Pubblicato il 01/04/2025

N. 01132/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02097/2023 REG.RIC.

N. 00533/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 2097 del 2023, proposto dalla società YN S.p.A. (già Masotina S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu, Nicola Ceraolo, Jacopo Nardelli e Chiara Nuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicola Ceraolo in Milano, via Porlezza n. 12;

contro

l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (Arera), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

le società Silea S.p.A. e l’Utilitalia Servizi S.r.l., non costituite in giudizio;
la società Gest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Bartolini e Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2024, proposto dalla società YN S.p.A. (già Masotina S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu e Nicola Ceraolo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

le società Silea S.p.A. e l’Utilitalia Servizi s.r.l., non costituite in giudizio;
la società Gest s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Bartolini e Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento

A) quanto al ricorso n. 2097 del 2023 :

- della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 389/2023/R/rif “ Aggiornamento biennale (2024-2025) del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) ”, ed in particolare dell'art. 2, comma 1, lett. a), b), c) e d), dei commi 2 e 3 attuativi del precedente e dell'art. 7.2, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023;

- per quanto occorrer possa, della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 387/2023/R/rif, “ Obblighi di monitoraggio e di trasparenza sull'efficienza della raccolta differenziata e sugli impianti di trattamento dei rifiuti urbani ”, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023, ed in particolare degli artt. 3, 5 e 6 del suo Allegato A di cui l'art. 7 della precedente Deliberazione si limita a far menzione;

- della Deliberazione dell'Autorità del 10 ottobre 2023, 465/2023/R/rif “ Conferma delle misure di cui all'articolo 2 della Deliberazione dell'Autorità 389/2023/R/rif, per l'ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda del 24 luglio 2023, n. 7196 ”, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 11 ottobre 2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

B) quanto al ricorso n. 533 del 2024 :

- della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 389/2023/R/rif “ Aggiornamento biennale (2024-2025) del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) ”, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023, ed in particolare degli artt.2.1, lett. a), b), c) e d), 2.2, 2.3 e 7.2 con cui la stessa Autorità ha dichiarato di dare ottemperanza alla sentenza n. 7196/23 del Consiglio di Stato;

- per quanto occorrer possa, della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 387/2023/R/rif, “ Obblighi di monitoraggio e di trasparenza sull'efficienza della raccolta differenziata e sugli impianti di trattamento dei rifiuti urbani ”, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023, ed in particolare degli artt. 3, 5 e 6 del suo Allegato A di cui l'art. 7 della precedente Deliberazione si limita a far menzione;

- della Deliberazione dell'Autorità del 10 ottobre 2023, 465/2023/R/rif “ Conferma delle misure di cui all'articolo 2 della Deliberazione dell'Autorità 389/2023/R/rif, per l'ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda del 24 luglio 2023, n. 7196 ”, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 11 ottobre 2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi dell’Arera e della Gest S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società YN S.p.A. è un operatore nel settore della selezione degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata dei rifiuti presso il suo Centro di Selezione e Stoccaggio (“CSS”) di Corsico (MI), al fine di renderli successivamente riutilizzabili, nell’ambito del riciclo, o del recupero energetico.

2. Con ricorso introdotto dinanzi a questo T.A.R. al R.G. n. 1986/2021 la società (al tempo denominata Masotina S.p.A.) decideva di insorgere avverso la Deliberazione n. 363/2021/R/rif del 3 agosto 2021 con la quale Arera approvava il nuovo metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 e il suo Allegato A.

Nello specifico, l’operatore impugnava, quanto alla Deliberazione, con riferimento agli artt. 2.1, lett. a) e 3.1, lett. b), e, quanto all'allegato A, agli artt. 1.1 (recante le definizioni di “Gestore integrato” e di “Impianti di trattamento”), 2, 3, 7.3, 8.6 e 11, mediante i quali il sistema

tariffario (il cui ambito di applicazione è circoscritto ai soli “gestori integrati”), nella misura in cui dette disposizioni avrebbero riconosciuto ai soli c.d. “OR AT” indebiti vantaggi anticoncorrenziali sotto un triplice fattore:

- la remunerazione nella tariffa di costi già coperti nell’ambito del sistema di compliance ;

- la previsione di un c.d. fattore di sharing , diretto a riconoscere ai predetti OR una parte di ricavi;

- l’assenza di effettive regole di unbundling contabile.

3. Questo T.A.R. respingeva nel merito il gravame con la sentenza n. 682/2022. La Masotina, allora, impugnava la pronuncia con ricorso in appello dinanzi al Consiglio di Stato, il quale lo accoglieva con la decisione n. 7196 del 24 luglio 2023 e, per l’effetto, annullava le disposizioni impugnate della Deliberazione 363/2021/R/rif e del suo Allegato A solo “nei limiti d’interesse”, onerando, in punto di conformazione, l’Autorità di riesaminare e dì riequilibrare le varie componenti di costo.

Segnatamente, il Giudice dell’Appello riconosceva l’illegittimità del MTR-2 nella misura in cui:

a) con il riconoscimento dei costi in tariffa anche per la commercializzazione e valorizzazione (quest’ultima è l’attività svolta dagli operatori quali la Masotina) delle frazioni differenziate, i OR AT si vedevano inclusa la componente tariffaria dell’attività di preselezione e selezione; attività che, però, veniva remunerata, oltre che dalla tariffa, anche dai corrispettivi dei sistemi di compliance ;

b) attraverso il meccanismo incentivante del c.d. fattore di sharing, venivano, comunque, trattenuti dai OR AT una parte dei ricavi senza il relativo scomputo dalla tariffa;

c) il metodo tariffario risultava, infine, non rispettoso del canone della trasparenza, anche sotto il profilo dell’efficienza, ai fini del riconoscimento stesso dell’incentivo per mezzo del fattore di sharing .

4. In ottemperanza a siffatto dictum , l’Autorità di regolazione emanava:

- la Deliberazione n. 389/2023/R/rif del 3 agosto 2023, nell’ambito del più complessivo “ Aggiornamento biennale (2024-2025) del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) ”, con la quale revisionava il suddetto MTR-2 e prevedeva, nell’art. 2, specifiche misure in ottemperanza alla suddetta sentenza del Consiglio di Stato;

- successivamente, la Deliberazione n. 465/2023/R/rif del 10 ottobre 2023, che recava ulteriore “ Conferma delle misure di cui all’articolo 2 della Deliberazione dell’Autorità 389/2023/R/rif, per l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda del 24 luglio 2023, n. 7196 ”.

5. Dette deliberazioni venivano, però, nuovamente gravate da YN S.p.A. (succeduta alla Masotina) con due distinti ricorsi, oggetto di odierna disamina.

6. Con una prima e unica impugnativa, introdotta dinanzi al Consiglio di Stato al R.G. n. 8563/2023 con notifica il 27 ottobre 2023 e deposito il 30 ottobre 2023, la società introduceva sia una azione di nullità/ottemperanza ex art. 112 del cod.proc.amm. che di annullamento. Nello specifico, in una prima pars del ricorso, la società deduceva la nullità delle Deliberazioni per violazione ed elusione del giudicato rispetto alla sentenza del Consiglio di Stato del 4 luglio 2023, n. 7196; mentre, in una seconda pars , la ricorrente eccepiva l’illegittimità sempre delle Deliberazioni - con la prospettazione di 7 mezzi di gravame - per aver l’Autorità nuovamente previsto il riconoscimento a favore dei OR integrati:

a) di una indebita somma a copertura dei costi dei servizi fuori dall’ambito tariffario, ma già coperti dai corrispettivi Corepla;

b) di una parte del beneficio derivante dai corrispettivi discendenti dai sistemi collettivi EPR di filiera (componente di costo variabile ARsc.a) tramite il fattore di sharing “ ba(1+wa) ”, ovvero “ il fattore di sharing dei proventi derivanti dai corrispettivi riconosciuti dai predetti sistemi collettivi di compliance, dove wa è determinato dall’Ente territorialmente competente secondo quanto previsto dal successivo articolo 3 ”, secondo l’art. 2.2 del MTR-2;

c) di una parte del beneficio derivante dai ricavi delle altre vendite di materiale ed energia dai rifiuti (componente di costo variabile ARa) sempre tramite il fattore di sharing “ba”, ovvero “ il fattore di sharing dei proventi, il cui valore è determinato dall’Ente territorialmente competente – nell’ambito dell’intervallo [0,3, 0,6] – in ragione del potenziale contributo dell’output recuperato al raggiungimento dei target europei ”, secondo l’art. 2.2 del MTR-2.

7. All’esito del relativo giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1821 del 23 febbraio 2024, rigettava l’impugnativa limitatamente alla prima pars afferente all’azione di ottemperanza ex art. 112 del cod.proc.amm. e, previa conversione dell’azione, rimetteva “ la causa al giudice di primo grado per l'esame dell'azione di annullamento proposta in via subordinata ”.

7.1. La YN, allora, riassumeva tempestivamente dinanzi a questo T.A.R. l’azione di annullamento con il ricorso in epigrafe allibrato al R.G. n. 533/2024, notificato l’8 marzo 2024 e depositato il successivo 14 marzo 2024.

Nello specifico le censure demolitorie oggetto di riassunzione consistevano nelle seguenti:

- in relazione all’articolo 2.1, lett. a), b) e c), della Deliberazione 389/23 e relative conseguenti disposizioni attuative di cui ai commi 2 e 3, come confermato dalla Deliberazione 465/23:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1.527 L. 205/17, sviamento di potere, violazione del principio di non discriminazione, perplessità, illogicità, ingiustizia manifesta

2) Violazione degli artt. 178.1, 179, 221.1 e 223.2 TUA e del principio di concorrenza. Violazione dell’art. 97 Costituzione. Illogicità ed irragionevolezza.

3) Violazione degli artt. 181.1 e 183 TUA. Sviamento di potere, contraddittorietà intrinseca e irragionevolezza, carenza di motivazione, perplessità, illogicità manifesta;

- in relazione agli articoli 2.1, lett. d), e 7.2 della Deliberazione 389/23 e, per quanto occorrer possa, della Deliberazione 387/23, ed in particolare degli artt. 3, 5 e 6 del suo Allegato A di cui l’art. 7 della precedente Deliberazione si limita a far menzione:

4) Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 220 TUA. Sviamento di potere, contraddittorietà e carenza di motivazione

5) Violazione degli artt. 1.1 e 2.12, lett. c) e lett. e), L. 481/95, dell’art. 1.527 L. 205/17 e dell’art. 222.2 TUA. Sviamento di potere, contraddittorietà estrinseca;

6) Violazione degli artt. 178.1, 221.1 e 223.2 TUA e del principio di concorrenza. Sviamento di potere, contraddittorietà intrinseca, illogicità ed irragionevolezza manifesta;

7) Violazione degli artt. 107.1 e 108.3 TFUE. Violazione degli arttt. 106.1 e 102 TFUE in combinato tra loro.

8. Con il secondo ricorso in epigrafe di cui al R.G. n. 2097/2023, invece, notificato il 27 ottobre 2023 e depositato dinanzi a questo Tribunale il 31ottobre 2023, la YN deduceva l’illegittimità delle medesime Deliberazioni di Arera e - in particolare - del su richiamato art. 2 della Deliberazione n. 389/2023, così come confermato nella Deliberazione n. 465/2023.

Si affidava, in particolare, a due mezzi di gravame del seguente tenore:

I. “Violazione degli artt. 178.1, 179, 221.1 e 223.2 TUA, dell’art. 1.527 L. n. 205/2017, degli artt. 1.1 e 2.12, lett. c), L. n. 481/1995, dell’art. 42 Costituzione e del principio di concorrenza. Violazione dell’art. 97 Costituzione. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca della motivazione. Illogicità ed irragionevolezza” : con tale primo gruppo di motivi la società contestava che le disposizioni impugnate dei provvedimenti in questione si ponessero in contrasto con il principio della tutela della concorrenza sul mercato, in quanto prevedevano l’uso della contabilità civilistica anziché regole di unbundling contabile o, comunque, idonee alternative minime di trasparenza imposte dall’ordinamento;

II. Violazione degli artt. 107.1 e 108.3 TFUE, nonché degli artt. 106.1 e 102 TFUE in combinato: con detto motivo, invece, la ricorrente eccepiva la violazione del combinato disposto di cui agli artt. 102 e 106 del TFUE, avendo l’Autorità determinato nuovamente un aiuto di stato a favore dei OR AT sulla scorta di quanto già evidenziato dall’AGCM nell’Indagine conoscitiva del 2016.

9. In prossimità del merito si costituiva nei relativi giudizi l’Arera, deducendo la generale infondatezza delle domande demolitorie. Resisteva, altresì, la controinterssata GEST s.r.l., la quale, con articolata memoria, chiedeva di disporsi la riunione di entrambi i ricorsi con quello da questa incardinata dinanzi a questo T.A.R. al R.G. n. 2127/2023 in ragioni di pertinenti profili di connessione oggettiva e soggettiva, e il conseguente rinvio delle cause a una prossima udienza pubblica per la trattazione congiunta.

10. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 12 febbraio 2025, le parti si sono riportate al contenuto delle proprie memorie. Il Presidente, con riferimento al ricorso di cui al R.G. 2097/2023, ha dato avviso a verbale della possibile definizione integrale della controversia ai sensi dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm. in quanto il ricorso sarebbe inammissibile per violazione del principio del ne bis in idem in relazione all’impugnativa di cui al R.G. 533/2024. A seguito della discussione tra le parti sul punto entrambe le cause sono state, infine, trattenute per la decisione.

11. Preliminarmente il Collegio dispone la riunione delle impugnative in epigrafe ai sensi dell’art. 70 del cod.proc.amm., atteso che, come evincibile dalla narrativa che precede, queste sono proposte dalla medesima parte ricorrente (YN), sono rivolte avverso i medesimi provvedimenti (Deliberazioni di Arera nn. 389 e 465 del 2023) e, infine, come si avrà modo di vedere nel dettaglio, propongono in sostanza le medesime censure.

12. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene di dover precisare la circostanza per cui, tanto ai fini della riunione quanto per i successivi elementi di merito, il ricorso di cui al R.G. n. 533/2024 deve esser considerato il più anziano in ruolo rispetto a quello di cui al R.G. n. 2097/2023.

Il ricorso n. 533/2024, invero, rappresenta, a seguito di tempestiva riassunzione, la prosecuzione in chiave processuale del giudizio misto di ottemperanza e di annullamento introdotto dalla YN dinanzi al Consiglio di Stato con l’impugnativa di cui all’R.G. n. 8563/2023; impugnativa che, come si è detto poc’anzi, è stata notificata il 27 ottobre e depositata il 30 ottobre 2023. Di converso, il ricorso n. 2097/2023, seppur originariamente depositato dinanzi a questo T.A.R., risulta più “giovane”, essendo stato sì notificato il 27 ottobre 2023, ma depositato dalla YN il 31 ottobre 2023.

Ne consegue che, tanto ai fini della riunione quanto per le finalità sostanziali, stante la precedenza del deposito di un giorno, il ricorso di cui al R.G. n. 533/2024 deve essere ritenuto più “anziano” in ragione della regola della prevenzione di cui agli artt. 39 del cod.proc.amm. e 39, comma 3 del c.p.c..

13. Ciò chiarito, il Collegio ritiene di dover subìto procedere alla disamina dell’impugnativa di cui al R.G. 2097/2023, essendo quest’ultima matura per la decisione per le ragioni che seguono.

14. Il ricorso, invero, è inammissibile ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), del cod. proc. amm. per violazione del principio del ne bis in idem .

Per le ragioni che saranno chiarite nel prosieguo della trattazione, con l’impugnativa di cui al R.G. n. 2097/2023 YN ha, in particolare, proposto una domanda caducatoria le cui singole censure risultano già essere state sollevate dinanzi al Consiglio di Stato, in qualità di Giudice dell’Ottemperanza, con il precedente ricorso “misto” di ottemperanza e di annullamento di cui al R.G. n. 8563/2023 e successivamente riassunte dinanzi a questo T.A.R. con l’R.G. n. 533/2024 a seguito di conversione disposta dal medesimo Supremo Consesso nella sentenza n. 1821 del 23 febbraio 2024. In tal modo la YN ha introdotto per mezzo del presente giudizio una domanda caducatoria sostanzialmente priva di ogni concreta utilità finale, essendo già stata delineata nei suoi elementi costituitivi essenziali in una precedente impugnativa ancora pendente e quindi inammissibile per carenza di un effettivo interesse.

15. Il Collegio, preliminarmente, osserva che i motivi I e II del ricorso n. 2097/2023 prospettano ragioni di annullamento che sono già state proposte nei medesimi termini nei motivi di censura 2), 6) e 7) del ricorso più anziano n. 533/2024, e si presentano, dunque, sostanzialmente sovrapponibili.

15.1. Nello specifico, il motivo I del ricorso n. 2097/2023 - secondo cui le Deliberazioni sarebbero illegittime per assenza di previsioni regolatorie specifiche in materia di unbundling contabile -, viene già dedotto nei motivi 2) e 6) del ricorso n. 533/2024.

Con il motivo 2), invero, la YN, contestando le Deliberazioni nn. 389 e 465 del 2023 con riguardo all’art. 2.1, lett. a), b) e c), deduce che “ l’ora continuato riconoscimento di tali costi tout court in MTR-2 al Gestore integrato in maniera incondizionata e senza alcuna cautela (in presenza di transazioni intra-gruppo o intra-company e in assenza di regole di unbundling contabile) in forza delle disposizioni impugnate, si presenta come scelta irragionevole e suscettibile di portare a conseguenze lesive del principio di concorrenza, ad una distorsione della stessa non solo nei mercati a valle ma persino in quello delle concessioni RTU e ad un danno per gli utenti, secondo le indicazioni della AGCM e della stessa Arera” (pag. 30).

E ancora il motivo 6), nel contesto di una generale censura di irragionevolezza della misura del fattore di sharing di cui all’art. 2.1, lett. d), precisa altresì che “Il riconoscimento dell’incentivo, che attribuisce al Gestore integrato una parte dei ricavi da recupero, consentendogli di detrarli solo in parte dai costi e così sottraendoli agli utenti (cui aumenta conseguentemente la tariffa): (…) “lo risulta ancor più in quanto contrario alla salvaguardia della struttura concorrenziale dei mercati a valle di tale filiera (un valore da tenere prioritariamente presente nella regolamentazione da parte dell’Autorità), a fronte delle criticità derivanti dai comportamenti (rectius, dalla “strategia”, secondo l’AGCM) dei monopolisti del servizio RTU OR integrati volti ad estrometterne illegittimamente gli operatori indipendenti presenti: fornendo al Gestore integrato concorrente di YN e che detiene la risorsa essenziale per il mercato a valle della selezione, tramite incentivi inefficienti ed in assenza di regole di unbundling, risorse finanziarie quando i grandi OR integrati (quelli del Nord, A2A, Iren ed Hera) si stanno integrando verticalmente con una situazione già di “eccesso di capacità al Nord” (dunque, con un situazione di scarsità di frazione secca sul mercato) significa inequivocabilmente schiacciare gli “stimoli competitivi” (incluso anche per lo sviluppo tecnologico che l’Autorità si propone di stimolare) laddove esistono, ovvero nel Nord Italia, nei mercati a valle” (pag. 38).

15.2. A sua volta, il motivo II del ricorso n. 2097/2023, avente a oggetto la violazione degli artt. 102 e 106 del TFUE per violazione delle norme sugli aiuti di stato a favore dei OR integrati sulla scorta delle valutazioni espresse dall’AGCM nell’Indagine conoscitiva IC49 del 2016, è già presente nei motivi 2) e 7) del ricorso n. 533/2024.

Segnatamente, le pagine 30 e 31 del motivo 2) riprendono le medesime argomentazioni proposte da YN nelle pagine 24 e 25 del II motivo del ricorso n. 2097/2023, valorizzando in entrambe le censure l’assunto per cui, alla luce delle risultanze dell’Indagine conoscitiva dell’AGCM IC49 del 2016, tramite i meccanismi discendenti dalle transazioni intra-gruppo o intra-company il gestore del servizio RTU scomputerebbe minori ricavi dai propri costi, incrementando la tariffa TARI, laddove si riapproprierebbe a valle dell’intero valore di mercato; con conseguente pregiudizio per gli utenti, e violazione dell’art. 1.1 della L. n. 418/1995, che affida all’azione dell’Autorità la “tutela degli interessi di utenti e consumatori ( arg . pagg. 30/31 del ricorso 2097/2023 e 31 del ricorso 533/2024).

Il motivo 7), inoltre, con riferimento agli incentivi discendenti dal fattore di sharing di cui all’art. 2.1, lett d) della Deliberazione n. 389/2023, ribadisce l’argomento degli effetti anticoncorrenziali discendenti dalla regolazione.

16. In forza della sopra esposta ricognizione dei motivi afferenti ai ricorsi nn. 2097/2023 e 533/2024 emerge, quindi, la circostanza per cui la YN abbia proposto dinanzi agli organi della Giustizia Amministrativa – al Consiglio di Stato con ricorso misto ottemperanza/cognizione e al T.A.R. con ricorso autonomo di cognizione - due azioni annullatorie i cui elementi costituitivi – i.e. le parti processuali “necessarie”, la legittimazione ad agire, l’interesse a ricorrere, l’oggetto e il contenuto (motivi) - coincidono a tal punto da potersi sovrapporre.

17. Siffatta identità degli elementi costituivi “essenziali” dei ricorsi in analisi impone, ad avviso del Collegio, la verifica della sussistenza dei presupposti di ammissibilità dell’azione “più giovane” di ruolo di cui al R.G. n. 2097/2023.

Tale indagine appare, invero, doverosa nell’attuale contesto dell’ordinamento processuale amministrativo, ove il Giudice Amministrativo è onerato a disaminare, nel vaglio preliminare di ammissibilità, la sussistenza di un concreto interesse al ricorso in capo alla ricorrente; interesse che, in ragione delle caratteristiche tipiche del processo amministrativo, si sostanzia nella idoneità di poter ottenere dalla sentenza di merito di questo G.A. una concreta utilità dalla decisione di merito.

Ne consegue che, ad avviso del Collegio, devono essere considerate nel vaglio di ammissibilità dell’azione anche quelle circostanze processuali che appaiono idonee a incidere, se non addirittura a privare, l’azione in concreto proposta (quale che sia la natura: demolitoria, risarcitoria, per l’accesso, ecc…) dell’“utilità in concreto” dall’intercessione del Giudice Amministrativo per mezzo del proprio dictum .

18. Venendo al caso di specie, nell’ambito delle circostanze processuali deve essere valutata ai fini dell’ammissibilità del ricorso n. 2097/2023 la pendenza dinanzi a questo Giudice Amministrativo – inteso come plesso giudicante - del ricorso di cui al R.G. n. 533/2024, il quale, come si è poc’anzi esposto, risulta più vecchio e contiene una “identica domanda” di cognizione per oggetto e contenuto.

E la pendenza del ricorso n. 533/2024 priva, invero, della utilità in concreto– e quindi del relativo interesse – il ricorso n. 2097/2023.

L’interesse giuridico finale all’ottenimento del bene della vita sotteso al ricorso n. 2097/2023, ossia la caducazione delle Deliberazioni nn. 389 e 465 del 2023 per violazione delle regole di unbundlig contabile e degli artt. 102 e 106 del TFUE, risulta, difatti, già compiutamente definito, anche nella articolazione dei motivi di ricorso, nell’impugnativa più vecchia di cui al ricorso n. 533/2024.

Sicché il ricorso n. 2097/2023 risulta sfornito ab origine del relativo interesse, non potendo ottenere quella “utilità in concreto” dalla decisione del giudice, ciò in ragione della precedente – autonoma – scelta processuale da parte della YN di investire lo stesso G.A. di una domanda avente identico oggetto e contenuto ed ancora pendente, con conseguente declaratoria di inammissibilità ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm..

18.1. Del resto, un siffatto esito processuale di inammissibilità trova adeguato sostegno in plurimi elementi sistematici, sia insiti alla stessa logica della proponibilità di un ricorso “misto” di ottemperanza e di legittimità, che rinvenibili nella recente evoluzione delle regole processuali alla luce del canone del giusto processo.

18.1.1. Guardando, in primo luogo, alla ratio dell’ammissibilità di un ricorso “misto” di ottemperanza e di cognizione/legittimità, l’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 2 del 15 gennaio 2023 ha sì ammesso un tale mezzo processuale, ma sul presupposto della valutazione complessiva del giudice amministrativo di “ una pretesa di parte sostanzialmente unitaria ”, in coerenza con il principio di effettività (completezza) della tutela giurisdizionale. Unitarietà che, però, non sussiste né risulta giustificabile nel caso di duplicazione della domanda di cognizione attraverso la proposizione da parte della stessa ricorrente, come nel caso di specie, e di un ricorso misto e di un separato ricorso di annullamento con identità di oggetto e motivi.

18.1.2. In secondo luogo, alcuni recenti e significativi orientamenti della giurisprudenza amministrativa e di legittimità, ispirati ai canoni del giusto processo, della ragionevole durata e del diritto costituzionale della domanda, hanno individuato l’esito processuale della inammissibilità/improponibilità nei casi, analoghi a quello in analisi, ove la parte ricorrente abbia optato per la scelta processuale del frazionamento “abusivo” della domanda per mezzi della proposizione dinanzi al medesimo Giudice di plurime azioni di cognizione.

18.1.2.1. Il Collegio, a tal fine, ricorda che, con riguardo a un caso di frazionamento della domanda di accesso documentale ex art. 116 del cod.proc.amm. attraverso l’introduzione di plurimi gravami, il T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, ha dichiarato l’inammissibilità di tutti i ricorsi sul presupposto che “ il frazionamento della pretesa ostensiva del ricorrente - in disparte il suo carattere “massivo” e oggettivamente ostacolante l’ordinato corso della azione amministrativa – in una congerie di rivoli processuali costituiti dai ben quattro giudizi che ne occupano, vale ad inverare una fattispecie paradigmatica di abuso della tutela giurisdizionale”. In particolare, precisa il TAR napoletano, “In questa ottica, l’agere processuale del ricorrente si appalesa contrastante con il canone della buona fede e della correttezza, che rileva non solo sul piano sostanziale e/o procedimentale, ma anche su quello processuale, allorquando la iniziativa processuale sia parcellizzata in una pluralità di giudizi, senza una oggettiva e ragionevole giustificazione. E ciò anche nella vicenda de qua agitur, ove una tale parcellizzazione costituisce scaturigine in buona parte necessitata dal contegno serbato a monte ed ex ante dal ricorrente in sede procedimentale, in violazione dei principi generali di lealtà e solidarietà nei rapporti - cui massimamente dovrebbe improntarsi, peraltro, il comportamento del pubblico dipendente - e del noto canone metodologico, per cui entia non sunt moltiplicanda praeter necessitatem. Gli obblighi di buona fede e correttezza che devono sempre e comunque informare la condotta dei soggetti avvinti da un rapporto giuridico, e massimamente dei soggetti legati da un rapporto di pubblico impiego, si dispiegano con continuità anche nella (eventuale) successiva fase giurisdizionale, costituente il segmento finale del rapporto e del contatto inter partes. Di talché, le iniziative processuali, la meritevolezza e l’ammissibilità dell’interesse che le sostiene, vanno scrutinate anche in forza dell’apprezzamento degli antecedenti comportamenti e/o manifestazioni di volontà posti in essere dalle parti ” (cfr. T.AR. per la Campania – Napoli, sez. VI, 8 febbraio 2021, n. 796).

18.1.2.2. Soluzione questa che trova riscontro anche nella recente giurisprudenza di legittimità, la quale ha individuato la sanzione processuale della improponibilità dell’azione nel caso di parcellizzazione ( rectius frazionamento) della pretesa creditoria (da contratto o da fatto illecito) attraverso la proposizione di plurime azioni di cognizione o decreti ingiuntivi.

In tale circostanza le ultime pronunce della Suprema Corte di Cassazione, richiamando alcune affermazioni esposte dalle SS.UU. con le sentenze nn. 23726 del 2007, e delle successive 4090 e 4091 del 2021, hanno chiarito che:

a) “ l'elemento distorsivo di una siffatta strategia processuale, tale da dover essere stigmatizzata in termini di abuso del processo, sta nelle modalità dell'azione, ossia nelle modalità attraverso cui la tutela giurisdizionale di quel diritto, che si assume esistente, è stata invocata, e cioè la proliferazione delle iniziative giudiziali a tal fine dirette. Iniziative, queste ultime, tali da determinare per l’un verso una "unilaterale modificazione aggravativa" della posizione del debitore, costringendolo a sopportare un sacrificio, in termini di spese ed oneri processuali, esorbitante quello connaturato alle necessità di tutela delle ragioni del creditore, e, per altro verso, il malfunzionamento dell'amministrazione della giustizia. E ciò sia per la possibilità di formazione di giudicati contraddittori che per il rischio di un incremento del contenzioso, in evidente pregiudizio delle esigenze di contenimento dei tempi per la relativa definizione. Ciò determinando, dunque la necessità che, in tale ipotesi, il giudice definisca immediatamente il giudizio con pronuncia declinatoria di rito, senza neppure porsi il problema se il diritto azionato in quel modo sia, o meno, effettivamente esistente (di recente, in tal Corte di Cassazione - copia non ufficiale senso, Cass. n. 19898 del 2018), a meno che non risulti che il creditore abbia un interesse oggettivamente valutabile alla tutela processuale frazionata delle relative pretese ” (cfr. Cass. Civ., Sez. III, ord. n. 35980 del 2022);

b) “ pur non essendo totalmente precluso al danneggiato, in astratto, di agire separatamente per due diversi danni che derivano dal medesimo fatto illecito, ciò può avvenire solo in presenza dell'effettiva dimostrazione, da parte dell'attore, della sussistenza di un interesse obiettivo al frazionamento. Interesse che - è bene ribadirlo - non può consistere in una scelta soggettiva dettata da criteri di mera opportunità e neppure dalla prospettata maggiore speditezza del procedimento davanti ad uno piuttosto che ad un altro dei giudici aditi ” (Cass. Civ., sez. III, ord. n. 2278 del 2023);

c) “ sulla traccia segnata da Cass. S.U. 23726/2007, l’orientamento più rigoroso reputa che l’introduzione della figura dell’abuso del processo per le ipotesi di frazionamento indebito del credito secondo i principi espressi dalle Sezioni Unite anche nel 2017 avrebbe il senso di salvaguardare sia l’interesse del debitore che quello, obiettivo della efficiente utilizzazione del servizio giustizia, non potendosi giustificarsi un processo "ingiusto" in quanto frutto di abuso del processo per esercizio dell'azione in forme eccedenti, o devianti, rispetto alla tutela dell'interesse sostanziale. L’abuso segnerebbe il limite, oltreché la ragione dell'attribuzione, al suo titolare, della potestas agendi” (cfr. Cass. Civ., Sez. I, ord. n. 3643 del 2024).

19. Tirando, dunque, le fila del discorso, alla luce di quanto sopra esposto, il ricorso di cui al R.G. n. 2097/2023 risulta inammissibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm., atteso che, sul piano dell’interesse in concreto all’ottenimento del bene della vita, la pendenza del ricorso più vecchio di cui al R.G. n. 533/2024, alias il bis in idem , lo priva ab origine di ogni utilità in concreto dalla decisione di merito di questo G.A..

20. Volgendo, infine, l’attenzione nei confronti dell’impugnativa superstite di cui al R.G. n. 533/2024, il Collegio ritiene che debba essere disaminata la richiesta di riunione per connessione oggettiva e soggettiva con il ricorso di cui al R.G. n. 2127/2023 e di conseguente rinvio per la trattazione nel merito a una diversa udienza pubblica, così come presentata dalla GEST s.r.l. con la memoria del 24 gennaio 2025.

Segnatamente, la controinteressata, gestore unico del servizio di gestione integrata dei rifiuti nel sub Ambito n. 2 della Regione Umbria, rappresenta al Collegio di aver introdotto dinanzi a questo Tribunale il ricorso allibrato al R.G. n. 2127/2023, peraltro notificato anche a YN e all’Arera, per mezzo del quale chiede l’annullamento delle medesime Deliberazioni nn. 389 e 465 del 2023 nella parte in cui l’Autorità, nel prevedere le misure applicative di cui all’art. 2.1 della Deliberazione n. 389/2023, avrebbe, in verità, messo in discussione la possibilità per i OR AT (quale è appunto la GEST) di veder integralmente riconosciuta in tariffa la copertura dei costi per l’attività di prepulizia, preselezione o pretrattamento del c.d. monomateriale plastico.

21. Ebbene, ad avviso del Collegio, anche in ragione della discussione tra le parti sul punto nel corso dell’odierna udienza pubblica, il ricorso di cui al R.G. n. 2127/2023 presenta indubbiamente profili di connessione in senso oggettivo e soggettivo con il giudizio di cui al R.G. n. 533/2024, sì da rendere non solo opportuna ma anche necessaria che la loro disamina nel merito avvenga unitariamente nell’ambito della medesima udienza pubblica.

22. Ne consegue che, essendo stata calendarizzata nelle more l’udienza pubblica del 28 maggio 2025 per la trattazione del ricorso di cui al R.G. n. 2127/2023, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 73 del cod.proc.amm., il rinvio del ricorso di cui al R.G. n. 533/2024 all’udienza pubblica del 28 maggio 2025.

23. In conclusione i ricorsi in epigrafe devono essere, perciò, così definiti:

- è integralmente inammissibile ai sensi e per gli effetti dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm. l’impugnativa di cui al R.G. n. 2097/2023;

- deve essere, invece, disposto il rinvio del ricorso di cui al R.G. n. 533/2024 all’udienza pubblica del 28 maggio 2025 ai fini della trattazione congiunta con il ricorso di cui al R.G. n. 2127/2023.

La complessità e novità delle questioni giuridiche trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti limitatamente al ricorso di cui al R.G. n. 2097/2023.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), pronunciandosi sui ricorsi come in epigrafe proposti, e previa loro riunione, così dispone:

- definitivamente pronunciandosi sul ricorso di cui al R.G. n. 2097/2023, lo dichiara integralmente inammissibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b);

- non definitivamente pronunciandosi sul ricorso di cui al R.G. n. 533/2024, ne dispone il rinvio all’udienza pubblica del 28 maggio 2025.

Compensa le spese di lite tra le parti limitatamente al ricorso n. 2097/2023.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Federico Giuseppe Russo	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO