Pubblicato il 20/05/2025

N. 04290/2025REG.PROV.COLL.

N. 04073/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4073 del 2024, proposto dall’ente “Provincia d’Italia della Congregazione delle Figlie del Cuore di Maria”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Federico Hernandez ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Fornovo n. 3;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Garofoli, con domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quarta ter , del 27 novembre 2023, n. 17744, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il cons. Francesco Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Federico Hernandez e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La “Provincia D’Italia della Congregazione Figlie del Cuore di Maria”, ente ecclesiastico civilmente riconosciuto, ha appellato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, indicata in epigrafe, con cui è stato respinto il suo ricorso avverso il provvedimento reiettivo dell’istanza di condono presentata per chiedere il rilascio del titolo edilizio in sanatoria ex lege 326/2003 per l’ampliamento abusivo dei locali della scuola professionale per infermieri “San Giuseppe”, per una superficie di mq 224 e una volumetria di mc 672, ubicata in Roma nell’immobile di sua proprietà censito in catasto al foglio 372, p.lla 36, sub 502.

2. – Si è costituita in giudizio Roma Capitale per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – L’appellante ha proposto domanda cautelare in corso di causa, che è stata accolta dalla Sezione con l’ordinanza n. 453 del 5 febbraio 2025.

4. – Le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive ragioni e alla pubblica udienza del 1° aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – E’ appellata la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha rigettato il ricorso proposto dall’appellante avverso il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria ex lege 326/2003 per l’ampliamento dei locali di una scuola professionale per infermieri, per una superficie di mq 224 e una volumetria di mc 672.

2. – Il diniego di condono è stato motivato con l’esubero delle opere abusive rispetto alla volumetria massima sanabile di mc 200 stabilita dall’art. 2, co. 1, lett. a), della l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12, che ammette al condono le opere « che non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al venti per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, superiore a 200 metri cubi ».

3. – In primo grado il diniego è stato censurato con un duplice ordine di motivi, l’uno per dimostrare che nella fattispecie sarebbe intervenuto il silenzio assenso sull’istanza di condono, l’altro per sostenere che la citata disposizione di cui all’art. 2, co. 1, lett. a), l.r. n. 12/2004 vada interpretata nel senso che, ai fini della possibile concessione del titolo in sanatoria, è sufficiente che l’entità dell’ampliamento realizzato rientri in uno dei due limiti indicati dalla norma (venti per cento della volumetria della costruzione originaria “o in alternativa” 200 metri cubi), vale a dire che non vengano superati entrambi i limiti ivi indicati.

4. – Il primo motivo di ricorso è stato respinto dal T.a.r. sull’assunto che per il perfezionamento del silenzio - assenso occorresse, oltre all’inutile decorso del termine per provvedere decorrente dalla presentazione della domanda di sanatoria e del pagamento dell’oblazione, altresì l’acquisizione della prova della ricorrenza dei requisiti soggettivi e oggettivi sostanziali stabiliti dalle specifiche disposizioni di settore e, quindi, nel caso specifico, anche il rispetto del limite massimo quantitativo previsto dalla legge per il rilascio del condono.

Il secondo motivo è stato rigettato sulla scorta dell’orientamento giurisprudenziale per il quale, in generale, l’introduzione di limiti afferenti alla previsione di una determinata cubatura costituisce espressione della volontà del legislatore di porre un limite cogente e inderogabile ricollegato all’oggettiva entità dell’abuso e, quindi, all’entità della lesione da esso inferta ai valori presidiati dalla normativa urbanistica e, in particolare, la previsione di cui all’art. 2, co. 1, lett. a), cit., nella parte in cui stabilisce il limite di volumetria di mc. 200 assoggettabile a sanatoria, deve intendersi come norma di chiusura avente portata inderogabile.

5. – Nella parte motiva della sentenza, inoltre, il T.a.r. ha rilevato l’inammissibilità delle deduzioni, contenute nella memoria di discussione della ricorrente, sull’asserita preesistenza al 1967 del manufatto in questione, in quanto il tema risultava totalmente assente dalle doglianze articolate con il ricorso introduttivo.

6. – Con tre motivi di gravame l’appellante critica la sentenza di prime cure con riferimento, rispettivamente, alla questione dell’intervenuto silenzio assenso sull’istanza di condono, all’interpretazione della disposizione regionale sui limiti volumetrici per l’ammissione alla sanatoria e all’ammissibilità delle argomentazioni svolte nella memoria di discussione depositata in primo grado con la connessa documentazione.

7. – Nell’ordine logico delle questioni va esaminato dapprima il terzo motivo, dal quale, secondo l’appellante, dipenderebbe in definitiva la stessa persistenza dell’interesse all’annullamento del diniego di condono.

Con tale motivo sostiene che, poiché la documentazione prodotta e le argomentazioni esposte nella memoria di primo grado erano indirizzate a dimostrare - seppure attraverso un percorso logico e non in modo diretto, in quanto la documentazione originaria era stata smarrita dall’Amministrazione capitolina - che il manufatto oggetto dell’istanza di condono era anteriore al 1967, esse assumevano rilevanza in termini assoluti, perché l’anteriorità al 1967 delle opere avrebbe reso inutile la domanda di condono, che sarebbe stata presentata proprio a causa della problematica relativa allo smarrimento della documentazione necessaria a dimostrare l’epoca delle opere (il post operam alla licenza edilizia del 1955 e l’ ante operam alla licenza edilizia del 1961 riguardanti il fabbricato).

Secondo l’appellante, dunque, il T.a.r. non avrebbe dovuto ritenerle inammissibili essendo foriere, in tesi, di una possibile cessazione della materia del contendere.

8. – Il motivo è infondato.

Il tema introdotto nel giudizio di primo grado con la memoria depositata per l’udienza del 17 novembre 2023 è quello dell’anteriorità del manufatto oggetto della domanda di condono rispetto al 1967, argomentata per deduzione logica da un progetto del 1951, da un progetto assentito nel 1955 che prevedeva un ampliamento finanche maggiore dell’edificio e da risultanze catastali, per il cui accertamento la ricorrente aveva chiesto al T.a.r. che, se necessario, disponesse un’istruttoria finalizzata a ottenere da Roma Capitale la documentazione relativa ai progetti, permessi, lavori ante e post operam , dal 1955 al 1961.

Si tratta, però, di un tema diverso da quello introdotto e perimetrato con la domanda demolitoria proposta con il ricorso di primo grado e con le relative censure per ottenere una decisione costitutiva di annullamento del provvedimento, negativo, adottato sull’istanza di sanatoria di opere edilizie rappresentate come abusive dalla stessa parte istante.

E se è vero che il potere del giudice adito di verificare la sussistenza delle condizioni dell’azione, compresa la ricorrenza dell’interesse a ricorrere, è di carattere officioso, è vero pure che tale verifica dev’essere condotta sulla base degli atti di causa: questi, però, per ammissione della stessa ricorrente, non dimostravano l’esatta corrispondenza dell’opera a un precedente progetto approvato e realizzato, costituendone al più un indizio, insufficiente a concludere per l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e, a maggior ragione, per una dichiarazione di cessata materia del contendere, la quale presuppone che nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta.

9. – Ciò, peraltro, non è d’ostacolo a che l’interessata possa in futuro acquisire, del caso esercitando le azioni previste in materia di accesso documentale qualora ne ricorrano le condizioni, la dimostrazione dell’asserita preesistenza al 1967 delle consistenze immobiliari in questione e della loro legittimità edilizia e urbanistica, vale a dire dell’inutilità della domanda di condono respinta dall’amministrazione.

10. – Con il secondo motivo di gravame, il cui esame può essere a sua volta anticipato in mancanza di espressa gradazione dei motivi, l’appellante ripropone la tesi per cui l’art. 2, co. 1, lett. a), l.r. n. 12/2004 debba essere interpretato nel senso che la sanatoria delle opere abusive sarebbe consentita per ampliamenti che, in via alternativa, siano o non superiori ai 200 mc complessivi oppure non superiori al 20% del manufatto originario, cosicché, in buona sostanza, solo il superamento di entrambi i limiti impedirebbe il condono.

11. – Il motivo è infondato.

Per costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. sez. VI, 18 febbraio 2019, n. 1107; 8 novembre 2022, n. 9805; 5 dicembre 2023, n. 10506) la disposizione regionale in questione dev’essere interpretata in coerenza con l’ermeneusi dell’analoga disposizione contenuta nella legislazione statale corrispondente - che ammette al condono gli interventi « che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc » (art. 25 del d.l. 269/2003 conv. in l. 326/2003) – quale fatta propria dal consolidato indirizzo giurisprudenziale per cui i limiti volumetrici operano non già disgiuntamente, bensì congiuntamente ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 16 ottobre 2020, n. 6272).

Ciò per le medesime ragioni che hanno indotto la Corte costituzionale a chiarire, con riferimento alla legge n. 724/1994, che la previsione massima di cubatura sanabile costituisce un limite assoluto ed inderogabile che si aggiunge, come norma di chiusura, al limite di ampliamento definito in misura percentuale rispetto alla volumetria originaria « ad evitare che fabbricati, inizialmente, di cubatura considerevole possano ampliarsi in modo ulteriormente notevole » (Corte cost., sent. n. 302 del 1996).

12. – Resta da esaminare il motivo di appello riguardante la questione della formazione del silenzio assenso.

Sostiene l’appellante che il silenzio assenso sulla domanda di condono, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., si formerebbe con il semplice decorso del termine previsto dalla legge, senza necessità che sussistano comunque i requisiti sostanziali previsti dalla legge per il suo accoglimento.

A conforto della propria tesi adduce uno specifico precedente di questo Consiglio orientato nel senso che il silenzio assenso si formerebbe anche quando l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l’adozione non sia conforme alle norme, sulla scorta di considerazioni sistematiche e di indici normativi puntuali che confermerebbero, in termini univoci, l’intento del legislatore di sconfessare la tesi secondo cui la possibilità di conseguire il silenzio assenso sarebbe legato, non solo al decorso del termine, ma anche alla ricorrenza di tutti gli elementi richiesti dalla legge per il rilascio del titolo abilitativo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746).

Adduce ancora che, nella fattispecie concreta, ricorrerebbero tutti i presupposti formali richiesti dall’art. 6, co. 3, della stessa l.r. n. 12/2004 per la formazione del silenzio assenso, cioè la presentazione della domanda, il pagamento degli oneri concessori e dell’oblazione, la completezza della documentazione allegata all’istanza e il decorso del termine di trentasei mesi, che nella specie sarebbe spirato il 11 gennaio 2013 (trentasei mesi dopo il deposito di documentazione aggiuntiva in data 11 gennaio 2010).

13. – Il motivo è infondato.

14. – Nel precedente citato dall’appellante, che peraltro non riguardava un procedimento di condono edilizio, ma la differente ipotesi del silenzio assenso ex art. 20 del d.P.R. n. 380/2021, quelle considerazioni erano state svolte solo incidentalmente, poiché nel concreto questo Consiglio aveva ravvisato la radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza del privato in quanto non aderente al “modello normativo astratto” prefigurato dal legislatore per poter innescare il meccanismo del silenzio assenso.

Per consolidato orientamento, invece, nel condono edilizio il silenzio assenso sulla domanda richiede anche l’acquisizione della prova della sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi che sono stabiliti delle specifiche disposizioni di settore ( ex multis , oltre a Cons. Stato, sez. VI, n. 10506/2023 già citata, si vedano Cons. Stato, sez. VI, 14 dicembre 2022, n. 10961, e Cons. Stato, sez. II, 13 luglio 2020, n. 4540, entrambe con ampi richiami ai precedenti conformi), secondo un indirizzo condiviso anche dalla Corte di cassazione (cfr. Cass. pen., sez. III, 21 novembre 2018, n. 55374, dove altri richiami), pur registrandosi recenti decisioni di segno contrario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 gennaio 2025, n. 660; sez. III, 5 novembre 2024, n. 8822; da ultimo anche Cons. Stato, sez. VII, 9 aprile 2025, n. 3051, che riprende, applicandole al condono edilizio, le considerazioni svolte nella sentenza n. 5746/2022 cit.).

15. – Ad ogni modo, è dirimente quanto stabilito dalla legge regionale, la quale, a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale parziale del comma 37 del d.l. n. 269 del 2003 nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003 (Corte cost., sent. n. 196 del 2004), può disciplinare diversamente gli effetti del prolungato silenzio del Comune sull’istanza presentata dal privato.

L’art. 6 della l.r. 12 del 2004 statuisce, nel primo periodo del comma 3, che « la presentazione della domanda e della relativa documentazione, il pagamento degli oneri concessori e dell’oblazione, la presentazione delle denunce di cui all’articolo 32, comma 37, del d.l. 269/2003 e successive modifiche, con le modalità e nei termini previsti dalla normativa vigente, nonché la mancata adozione di un provvedimento negativo del comune entro i trentasei mesi dalla data di scadenza del versamento della terza rata relativa agli oneri concessori … equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria ».

Lo stesso articolo, nel secondo periodo del medesimo comma, aggiuntovi dall’art. 20, co. 4, lett. a), della l.r. 10 agosto 2016, n. 12, prevede, inoltre, che « In tal caso l’avvenuta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di concessione edilizia in sanatoria può essere attestata mediante il deposito al protocollo dell’ufficio comunale competente di una dichiarazione asseverata redatta da un tecnico abilitato che attesti, sotto la propria responsabilità, l’esistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi, la regolarità della domanda e di tutti gli adempimenti conseguenti ».

E’ chiaro che la mancata attestazione, con le modalità previste, dell’avvenuta formazione del silenzio assenso, la quale rappresenta strumento per fornire certezza, fino a prova contraria, dell’avveramento delle condizioni per il perfezionamento della fattispecie silenziosa, non condiziona né impedisce ex post la formazione del silenzio assenso; ma dev’essere altrettanto chiaro che il fatto che l’attestazione debba riguardare, tra l’altro, l’esistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi per l’accoglimento della domanda di condono edilizio non può che sottintendere che la ricorrenza di quei requisiti è altrettanto necessaria perché il silenzio assenso possa formarsi.

In altri termini, la modifica del 2016 riconosce e conferma che nell’ordinamento regionale il perfezionamento del silenzio assenso richiedeva e richiede anche la sussistenza dei requisiti sostanziali di sanabilità dell’abuso.

16. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

17. – In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata le spese del presente grado d’appello sono interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO