Pubblicato il 13/01/2025

N. 00199/2025REG.PROV.COLL.

N. 01469/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1469 del 2024, proposto da LO AS, IT Lo RE, MU ER, UC Presutti, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelita Paciscopi, Anna Cordoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Toscano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Pisa e Livorno, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Azienda Ospedaliero Universitaria Pisana, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 673/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pisa e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2024 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Angelita Paciscopi e Anna Cordoni

Viste le conclusioni del Comune appellato come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Pisa n. 1 del 25 gennaio del 2022 avente ad oggetto “PIANO E REGOLAMENTO COMUNALE PER L'ESERCIZIO DELL'ATTIVITÀ DI COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE - APPROVAZIONE IN SOSTITUZIONE INTEGRALE DEL PIANO E REGOLAMENTO DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE APPROVATO CON DELIBERAZIONE C.C. N. 49 DEL 12/10/2001 E MODIFICATO CON DELIBERAZIONE C.C. N 18 DEL 19/04/2018” nella parte in cui l'Ente ha disciplinato ex novo il “Mercato delle aree limitrofe a Piazza Duomo”, del quale sono state modificate le aree di insistenza delle attività commerciali in esso comprese (posteggi), dettando una nuova regolamentazione, nonché di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti.

A supporto del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

- tutti gli originari ricorrenti sono titolari di attività di commercio su aree pubbliche nell’ambito del Mercato del Duomo, manifestazione mercatale quotidiana del comune di Pisa che si è sempre dislocata in piazza del Duomo e nelle vie che vi accedono, Piazza Arcivescovado, GO CO FF, via Roma, via Cardinal Maffi;

- hanno in concessione posteggi ubicati all’esterno della piazza, con localizzazioni che sono rimaste le stesse anche in occasione del cd. “Decreto Ronchey” che ha incluso il centro di Piazza dei Miracoli nell’ambito dei siti Unesco e che ha determinato lo spostamento coattivo delle attività che si trovavano in Piazza Duomo ed in via Cardinal Maffi;

- con l’approvazione, da parte del comune di Pisa, del nuovo Piano del Commercio e del relativo regolamento, con deliberazione del Consiglio comunale n.1 del 25 gennaio del 2022, sono stati apportati cambiamenti sia sulla localizzazione che sulle modalità di esercizio delle attività commerciali, che hanno messo a rischio la loro sopravvivenza;

- le norme del Piano e del regolamento hanno previsto il venir meno dell’intero Mercato di Piazza Duomo, rinominato “Mercato aree limitrofe Piazza Duomo; la modifica del rapporto concessorio da commercio su posteggio a locazione di una postazione fissa di proprietà del comune, unilateralmente progettata ed imposta da quest’ultimo come struttura su cui esercitare obbligatoriamente l’attività ambulante; il venir meno della concessione sull’area attuale, con la formazione di una graduatoria per anzianità ed il riposizionamento dei banchi in un’unica area di mercato, in GO CO FF, via Cammeo, via ON AT, Piazza MA, parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, e parcheggio denominato SITA; incertezza sulla natura transitoria o definitiva della riconfigurazione del mercato, risultante dal contrasto tra gli atti preparatori del Piano, dai quali emerge che la soluzione adottata doveva essere considerata temporanea, ed il Piano, dal quale emerge che tale condizione è venuta meno e la dislocazione viene indicata come definitiva.

Il ricorso proposto avverso la detta riorganizzazione è stato rigettato dalla sentenza impugnata.

La parte appellante deduce i seguenti motivi di appello:

Primo motivo: erroneità della sentenza per carenza e illogicità della motivazione. Erroneità della sentenza per violazione di Legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 52 comma 1 ter del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Eccesso di potere per errore sui presupposti e travisamento dei fatti, difetto di istruttoria. Illegittimità derivata.

Secondo motivo: erroneità e carenza di motivazione della sentenza in ordine al secondo e terzo motivo di ricorso – qui da intendersi richiamati - sotto diversi profili.

Terzo motivo: erroneità della sentenza per carenza ed intrinseca illogicità della motivazione. Erroneità della sentenza per violazione di Legge. Violazione e falsa applicazione del Regolamento Comunale per l’esercizio delle attività commerciali su aree pubbliche con riferimento agli artt. 1, 4, 6,11, 17,20,25, 28 e 60, Violazione degli artt. 52 comma 1 ter DLGS 42/2004 e della Legge Regionale Toscana 62/2018.

Quarto motivo: erroneità e carenza della motivazione della sentenza in relazione alle doglianze del quinto motivo di ricorso che devono qui intendersi richiamate.

Quinto motivo: Erroneità della sentenza per carenza e intrinseca illogicità della motivazione. Erroneità della sentenza per violazione di Legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 2 e 43 commi 3 e 6 L.R. Toscana n. 68/2018 anche in relazione all’art. 1 della legge 241/90 e violazione del protocollo di intesa tra comune di Pisa e parti sociali sulle regole dell’attività di concertazione. Illegittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria e carena ed illogicità della motivazione.

2. Si sono costituiti in giudizio il comune di Pisa ed il Ministero della Cultura entrambi contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. L’odierna vicenda processuale ha inizio nel novembre del 2014 allorquando, su sollecitazione del Ministero dei Beni Culturali, allora così denominato, venne avviata la procedura per raggiungere l’Intesa, poi sottoscritta nel settembre del 2015, tra il ridetto Ministero, il comune di Pisa e la regione Toscana per gli interventi a tutela del decoro del sito monumentale della piazza del Duomo del comune di Pisa.

In attuazione di questo accordo, che mirava, tra l’altro, a rispettare la sopravvenuta classificazione della piazza dei Miracoli quale sito UNESCO, nel 2022 il Consiglio Comunale di Pisa ha approvato il Piano del Commercio che riorganizza il vecchio Mercato del Duomo.

Il programma prevede il trasferimento delle bancarelle collocate sulla via del Duomo, o ammassate davanti alla porta di accesso al complesso monumentale di Piazza MA, o lungo le mura storiche – tutte postazioni giudicate incompatibili con i vincoli interessanti i suddetti luoghi - in una diversa area, individuata nel percorso che va dallo stazionamento degli autobus al centro città, area che peraltro è anche al momento interessata da un intervento di riqualificazione disposto dallo stesso comune.

La parte appellante è insorta avverso questa ricollocazione, ritenendola incongrua, contraddittoria e comunque eccessivamente penalizzante in danno delle attività commerciali ivi stanziate, peraltro attive da un considerevole lasso di tempo.

4. Il primo motivo d’appello contesta al primo giudice di aver frainteso le eccezioni sollevate in ricorso avverso i provvedimenti impugnati.

In particolare, la parte appellante evidenzia che, con il primo motivo di ricorso, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza, non intendeva contestare il fatto che i banchi di vendita fossero stati esclusi dalla Piazza del Duomo, dal momento che nessuno dei ricorrenti esercitava il commercio in quel sito, ma in aree limitrofe, e cioè via Cammeo, GO CO FF e Piazza dell’Arcivescovado.

Piuttosto quel motivo – precisa – contestava il vizio di eccesso di potere per travisamento dei presupposti nel quale era incorsa la riorganizzazione in questione.

Secondo la doglianza, l’interesse legittimo degli originari licenziatari sarebbe stato violato appunto perché le loro attività si svolgevano in aree limitrofe, e non all’interno di piazza del Duomo. Dunque non avrebbero dovuto essere interessate dal nuovo Piano del commercio finalizzato esclusivamente alla salvaguardia culturale di quel sito specifico, a maggior ragione considerando che il comune non aveva speso alcuna motivazione, neppure sintetica, a supporto della scelta di coinvolgere nella riorganizzazione anche quei siti, benché fossero di fatto sostanzialmente estranei alle ragioni di tutela.

La doglianza aggiunge inoltre che il Piano, ed il Comitato che lo aveva redatto, illegittimamente non avrebbe(ro) preso in considerazione la proposta di spostare le bancarelle nell’area cortilizia di pertinenza dell’Ospedale Santa Chiara, le cui attività, a breve, saranno trasferite in altra parte della città, proposta che, se accolta, avrebbe consentito di dare una definitiva soluzione alla vertenza.

Tale pretermissione, peraltro, sarebbe inevitabile conseguenza del fatto che l’autorità procedente non avrebbe consentito un’adeguata partecipazione degli interessati all’elaborazione del Piano, così violandone altresì le prerogative procedimentali.

4.1. Il motivo è complessivamente infondato.

4.1.1. Pare al Collegio che, nel redigere il Piano – avvalendosi dei lavori istruttori condotti in seno al Comitato Inter-istituzionale per il Decoro –il comune di Pisa abbia legittimamente esercitato il potere attribuitogli dall’art. 52 comma 1 ter del d. lgs. n.42/2004 che lo autorizzava a limitare l’esercizio di attività commerciali ed artigianali in forma ambulante o su posteggio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, per ragioni connesse alla tutela del decoro dei complessi monumentali in questione.

Entrambi, valore e finalità, che tendono ad assicurare un’adeguata qualità paesaggistica e culturale, e quindi architettonica, non solo ai monumenti individualmente considerati, ma anche all’intero contesto urbano nel quale gli stessi risultano collocati.

Come è evidente, oltre che dalla dizione testuale della disposizione, anche dalla circostanza che il detto Piano è stato preceduto da un’intesa di massima, raggiunta con il Ministero dei Beni Culturali e con la regione Toscana, il potere de quo - che si caratterizza per un elevato tasso di discrezionalità tecnica, che limita il sindacato di legittimità – risulta essere stato esercitato in modo congruo e ragionevole, che rende le scelte amministrative, anche nella parte contestata dal motivo in esame, immuni dai vizi denunciati.

Né vale spendere parole a ricordare che gli alti significati intellettuali– per le caratteristiche intrinseche e per il significato storico che esso possiede – riconducibili all’area della piazza del Duomo di Pisa, giustificano, al di là di ogni ragionevole dubbio, e senza la necessità di motivazioni analitiche, interventi rigorosi del tipo di quelli oggetto della presente controversia.

4.1.2. Per quanto specificamente riguarda il contestato coinvolgimento delle aree mercatali site in via Cammeo, GO CO FF e Piazza dell’Arcivescovado nel programma di riorganizzazione, è agevole osservare innanzitutto che si tratta di zone limitrofe, sostanzialmente confinanti con la piazza dei Miracoli, dichiarata sito UNESCO.

In particolare, Piazza dell’Arcivescovado è situata a pochi metri di distanza, mentre via Cammeo e largo CO FF sono situate rispettivamente a tre ed a quattro minuti a piedi da detto sito.

Ed è evidente che, anche solo a voler considerare le esigenze di protezione indiretta del vincolo riguardante la Piazza dei Miracoli, la preclusione imposta nel piano allo svolgimento di attività commerciale in quei luoghi, almeno nelle parti più prossime alla piazza, appare più che comprensibile e oltre modo giustificabile.

4.1.3. In secondo luogo ed in ogni caso, l’obiezione in questione omette di rilevare che le ragioni di tutela di un complesso monumentale proiettano, opportunamente, e, in un certo senso, inevitabilmente, come traspare dallo stesso art.52 comma 1 ter del codice dei beni culturali, i loro effetti protettivi sull’intero contesto urbano nel quale emergono e che, a diversamente opinare, il bene o i beni culturali, ancorché in sé tutelati, rischierebbero di rimanere collocati in un contesto esterno contraddittoriamente indecoroso, con evidente elusione della ratio perseguita dall’intervento operato dal comune, nonché sottesa dalla norma attributiva del potere.

4.1.4. Quanto precede, or bene, conferma vieppiù la ragionevolezza della scelta comunale di ricomprendere, nel piano di riorganizzazione, anche le aree de quibus , almeno come detto nella loro parte terminale prossima al complesso, peraltro, sin dai primi incontri finalizzati all’Intesa, individuate quali aree da tutelare.

Così come può parimenti escludere, come si accennava che, per l’intrinseca ed auto-evidente ragionevolezza della scelta, nell’occorso in capo al comune fosse configurabile un obbligo rafforzato di motivazione, diversamente da quanto preteso dalla parte appellante.

4.1.5. L’obiezione in esame omette altresì di rilevare l’obiettivo contrasto, e paesaggistico e funzionale, che i suddetti banchi di vendita presentano, nella loro attuale configurazione, rispetto al contesto di riferimento; contrasto che è agevolmente apprensibile dalle fotografie in atti dalle quali si evince che i posti di vendita ingombrano le strade di accesso al sito UNESCO, talvolta persino impedendo una corretta visuale dei palazzi e delle vie di accesso, o comunque rendendo difficile le attività per una corretta manutenzione delle strade e delle stesse mura storiche di accesso alla città, il che, a sua volta, contrasta col rispetto del decoro urbano e culturale che dovrebbe essere assicurato all’intera area.

4.1.6. Venendo alla doglianza con la quale la parte si duole dell’eccessiva compressione della propria sfera giuridico-economica che il progetto di riorganizzazione impugnata avrebbe causato, comportando una delocalizzazione delle attività commerciali decisamente svantaggiosa, da un punto di vista economico, rispetto all’originario posizionamento - e fermo restando che questa obiezione è più precisamente sollevata nel quarto motivo d’appello (per il quale cfr. infra ) - va innanzitutto precisato che la situazione giuridica qui azionata si individua in un interesse legittimo, come tale destinato a recedere allorquando, come in questo caso, si sia in presenza di un esercizio del potere amministrativo avvenuto in forma corretta.

4.1.7. Per quanto più specificamente riguarda il nuovo prospettato posizionamento dell’area mercatale - che la parte individua nel percorso che dal parcheggio degli autobus turistici porta al centro città alla via CO FF, ma che non è tuttavia certa quale collocazione definitiva per le attività degli appellanti – non vi sono elementi per ritenere che la nuova destinazione sia eccessivamente penalizzante, anche considerando che il comune ha avviato un progetto di riqualificazione di quell’area, volta a renderla meglio servita, e a funzionalizzarla ad un percorso idoneo ad incentivare il flusso turistico a servirsene per raggiungere, quale percorso preferenziale il sito UNESCO.

4.1.8. Neppure può dirsi fondata l’obiezione con la quale la parte si duole del mancato accoglimento della proposta di trasferire l’area mercatale all’interno delle mura di cinta dell’Ospedale “Santa Chiara”. Infatti la proposta – come da subito è risultato evidente – non era accoglibile innanzitutto perché quel complesso, almeno per il momento, ospita tuttora le attività ospedaliere, con le quali quelle commerciali sarebbero evidentemente incompatibili.

In secondo luogo, e comunque, il prospettato trasferimento non sarebbe comunque in concreto effettuabile perché l’intera area, nell’ambito di un più ampio progetto di recupero, è stata promessa in vendita ad un soggetto terzo, che ha assunto il compito di attuare la programmazione prevista.

4.1.9. In definitiva, pare al Collegio che la decisione adottata rappresenti un punto di ragionevole contemperamento tra l’interesse pubblico alla tutela del decoro del complesso monumentale in questione e delle sue aree limitrofe, e quello dei privati allo svolgimento delle attività commerciali da loro gestite.

4.10. Anche la doglianza concernente la violazione delle prerogative procedimentali di questi ultimi –e fermo restando che la relativa doglianza è stata più puntualmente sollevata col quinto motivo d’appello (per il quale vedasi infra ) - è infondata.

Infatti, per il tramite delle associazioni di categoria, i commercianti ambulanti o assegnatari di posti di vendita fissi nelle adiacenze del complesso monumentale della piazza dei Miracoli erano stati resi edotti, sin dall’avvio della procedura per il raggiungimento dell’Intesa, del fatto che i siti e le aree loro concesse sarebbero stati interessati da un progetto di riorganizzazione, con conseguente ricollocazione delle attività nel quadro dell’esercizio del potere di cui all’art.52 comma 1 ter d. lgs. n.42/2004 ed hanno così potuto anche seguire i lavori del comitato inter-istituzionale.

Dunque nel corso del lungo iter amministrativo che ha preparato la decisione, l’autorità procedente ha dato modo agli interessati di intervenire in più occasioni, nonché di proporre e rappresentare elementi di valutazione, il che esclude la sussistenza delle suddette violazioni e, con esse, la fondatezza, in parte qua, della censura.

5. Il secondo motivo d’appello – col quale la parte appellante ripropone il secondo ed il terzo motivo di ricorso- critica la sentenza gravata per non aver rilevato che il comune di Pisa non avrebbe ottemperato agli impegni assunti in sede di Protocollo di Intesa, sottoscritto il 28 settembre del 2015, che peraltro erano coerenti coi risultati del lavoro del Comitato per il Decoro Urbano.

Questi impegni, secondo la parte appellante, sarebbero stati disattesi dal Piano del Commercio nella parte in cui prevedevano che la riallocazione delle attività degli appellanti dovesse essere solo temporanea, perché, al contrario, le scelte allocative contenute nel Piano sarebbero definitive. Temporaneità delle allocazioni che, secondo la doglianza in esame, sarebbe anche presupposta dalle previsioni contenute nell’art.43 comma 6 della L. R. n. 62 del 2018.

E che dette destinazioni possano invece considerarsi definitive – secondo la parte appellante – emergerebbe in modo evidente, tra l’altro, dal cambio di denominazione del mercato, che da “Mercato di Piazza Duomo”, nel Piano del Commercio ha preso il nome, di “Mercato aree limitrofe Piazza Duomo”.

Inoltre, aggiunge la doglianza, la scelta del piano di individuare via Cammeo, GO CO FF, ON AT e Piazza MA come aree compatibili con l’attività mercatale, sarebbe anche in questo caso contraddittoria con le conclusioni raggiunte dallo stesso Comitato che aveva decisamente negato, stante la loro prossimità alla piazza del Duomo, che queste ultime potessero essere destinate ad attività mercatale.

5.1. Il motivo è complessivamente infondato.

5.1.1. E’ vero che il Comitato per il decoro monumentale ha qualificato le dette allocazioni – che peraltro, almeno in parte, corrispondono ad aree prossime a quelle attualmente occupate dagli appellanti, il che fa anche dubitare del loro interesse a coltivare la doglianza in esame - come “temporanee”, ma tale definizione è evidentemente riferibile all’efficacia temporale del Piano di commercio, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, e non implicano, contrariamente a quanto prospettato, una precarietà delle relative allocazioni.

5.1.2. Che il riferimento alla temporaneità delle suddette allocazioni contenuto nella proposta del Comitato si riferisse alla durata del Piano, sembrerebbe trovare sia un riscontro logico che uno storico.

Il riscontro logico risiede nella constatazione che le allocazioni destinate alle aree di mercato, in una città che presenta monumenti di alto pregio culturale come Pisa, sono, per così dire, “fisiologicamente temporanee”, essendo condizionate alla naturale variabilità delle esigenze di tutela del decoro urbano in prossimità di complessi monumentali, le quali, per ovvii motivi necessitano di aggiornamenti e di adattamenti periodici e continui, in ragione del mutare dei flussi turistici e di quelli legati alla circolazione dei veicoli pubblici e privati di trasporto. E che escludono pertanto una tendenziale definitività delle aree mercatali.

Il riscontro storico, che conferma il precedente, è dato dalla constatazione che gli odierni appellanti hanno utilizzato l’area attuale solo negli ultimi sette anni, con il che si dimostra trattarsi di assegnazioni ontologicamente provvisorie e che dunque questo è il senso che il Comitato intendeva attribuire all’aggettivazione utilizzata.

Pertanto non si ravvisa contraddittorietà tra le conclusioni raggiunte dall’organo collegiale e il contenuto del Piano del commercio, al quale la stessa intesa inter-istituzionale raggiunta nel 2015 attribuiva il compito di individuare la sede del nuovo mercato delle aree limitrofe a piazza del Duomo applicando le direttive concordate; un incombente quest’ultimo, al quale la detta programmazione ha puntualmente adempiuto.

5.1.3. Tanto meno il fatto che questa scelta sia caduta sulle aree indicate, ossia via Cammeo, GO CO FF, ON AT e Piazza MA può essere ritenuto indebitamente lesivo della pretesa degli appellanti; considerato, infatti, che si tratta di vie che conducono al centro, ancorché, par di capire, destinate ad ospitare l’area mercatale nella parte a questo più lontana, la scelta comporta evidentemente una collocazione che, piuttosto che penalizzarle, avvantaggia le ridette attività commerciali.

5.1.4. A maggior ragione la riallocazione non può ritenersi dannosa per gli appellanti, dal momento che ai sensi dell’art.43 comma 6 della L. R. n. 62 del 2018 gli operatori hanno diritto ad una moratoria dell’efficacia di trasferimento nel termine massimo di un anno. Norma quest’ultima che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, non implica affatto che il trasferimento debba essere necessariamente temporaneo, ma si limita, opportunamente, a concedere un termine ai commercianti onde consentirgli di riorganizzare le loro attività.

5.1.4. Neppure sussiste il contestato disallineamento tra le indicazioni provenienti dai lavori del Comitato e le prescrizioni di piano con riferimento all’area di via Cammeo, GO CO FF, ON AT e Piazza MA; infatti l’organo ausiliario ha dato atto, aderendo ad una indicazione proveniente dal comune, che, in via di eccezione, si sarebbero potute allocare le strutture de quibus in detta area, ritenuta, ancorché temporaneamente ( rectius : con scelta soggetta a possibile e fisiologica rivisitazione ND ), con esse compatibile, laddove la misura della compatibilità deve essere necessariamente calcolata, presumibilmente, in rapporto alla distanza dei punti specifici degli insediamenti dalla piazza del Duomo.

6. Il terzo motivo d’appello censura le disposizioni del Piano e del Regolamento attuativo - segnalando come sia errata, sul punto, la decisione impugnata, che ha rigettato la relativa doglianza - nella parte in cui ha ritenuto, indebitamente, di prescrivere ai commercianti di utilizzare necessariamente, per lo svolgimento delle loro attività, strutture, per materiali e tipologie architettoniche, fisse, nel senso di stabilmente ancorate al terreno, ed omogenee, obbligando altresì i predetti ad affittarle, previo pagamento di un canone, presso lo stesso comune che diviene così anche locatore del bene immobile.

La parte appellante evidenzia prima di tutto che il primo giudice ha sbagliato nel ritenere non prescrittiva la relativa indicazione contenuta nel piano, atteso il suo evidente carattere impositivo.

In secondo luogo, e comunque, sostiene che la predetta regola precettiva sarebbe in contrasto con la libertà di commercio e con la stessa nozione di posteggio per lo svolgimento del commercio ambulante, che ha quale oggetto l’area concessa dall’ente locale, e non immobili in proprietà e concessi da questi, e che, soprattutto, non può implicare un ulteriore prelievo forzoso, ancorché sotto forma di canone locativo.

Con una scelta che, oltretutto, prevedendo strutture fisse ed ancorate al suolo, finirebbe per penalizzare di più il tessuto urbano e il contesto di riferimento di quanto non facciano i posteggi attualmente gestiti dagli appellanti.

6.1. Il motivo è complessivamente infondato.

6.1.1. Innanzitutto, va escluso che non vi fossero i presupposti di diritto e di fatto che consentivano al comune di individuare strutture omogenee, o “parametro”, da imporre ai commercianti per l’esercizio delle loro attività.

Quanto ai primi, sotto il profilo giuridico, come condivisibilmente affermato dal primo giudice, l’ente era abilitato a dettare prescrizioni uniformi a tutela del decoro urbano, perché con esse perseguiva correttamente le finalità per le quali gli era stato attribuito il relativo potere, finalità immateriali di tutela di valori che rappresentano il presupposto dell’art.52 comma 1 ter del d. lgs. n.42 del 2004 e che pervadono anche molte parti della legge regione Toscana n.62/2018.

Sotto il profilo fattuale, va ricordato che una delle ragioni della riallocazione risiede proprio nella constatazione dello stato di degrado, sia dei luoghi dove il commercio era esercitato, sia delle stesse suppellettili mediante le quali la prestazione è stata fino ad ora. Dunque la scelta di imporre una direttiva uniforme per quanto riguarda queste ultime risulta, anche in fatto, pienamente giustificabile e comprensibile.

Pertanto nessuna illegittima compressione delle prerogative di intrapresa degli appellanti è configurabile in tale scelta, che, al contrario, rappresenta un ragionevole punto di equilibrio e di comparazione tra gli interessi legittimi di questi ultimi e quello corrispondente alla tutela del decoro urbano e paesaggistico in prossimità del centro storico.

6.1.2. Così re-inquadrato il problema, è evidente che la questione relativa alla prescrittività o meno della relativa disposizione perde di importanza, benché – come anche in questo caso condivisibilmente ritenuto dal primo giudice – tutto lascia pensare che si tratti di una previsione che lascia l’operatore libero di decidere se valersi o meno di quelle strutture comunali a condizione che, nel caso scelga di non farlo, rispetti i canoni estetici ivi dettati.

Infatti, se la ridetta previsione avesse voluto al contrario imporre il ricorso obbligatorio alla locazione dal comune, avrebbe chiaramente espresso la relativa volontà, che al contrario non si evince dal testo regolativo.

In disparte il dubbio – da risolvere a parere del Collegio affermativamente – che anche questo potere prescrittivo più incisivo, essendo, nel caso di specie, giustificato dalle esigenze di tutela del complesso monumentale, era comunque attribuito al comune.

6.1.3 A conferma di quanto appena osservato vi è il fatto che quest’ultimo ente ha previsto, con un accordo quadro, la fornitura e la posa in opera di dette strutture che verranno successivamente messe a disposizione di chi ne farà richiesta, previa prenotazione. Fermo restando che non è vietato agli interessati rivolgersi altrove o costruirle in proprio nel rispetto del prototipo di cui alla direttiva comunale.

6.1.4. Non è vero, infine, che si tratti di strutture fisse che, come tali, costituiscono un ingombro maggiore rispetto a quelle attuali. Al contrario, si tratta pur sempre di strutture rimovibili – da collocare, beninteso, negli stalli ritenuti “compatibili” dal piano - che hanno tuttavia il pregio di presentarsi come manufatti più rispettosi delle esigenze del decoro urbano, rispetto alla disordinata varietà ed alla fatiscenza contestate a quelle attualmente in uso.

6.1.5. Le considerazioni che precedono dimostrano – a definitiva confutazione della doglianza in esame – che dette previsioni non sono irragionevoli, appunto perché correttamente funzionalizzate alla tutela indiretta del decoro dei monumenti in questione.

7. Il quarto motivo d’appello contesta la contraddittorietà, nonché la non equivalenza da un punto di vista economico, della scelta del Piano di collocare alcuni posteggi del vecchio mercato di piazza del Duomo, in via Pietrasantina, nell’area parcheggio ex Sita, ossia in una zona decentrata e defilata rispetto a quella precedentemente assegnata.

La parte appellante contesta decisamente il decentramento impresso alle ridette attività commerciali, che ne risentiranno in termini negativi, attesa la riduzione del flusso turistico in quell’area, ma anche il contesto meno salubre per gli operatori, dovuto alla prossimità al traffico veicolare ed al parcheggio, nel quale le vendite saranno gestite, come segnalato dallo studio commissionato alla società SIMURG.

7.1. Il motivo è infondato.

7.1.1. Va premesso che la collocazione nella zona indicata, almeno per quanto riguarda gli odierni appellanti, non è certa, il che proietta più di un dubbio sulla sussistenza di un interesse in capo ai medesimi, a sollevare la relativa eccezione.

7.1.2. In secondo luogo l’obiezione omette di rilevare, in diritto, che le indicazioni in ordine alla riallocazione rientrano nelle scelte ampiamente discrezionali della Pubblica amministrazione che sono, come tali, soggette ad un limitato sindacato di legittimità.

7.1.3. Infine anche in fatto la doglianza non è concludente. Infatti omette di considerare che quell’area è interessata attualmente da un progetto di rigenerazione urbana già avviato, con la redazione di uno studio di fattibilità – come ben evidenziato dalla sentenza impugnata – che prevede la riqualificazione, fra le altre, delle aree di via Pietrasantina e dell’ex parcheggio Sita, che saranno conformate, con la creazione di apposite via di accesso, quale percorso preferenziale per raggiungere piazza del Duomo. Questo significa che essa è destinata a ricevere un incremento del flusso turistico proveniente dal parcheggio di sosta e diretto alla Piazza dei Miracoli e diverrà, da un punto di vista commerciale, pressappoco equivalente alle aree destinate alla vendita situate a ridosso del centro storico.

Il che dequota significativamente la censura che contesta il declassamento di fatto che l’originaria area mercatale subirebbe dal previsto decentramento.

7.1.4. Quanto ai danni potenziali alla salute degli operatori che lì troveranno posizionamento, l’area individuata non è quella prossima al parcheggio degli autobus, ma si trova in uno spazio più defilato, ossia esattamente vicino all’inizio del percorso pedonale, per l’appunto, come si osservava, quello più idoneo a promuovere il commercio ambulante.

Quanto al ricordato studio della SIMURG, essendo il risultato di ricerche condotte dodici anni orsono, si riferisce evidentemente alla situazione pre-esistente e non può essere utilizzato per una valutazione all’attualità, dunque non è probante nel senso preteso dalla parte, anche perché l’originario progetto prevedeva il trasferimento dell’intero mercato del Duomo presso il parcheggio di via Pietrasantina, e non solo quello di singoli posteggi, come invece previsto dall’odierno piano di commercio e la predetta società di ricerca si era pronunciata su questo radicale stravolgimento del mercato, che non è stato più attuato.

8. Il quinto motivo d’appello evidenzia che la mancanza di concertazione coi diretti interessati avrebbe viziato, in senso procedimentale, la procedura di adozione del piano.

8.1. Il motivo è infondato.

8.1.1. Si è già detto che il comitato ha coinvolto nei lavori le associazioni di categoria e che dunque gli interessati sono stati rappresentati dagli esponenti, da loro nominati, di queste ultime.

8.1.2. Va aggiunto che la delocalizzazione delle attività commerciali imposta dal Piano era ben nota ai commercianti, i quali, oltre ad essere a conoscenza della inclusione, avvenuta nel 2015, fra i siti UNESCO della piazza dei Miracoli, sin dal 1994 sapevano della dichiarazione di notevole interesse culturale che l’aveva interessata, ai sensi della legge n.4 del 1993 e del successivo decreto attuativo del 15 marzo del 1994 (cd. “decreto Ronchey).

Così come gli appellanti erano a conoscenza del fatto che il Ministero dei Beni Culturali, sin dal momento di avviare la procedura d’intesa aveva già proposto di decentrate le attività commerciali ambulanti esercitate all’interno e nelle immediate adiacenze della piazza del Duomo.

8.1.3. Non da ultimo va osservato che l’unica soluzione alternativa proposta, ossia l’utilizzazione dell’area cortilizia dell’Ospedale di Santa Chiara non era praticabile, per i motivi visti nei precedenti paragrafi, dunque, ai sensi dell’art.21 octies della L. n.241 del 1990, è evidente che il contenuto del piano, anche a voler trascurare l’amplissima discrezionalità tecnica che lo caratterizzava, non avrebbe potuto orientarsi nel senso da costoro preteso.

9. In definitiva questi motivi inducono al rigetto del gravame. La complessità della controversia rappresenta una ragione giustificativa per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO