Pubblicato il 12/06/2025

N. 05084/2025REG.PROV.COLL.

N. 04325/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4325 del 2022, proposto da
VA DI, rappresentato e difeso dall'avvocato Lidia Sinatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pagani, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di SA (Sezione Seconda) n. 2442/2021, resa tra le parti, avente ad oggetto il ricorso avverso il diniego del permesso di costruire in sanatoria del 10.02.2015, prot. Gen. 5258, relativo alle opere realizzate in assenza dei titoli abilitativi ed oggetto di ordinanza di demolizione n. 92/14 alla via Taurano 104, ordinanza annullata dal TA SA con sentenza n. 1735/2021 a conclusione del procedimento n. 2696/2014 Reg. Ric.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti gli avvocati Lidia Sinatore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante premette di essere proprietario di un immobile sito nel Comune di Pagani alla via A. Taurano 104 (ex 98) e distinto in catasto al foglio 4, p.lla 275, ricadente in zona omogenea “E1 Agricola”, con fascia di rispetto stradale, a sud del P. R. G. vigente.

2. Riferisce che l’immobile è stato oggetto di due istanze di condono edilizio presentate, rispettivamente, il 14.04.1986 prot. 14834 (ex L. 47/85 pratica edilizia . 826/85) e il 28.02.1995 prot. 7381 (ex L. 724/94 pratica edilizia n. 275/94) nonché di concessione edilizia in sanatoria n. 626/2006 del 19.10.2006.

3. In data 18.09.2014, riceveva la notifica dell’ordinanza di demolizione n. 92/2014, per opere abusive.

4. Avverso tale ordinanza DI VA proponeva ricorso al AR SA contraddistinto con il n. 2696/2014 deciso con sentenza n. 1735 del 14 luglio 2021, passata in giudicato, che accoglieva il ricorso e annullava l’ordinanza di demolizione 92/2014.

5. In data 05.12.2014 con prot. n. 36757 DI VA presentava un’istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria relativo alle opere realizzate in assenza dei titoli abilitativi per la regolarizzazione delle medesime opere descritte nell’ordinanza di demolizione.

6. In data 26.02.2015, veniva notificato il diniego del permesso di costruire in sanatoria del 10.02.2015, prot. 5258, relativo alle suddette opere.

7. Veniva, pertanto, impugnato quest’ultimo provvedimento dinanzi al TA SA (ricorso n. 927/2015) che lo respingeva con sentenza n. 2442/2021, con compensazione delle spese di lite.

8. La sentenza è stata impugnata in appello dal sig. DI che ne ha chiesto la riforma con vittoria di spese.

9. Il Comune non si è costituito.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 4 giugno 2025, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è articolato in quattro motivi di gravame.

1. Con il primo motivo rubricato “ECCESSO DI POTERE – VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DEL DISPOSTO DI CUI ALL’ART. 34, COMMA 2 C.P.A”, lamenta che il TA avrebbe statuito su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato; dall'esame del provvedimento impugnato in prime cure emergerebbe che il Comune ha rigettato l'istanza di sanatoria ritenendo sussistente una violazione relativa alla distanza tra fabbricati e non per l’assenza della doppia conformità. In particolare, il Comune ha negato il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, tenuto conto che "per le opere realizzate senza titolo non è applicabile la L.R. n. 19/2009 (Piano Casa) e in quanto le opere violano la distanza di 10 mt del PRG del Comune”.

La censura, ai limiti dell’inammissibilità, è comunque infondata. E’, infatti, noto che ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 presupposto per la concessione della sanatoria è la doppia conformità dell’opera – sia al tempo della realizzazione delle opere abusive che al tempo della concessione della sanatoria - alla normativa ed agli strumenti urbanistici vigenti. E’ pertanto evidente che la violazione delle distanze imposte dal PRG vigente determina l’impossibilità di ottenere la sanatoria.

2. Con il secondo motivo, rubricato “ILLEGITTIMITA’ DELLA SENTENZA PER ERRONEA VALUTAZIONE DELLE PROVE”, lamenta che nel caso di specie il TA adito non avrebbe dato rilievo alcuno al palese difetto d'istruttoria, che caratterizza il provvedimento gravato. Inoltre, lamenta l’appellante che non si sia tenuto conto del fatto che l’amministrazione avrebbe dapprima dovuto esaminare le istanze di condono presentate e poi esitare l’istanza di concessione in sanatoria.

Le censure sono confuse e generiche e come tali inammissibili.

Peraltro le medesime risultano persino in contraddizione in quanto le opere oggetto di istanza di sanatoria risultano, per stessa ammissione del ricorrente, diverse rispetto a quelle oggetto di istanza di condono. Ciò risulta anche dall’istanza di accertamento in conformità depositata agli atti da cui risulta che l’ampliamento di cui alle opere della lett. A) dell’ordinanza di demolizione n. 92/2014 inciderebbe sull’immobile già sanato con concessione in sanatoria n. 626/2006. Pertanto non risulta che le istanze di condono non ancora definite abbiano alcuna incidenza sulle nuove opere.

3. Con il terzo motivo di appello, rubricato “LA SENTENZA E’ AFFETTA DA NULLITA’ IN QUANTO NON ESAMINA IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO AFFETTO DA CARENTE, ERRONEA E APPARENTE MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA”, lamenta che la sentenza, se pur correttamente ha chiarito le disposizioni della legge regionale ratione temporis vigenti, non avrebbe valutato in concreto le diverse difformità atteso che gli abusi edilizi di cui è causa non costituiscono variazioni essenziali ai sensi dell’art. 32 DPR 380/2001 e della L.R. n. 19/2009. La decisione del TA sarebbe erronea altresì in quanto le opere realizzate, che avrebbero natura pertinenziale, non sarebbero, come invece ritenuto, un intervento edilizio autonomo e non assentibile in quanto rappresenterebbero dei meri ampliamenti, i volumi realizzati non determinerebbero un ulteriore carico urbanistico e non tutte violerebbero la presunta distanza dei 10 metri.

Risulta dagli atti del fascicolo che parte appellante, nella relazione tecnica esplicativa all’istanza di sanatoria presentata in data 05.12.2014 con prot. n. 36757 - il cui diniego è qui impugnato – descrive le opere abusive di cui è causa nei seguenti termini:

“ Lo stato attuale del fabbricato presenta delle difformità che risultano cristallizzate dall'ordinanza n. 92/14, e solo per comodità di chi legge si sintetizzano con gli stessi punti della citata ordinanza, ovvero:

a) Corpo di fabbrica in aderenza con il preesistente fabbricato a Nord, con struttura in c.a. e solaio in latero cemento e murature perimetrali in blocchi di laterizi, ... SS ..., è pari a mq. 58,00 e presenta una altezza interna pari a m. 2,63;

b) In aderenza ad ovest del corpo di fabbrica individuato dalla lettera a), in prosieguo alla copertura ... SS ... risulta realizzata una ulteriore volumetria, destinata a deposito, di superficie interna pari a mq. 15,00 ed altezze variabili da m. 2.90 a m. 2.45;

c) In aderenza allo sporto della parete sud del manufatto individuato dalla lettera a) e b), risulta realizzata una struttura in ferro ad una sola falda priva di elementi di copertura aventi le dimensioni pari a mq. 16,25 con altezze pari a m. 3.00 e m. 2.80;

d) in aderenza alla parete est del corpo di fabbricato individuato dalla lettera a), risulta realizzata una struttura di forma irregolare, costituita da muretto perimetrale con sovrastanti paletti e da copertura ad una sola falda costituita da lamiere grecate, destinata a deposito di legna, presenta una superficie interna pari a mq. 9.60 ed altezze di m. 2.70 e m. 2.62. Inoltre si rileva la realizzazione di un marciapiede di mq. 13.00 e spessore m. 0.18 dal p.c. che si protae lungo il prospetto nord del fabbricato ”.

Prosegue specificando e chiedendo quanto segue:

“- per quanto attiene alla lettera a) della citata ordinanza n. 92/14, inerenti l'ampliamento a Nord dell'esistente fabbricato con superficie utile a destinazione residenziale, si precisa che dette opere possono usufruire di una sanatoria ex art. 12 comma 4 della L.R. 19/09 in ragione dell'assunto che detta superficie è inferiore al 25 % del volume esistente (con il beneficio del 2%, giusto decreto legge n. 70/2011 convertito in legge n.106 del 12/07/2011 — GU n. 160 del 12/07/11). Tale parametro del 25% (che ci permette di sanare la superficie de quo) viene ad essere applicato in forza della legge regionale n. 19/09 ovvero, più precisamente art. 4 ed art. 12 comma 4 della citata legge regionale (per quanto attiene al 20%); mentre un ulteriore 5% viene riconosciuto in forza dell'art. 12, del D.L.vo 28/11,

- sancisce che i progetti di edifici di nuova costruzione e di ristrutturazioni rilevanti su edifici esistenti che assicurino una copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento in misura superiore di almeno il 30% rispetto ai valori minimi obbligatori di cui all'allegato 3 dello stesso decreto, beneficiano, in sede di rilascio del titolo edilizio, di un bonus volumetrico del 5%, fermo restando il rispetto delle norme in materia di distanze minime tra edifici e distanze minime di protezione del nastro stradale, nei casi previsti e disciplinati dagli strumenti urbanistici comunali, e fatte salve le aree individuate come zona A dal D.M. 02/04/1968, n. 1444.

Fanno parte della citata lettera a) anche una parte di opere non compatibili con l'applicazione dell'art. 12 comma 4 della L.R. 19/09 e tantomeno compatibili con l'art. 36 del DPR 380/01 (indicate in pianta con la lettera F); resta comunque da segnalare alla S.V. che la loro demolizione potrebbe comportare danni irrimediabili al restante fabbricato con il quale le stesse formano-un• tutt'uno; per cui, per detti superfici, si chiede l'applicazione dell'art. 34 del DPR 380/01, al fine di mantenere lo status quo senza pregiudizio per la struttura esistente;

- per quanto attiene alla lettera e) e d) della citata ordinanza n. 92/14, si rappresenta che queste sono opere non computabili ai fini volumetrici o per meglio dire non rappresentano aumenti di volumetria e quindi sono sanabili con una semplice SCIA in sanatoria (soggetta a semplice sanzione pecunaria);

- per quanto attiene alla lettera b) della citata ordinanza n. 92/14, trattandosi di opere in ferro, si rappresenta che quest'ultime saranno oggetto di semplice smontaggio ”.

Le opere realizzate, infatti, al di là dell’ammissione confessoria della violazione (almeno in parte) della distanza di 10 mt, devono invece essere considerate unitariamente secondo il noto indirizzo – cui il Collegio non intende discostarsi - in base al quale “E' necessario un apprezzamento unitario e complessivo degli abusi realizzati. In materia di abusi edilizi, infatti, gli abusi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente. E, invero, il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio nelle reciproche interazioni” (T.A.R. Liguria Genova, Sez. II, 26/04/2025, n. 490); pertanto è possibile sostenere che la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; né è data la possibilità di scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni; l'opera edilizia abusiva va, in sostanza, identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (in termini Cons. Stato, Sez. V, 07/10/2024, n. 8032).

Inoltre, è evidente che solo per le opere di cui alla lett. A) l’appellante chiede la sanatoria.

A tal proposito sostiene che ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. a, della l. r. Campania n. 19/2009, "gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6 bis e 7", ivi compresi, quindi, gli interventi in ampliamento per uso abitativo fino al 20 per cento della volumetria esistente, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, "non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della denuncia di inizio di attività di edilizia o della richiesta del permesso a costruire risultano realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria"; deduce che, ai sensi del successivo art. 12 bis, la disciplina derogatoria regionale sul piano casa "si applicherebbe soltanto ai fabbricati regolarmente autorizzati al momento della richiesta di permesso a costruire, ricadenti sull'intero territorio regionale".

Sostiene, quindi, che sarebbe evidente che gli interventi in ampliamento previsti, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, dall'art. 4 della l. r. Campania n. 19/2009, in tanto sarebbero consentiti, in quanto l'edificio cui accedono sia stato realizzato legittimamente ovvero, ancorché realizzato abusivamente, sia stato preventivamente sanato. In altri termini, secondo la sua tesi, il requisito della legittima realizzazione o del previo condono dell'immobile riguardato dagli anzidetti interventi in ampliamento, richiesto dalla disciplina legislativa regionale richiamata, deve sussistere almeno alla data di presentazione dell'istanza a norma del piano casa.

La censura è infondata.

L’istanza di sanatoria è stata presentata in data 05.12.2014. La disciplina di riferimento, trattandosi di una istanza di accertamento di conformità, è l’art. 36 d.P.R. 380/2001. La norma regionale che si occupa dell’accertamento in conformità è il comma 4-bis dell'art. 12 della L.R. Campania n. 19 del 2009.

Il testo precedente, aggiunto dall’art. 1, comma 73, lettera f), L.R. 7 agosto 2014, n. 16, a decorrere dal giorno successivo a quello della sua pubblicazione (ai sensi di quanto stabilito dall’art. 1, comma 240, della medesima legge) era così formulato: « 4-bis. Possono essere autorizzati gli interventi già realizzati alla data in vigore delle presenti norme e ad esse conformi ». Successivamente la Corte costituzionale, con sentenza 4 aprile - 11 maggio 2017, n. 107 (pubblicata nella Gazz. Uff. 17 maggio 2017, n. 20, prima serie speciale), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del presente comma nella parte in cui fa riferimento « alla stessa legge » anziché « alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente ».

Come ben evidenziano dai giudici di primo grado e condiviso dal Collegio, le sentenze di accoglimento del giudice delle leggi eliminano la norma dichiarata incostituzionale con effetto ex tunc. Pertanto, in forza dell'art. 136 Cost. e dell’art. 30 L. n. 87 del 1953, dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Consulta, la norma dichiarata incostituzionale non è più applicabile e gli effetti della declaratoria di incostituzionalità si estendono a tutti i rapporti giuridici ancora pendenti al momento della decisione della Corte, rimanendone esclusi solo i cosiddetti rapporti già esauriti, ossia quei rapporti che abbiano dato luogo a situazioni giuridiche ormai consolidate e intangibili in virtù del passaggio in giudicato di decisioni giudiziali, della definitività di provvedimenti amministrativi non più impugnabili, del completo esaurimento degli effetti di atti negoziali, del decorso dei termini di prescrizione o decadenza, nonché del compimento di altri atti o fatti rilevanti sul piano sostanziale o processuale.

Ne consegue che è legittimo il diniego di permesso di costruire in sanatoria che sia stato adottato sul presupposto dell'assoluta inapplicabilità del comma 4-bis dell'art. 12 della L.R. Campania n. 19 del 2009, perché norma dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza della Corte Costituzionale n. 107 del 2017, ove il rapporto doveva ritenersi a tale momento ancora pendente, per essere l'istanza di permesso di costruire in sanatoria non ancora esitata (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. II, 30/01/2023, n. 670).

Nel caso qui in esame, all’indomani dell’entrata in vigore della L.R. 7 agosto 2014, n. 16 l’appellante aveva presentato, in data 05.12.2014, istanza di sanatoria di opere abusive realizzata precedentemente. In data 26.02.2015, veniva notificato il diniego del permesso di costruire in sanatoria del 10.02.2015, prot. gen. 5258, relativo alle suddette opere, poi impugnato. E’ quindi evidente che la sentenza della Corte Costituzionale n. 107 è intervenuta il 4 aprile - 11 maggio 2017 con effetto retroattivo ed ha efficacia anche sul rapporto in contestazione essendo rimasto pendente per effetto dell’impugnativa in sede giurisdizionale.

Pertanto, al fine dell’accertamento della doppia conformità, dette opere devono essere conformi alla disciplina urbanistica vigente al tempo della loro realizzazione (e diversa da quella della legge casa campana), elemento non dimostrato nemmeno nel presente giudizio.

4. Con il quarto motivo di appello rubricato “ILLEGITTIMITA’ E NULLITA’ DELLA SENTENZA PER MANCATO ESAME DELLE CENSURE DI CUI AI PUNTI 4, 5 e 6 DEL RICORSO” lamenta che i punti del ricorso non esaminati evidenziano vizi, di natura dirimente, per l’accoglimento del ricorso e sono enucleabili dal comportamento processuale delle parti e dall’allegazione documentale depositata dal deducente. Il comune non avrebbe spiegato la modalità di calcolo usata per accertare la violazione delle distanze.

La censura è inammissibile con riguardo ai punti 5 e 6 del ricorso in primo grado in cui sono saltate delle pagine come espressamente indicato (e qui accertato) dal AR in primo grado che, quindi, non ha potuto compiutamente esaminare tutti i 10 motivi. Con riguardo al punto 4 del ricorso principale la censura è totalmente infondata in quanto il ricorrente impugna, in questa sede, il diniego di accertamento in conformità, mentre la censura si attaglia sulla pretesa applicazione della sanzione pecuniaria in lugo della demolizione, che non è argomento di causa attenendo alla diversa fase della procedura sanzionatoria.

Conclusivamente l’appello va respinto in quanto infondato.

Nulla spese, in quanto il Comune resistente non si è costituito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGREARIO