Pubblicato il 04/03/2025

N. 01851/2025REG.PROV.COLL.

N. 00836/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 836 del 2025, proposto da Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Coromano e Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-società cooperativa, rappresentata e difesa dall'avvocato Lidia Flocco, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma,

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di RA (sezione prima) n.-OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-società cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 il cons. Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Salvatore Di Pardo, in sostituzione dell'avv. Giuliano Di Pardo, Michele Coromano, Daniela Giancristofaro e Lidia Flocco;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento n. 419 del 2 luglio 2024 con cui il Comune di Casalbordino ha confermato l’acquisizione al patrimonio comunale delle due strutture abitative del signor -OMISSIS-e ha irrogato al medesimo la sanzione pecuniaria di euro 40.000.

2. Con verbali e relazioni di sopralluogo della polizia municipale del 25/08, 26/08, 08/09, 09/09, 18/09, 23/09, 01/10, 20/10, 21/10 del 2021, il Comune accertava la realizzazione presso il camping -OMISSIS-, in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico, di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture abitative (bungalow) che, seppure non di fattura sempre identica tra loro, sostanzialmente si presentavano tutte come appoggiate stabilmente su supporti durevoli (costituiti da blocchi in laterizio e/o elementi in cemento, collegati tra loro con raccordi metallici o da tavolati lignei) ed erano allacciate ai servizi idraulici ed elettrici forniti dal gestore del “campeggio”; nel complesso, gli abusi accertati occupavano una superficie di circa mq. 17.100,00.

2.1. All’esito dell’istruttoria, il Comune accertava che:

i) il “camping -OMISSIS-” risultava gestito dalla -OMISSIS-soc. coop.;

ii) il terreno risultava di proprietà del signor -OMISSIS-;

iii) le strutture abitative -vere e proprie case mobili/bungalow- erano state realizzate e assemblate, alcune dalla stessa -OMISSIS-e altre dalla ditta Pinocchio s.r.l.;

iv) il kit di montaggio delle strutture in questione, o le case mobili già realizzate, erano stati acquistati da numerosi soggetti- tra cui l’odierno appellato- e collocati sulle piazzole in cemento locate dalla Tanytur.

2.2. Con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 il Comune ordinava la demolizione delle opere abusive alla ditta esecutrice dei lavori, al proprietario del terreno e ai proprietari delle case mobili.

2.3. L’ordinanza di demolizione non veniva impugnata dai destinatari, ivi compreso l’odierno / l’odierna appellante.

2.4. Con ordinanza n. 419 del 2 luglio 2024 il Comune confermava l’acquisizione della struttura e dell’area di sedime al patrimonio comunale e irrogava, ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis d.P.R. 380/2001, la sanzione di euro 40.000,00 per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

2.5. Il sopra indicato provvedimento veniva impugnato dal signor -OMISSIS- con ricorso al T.a.r. per l’Abruzzo che, con sentenza n. -OMISSIS-, lo accoglieva, sul rilievo che il Comune si era limitato “ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione”.

3. Il Comune ha interposto appello deducendo l’erroneità della sentenza in quanto: a) non ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione; b) è erronea laddove ritiene che i bungalow siano beni immobili suscettibili di accessione a favore del proprietario del bene; c) non ha considerato che la realizzazione dell’abuso non può che essere imputabile all’appellato, essendo il bungalow di sua proprietà.

L’ente comunale ha successivamente depositato documentazione e memoria difensiva, insistendo sui motivi d’appello.

4. Nel corso del giudizio si sono costituiti il Ministero della cultura e l’appellato. Quest’ultimo ha insistito per l’ammissibilità del ricorso già esperito al T.a.r. nonostante la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione, evidenziando, altresì: la natura di bene immobile delle casette di specie (le quali, laddove costituissero beni mobili, neppure avrebbero richiesto alcun titolo edilizio, come previsto dall’art. 3 della legge regionale Abruzzo n.16/2003); l’assenza di un proprio diritto dominicale sul bene; la non imputabilità della sanzione al mero utilizzatore, con istanza di rimessione della questione alla adunanza plenaria ex articolo 99 c.p.a.. In via subordinata, inoltre, ha prospettato alcune questioni di legittimità costituzionale.

4.1. Si è costituita anche la -OMISSIS-società cooperativa (esercente e concessionaria dell’attività di campeggio sul terreno di proprietà del sig. ER RE, nonché realizzatrice di una parte delle strutture in questione), sostenendo che i clienti del villaggio -OMISSIS-, destinatari degli ordini di demolizione, in realtà non avrebbero avuto libero accesso al villaggio, né avrebbero potuto eseguire di propria iniziativa interventi sulle strutture abitative, atteso che il regolamento del villaggio consentiva l’accesso dei clienti esclusivamente nei periodi estivi.

5. Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2025, previso avviso alle parti ex art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta indecisione.

6. L’appello è fondato.

7. In via preliminare, deve essere affermata la sussistenza della legittimazione passiva della parte privata appellata, messa in dubbio dalla stessa nonostante che sia destinataria dell’ordine di demolizione.

7.1. Invero, l’opera abusiva risulta nella disponibilità materiale della medesima, in qualità di titolare/utilizzatrice, come dimostrato dalla documentazione acquisita in sede istruttoria dal Comune (cfr., dichiarazioni del responsabile del campeggio, contratti di acquisto del kit di montaggio della casa mobile, già assemblata o da assemblare; contratto di locazione della piazzola di sedime; istanza di riesame presentata in Comune, ecc.) e come comunque riconosciuto dalla stessa parte in più occasioni: tanto basta per renderla destinataria dell’ordine di demolizione e della successiva sanzione per inottemperanza, per le ragioni infra indicate.

8. La sanzione pecuniaria deve ritenersi legittimamente irrogata anche nei confronti della parte appellata, oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto:

a) è proprietaria della struttura rimuovibile di specie (sia essa prefabbricata o assemblata in loco) e locataria della piazzola dove la casetta è semplicemente appoggiata (seppure resa solidale in maniera duratura anche mediante l’allaccio degli impianti idraulici ed elettrici); e ciò in forza del titolo di acquisto della struttura e del contratto di locazione della piazzola (cfr. espresso tenore dei richiamati contratti), con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) si trova comunque nel possesso della struttura, stante l’avvenuta traditio , comprovata dal contratto di compravendita e non adeguatamente contrastata dalla parte interessata, circostanza comunque sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII,10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha neppure dimostrato, in maniera adeguata, di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso per ragioni legate all’accesso ai luoghi (peraltro, risulta dagli atti che alcune decine di altri privati destinatari dell’ordine hanno regolarmente ottemperato -cfr. deduzioni del Comune-) o ad altre difficoltà oggettive, né di essersi fattivamente impegnata al detto fine mediante formali diffide, azioni o denunce risultate infruttuose (cfr. principi al riguardo affermati da Ad. Plen. 16/2023);

d) la struttura in questione (seppure avente le predette caratteristiche di amovibilità) non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee (anzi, ne risulta dimostrata la permanenza in loco pluriannuale) e necessitava pertanto di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 2/10/2024, n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima.

8.1. Neppure possono accogliersi le richieste di parte appellata incentrate sulla inclusione, tra i possibili destinatari della sanzione, del mero utilizzatore-possessore della cosa abusiva; invero, nessun evidente contrasto nella giurisprudenza di questo Istituto, né illegittima estensione dell’ambito applicativo della previsione sanzionatoria, si ravvisa nell’ipotesi in cui l’utilizzatore del bene risulti anche essere il “responsabile dell’abuso”, categoria nella quale, nella specie, è agevole includere l’odierna parte appellata, come dimostrato dal tenore dei contratti acquisiti in sede istruttoria dal Comune, secondo i quali la locazione pluriannuale delle piazzole è stata stipulata al fine di accogliere i “kit di bungalow montabili” di proprietà e nella disponibilità della parte privata appellata; manifestamente infondati appaiono dunque i dubbi di costituzionalità da quest’ultima prospettati.

9. L’appello deve, quindi, essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado (n.r.g. 00260/2024).

10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo con riguardo alla parte privata appellata e alla -OMISSIS-società cooperativa. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della cultura e alla soprintendenza, la cui posizione processuale è omogenea a quella dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna il signor -OMISSIS- e la -OMISSIS-soc. coop, in solido, al pagamento, in favore del Comune di Casalbordino, delle spese ed onorari del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Spese compensate con il Ministero della cultura.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.