individuandosi in ciò il duplice parametro al quale ancorare la fiducia, il convincimento o l'aspettativa del privato; nella tutela dell'affidamento risulta centrale la dimensione soggettiva, ma, nondimeno, sussistono limiti fisiologici alla tutela dell'affidamento, riconducibili alle caratteristiche del rapporto amministrativo ed alla esigenza di proteggere anche altri principi ritenuti pari-ordinati o superiori alle aspettative di profitto dei singoli (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. II , 19/03/2025 , n. 2252).

12.1 Nel caso di specie non risultano superati tali limiti, in specie a fronte dell’invarianza della legislazione di riferimento, del previo ottenimento del beneficio e dell’avvio consolidato di un analogo progetto, parimenti soggetto al beneficio medesimo.

13. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

14. Sussistono giusti motivi, a fronte della complessità del procedimento, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO