Pubblicato il 15/04/2025

N. 03223/2025REG.PROV.COLL.

N. 09451/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9451 del 2024, proposto da Bella Hotel 2007 S.r.l. a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Giustiniani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone 78;

contro

Ministero del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
IA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

nei confronti

Cassa Depositi e Prestiti S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 19377/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Turismo, di Cassa Depositi e Prestiti S.p.a. e di IA S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Dalila Satullo e udito per la parte appellante l’avv. Marco Giustiniani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento dell’8 aprile 2024 il Ministero del Turismo ha rigettato la domanda presentata dalla Bella Hotel 2007 S.r.l. per l’ammissione alle agevolazioni di cui all’art. 3 d.l. n. 152/2021, in quanto la società istante alla data dell’ultimo bilancio approvato si trovava in situazione di difficoltà come definita dall’art. 2, punto 18, del regolamento GBER, dall’art. 2, punto 14, del regolamento (UE) n. 702/2014 o dall’art. 3, punto 5, del regolamento (UE) n. 1388/2014 (causa di non ammissione prevista espressamente dall’art. 4, c. 4, lett. f) dell’avviso pubblico del 28 gennaio 2023).

La società interessata ha impugnato davanti al Tar Lazio il predetto provvedimento deducendo i seguenti motivi: 1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’articolo 2, c. 1, l. n. 241/1990; del decreto interministeriale MiTur – MEF del 28 dicembre 2021; dell’art. 6 d.l. n. 23/2020 (decreto liquidità); nonché delle frequently asked questions relative al decreto liquidità; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9 dell’avviso - eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e in diritto, sviamento di potere, contraddittorietà estrinseca; 2) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 10 bis l. n. 241/1990, carenza di motivazione, motivazione apparente, ingiustizia manifesta; 3) istanza di rimessione di questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ex art. 267 TFUE per la corretta interpretazione del regolamento n. 651/2014.

Il Tar ha rigettato il ricorso evidenziando che: alla data della presentazione della domanda la società istante si trovava nella situazione indicata dall’art. 4, c. 4, lett. f), dell’avviso pubblico del 28 gennaio 2023, del quale deve fornirsi una interpretazione restrittiva, con conseguente irrilevanza, ai fini della verifica della condizione di difficoltà, delle relazioni intermedie e del bilancio provvisorio relativo all’anno successivo; le FAQ non hanno carattere innovativo rispetto al bando e, comunque, nel caso in esame sono riferibili ad altre procedure che, a differenza di quella oggetto di causa, sono strumentali al sostegno di imprese in difficoltà; l’art. 10 bis l. n. 241/1990 non risulta violato in quanto il Ministero ha esaminato le controdeduzioni e ha dimostrato di avere superato gli argomenti difensivi addotti dalla società; ha ritenuto irrilevante la questione interpretativa da sottoporre alla Corte di Giustizia, avendo l’amministrazione applicato correttamente il diritto europeo.

La società istante ha impugnato la predetta sentenza deducendo i seguenti motivi di appello: 1) error in iudicando e omessa pronuncia sul primo motivo di ricorso; 2) error in iudicando sul secondo motivo di ricorso; 3) error in iudicando sull’istanza di rimessione alla Corte di Giustizia della questione pregiudiziale per la corretta interpretazione del regolamento UE n. 651/2014.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero del Turismo, Cassa Depositi e Prestiti S.p.a. e IA S.p.a., senza articolare difese.

All’udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Con il primo motivo di impugnazione la società appellante deduce l’erroneità della sentenza del Tribunale sotto i seguenti profili:

- contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, le Faq, che consentono di provare il superamento dello stato di difficoltà anche mediante relazioni intermedie, hanno portata meramente chiarificatrice e non innovativa rispetto all’avviso, atteso che la nozione generica di bilancio è riferibile anche ai bilanci infra annuali;

- contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non c’è contrasto tra le FAQ e l’avviso in quanto, come sopra esposto, l’espressione “ultimo bilancio” può riferirsi indistintamente sia all’ultimo bilancio annuale sia all’ultimo bilancio infra annuale;

- contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale, le FAQ non contrastano con il diritto europeo ma, anzi, sono conformi alla nozione di impresa in difficoltà di cui all’art. 2, c. 18, del regolamento (UE) n. 651/2014, delineata dalla Commissione europea e valida per qualsiasi tipo di procedura in cui viene in rilievo la predetta nozione;

- il Tribunale ha completamente omesso di esaminare la censura relativa al contrasto con l’art. 6 d.l. n. 23/2020 (decreto liquidità).

2.1. I primi tre profili possono essere trattati congiuntamente e sono infondati.

Va al riguardo rilevato che in base all’art. 4, c. 4, lett. f), dell’avviso pubblico del 28 gennaio 2023, non possono essere ammesse all’agevolazione le società “ che si trovino, alla data dell’ultimo bilancio approvato, in situazione di difficoltà, come definita, in relazione al settore di attività in cui l’impresa proponente opera, dall’articolo 2, punto 18, del Regolamento GBER, dall’articolo 2, punto 14, del regolamento (UE) n. 702/2014 o dall’articolo 3, punto 5. del regolamento (UE) n. 1388/2014 ”.

Secondo il collegio, tale previsione ha voluto limitare l’accertamento dello stato di difficoltà al momento dell’ultimo bilancio annuale approvato secondo le regole di diritto societario, non consentendo l’utilizzo di relazioni infra annuali o bilanci provvisori successivi al fine di provare il superamento dello stato di difficoltà risultante dall’ultimo bilancio approvato.

Ciò può evincersi dai seguenti elementi.

In primo luogo, i documenti contabili cui fa riferimento la società appellante non sono veri e propri bilanci ma relazioni patrimoniali, come confermato dalla circostanza che gli stessi sono approvati dallo stesso organo esecutivo della società (il consiglio di amministrazione; v. doc. 9 e 10 depositati da IA nel giudizio di primo grado in data 8 ottobre 2024) e non dall’assemblea, che tramite la sua approvazione del bilancio annuale esercita un controllo sull’operato dell’organo esecutivo e sulla corretta rappresentazione della situazione patrimoniale della società.

Inoltre la circostanza che la nozione di ultimo bilancio approvato non sia di per sé comprensiva dei cosiddetti bilanci intermedi e provvisori è desumibile anche dalle stesse FAQ citate in atti, nelle quali l’ultimo bilancio approvato è considerato atto diverso dalle relazioni intermedie (v. chiarimenti relativi al fondo GID, in cui su legge “la verifica circa l’impresa in difficoltà vada fatta, prima della concessione dell'aiuto, sulla base dell’ultimo bilancio approvato e, per i soggetti che le predispongono, sulla base delle ultime trimestrali/semestrali”; v. analogamente la FAQ n. 51 del d.l. liquidità relativamente al fondo di garanzia per le PMI).

Pertanto, la scelta dell’amministrazione di fare riferimento nell’avviso all’ultimo bilancio approvato e non anche alle ultime trimestrali/semestrali, rende evidente l’intenzione di limitare il momento ed il mezzo di accertamento dello stato di difficoltà al solo bilancio in senso stretto.

Ciò premesso, devono ritenersi corrette le valutazioni del giudice di primo grado in ordine alla inidoneità delle FAQ a consentire la prova dell’insussistenza dello stato di difficoltà con mezzi diversi dall’ultimo bilancio approvato.

Al riguardo è decisivo rilevare che le FAQ richiamate dalla società appellante, ancorché riguardanti anch’esse la nozione di “impresa in difficoltà” di matrice europea, si riferiscono a procedure e forme di sostegno alle imprese del tutto diverse da quella in esame (fondo PMI e fondo GDI), cosicché non possono svolgere la funzione chiarificatrice dell’avviso oggetto di causa, che la società istante vorrebbe attribuire loro, né possono avere ingenerato alcun affidamento rilevante nei soggetti interessati. Al contrario, come osservato dall’amministrazione in primo grado, le FAQ relative alla procedura in esame si limitavano, in ordine alle condizioni di ammissibilità, a richiamare quanto previsto dall’art. 4, c. 4, dell’avviso, senza fare quindi riferimento ad alcuna relazione intermedia (Faq A.3 riportata a pag. 13 della memoria di IA depositata in primo grado).

Ancora, l’affermazione di parte appellante secondo cui, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, la prova dell’insussistenza dello stato di difficoltà a mezzo di relazioni intermedie sarebbe pienamente conforme al diritto dell’Unione, è irrilevante ai fini della decisione per le seguenti ragioni.

Il diritto europeo individua la nozione di impresa in difficoltà, ma non contiene alcuna indicazione in ordine alle prove che possono essere a tal fine prese in considerazione. La giurisprudenza europea ha evidenziato che le autorità nazionali hanno un margine di manovra al riguardo e devono comunque basarsi su informazioni sufficientemente affidabili per eliminare ogni ragionevole dubbio sulla situazione finanziaria delle società interessate (in tal senso v. punto 58 e 59 della sentenza della Corte di Giustizia del 27 gennaio 2022, C-347/20, citata dalla stessa appellante).

Nel caso in esame, la predetta autonomia procedurale è stata esercitata con l’avviso in esame, che ha fatto riferimento esclusivamente all’ultimo bilancio approvato.

Pertanto, se è vero che in teoria il diritto europeo consentirebbe di prendere in esame anche prove diverse dal bilancio annuale, è altrettanto vero che l’amministrazione, nell’esercizio dell’autonomia procedurale consentitale dal diritto europeo, ha limitato le prove rilevanti al solo bilancio annuale e tale previsione non è stata impugnata.

Da ultimo, la circostanza che l’amministrazione abbia adottato tardivamente il provvedimento di non ammissione non può costituire ragione sufficiente per consentire all’istante di provare lo stato di difficoltà a mezzo di bilanci successivi. Ed infatti, come noto, le condizioni di ammissibilità devono essere possedute alla data di scadenza della presentazione della domanda ed il ritardo dell’amministrazione non ha in alcun modo pregiudicato le ragioni dell’istante che non possedeva ab origine i requisiti di ammissibilità.

2.2. La censura relativa alla violazione dell’art. 6 del d.l. n. 23/2020 (d.l. liquidità), su cui il giudice di primo grado ha omesso di pronunciarsi, è infondata.

Va al riguardo premesso che la citata disposizione così prevede: “1. Per le perdite emerse nell’esercizio in corso alla data del 31 dicembre 2022 non si applicano gli articoli 2446, secondo e terzo comma, 2447, 2482-bis, quarto, quinto e sesto comma, e 2482-ter del codice civile e non opera la causa di scioglimento della società per riduzione o perdita del capitale sociale di cui agli articoli 2484, primo comma, numero 4), e 2545-duodecies del codice civile. 2. Il termine entro il quale la perdita deve risultare diminuita a meno di un terzo stabilito dagli articoli 2446, secondo comma, e 2482-bis, quarto comma, del codice civile, è posticipato al quinto esercizio successivo; l’assemblea che approva il bilancio di tale esercizio deve ridurre il capitale in proporzione delle perdite accertate. 3. Nelle ipotesi previste dagli articoli 2447 o 2482-ter del codice civile l’assemblea convocata senza indugio dagli amministratori, in alternativa all’immediata riduzione del capitale e al contemporaneo aumento del medesimo a una cifra non inferiore al minimo legale, può deliberare di rinviare tali decisioni alla chiusura dell’esercizio di cui al comma 2. L’assemblea che approva il bilancio di tale esercizio deve procedere alle deliberazioni di cui agli articoli 2447 o 2482-ter del codice civile. Fino alla data di tale assemblea non opera la causa di scioglimento della società per riduzione o perdita del capitale sociale di cui agli articoli 2484, primo comma, numero 4), e 2545-duodecies del codice civile ”.

Come emerge chiaramente dalla sua lettura, la disposizione in esame, avente carattere eccezionale e quindi di stretta interpretazione, consente (senza peraltro obbligare) alla società di derogare alla disciplina di diritto interno relativa agli obblighi derivanti da rilevanti perdite di capitale, ma non può cancellare il dato fattuale dell’esistenza di una perdita di oltre la metà del capitale sociale, unica circostanza rilevante ai fini della qualificazione della situazione di difficoltà prevista dal diritto europeo in materia di aiuti di Stato.

In altri termini, la disciplina citata non cancella o sospende la perdita, ma si limita evidentemente a sospendere temporaneamente gli obblighi giuridici, ivi specificamente ed analiticamente indicati con riferimento alle norme del codice civile che li prevedono, derivanti dalla perdita medesima.

3. Con il secondo motivo di impugnazione, la società ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto rispettato l’art. 10 bis l. n. 241/1990. In particolare, secondo l’appellante la motivazione del provvedimento di non ammissione è insufficiente a chiarire le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni della società istante e contiene anche un motivo di diniego non indicato nel preavviso di rigetto (necessità di tenere conto di stringenti controlli di secondo grado in tema di certificabilità della spesa).

Anche tale motivo di appello è infondato.

Ed infatti, nel provvedimento finale il Ministero motiva sia sulle ragioni per le quali non si può dare rilievo alla sospensione degli obblighi prevista dall’art. 6 d.l. n. 23/2020 sia sulla necessità di fare riferimento all’ultimo bilancio approvato e non anche ai bilanci intermedi e provvisori successivi.

Con riferimento al primo profilo, infatti, evidenzia che la disciplina nazionale richiamata a sostegno dell’insussistenza della situazione di difficoltà non può prevalere sulle disposizioni regolamentari di matrice europea, mentre, con riguardo al secondo profilo, richiama l’art. 4, c. 4, lett. f) dell’avviso che fa espresso riferimento all’ultimo bilancio approvato.

Quanto poi all’ulteriore ragione ostativa all’ammissione rappresentata dalla necessità di tenere conto di stringenti controlli di secondo grado in tema di certificabilità della spesa, va rilevato che la stessa è contenuta solamente nella relazione istruttoria di IA, ma non è stata espressamente richiamata dal Ministero nel provvedimento finale, fondato sulle altre ragioni ostative, comunque dirimenti, precedentemente comunicate alla società istante con il preavviso di rigetto.

4. Con il terzo motivo di impugnazione, la parte appellante ha insistito sulla richiesta di rimessione alla Corte di Giustizia della questione pregiudiziale di interpretazione del regolamento n. 651/2014, non accolta dal giudice di primo grado.

In particolare, l’appellante vorrebbe che la Corte di Giustizia chiarisse: 1) “se il regolamento GBER abbia introdotto una definizione rigida di perdita di somma maggiore della metà del capitale sociale sottoscritto a causa di perdite cumulate, e conseguentemente ostativa a delle prassi nazionali che possano sospendere gli effetti giuridici pregiudizievoli di tali perdite, come nel caso di eventi eccezionali” (v. pag. 28 dell’atto di appello); 2) se il regolamento GBER osti ad una disciplina nazionale che dà rilievo a bilanci infra annuali per dimostrare l’assenza di una situazione di difficoltà.

Tale richiesta non può trovare accoglimento.

Sotto il primo profilo, va rilevato che l’interpretazione fornita dell’art. 6 d.l. n. 23/2020, del quale si è esclusa la rilevanza ai fini della nozione di impresa in difficoltà, esclude qualsivoglia contrasto con il diritto europeo.

Sotto il secondo profilo, la questione pregiudiziale è assolutamente irrilevante. Infatti, come si è sopra esposto l’amministrazione, nell’esercizio dell’autonomia procedurale che le è consentita, ha limitato all’ultimo bilancio approvato i mezzi di prova dell’insussistenza dello stato di difficoltà.

Tale previsione non è stata impugnata, né per violazione del diritto europeo né per altri vizi, cosicché una questione pregiudiziale di interpretazione sull’utilizzabilità di relazioni intermedie non avrebbe alcun rilievo ai fini della decisione.

5. In conclusione, quindi, l’appello va rigettato con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

6. Le spese processuali del grado di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento in favore delle altre parti della complessiva somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO