Pubblicato il 15/05/2025

N. 04187/2025REG.PROV.COLL.

N. 02318/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2318 del 2022, proposto da ST NT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Cossu, e Paolo Agostino De Muro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ilbono, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Martelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via San Lucifero, 56;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 814/2021, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio deli Comune di Ilbono;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 -bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, preso atto delle note di passaggio in decisione depositate dall’avv. Cossu per la parte appellante, e udito per la parte appellata l’avv. Martelli in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione n. 82 dell’8 ottobre 2008, il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Ilbono indiceva la gara per l’affidamento del servizio di raccolta differenziata, trasporto e conferimento dei rifiuti solidi urbani per il periodo 2009-2014. L’appalto veniva aggiudicato alla ST NT S.r.l. con determinazione n. 121 del 29 dicembre 2008, e il relativo contratto, stipulato in data 5 marzo 2009, prevedeva una durata di sei anni con un corrispettivo complessivo di € 1.708.185,25. Ai sensi dell’art. 4 del contratto, il Capitolato speciale d’appalto disciplinava la revisione prezzi, disponendo che il canone, invariabile per il primo anno, fosse soggetto a rivalutazione annuale in base all’indice ISTAT relativo ai servizi di igiene urbana.

2. Alla scadenza contrattuale, nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara, il servizio veniva prorogato con successive determinazioni fino al 30 settembre 2016. Durante l’esecuzione del contratto, la ricorrente avanzava richieste di adeguamento del canone, la prima delle quali in data 20 agosto 2014. L’Amministrazione riconosceva inizialmente un incremento di € 26.996,87 per il periodo dicembre 2009 - novembre 2013, somma ritenuta non congrua dalla ricorrente, la quale sollecitava una nuova verifica.

3. Dopo ulteriori interlocuzioni, l’Amministrazione, con nota prot. n. 4792 del 3 novembre 2016, ricalcolava l’importo revisionale riconosciuto in € 36.537,37 per il periodo dicembre 2009 - ottobre 2016. La ricorrente, ritenendo ancora errati i conteggi, chiedeva un incontro di verifica, cui seguiva la conferma, da parte del Comune, degli importi già determinati.

4. Con ricorso proposto davanti al T.A.R. della Sardegna, la società ST NT s.r.l. impugnava la quantificazione operata dall’Amministrazione, deducendo la violazione dell’art. 115 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537. In via principale, domandava la condanna del Comune di Ilbono al pagamento, a titolo di revisione prezzi per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 ottobre 2016, della somma di € 398.000, oltre IVA e interessi, determinata in base all’indice dei prezzi al consumo NIC, ovvero, in subordine, dell’importo di € 138.596,72 calcolato sulla base dell’indice dei prezzi al consumo FOI. In via ulteriormente gradata, chiedeva l’accertamento del proprio diritto alla revisione prezzi e la condanna dell’Amministrazione a provvedervi, applicando alternativamente i suddetti indici di rivalutazione.

4.1. Con sentenza n. 47/2020, il TAR Sardegna accoglieva parzialmente il ricorso, condannando l’Amministrazione a corrispondere alla ricorrente le somme dovute a titolo di revisione prezzi secondo i criteri indicati in motivazione, sulla base dell’indice FOI generale. In esecuzione della sentenza, l’Amministrazione riconosceva un importo di € 35.586,46, inferiore a quanto già offerto nel corso del rapporto contrattuale.

5. Ritenendo che l’Amministrazione non avesse dato corretta esecuzione alla sentenza e che persistessero errori di calcolo, ST NT S.r.l. adiva nuovamente il Tar Sardegna con ricorso n. 263 del 2020, proponendo, in via principale, ricorso per ottemperanza ex art. 112 c.p.a. e, in subordine, domanda di annullamento degli atti impugnati.

6. Il TAR Sardegna, Sezione Seconda, con la sentenza n. 814 del 2021, pubblicata il 10 dicembre 2021, ha respinto il ricorso, ritenendo che tutte le censure articolate nel ricorso introduttivo fossero infondate, con conseguente irrilevanza delle eccezioni di rito sollevate dalla parte ricorrente.

6.1. Quanto all’applicazione del criterio di rivalutazione ISTAT-FOI, dall’istruttoria svolta, con particolare riferimento alle memorie difensive prodotte dalle parti, è emerso che entrambe hanno adottato il medesimo criterio di rivalutazione ai fini del calcolo della revisione prezzi, individuandolo nell’indice ISTAT-FOI, in conformità a quanto prescritto dalla sentenza resa nel precedente giudizio di cognizione.

Le parti hanno altresì applicato, per ciascun anno oggetto di revisione, il criterio per cui la base di calcolo è costituita dal capitale iniziale, già rivalutato per gli anni precedenti. A titolo esemplificativo, per il secondo anno di riferimento, l’indice ISTAT è stato applicato alla somma di euro 293.523,16, derivante dall’addizione tra il capitale iniziale di euro 284.697,54 e l’incremento rivalutativo maturato nell’anno precedente, pari a euro 8.825,62.

Il T.A.R. ha così ritenuto infondata la principale censura formulata dalla ricorrente, secondo la quale l’Amministrazione avrebbe adottato, quale base di calcolo, la medesima somma iniziale per tutti gli anni di riferimento, risultando tale affermazione smentita dalla documentazione in atti e dalla memoria difensiva dalla stessa depositata in data 8 aprile 2021.

L’evidente divergenza tra l’importo revisionale quantificato dalle parti (circa euro 138.000 secondo la ricorrente, a fronte dei circa euro 35.000 indicati dal Comune) non sarebbe riconducibile a una diversa metodologia di applicazione dell’indice ISTAT-FOI, bensì al criterio adottato dalla ricorrente nel determinare l’importo spettante. Nello specifico, la società ricorrente, a partire dal terzo anno di riferimento, avrebbe erroneamente sommato l’importo revisionale maturato nell’anno di riferimento con quelli maturati negli anni precedenti, anziché limitarsi a considerare la sola rivalutazione annuale. Tale erroneo meccanismo di calcolo ha comportato una sovrastima degli importi dovuti, alterando il principio di autonomia tra le rivalutazioni annuali, implicitamente riconosciuto dalla stessa ricorrente nell’individuare per ciascun anno una diversa base di calcolo e un differente indice ISTAT-FOI.

Pertanto, il Collegio ha confermato la correttezza del calcolo effettuato dall’Amministrazione.

6.2. Quanto alla dedotta sussistenza di vizi procedimentali, il Collegio ha ritenuto altrettanto infondata la doglianza relativa al presunto difetto di istruttoria e di contraddittorio endoprocedimentale, anche in ragione del carattere recessivo di tale profilo rispetto alle considerazioni svolte in punto di effettiva spettanza del bene rivendicato.

In ogni caso, secondo il primo giudice la vicenda amministrativa è stata caratterizzata da un ampio confronto endoprocedimentale tra le parti.

6.3. Il TAR ha quindi dichiarato il ricorso infondato e l’ha respinto, con spese di lite poste a carico della parte soccombente.

7. La ricorrente in primo grado ha impugnato l’indica sentenza con ricorso in appello.

In data 26 aprile 2022 si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Ilbono.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 2 aprile 2025.

8. Preliminarmente osserva il Collegio che la sentenza impugnata è relativa ad un giudizio di ottemperanza, soggetta ex art. 87, comma 2, lett. d ), cod. proc. amm. al rito camerale, e dunque al dimezzamento dei termini ai sensi dell’art. 87, comma 3.

Nel caso di specie la sentenza impugnata è stata pubblicata il 10 dicembre 2021, dunque l’appello andava notificato entro il 10 marzo 2022; esso è stato notificato il 7 marzo 2022, e depositato il successivo 17 marzo, per cui il gravame è tempestivo.

9. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto “ Violazione di legge per violazione dell’art. 115 d. lgs. n° 163/2006 e dell’art. 6 l. n° 537/1993. Carenza d’istruttoria. Omessa pronuncia. Errore in giudicando ”.

L’appellante lamenta il mancato coinvolgimento nel procedimento di esecuzione della sentenza di cognizione, deducendo che “ l’apporto partecipativo del privato sia stato sollecitato solo dopo l’adozione del provvedimento finale, così fornendo una plastica rappresentazione della violazione dei principi del giusto procedimento ”.

Il mezzo critica la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto infondata la doglianza dell’appellante, affermando, al contrario, che la presunta carenza istruttoria e l’omessa partecipazione sarebbero recessive rispetto a profili sostanziali, e che, in ogni caso, l’Amministrazione avrebbe garantito un adeguato contraddittorio.

Secondo tale prospettazione non risulterebbe in atti alcuna effettiva istruttoria condotta nel rispetto del principio partecipativo, né alcun effettivo riesame a seguito della sentenza del TAR Sardegna.

Il provvedimento finale dell’Amministrazione sarebbe stato dunque adottato, secondo la tesi dell’appellante, in violazione delle garanzie partecipative del privato, senza l’osservanza dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost., nonché in contrasto con la giurisprudenza consolidata.

Non solo è mancata la comunicazione di avvio del procedimento, ma emergerebbe anche, dal contenuto del provvedimento gravato, un difetto di istruttoria, giacché l’Amministrazione non sembrerebbe essere addivenuta ad alcuna revisione critica della precedente decisione, essendosi limitata ad un mero ricalcolo della somma capitale oggetto di revisione.

Ciò, secondo l’appellante, avrebbe determinato un vizio insanabile dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990.

10. Il mezzo è infondato.

L’appellante non spiega anzitutto quale ricaduta sostanziale, e quali possibili profili di pregiudizio, avrebbe avuto il vizio dedotto rispetto alle ragioni della parte.

Il mezzo, rivolto contro le modalità di esercizio del potere in sede di riedizione dello stesso successivamente alla sentenza che ha chiuso il giudizio di cognizione, lamenta piuttosto, con riferimento al quomodo , il contenuto del provvedimento comunale, che l’appellante ritiene non satisfattivo.

Il vero è che nell’istruttoria comunale che ha condotto all’adozione del provvedimento esecutivo della sentenza l’ente non ha condiviso l’apporto della parte ricorrente.

In tal senso risultano condivisibili le argomentazioni sviluppate in memoria dalla parte appellata, laddove questa ha dedotto di avere trasmesso, per garantire il contraddittorio, una nota a ST NT, invitandola a fornire eventuali osservazioni e controdeduzioni sui calcoli effettuati. Tuttavia, la società si è limitata a riproporre la propria perizia senza rispondere alle contestazioni avanzate dal Comune.

Per favorire un’ulteriore verifica congiunta, il Comune avrebbe quindi organizzato un incontro con i rappresentanti della società, tenutosi il 2 marzo 2020, nel quale è stato accertato che le posizioni delle parti rimanevano distanti.

11. Le richiamate emergenze documentano come l’istruttoria, lungi dal non essere esistente o dal non essere stata compiuta nel rispetto del contraddittorio, ha semplicemente evidenziato diversità di vedute relative al merito della pretesa.

Tuttavia, ciò non significa che l’istruttoria non sia stata eseguita, ma solo che il Comune ha ritenuto fondati i propri calcoli e non ha ritenuto di modificarli, salvo correggere un errore materiale già ammesso anche da ST NT.

In tal senso risultano infondati gli argomenti spesi dall’appellante in memoria di replica nel senso che l’amministrazione non avrebbe né recepito, né “confutato” le risultanze degli elaborati peritali allegati dalla ricorrente.

Ora, a parte che tale prospettazione smentisce in fatto la dedotta assenza di un contraddittorio, la censura in sostanza si risolve nella contestazione della difformità di veduta insorta in sede procedimentale (che evidentemente refluisce sul merito), ma non configura alcun vizio istruttorio.

Va peraltro osservato che l’effetto conformativo della sentenza della cui esecuzione si controverte ruotava attorno a due elementi: a) utilizzo dell’indice FOI per la revisione prezzi, criterio che anche ST NT ha riconosciuto come corretto; b) riquantificazione degli importi previa istruttoria, per determinare in modo esatto le somme effettivamente dovute.

L’Amministrazione appellata già con la determinazione n. 34/2020, ha proceduto a ricalcolare gli importi sulla base dell’indice FOI.

Dunque, vertendosi in materia di esecuzione del giudicato, non può dirsi che la condotta istruttoria in sede di riedizione del potere sia stata non conforme al giudicato medesimo.

12. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto “ Violazione di legge per violazione dell’art. 115 d. lgs. n° 163/2006 e dell’art. 6 l. n° 537/1993. Carenza d’istruttoria. Errore in giudicando ”.

Il mezzo critica la sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto corretto il criterio di calcolo adottato dall’Amministrazione nella revisione prezzi.

Secondo la prospettazione dell’appellante, l’Amministrazione avrebbe erroneamente utilizzato come base di calcolo l’importo iniziale del contratto, senza considerare la progressiva rivalutazione annuale degli importi.

Il metodo seguito dall’Amministrazione avrebbe alterato l’equilibrio economico del contratto, disattendendo il principio secondo cui gli importi dovuti devono essere rivalutati anno per anno sulla base dell’indicizzazione ISTAT.

13. Anche questo motivo ad avviso del Collegio è infondato.

Esso non supera anzitutto le argomentate ragioni – sopra richiamate - poste a fondamento della sentenza gravata nella parte in cui ha ritenuto infondata la corrispondente censura del ricorso di primo grado.

L’appellante, più che contestare tale parte della motivazione, fonda il mezzo in esame su argomenti relativi all’istituto della revisione prezzi, senza però confutare efficacemente gli specifici rilievi che il primo giudice ha frapposto all’accoglimento della pretesa.

In ogni caso la diversa quantificazione rivendicata dall’appellante risulta, come detto, viziata dal fatto che essa a partire dal 2011 non ha calcolato l’incremento annuale della revisione prezzi in modo autonomo per ciascun anno, ma ha sommato progressivamente gli importi degli anni precedenti.

Anche rispetto a tale motivo risultano infondate le ulteriori considerazioni sviluppate dall’appellante in sede di memoria di replica: va infatti considerato che, nello specifico, non si controverte in materia di applicazione dei princìpi generali in tema di revisione prezzi, ma di corretta esecuzione della sentenza resa all’esito del giudizio di cognizione, avuto riguardo all’effetto conformativo della stessa. Rispetto a tale specifico elemento, come già osservato, nessun vizio può ascriversi al provvedimento esecutivo.

14. L’infondatezza del ricorso in appello, per le ragioni che si sono indicate, rende infondata la richiesta istruttoria formulata dalla parte appellante (il che supera la dialettica processuale insorta fra le parti circa la sua ammissibilità), posto che tale attività si rivela non necessaria ai fini del decidere, avuto riguardo al fatto che la sentenza impugnata è risultata esente dai vizi dedotti.

15. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune appellato delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO