Pubblicato il 21/07/2025

N. 06415/2025REG.PROV.COLL.

N. 08611/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8611 del 2023, proposto dalla società Gest.Por.Tur. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Machetta, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

della società Cosir S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Matilde Mura, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
della società S.E. Trand S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 558 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della società Cosir S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Gest.Por.Tur. S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 558 del 2023 del T.a.r. Sardegna, con cui è stato respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento dell’ordinanza n. 10/2019 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Ufficio Circondariale Marittimo di Sant’Antioco, recante l’approvazione delle tariffe del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico per i porti di Sant’Antioco e Calasetta, nonché per l’annullamento della nota prot. n. 3844 del 13 febbraio 2019, per il cui tramite il Comune di Sant’Antioco ha chiesto all’anzidetto Ufficio Circondariale Marittimo il recepimento delle tariffe del servizio sopra menzionato, secondo quanto indicato nelle offerte formulate in sede di gara dalle imprese aggiudicatarie, oltre all’annullamento degli ulteriori atti meglio individuati nella sentenza impugnata.

2. In punto di fatto, occorre premettere – in estrema sintesi – che la società ricorrente e odierna appellante è titolare della concessione per la costruzione di opere e per la gestione del porto turistico di Calasetta in virtù dell’atto n. 1/2004, rep. n. 21/2004 del 12 febbraio 2004 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione – Capitaneria di Porto di Cagliari e, nella qualità di concessionaria, ha fino ad oggi corrisposto al Comune di Calasetta la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, conferendo, invece, a società terze i rifiuti speciali pericolosi.

L’anzidetta società ha affermato che, in data 3 luglio 2019, consultando il sito web della Guardia Costiera dell’Ufficio Circondariale Marittimo di Sant’Antioco, è venuta a conoscenza della citata ordinanza n. 10 del 20 marzo 2019, recante, come anticipato, l’approvazione delle tariffe del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico per i porti di Sant’Antioco e Calasetta, con la precisazione che, nelle tariffe allegate all’ordinanza, risultavano visibili i loghi delle società controinteressate risultate aggiudicatarie del servizio in questione a seguito della procedura concorsuale indetta dal Comune di Sant’Antioco.

A fronte dell’adozione di tale ordinanza, la società Gest.Por.Tur. S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, osservando che, in base alle nuove tariffe, essa sarebbe costretta a “ versare in favore del nuovo gestore importi esorbitanti a titolo di tariffe sui rifiuti, di gran lunga superiori a quelli che la stessa ha versato sino ad oggi ” (cfr. pag. 5 del ricorso introduttivo).

3. Con la sentenza n. 558 del 2023, il T.a.r. Sardegna ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società Gest.Por.Tur. S.r.l., formulando nove distinti motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo, l’appellante ha censurato la sentenza sostenendo che gli atti impugnati siano viziati dal mancato aggiornamento del piano di raccolta dei rifiuti e che tale mancato aggiornamento avrebbe comportato, in sostanza, un difetto di istruttoria che, a propria volta, avrebbe condotto all’adozione di tariffe abnormi, come sarebbe dimostrato dal raffronto con i costi sostenuti in passato dalla società medesima e ulteriormente confermato sia dalla perizia sia dalle tariffe vigenti in porti di analoghe dimensioni.

In proposito, l’appellante ha ricordato che l’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 182 del 2003, nella formulazione ratione temporis vigente, prescriveva che ogni porto fosse dotato di un adeguato piano di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico e che esso dovesse essere “ aggiornato ed approvato in coerenza con la pianificazione regionale in materia di rifiuti, almeno ogni tre anni e, comunque, in presenza di significativi cambiamenti operativi nella gestione del porto ”.

Secondo l’appellante, la decisione del giudice di primo grado sarebbe errata e contraddittoria, in quanto, per valutare il rispetto della disposizione concernente l’obbligo di aggiornamento del piano di raccolta e di gestione dei rifiuti, sarebbe stato dato esclusivo rilievo a un aspetto meramente formale, ossia alla considerazione del momento della deliberazione del bando di gara, intervenuta prima della scadenza del termine triennale di validità del piano sopra menzionato risalente al 2014, senza tenere conto del lasso di tempo in cui l’amministrazione ha poi provveduto agli adempimenti propedeutici allo svolgimento e all’attivazione del servizio, posto che l’aggiudicazione del servizio medesimo e l’approvazione delle relative tariffe sono intervenute in epoca successiva al decorso dell’anzidetto termine di tre anni dall’approvazione del “ piano di Raccolta gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico nel Circondario Marittimo di Sant’Antioco e Calasetta ”, quando, dunque, tale piano non era più attuale.

Tale disciplina, inoltre, per l’appellante, avrebbe lo scopo di garantire che il servizio di raccolta dei rifiuti sia coerente rispetto alla situazione di fatto e di diritto vigente al momento in cui il servizio deve essere svolto, in modo da garantire che esso sia effettivamente adeguato alle concrete esigenze del porto, in considerazione del monitoraggio del numero di natanti che vi accedono e della quantità e tipologia di rifiuti da essi prodotta.

Sotto un diverso profilo, l’appellante ha ricordato che, con il d.lgs. 8 novembre 2021 n. 197, è stata recepita la direttiva UE 2019/883, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, relativa agli impianti portuali di raccolta per il conferimento dei rifiuti delle navi, prevedendo che le Autorità di Sistema Portuale e le Autorità Marittime predispongano i piani di gestione dei rifiuti delle navi, nel rispetto dei principi dettati dallo stesso decreto legislativo n. 197 del 2021, al fine di tutelare l’ambiente marino e terrestre dai rifiuti portuali e, in particolare, l’articolo 5, comma 1, rubricato “ Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti ”, prevede che le Autorità predispongano, approvino e rendano operativi i piani di raccolta e di gestione dei rifiuti delle navi entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui si tratta.

Sarebbe allora evidente come il Piano di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico nel Circondario Marittimo di Sant’Antioco e Calasetta, sulla base del quale sono state adottate le tariffe in questione, non sarebbe più attuale, non solo da un punto di vista cronologico (essendo decorsi oltre tre anni dalla sua approvazione, avvenuta con ordinanza dell’Ufficio Circondariale Marittimo di Sant’Antioco n. 44/2014 del 4 settembre 2014), ma anche sotto ulteriori punti di vista.

In particolare, il difetto di istruttoria derivante dal mancato aggiornamento del Piano, in tale prospettiva, non avrebbe consentito di individuare la reale entità dei rifiuti prodotti e, per tale ragione, l’importo complessivo per i “ costi di gestione e degli impianti ” risulterebbe eccessivo, come dimostrato dal confronto con i costi indicati in analoghi piani relativi a porti di simili dimensioni e, in proposito, l’appellante ha fatto presente che, a titolo esemplificativo, per il porto di Carloforte, per il triennio 2018-2021, la competente autorità aveva stimato costi di gestione per complessivi euro 30.400,00, mentre, nel caso di specie, la tariffa è stata determinata in euro 270.000,00. Inoltre, la perizia di parte avrebbe evidenziato che i costi effettivi del servizio di raccolta dei rifiuti del porto turistico di Calasetta sono pari circa a euro 14.400,00 all’anno, dunque circa euro 43.200,00 per il triennio.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha insistito nel sostenere che le tariffe, nel caso di specie, non sono state elaborate dall’autorità competente e che, inoltre, non sono conformi ai criteri di determinazione stabiliti dalla legge, in quanto non presentano alcun collegamento con gli oneri di gestione dell'impianto di raccolta e smaltimento e non sono fondate su un valido piano economico finanziario.

Più precisamente, secondo la società appellante, le tariffe oggetto del presente giudizio sono state determinate, in concreto, da un soggetto privato anziché dall’autorità competente e, conseguentemente, il giudice di primo grado avrebbe errato a ritenere che l’autorità – ossia l’Ufficio Circondariale Marittimo di Sant’Antioco – approvando le tariffe proposte dalla società Cosir S.r.l. nel corso della gara per l’affidamento del servizio, le avrebbe fatte proprie, “ determinandole ” e certificandone così la conformità alle previsioni del d.lgs. n. 182 del 2003 e al Piano di raccolta dei rifiuti portuali.

Per contro, ad avviso dell’appellante, l’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 182 del 2003 prevede espressamente che la tariffa per i rifiuti in questione venga “ determinata dall'Autorità competente ”, con la conseguenza che la determinazione avrebbe dovuto essere effettuata esclusivamente dall’Ufficio Circondariale Marittimo, che non poteva rinunciare alla prerogativa attribuitagli dalla legge, delegando di fatto la determinazione della tariffa a un soggetto privato, in assenza di connessione con gli oneri relativi all’impianto portuale di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, come sarebbe stato invece necessario ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 182 del 2003.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte relativa ai criteri di strutturazione tariffaria, sostenendo che la tariffa approvata in concreto supererebbe il 600% dei costi di gestione, già sovrastimati nel piano di raccolta e comprensivi dell’utile di impresa.

Sotto un diverso profilo, l’appellante ha contestato la decisione di primo grado nella parte in cui il T.a.r. ha respinto le argomentazioni formulate con il ricorso introduttivo in ordine alla violazione dell’art. 8 della direttiva 2000/59/CE e dell’art. 8 e dell’allegato IV del d.lgs. n. 182 del 2003, limitandosi a fare riferimento all’offerta presentata dalla Cosir S.r.l., che, a propria volta, richiamava il Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti, recante, all’art. 16, i criteri di strutturazione tariffaria.

Secondo l’appellante, il T.a.r. non avrebbe tenuto conto della circostanza che la parte variabile dei costi indicata nella suddetta offerta non risulta correlata alla quantità e al tipo di rifiuti effettivamente conferiti agli impianti portuali di raccolta, posto che le tariffe approvate non rispettano i criteri di legge.

4.4. Con il quarto motivo di gravame, sono stati censurati i punti 20 e 21 della sentenza impugnata per il cui tramite il T.a.r. ha escluso il prospettato difetto di istruttoria prima dell’approvazione delle tariffe, ritenendo, a tal fine, decisivo che il Comune di Sant’Antioco abbia determinato un importo a base d’asta sulla base dei dati indicati nel Piano di raccolta del 2014 e che, su tale base, la società Cosir S.r.l. abbia potuto formulare la propria offerta.

Per contro, secondo l’appellante, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., la circostanza che la società aggiudicataria sia riuscita a formulare un’offerta e ad aggiudicarsi il servizio non può essere considerato di per sé un indice univoco della completezza dell’istruttoria, che sarebbe stata invece necessaria poiché lo stesso piano di raccolta approvato nel 2014 aveva evidenziato la carenza di dati circa i rifiuti prodotti nei porti turistici.

4.5. Con il quinto motivo di gravame, l’appellante ha censurato la parte della sentenza con cui il T.a.r. ha respinto il motivo di ricorso afferente al vizio della mancata partecipazione della società ricorrente al procedimento di determinazione delle tariffe e, sul punto, ha osservato che, alla luce dei riflessi negativi determinati dall’incremento tariffario rispetto alla sua attività di concessionaria, essa avrebbe dovuto essere chiamata a partecipare al relativo procedimento, sicché il suo mancato coinvolgimento avrebbe determinato la violazione delle garanzie procedimentali previste dalla legge. Tuttavia, la sentenza, in proposito, avrebbe erroneamente ritenuto che il provvedimento di determinazione delle tariffe costituisca un atto amministrativo a contenuto generale, dal quale non deriverebbe l’obbligo di instaurare un contraddittorio procedimentale nei confronti del concessionario, dal momento che, nel caso di specie, le tariffe impugnate non sarebbero “ destinate ad operare esclusivamente nei confronti di soggetti limitati e ben determinati, che potevano essere agevolmente identificati dall’amministrazione prima dell’emissione del provvedimento ”.

4.6. Con il sesto motivo di gravame, la società appellante ha insistito nel sostenere la sussistenza del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, deducendo altresì la violazione del principio di imparzialità e di tutela della concorrenza, in quanto il provvedimento impugnato avrebbe esentato dal pagamento delle somme previste dalle tariffe una serie di concessionari di servizi portuali che esercitano attività in concorrenza con quella della ricorrente, i quali – tuttavia – continueranno a versare, per il triennio futuro, le modeste imposte sui rifiuti pagate sino ad oggi e, sul punto, ha dedotto l’erroneità della tesi del giudice di primo grado secondo cui le tariffe impugnate troverebbero applicazione solo nei confronti dei “ porti ” e non anche degli altri soggetti indicati dalla ricorrente, in quanto si tratterebbe di una prospettiva meramente formalistica che non tiene conto dell’attività svolta in concreto, trattandosi, viceversa, di concessionari “ di attività di porti e/o pontili, in concorrenza con l’odierna ricorrente e gli altri porti oggetto delle tariffe, che producono rifiuti, e sono in diretta concorrenza con la società stessa ”.

4.7. Con il settimo motivo di gravame, l’appellante ha ulteriormente censurato la sentenza deducendo la disparità di trattamento tra i natanti ormeggiati dentro e fuori dal porto e, sul punto, ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso i dedotti profili di illogicità e di disparità di trattamento in considerazione del difetto di omogeneità tra le categorie in questione, fermo restando che, secondo il T.a.r., non sarebbe irragionevole che chi ormeggia in rada e non utilizza i pontili del porto sia assoggettato a una tariffa inferiore. In tal modo però, ad avviso dell’appellante, il Tribunale non avrebbe considerato che tutti i natanti, ormeggiati all’interno o all’esterno del porto, producono rifiuti e, conseguentemente, devono partecipare ai costi per lo svolgimento del servizio, sicché le tariffe sarebbero illegittime in quanto stabiliscono una quota fissa di euro 300,96 per i natanti ormeggiati negli approdi in concessione e una quota di soli euro 15,05 per i natanti ormeggiati in approdi liberi.

4.8. Con l’ottavo motivo di gravame, l’appellante ha, poi, insistito a dedurre il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, contestando la decisione del giudice di primo grado secondo cui tale censura sarebbe generica, posto che con il ricorso introduttivo era stato evidenziato che il servizio che dovrebbe essere svolto dalle controinteressate comprenderà anche il conferimento degli imballaggi e dei rifiuti speciali pericolosi alle stesse imprese alle quali la ricorrente ha, fino ad oggi, conferito i medesimi rifiuti a fronte di un corrispettivo particolarmente modesto e, per tale ragione, il motivo di ricorso sarebbe specifico e fondato.

4.9. Con il nono motivo di gravame, infine, l’appellante ha insistito nel prospettare il vizio di incompetenza, posto che gli atti di gara, inclusa l’aggiudicazione del servizio, sono stati adottati dal Comune di Sant’Antioco, che tuttavia sarebbe incompetente, con conseguente vizio di invalidità derivata dell’impugnata ordinanza n. 10 del 2019. Sul punto, l’appellante ha osservato che secondo quanto previsto dal comma 6- bis dell’art. 59, della l.r. n. 9 del 2006, “ i comuni territorialmente competenti curano le procedure relative all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti di cui all'articolo 5, comma 4, del decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 182 ”, sicché, nel caso di specie, il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti del porto turistico di Calasetta avrebbe dovuto essere affidato dal Comune di Calasetta, trattandosi dell’unico ente territorialmente competente.

4.10. In via istruttoria, l’appellante ha chiesto di disporre una consulenza tecnica d’ufficio o una verificazione volta a determinare i reali costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti portuali in questione.

5. Si è costituita in giudizio la società Cosir S.r.l., che ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., l’eccezione di tardività del ricorso già sollevata con la memoria difensiva di cui all’art. 73 c.p.a. depositata in primo grado il 21 aprile 2023, in quanto l’impugnata ordinanza dell’Ufficio Circondariale Marittimo di Sant’Antioco risale al 20 marzo 2019, mentre il ricorso è stato notificato il successivo 8 agosto 2019. Né si potrebbe sostenere, sul punto, che il termine decorra dalla data in cui la ricorrente ha affermato di essere venuta a conoscenza dell’ordinanza stessa, in quanto si tratta di un provvedimento di portata generale che doveva essere impugnato entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione, avvenuta il 20 marzo 2019.

Nel merito, la Cosir S.r.l. ha replicato a tutti i motivi di appello e, in particolare, ha dedotto l’inammissibilità del motivo concernente il rilievo di controparte secondo cui il Piano di raccolta approvato dall’Ufficio Circondariale Marittimo con l’ordinanza n. 44/2014 sia “ invalido e/o inefficace e/o tamquam non esset, con conseguente invalidità e/o inefficacia derivata di tutti gli atti fondati sullo stesso atto, per non essere stato aggiornato entro il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 197/2021 ”.

Sul primo motivo di gravame ha dedotto che, al momento dell’approvazione del bando per l'affidamento del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti, non erano ancora decorsi i tre anni previsti per la revisione del Piano di raccolta, sicché, correttamente, il Comune ha posto tale piano a fondamento della gara per l’affidamento del servizio e, in ogni caso, l’adozione di un nuovo Piano o l’aggiornamento dello stesso non avrebbero potuto incidere sul contenuto della lex specialis di gara elaborato sul Piano che era vigente al momento dell’indizione della gara medesima.

6. Si è costituito in giudizio anche il Ministero dei Trasporti che ha del pari eccepito l’irricevibilità del ricorso di primo grado, osservando che l’art. 5 dell’ordinanza n. 10/19 ne ha disposto la pubblicazione mediante inserimento nell’apposito sito istituzionale dell’amministrazione, non potendo, pertanto, assumere alcun rilievo in senso contrario il momento dell’effettiva conoscenza del provvedimento da parte della ricorrente.

7. Con la memoria del 18 aprile 2025, l’appellante ha replicato all’eccezione di tardività sollevata ex adverso , sostenendo che non sia stata data prova del momento dell’effettiva pubblicazione dell’ordinanza sul sito, fermo restando che, a suo avviso, l’eventuale – e contestata – pubblicazione sul sito stesso sarebbe stata idonea a far decorrere il termine di impugnazione ai sensi dell’art. 41 c.p.a. esclusivamente qualora tale pubblicazione fosse stata espressamente prevista e disciplinata dalla legge. Inoltre, nella medesima data del 18 aprile 2025, l’appellante ha depositato l’Ordinanza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ufficio Circondariale Marittimo di Bosa, dell’8 aprile 2025, chiedendone al Collegio l’acquisizione, in quanto documento di recente formazione.

8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 22 maggio 2025 – reputa che l’appello sia fondato, nei sensi e nei limiti che di seguito si precisano, senza necessità di disporre ulteriori accertamenti istruttori e a prescindere dall’acquisizione del documento depositato dall’appellante in data 18 aprile 2025, in quanto irrilevante ai fini della decisione.

8.1. In via preliminare, deve essere esaminata la questione relativa all’eccepita tardività del ricorso introduttivo del giudizio, sollevata dalla difesa dell’amministrazione e da quella della controinteressata.

L’eccezione non è fondata in quanto le anzidette parti, sulle quali gravava il relativo onere probatorio, non hanno dimostrato l’effettiva pubblicazione dell’ordinanza sul sito né, a maggior ragione, il momento esatto in cui detta pubblicazione sarebbe intervenuta.

8.2. Nel merito, ritiene il Collegio che vadano esaminati in via prioritaria il secondo e il quarto motivo di gravame poiché essi attengono all’omesso esercizio da parte dell’amministrazione del potere di determinazione delle tariffe.

I motivi sono fondati in quanto i commi 1 e 2 dell’art. 8 del d.lgs. n. 182 del 2003 dispongono quanto segue: “ 1. Gli oneri relativi all'impianto portuale di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, ivi compresi quelli di investimento e quelli relativi al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti stessi, sono coperti da tariffa a carico delle navi che approdano nel porto, tenuto conto di quanto previsto all'articolo 4, comma 5.

2. La tariffa di cui al comma 1 è determinata dall'Autorità competente ed è calcolata in conformità alle disposizioni dell'Allegato IV ”.

La disposizione appena richiamata è inequivocabile nel suo tenore letterale e prevede espressamente che le tariffe vengano “ determinate ” dall’autorità amministrativa. Conseguentemente, non può essere condivisa la tesi, sostenuta dal giudice di primo grado, secondo cui sarebbe da reputarsi sufficiente che l’autorità competente, approvando le tariffe proposte dalla società Cosir S.r.l. nel corso della gara, le abbia fatte proprie, “ determinandole ” in tal modo.

L’autorità, infatti, nel caso concreto, non ha affatto provveduto a determinare le tariffe nel senso indicato dalla disposizione, essendosi viceversa limitata a recepire quanto proposto dalla Cosir S.r.l..

Tuttavia, in questo modo, l’amministrazione non ha rispettato quanto previsto dalla disposizione sopra richiamata e, al tempo stesso, risulta configurabile il dedotto vizio di istruttoria, atteso che la previsione di legge secondo cui le tariffe devono essere determinate dall’amministrazione si fonda – con ogni evidenza – sulla necessità che sia l’amministrazione a provvedere all’elaborazione delle tariffe medesime all’esito di una puntuale e completa istruttoria che tenga conto di ogni elemento di fatto e di ogni circostanza rilevante a tal fine.

Per questa ragione, dunque, il fatto che nel caso di specie l’amministrazione abbia omesso di provvedere all’effettiva determinazione delle tariffe in oggetto, limitandosi all’approvazione di quelle proposte dal privato, integra non solo un’ipotesi di violazione di legge – ossia dell’art. 8 del d.lgs. n. 182 del 2003 – ma anche un eccesso di potere per difetto di istruttoria.

In senso contrario non può essere attribuita rilevanza, come sostenuto dalla Cosir S.r.l., all’art. 16, ultimo comma, del Piano di gestione e raccolta dei rifiuti del 2014, secondo cui “ le tariffe riportate nel piano economico e finanziario predisposto dal gestore concessionario nell'ambito della gara ad evidenza pubblica saranno applicate all'utenza e verranno rese esecutive con apposita ordinanza dopo l'aggiudicazione del servizio ”, poiché si tratta di una disposizione normativa di carattere regolamentare contra legem e, comunque, contenuta in un Piano rispetto al quale, al momento dell’adozione dell’ordinanza impugnata, era ormai decorso il termine di efficacia triennale.

8.3. La fondatezza del secondo e del quarto motivo di gravame comporta l’assorbimento di ogni altra censura, in considerazione, da un lato, della regressione del procedimento al momento della determinazione delle tariffe del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico per i porti di Sant’Antioco e Calasetta e, dall’altro lato, dell’esigenza di rispettare il principio – affermato dall’art. 34, comma 2, c.p.a. – che vieta al giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati.

Nel caso di specie, infatti, come si è avuto modo di chiarire, viene in rilievo l’omesso esercizio da parte dell’amministrazione del potere di provvedere alla determinazione delle anzidette tariffe, potere che la legge espressamente le attribuiva e, in questo senso, possono essere richiamati i principi espressi in tema di assorbimento processuale da Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5. Infatti, benché nel caso di specie non venga in rilievo un’ipotesi riconducibile a un vizio di incompetenza in senso stretto – come, invece, avvenuto nel caso esaminato dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – la ratio decidendi risulta del tutto sovrapponibile, dal momento che il fondamento dell’affermazione del principio di diritto secondo cui si configura un’ipotesi di assorbimento processuale obbligatorio in presenza del vizio di incompetenza è stato rinvenuto proprio nel divieto per il giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati, come, chiaramente, si desume dal passaggio della motivazione della sentenza che di seguito si riporta: “ L’art. 34, comma 2, cit., è espressione del principio costituzionale fondamentale di separazione dei poteri (e di riserva di amministrazione) che, storicamente, nel disegno costituzionale, hanno giustificato e consolidato il sistema della Giustizia amministrativa (sul valore del principio e la sua declinazione avuto riguardo al potere giurisdizionale in generale, ed a quello esercitato dal giudice amministrativo in particolare, cfr. da ultimo Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85; 23 febbraio 2012, n. 40; Cass. civ., sez. un., 17 febbraio 2012, nn. 2312 e 2313; Ad. plen. n. 9 del 2014 cit.; Ad. plen., 3 febbraio 2014, n. 8).

Tale principio fondamentale è declinato nel codice del processo amministrativo in svariate disposizioni che si ricompongono armonicamente a sistema:

d) divieto assoluto del sindacato giurisdizionale sugli atti politici (art. 7, comma 1);

e) divieto del giudice di sostituirsi agli apprezzamenti discrezionali amministrativi e tecnici dell'amministrazione ancorché marginali (art. 30, comma 3);

f) tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito (art. 134).

Pertanto, in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus ”.

Poiché, allora, anche nel caso di specie, viene in rilievo la medesima necessità di assicurare il rispetto del divieto per il giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati – avendo l’amministrazione omesso di provvedere alla determinazione delle tariffe del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico per i porti di Sant’Antioco e Calasetta – il Collegio si deve limitare a rilevare l’anzidetto vizio, con assorbimento di tutte le ulteriori censure.

9. Dalle considerazioni che precedono discende l’accoglimento dell’appello nei sensi e nei limiti sopra precisati e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va annullato il provvedimento impugnato.

10. In considerazione della complessità della questione e dell’assenza sul punto di un orientamento consolidato della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO