Pubblicato il 10/03/2025

N. 01953/2025REG.PROV.COLL.

N. 05202/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5202 del 2022, proposto da
Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Luisa Errichiello, Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IS Bingo S.r.l. e Mb S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Gianfranco D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AR CO in Roma, via dei Gandolfi n. 6;
Ristogrill di Liguori Rosario Sas,, ARERA, Ente D'Ambito Ata 1 Napoli, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 02851/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IS Bingo S.r.l. e di Mb S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Errichiello e D'Angelo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale della Campania ha accolto il ricorso proposto dalle società IS Bingo s.r.l. e MB s.r.l. contro il Comune di Casalnuovo di Napoli e nei confronti dell’ARERA – Autorità di Regolazione per l’Energia Reti e Ambiente, dell’Ente d’Ambito ATO Napoli 1 e di Ristogrill di Liguori Rosario s.r.l., per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Casalnuovo n. 12 del 23.03.2021, pubblicata per 15 giorni consecutivi sull'albo pretorio dell'Ente a far data dal 14.04.2021, con la quale sono state determinate ed approvate le tariffe TARI relative all'anno 2021, nonché degli atti alla stessa allegati, ossia: a.1) della determina del Direttore Generale dell'Ente D'Ambito Napoli 1 n. 17 del 22.03.2021; a.2) della tabella delle tariffe TARI 2021 suddivisa per categorie e della nota prot. n. 21085 del 14.06.2021 pervenuta alla IS Bingo s.r.l. recante “Avviso di pagamento TARI anno 2021 – Utenze non Domestiche –ACCONTO”, oltre che, ove necessario, delle altre delibere del Consiglio Comunale indicate nell’epigrafe della sentenza.

1.1. Il tribunale – dato atto della trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso i detti provvedimenti, a seguito dell’opposizione notificata dal Comune – ha riferito la seguente esposizione dei fatti da parte della ricorrente:

- la IS, operante nel settore giochi, era titolare di concessione per la gestione di una sala bingo di mq. 854 mq. in Casalnuovo di Napoli alla Via Nazionale n. 3 (trasferita il 26/1/2016 alla MB), dotata di distributori automatici per il consumo di snack e bevande;

- nel luglio 2020 perveniva alla IS l’avviso di pagamento, a titolo di acconto, della TARI 2020 per l’importo di € 17.284,00, in base alla deliberazione consiliare n. 19 del 28/5/2020 (con applicazione alla categoria di utenza non domestica “Sale giochi e scommesse” della tariffa di € 25,70/mq.);

- gli atti erano impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato spedito in data 29/10/2020;

- con deliberazione consiliare n. 12 del 23/3/2021 il Comune di Casalnuovo di Napoli ha determinato e approvato le tariffe TARI relative all’anno 2021, reiterando quelle vigenti per l’annualità 2020, inviando ancora alla IS l’avviso di pagamento dell’acconto TARI per lo stesso importo (€ 17.284,00);

- tale ultima deliberazione tariffaria ed il relativo avviso di pagamento sono impugnati nel presente giudizio.

1.2. Il tribunale ha dato atto dei tre motivi di ricorso e, dopo avere respinto le eccezioni del Comune resistente, ha respinto altresì il primo motivo, col quale le società ricorrenti avevano sostenuto che non sarebbe stata operata una corretta ripartizione dei costi fissi e variabili inerenti il servizio di gestione dei rifiuti urbani tra utenze domestiche ed utenze non domestiche.

1.3. Ha invece accolto i restanti due motivi, trattandoli congiuntamente, laddove volti a censurare la mancanza di un’adeguata istruttoria e l’acritica riproposizione per l’anno 2021 delle tariffe già stabilite per il 2020.

1.4. Per l’effetto è stata annullata in parte qua la deliberazione del Consiglio comunale del 23 marzo 2021, n. 12, limitatamente alla posizione delle ricorrenti e nei limiti dell’interesse vantato.

1.5. Le spese processuali sono state poste a carico del Comune di Casalnuovo di Napoli ed a favore delle società ricorrenti, in solido; sono state compensate con ARERA.

2. Il Comune di Casalnuovo ha proposto appello.

Le società IS Bingo s.r.l. e MB s.r.l. si sono costituite per resistere all’appello.

2.1. Con ordinanza del 29 luglio 2022, n. 3771 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza.

2.2. Con successiva ordinanza n. 5269 del 26 giugno 2024, preso atto del decesso del difensore del Comune appellante, è stata disposta l’interruzione del processo ai sensi degli artt. 79, comma 2, c.p.a. e 299 e seg. c.p.c.

2.3. A seguito di riassunzione da parte dei nuovi difensori del Comune, all’udienza del 23 gennaio 2025 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.

3. Con l’unico motivo di appello vengono formulati due differenti ordini di censure avverso la decisione di accoglimento del secondo e del terzo motivo del ricorso di primo grado.

3.1. Con un primo ordine di censure si sostiene l’ultrattività del regime introdotto dall’art. 107, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020, in ragione della quale - ad avviso dell’appellante - l’adozione delle tariffe Ta.Ri. per l’anno 2021 non avrebbe richiesto il compimento di attività istruttoria, né l’assolvimento dell’obbligo della motivazione, dal momento che, ai sensi della norma anzidetta, sarebbe stato possibile estendere le tariffe del 2019 non solo all’anno 2020, ma anche all’anno 2021.

3.2. Con un secondo ordine di censure si sostiene che il Comune avrebbe svolto comunque un’attività istruttoria adeguata, come da relazione istruttoria della delibera n. 12/2021, avendo a riferimento le disposizioni dettate da ARERA, in particolare la delibera 493/20 di aggiornamento del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR) per l’anno 2021.

Peraltro, ad avviso dell’appellante, rientrando le delibere tariffarie nel novero degli atti generali, non sarebbe stata necessaria la motivazione, contrariamente a quanto ritenuto dal tribunale.

4. L’appello - in disparte i profili di inammissibilità evidenziati dalle appellate, in ragione della novità o della contraddittorietà delle censure esposte - è infondato sotto tutti i profili.

4.1. L’art. 107, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 (contenente “ Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID – 19 ” – c.d. Decreto Cura Italia) stabilisce che “ I comuni possono, in deroga all’articolo 1, commi 654 e 683, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, approvare le tariffe della TARI e la tariffa corrispettiva adottate per l’anno 2019, anche per l’anno 2020, provvedendo entro il 31 dicembre 2020 alla determinazione ed approvazione del piano economico finanziario del servizio rifiuti (PEF) per il 2020. L’eventuale conguaglio tra i costi risultanti dal PEF per il 2020 ed i costi determinati per l’anno 2019 può essere ripartito in tre anni, a decorrere dal 2021 ”.

Il dato normativo è inequivocabile. Non vi è alcun dubbio interpretativo in merito all’esonero in via derogatoria dagli adempimenti e dagli obblighi prescritti in tema di tariffe Ta.Ri., limitato all’anno 2020.

Sono pertanto contra legem gli assunti del Comune appellante sia della vigenza della deroga anche per l’anno 2021 – come sostenuto con l’atto di appello – sia della possibilità di riconoscere, nell’esercizio della discrezionalità in subiecta materia , che le difficoltà economiche manifestatesi nell’anno 2020 permanevano nell’anno 2021 – come sostenuto con la memoria da ultimo depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

Proprio ai fini del legittimo esercizio della discrezionalità riservata all’ente locale, questo non si sarebbe potuto avvalere del regime derogatorio in vigore soltanto per l’anno 2020, approvando per l’anno 2021 esattamente le tariffe Ta.Ri. e la tariffa corrispettiva adottate per l’anno precedente (a loro volta coincidenti con quelle dell’anno 2019).

Tale illegittimo modus operandi del Comune di Casalnuovo si evince dalla stessa delibera impugnata. Invero, quest’ultima richiama la legislazione emergenziale, così motivando: “ Ritenuto in considerazione della situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione di epidemia da COVID-19 e della oggettiva difficoltà di approvare il Piano economico finanziario e le conseguenti tariffe TARI nell’osservanza dei criteri previsti dall’ordinamento vigente, di approvare anche per l’anno 2021 le tariffe TARI già adottate per l’anno 2020, dando atto che l’eventuale conguaglio tra i costi risultanti dal PEF per il 2021 e i costi determinati per l’anno 2020 potrà essere ripartito in tre anni, a decorrere dal 2022 ”.

4.2. Accertato come sopra - e peraltro riconosciuto anche in giudizio, da ultimo con la detta memoria conclusiva della difesa comunale - che il Comune di Casalnuovo si è ritenuto esonerato dagli oneri dell’istruttoria e dell’adeguata motivazione, va escluso che, malgrado ciò, avesse comunque ben considerato le differenziazioni del carico tariffario tra le diverse categorie. In particolare, non risulta affatto dagli atti che abbia comunque correttamente applicato l’art. 1, comma 652, della legge n. 147 del 2013, in modo da rendere evincibili le ragioni della scelta di applicare all’utenza “sale giochi e scommesse” la tariffa più alta tra quelle stabilite per le utenze non domestiche (€ 25,70 mq.), già deliberata negli anni precedenti il 2021, senza necessità di apposita motivazione e - come peraltro argomentato solo negli scritti conclusivi – basandosi su asseriti “dati di comune esperienza” riguardo all’elevatissima produzione di rifiuti dell’esercizio gestito dalle ricorrenti, per il notevole flusso di utenti della sala bingo, per gli orari di apertura e per l’estensione dei locali.

4.2.1. In primo luogo, va ribadito che per ogni annualità il Comune è tenuto a determinare le tariffe Ta.Ri. per ciascuna categoria o sottocategoria omogenea, secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, commisurando la tassa sulla base dei criteri previsti dall’art. 65 della legge n. 507 del 1993 (cfr. Cons. Stato, V, 19 febbraio 2019, n. 1162, che sottolinea come il procedimento di legge debba essere condotto “ entro i termini naturali dell’uso proporzionato, ragionevole e adeguato della discrezionalità tecnico-amministrativa, il cui superamento per consolidata giurisprudenza è sindacabile in giudizio ”). A tale fine è tenuto a svolgere un’apposita istruttoria, per come si desume anche, a contrario , dalla disciplina derogatoria introdotta dal ridetto art. 107 del d.l. n. 18/2020, limitata alla stessa annualità proprio al fine di sottrarre, in ragione dell’emergenza sanitaria dell’epoca, le amministrazioni locali al compimento della (altrimenti) doverosa attività istruttoria.

4.2.2. In correlazione con tale attività, l’art. 69, comma 2, della stessa legge n. 507 del 1993 prevede che “ ai fini del controllo di legittimità, la deliberazione deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi al costo del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica, nonché i dati e le circostanze che hanno determinato l’aumento per la copertura minima obbligatoria del costo ovvero gli aumenti di cui al comma 3 ”. Di qui la giurisprudenza in tema di motivazione delle deliberazioni tariffarie adottate dalle amministrazioni locali in base alla legge n. 147 del 2013, che - pur con le diverse prese di posizione dovute alle peculiarità dei casi sottoposti al vaglio giurisdizionale – è prevalente nel senso che l’art. 69 della legge n. 507 del 1993, su riportata, limita, per le delibere in oggetto, la regola di esonero dalla motivazione dettata per gli atti generali all’art. 3 della legge n. 241 del 1990, imponendo l’obbligo della motivazione sia pure soltanto in riferimento ai rapporti stabiliti tra le tariffe ed agli altri dati indicati appunto nella disposizione (così da ultimo Cons. Stato, V, 23 settembre 2024, n. 7719 e id., 7 gennaio 2025, n.81). D’altronde, già la giurisprudenza meno recente, su cui si basa il parere di questo Consiglio di Stato 19 giugno 2019, n. 1945 (citato nella sentenza gravata), aveva chiarito che i provvedimenti relativi alle tariffe TARI devono essere caratterizzati da " una congruenza esterna ", nel senso che “ devono essere idonei a rivelare la ragionevolezza del percorso logico seguito dall'Amministrazione nel processo di individuazione dei coefficienti per le diverse aree del territorio ” (Cons. St., Sez. V, 1 agosto 2015, n. 3781; Cons. St., Sez. V, 9 novembre 2011, n. 5908; Cons. St., Sez. V, 10 febbraio 2009, n. 750; T.ar Lazio 8 novembre 2016, n. 11052, menzionati nel parere).

4.2.3. Premesso che il Regolamento del Comune di Casalnuovo di Napoli, richiamato nella delibera impugnata, stabilisce la commisurazione delle tariffe sulla base di “ specifici coefficienti che misurano la potenzialità di produzione del rifiuto […] acquisiti a seguito di monitoraggi eseguiti sul territorio ” (art. 21 del Regolamento n. 40/2014), la mera reiterazione delle tariffe dell’anno 2020 palesa l’inosservanza sia di tale previsione regolamentare che delle suddette norme di legge, senza che – come correttamente osservato in sentenza – dalla delibera siano evincibili le ragioni di applicazione all’utenza “sale giochi e scommesse” della tariffa più alta tra le utenze non domestiche e che questa appaia “ giustificata dalla maggiore produzione di rifiuti rispetto alle altre utenze non domestiche ”.

Non merita apprezzamento il tentativo del Comune appellante di colmare il deficit istruttorio e motivazionale sul punto mediante il generico riferimento – esplicitato nelle memorie depositate dopo la riassunzione – agli asseriti dati di “comune esperienza”, sopra sintetizzati: oltre a dare luogo ad un’inammissibile motivazione postuma della deliberazione tariffaria, l’assunto è totalmente indimostrato e manifestamente irrilevante per la parte in cui è riferito agli orari di apertura ed alla superficie della sala giochi gestita dalle ricorrenti, poiché non considera che la tariffa è riferita a tutte le sale giochi del territorio comunale, quindi non riguarda la singola utenza bensì la categoria di riferimento, e che si tratta di tariffa unitaria al mq.

5. L’appello va quindi respinto.

5.1. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, a carico del Comune di Casalnuovo ed a favore delle società appellate, in solido tra loro.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Casalnuovo di Napoli al pagamento delle spese processuali, che liquida, in favore delle società appellate, in solido tra loro, nell’importo di € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO