Pubblicato il 21/07/2025

N. 06408/2025REG.PROV.COLL.

N. 06297/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6297 del 2023, proposto da Investimenti 5 P s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosanna Patta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione prima) n. 345/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartu Sant'Elena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento n. 66639 dell'8 ottobre 2021, con il quale il Comune di Quartu Sant'Elena ha respinto la richiesta di riqualificazione urbanistica del terreno distinto in catasto al foglio 8, con il mappale 1217, intestato alla Investimenti 5P s.r.l.;

- dalla nota del 5 agosto 2021 e dalla deliberazione di Consiglio comunale n. 59 del 1 luglio 2008, quale atto presupposto;

- dal PUC di Quartu Sant’Elena, nella parte relativa alla Tavola cartografica del Documento del Piano, tavola Z. 4 “Centro urbano settore nord-est” e alla Tavola cartografica del Piano dei Servizi in parte qua (lotto 210).

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Sardegna dalla Investimenti 5P s.r.l. sulla base del seguente articolato motivo: violazione e falsa applicazione dell’art. 20 comma 25 l.r. Sardegna n. 45/89; dell’art. 9 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; dell’art. 9 del testo unico sugli espropri n. 327 del 2001; dell’art. 20- bis comma 2 l.r. Sardegna n. 45/89.; delle NTA del PUC laddove non è previsto che nelle zone B vi siano i servizi delle sottozone B2 servizi e delle sottozone S1, e conseguentemente del Documento del Piano e del Piano dei Servizi, per la loro errata applicazione, violazione del principio analogico e del principio di interpretazione letterale delle zone e delle sottozone del PUC.

3. Con il medesimo ricorso la società ricorrente ha agito anche “ per l’accertamento dell’obbligo del Comune di Quartu Sant’Elena di provvedere alla correzione della disciplina urbanistica del terreno sopra descritto come Zona B e sottozona B2 e per l’accertamento della prevalenza della normativa di piano sulla cartografia e sulle disposizioni complementari, ovvero, in subordine, per la riqualificazione dello stesso terreno, per effetto della decadenza del vincolo, da qualificare come sostanzialmente espropriativo, con la conseguente risultanza di una zona bianca, ma sempre nell’ambito della Zona B e sottozona B2, ovvero in subordine, in caso di residua discrezionalità pianificatoria comunale, in altra zona e sottozona, che deve essere comunque contenuta nella Zona B; e per la condanna del Comune al risarcimento del danno, ivi compreso quello per l’eventuale ritardo, ove occorra stabilendo un termine per l’adempimento, e con la nomina di un commissario ad acta per il caso di mancato adempimento”.

4. Il T.a.r. per la Sardegna ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

5. La società ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione in via cautelare dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I - domanda principale: violazione e falsa applicazione dell’art. 20 comma 25, e dell’art. 20- bis comma 2 l.r. Sardegna n. 45/89; omessa pronuncia sotto il profilo della violazione dell’art. 112 c.p.c.;

II - domanda subordinata: violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; dell’art. 9 del testo unico sugli espropri n. 327 del 2001; delle NTA del PUC, del Documento del Piano Z 4 e del Piano dei servizi. Accertamento dell’obbligo di riqualificazione della zona bianca come sottozona B 2 previo accertamento del vincolo sostanzialmente espropriativo decaduto per decorrenza del termine di cinque anni; ovvero di riqualificazione urbanistica nel rispetto della discrezionalità tecnica della PA;

III - in ordine alla precedente della delibera comunale del 2008;

IV - in ordine alla pregiudiziale riferita alla modifica degli standard.

Con il medesimo atto l’appellante ha anche insistito per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento del danno.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Quartu Sant’Elena, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

7. Con l’ordinanza n. 3395 del 28 agosto 2023 è stata respinta l’istanza di sospensione in via cautelare dell’esecutività della sentenza appellata.

8. Con memorie depositate nelle date del 4 e del 6 novembre 2024 e repliche del 14 novembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

9. All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Con il primo motivo la società appellante ha lamentato l’omessa pronuncia del T.a.r. sulla “domanda principale” da essa formulata con il suo ricorso, nonché la “violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato”, essendo – a suo parere - “stata trattata (nella decisione impugnata) direttamente la sola domanda subordinata”. Sotto tale profilo il giudice di primo grado non avrebbe, infatti, sufficientemente valutato né la necessaria prevalenza delle NTA del PUC rispetto alle tavole cartografiche a questo allegate, né l’esigenza di salvaguardare, in ogni caso, il legittimo affidamento del privato, applicando, nel dubbio, la disciplina urbanistica meno onerosa per la proprietà, né, infine, il fatto che la correzione dell’errore da essa segnalato non avrebbe richiesto alcuna variante urbanistica, essendo agevolmente emendabile ai sensi dell’art. 20 comma 25 o dell’art. 20- bis della legge regionale della Sardegna n. 45/1989.

11. Con il secondo motivo l’originaria ricorrente ha dedotto che il T.a.r., ritenendo confermata la qualificazione come “S” dell’area in esame in base alla tabella di riepilogo allegata alla Tavola di Piano dei Servizi avesse “ indebitamente integrato la motivazione dell’atto impugnato”, che non conteneva alcun riferimento a tale documento, contrastante, per di più, con la stessa Tavola di Piano, atto principale cui la tabella era necessariamente subordinata. Nell’ambito del medesimo motivo, l’appellante ha, poi, ribadito la natura espropriativa del vincolo gravante sul suo fondo per effetto delle citate disposizioni, censurando l’omessa valorizzazione da parte del T.a.r. dell’ “incisività” e della “durata” della limitazione imposta al diritto di proprietà che esso implicava, sicuramente eccedenti – a suo dire - “la normale tollerabilità”.

12. L’odierna appellante ha, inoltre, sottolineato che anche la circostanza per cui il vincolo suddetto non mirava ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale, né di una parte di esso, andando ad incidere “su beni determinati”, come il suo terreno, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, avrebbe dovuto condurre il T.a.r. a riconoscerne la natura espropriativa, con conseguente declaratoria della decadenza del vincolo stesso e affermazione del dovere dell’Amministrazione di provvedere alla riqualificazione della zona, ormai “bianca”.

13. La società ricorrente ha dedotto l’erroneità della pronuncia del T.a.r. anche con riguardo alla delibera del Consiglio comunale n. 59 del 2008, da cui sarebbero derivate l’impossibilità di modificare il PUC ad iniziativa di parte nelle more dell’adeguamento al PPR e l’inammissibilità della sua istanza di riqualificazione in quanto incidente sugli standard, in realtà, secondo la sua ricostruzione, entrambe insussistenti, anche in ragione dell’inottemperanza del Comune al dovere di adeguare il PUC al PPR.

14. Lamentando l’inadempimento del Comune al suddetto obbligo, eventualmente funzionale alla possibilità di provvedere in concreto alla riqualificazione richiesta, l’odierna appellante ha, infine, insistito per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento del danno.

15. Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate.

16. Dall’esame approfondito dei documenti che compongono lo strumento urbanistico comunale - costituiti, in particolare, dal Piano dei Servizi che individua, sia cartograficamente sia nelle tabelle di analisi, la vocazione “a servizi” della predetta area di proprietà della ricorrente, identificata come “S” generica n. 210, della superficie di 850 mq e dalla tavola Z4, che definisce l’area come sottozona di Servizi denominata “B2: Servizi” - emerge, infatti, chiara, la destinazione, appunto, a “Servizi” del terreno della società appellante. A differenza di quanto affermato da quest’ultima nel suo gravame, poi, la suddetta destinazione non può dirsi né errata né irragionevole, risultando, anzi pienamente coerente con le previsioni delle NTA (art. 24) che riconoscono l’esigenza - sia all’interno del centro abitato che nelle sue immediate vicinanze - di reperire aree per la realizzazione dei servizi pubblici, non essendo, tra l’altro, la stessa destinazione necessariamente collegata alla proprietà pubblica degli immobili. Il T.a.r. nella sentenza appellata risulta aver espressamente affrontato le suddette problematiche, prospettate in via principale dalla originaria ricorrente con il primo motivo di ricorso, ed averle correttamente risolte nel senso del riconoscimento della coerenza e della non contraddittorietà della previsione di “un ambito classificato <<S>> all’interno di una zona urbanistica B (e quindi anche di una sottozona B2 come nella fattispecie)…alla luce delle disposizioni contenute nelle NTA”.

17. Evidenziando tali elementi ed escludendo la ricorrenza di qualsiasi errore al riguardo, suscettibile di semplice “correzione” ai sensi dell’art. 20 comma 25 o dell’art. 20- bis della legge regionale n. 45/1989, il T.a.r. appare, perciò, essersi espressamente pronunciato su tutte le domande formulate dalla originaria ricorrente con il primo motivo, affrontando compiutamente ogni aspetto della controversia e sancendo, come anticipato, la piena ammissibilità della previsione di un ambito classificato “S” all’interno della zona B2.

18. Quanto alle ulteriori doglianze articolate dall’appellante ai successivi motivi, può preliminarmente osservarsi che il vincolo di destinazione a “Servizi” è stato correttamente riconosciuto dal T.a.r. nel caso in esame, in applicazione del costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, come caratterizzato da natura conformativa e non espropriativa e, dunque, dotato di validità a tempo indeterminato, con conseguente inesistenza di qualsiasi obbligo per l’Amministrazione di provvedere ad una nuova tipizzazione urbanistica dell’area, che non può dirsi essere rimasta “bianca”. Come precisato, infatti, più volte anche da questo Consiglio di Stato, “in generale, la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dallo strumento urbanistico ad aree di proprietà privata, non implica l’imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico e i vincoli di destinazione per attrezzature e servizi, fra i quali rientra ad esempio il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività tra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale” (Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2022, n. 1142);

19. Da tali premesse deriva, anzitutto, l’infondatezza delle censure espresse al secondo motivo di appello circa l’illegittimità dell’integrazione postuma della motivazione, che sarebbe stata operata dal giudice di primo grado attraverso il riferimento alla “tabella di riepilogo” del PUC, atto in alcun modo citato dall’Amministrazione nel rigetto dell’istanza di riqualificazione avanzata dalla società Investimenti 5 P s.r.l. Al riguardo può, in verità, evidenziarsi che la “tabella di riepilogo” costituisce comunque parte integrante del PUC e, quindi, della disciplina urbanistica in cui la fattispecie in esame si inserisce, ben potendo contribuire a chiarirne il significato e la portata in caso di incertezza.

20. Le argomentazioni già svolte con riguardo alla correttezza della individuazione della natura conformativa della destinazione “S” generica, tale da non privare del tutto il privato della possibilità di trarre qualche utilità dal suo fondo, conducono, poi, al rigetto delle doglianze riproposte sul punto dall’odierna appellante, sempre all’interno del secondo motivo, anch’esse infondate, al pari delle censure aventi quale presupposto la pretesa decadenza del vincolo espropriativo, implicante il dovere di riqualificazione dell’asserita zona bianca, in realtà, come visto, insussistente.

21. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono gli ultimi due motivi, formulati dall’appellante in rapporto alla delibera del Consiglio comunale di Quartu Sant’Elena n. 59/2008 che, come già precisato dal T.a.r. nella sentenza impugnata, non risulta, in realtà, essere stata oggetto di specifiche censure da parte dell’originaria ricorrente, quanto piuttosto di generiche considerazioni relative alla possibilità/opportunità per il Consiglio comunale medesimo di ritenere superate le determinazioni in essa adottate e alla permanenza dell’obbligo di adeguare il PUC al PPR, rimasto allo stato inadempiuto. Tale profilo, non originariamente oggetto di una specifica domanda da parte della ricorrente, come eccepito dalla difesa del Comune, non può rilevare nella presente sede, non potendo condurre alla declaratoria dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati, né all’accoglimento delle altre domande formulate dalla società appellante.

22. L’infondatezza dei motivi di appello e di tutte le censure articolate dall’originaria ricorrente determina, altresì, il rigetto della domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, che, in assenza dell’illegittimità dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione e del contestato inadempimento di un obbligo su di essa gravante, risulta sprovvista in radice dei presupposti previsti dalla legge per il suo accoglimento.

23. In conclusione, l’appello deve, perciò, essere integralmente rigettato.

24. Per la complessità e la peculiarità della controversia sussistono, in ogni caso, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO