Pubblicato il 27/06/2025

N. 05579/2025REG.PROV.COLL.

N. 04884/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4884 del 2023, proposto dal Comune di Lanuvio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Vecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori AU DO, TO DO, RU DO, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Francesco Denza, 3;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 5248 del 27 marzo 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AU DO e di TO DO e di RU DO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 e nella camera di consiglio del 14 maggio 2025 il consigliere Michele Conforti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Lanuvio avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 5248 del 27 marzo 2023 che ha accolto il ricorso proposto dai signori AU DO, TO DO e RU DO – in proprio e quali eredi del signor DO DO.

2. Il giudizio ha ad oggetto la domanda di accertamento dell’illecita occupazione da parte del Comune di Lanuvio dei terreni di proprietà dei ricorrenti per la consistenza di mq 2.591,50, a seguito dell’intrapreso e non concluso procedimento espropriativo e la domanda di risarcimento dei danni.

3. I ricorrenti sono proprietari dei fondi siti in Lanuvio – località Pascolare, individuati al catasto terreni foglio 28, mappali nn. 7,23 e 509; rispettivamente per la consistenza di mq. 2.591,50, 576 e 524,50.

3.1. Questi fondi sono stati occupati in data 13 febbraio 1980, nell’ambito di una procedura espropriativa tesa a realizzare “ un plesso scolastico nonché una pubblica via ”, poi effettivamente realizzati dal Comune in data 26 agosto 1982 (data chiusura lavori).

3.2. In data 23 aprile 2012, i proprietari hanno notificato atto di citazione innanzi al Tribunale di Velletri per ottenere la restituzione del fondo e il risarcimento del danno.

3.3. Con la sentenza n. 20 del 13 gennaio 2015, il Tribunale civile, in accoglimento dell’eccezione pregiudiziale del Comune, ha dichiarato il difetto di giurisdizione a vantaggio del T.a.r..

4. La causa è stata dunque riproposta innanzi al T.a.r., che, con la sentenza n. 5248/2023, ha accolto il ricorso statuendo che il Comune dovrà valutare se acquisire l’area ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 oppure restituirla ai legittimi proprietari, e ha condannato il Comune al pagamento delle spese di lite.

5. Il Comune di Lanuvio ha impugnato la sentenza di primo grado formulando quattro motivi di appello.

5.1. Si sono costituiti gli appellanti, articolando difese di rito e di merito.

5.2. All’udienza del 13 marzo 2025, ai sensi dell'art. 73, comma 3 c.p.a., si è rilevata la possibile sopravvenuta carenza di interesse, in dipendenza della sopravvenuta emanazione del provvedimento di acquisizione sanante, citato a pagina n. 5 della memoria degli appellati del 7 febbraio 2025, ed è stato pertanto assegnato alle parti il termine di venti giorni per il deposito di memorie e documenti sul punto, in quanto non sono stati prodotti in giudizio il provvedimento e gli atti ad esso collegati e risultando essi necessari per decidere.

5.3. Il 14 marzo 2025, il signor SI ha depositato i seguenti documenti:

i. la nota del Comune del 21 agosto 2023 recante la quantificazione indennizzo ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001,

ii. la delibera di consiglio comunale n. 36 del 4 agosto 2023, di indirizzo politico circa l’emanazione del provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001,

iii. la determina dirigenziale del Comune di Lanuvio n. 427 del 11 agosto 2023, di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001,

iv. la relazione di stima del 18 luglio 2023.

5.4. L’1° aprile 2025, il Comune di Lanuvio ha depositato una memoria difensiva in cui insiste per l’accoglimento dell’appello e deduce quanto segue sugli atti depositati in giudizio: “ Il Comune di Lanuvio, a seguito della sentenza di primo grado del TAR Lazio – Sede di Roma, trattandosi di provvedimento esecutivo è stato costretto a formalizzare una valutazione del bene, al fine di evitare maggiori danni all’Amministrazione Comunale con un eventuale Giudizio di ottemperanza, nomina di un Commissario ad acta, danno da risarcimento per ritardo all’esecuzione, denuncia all’ANAC e segnalazione alla Corte dei Conti. Pertanto la proposta conciliativa da parte del Comune di Lanuvio intercorsa dopo la sentenza impugnata del TAR del Lazio sede Roma, è stato un atto dovuto per non compromettere ulteriormente l’Amministrazione Pubblica ”.

6. Alla camera di consiglio convocata per il giorno 14 maggio 2025, la causa è stata nuovamente discussa in considerazione delle produzioni successive all’udienza del 13 marzo 2025 e trattenuta in decisione.

7. Va pregiudizialmente verificato se il provvedimento di acquisizione sanante, emanato con la determina dirigenziale del Comune di Lanuvio n. 427 del 11 agosto 2023, abbia determinato l’acquiescenza del Comune appellante rispetto alla sentenza di primo grado.

7.1. In punto di diritto, secondo il costante orientamento della giurisprudenza, che il Collegio condivide e ritiene rilevante, la spontanea esecuzione della pronuncia di primo grado da parte dell’Amministrazione non si configura come comportamento idoneo a escludere l’ammissibilità della relativa impugnazione, giacché l’eventuale accoglimento dell’impugnazione è idoneo a travolgere i nuovi atti adottati dall’Amministrazione in esecuzione della sentenza di primo grado, che verrebbero comunque meno con effetto retroattivo perdendo ab initio il loro fondamento giuridico ex art. 336 c.p.c. e ciò, specialmente, quando il nuovo atto adottato dall’Amministrazione non costituisce espressione di nuove, autonome, scelte discrezionali dell’Amministrazione stessa, ma esecuzione del dictum del Giudice di primo grado (Cons. Stato, Sez. III, 03 gennaio 2025, n. 30; Sez. II, 16 dicembre 2024, n. 10109).

7.2. In fatto, si evidenzia che la determina dirigenziale n. 427 del 11 agosto 2023 e, ancor prima, la deliberazione del consiglio comunale n. 36 del 4 agosto 2023, di indirizzo politico-amministrativo che ne dispone l’emanazione, individuano quale fondamento dell’acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 l’emanata pronuncia del T.a.r. per il Lazio n. 5248/2023, alla quale si dispone di ottemperare mediante l’emanazione del provvedimento di acquisizione, per evitarne l’eventuale esecuzione coattiva mediante il giudizio corrispondente.

7.3. In considerazione dei principi richiamati e di quanto rilevato in fatto, l’appello è procedibile.

8. Si esaminano pertanto i primi tre motivi di appello, che per ragioni di evidente connessione oggettiva possono essere scrutinati congiuntamente.

8.1. Con il primo motivo di appello, il Comune contesta il capo della sentenza che ha dichiarato l’applicabilità dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 alla vicenda in esame (in alternativa alla restituzione del fondo previa riduzione in pristino), in quanto, secondo la prospettazione di parte, il maturarsi dell’usucapione a favore dell’amministrazione impedirebbe l’emanazione di questo provvedimento. Secondo il Comune, la circostanza, pacifica tra le parti, che i fondi sui quali è stata realizzata l’opera pubblica sono nella disponibilità dell’amministrazione da circa quarantatré anni, avrebbe dovuto determinare l’accoglimento da parte del T.a.r. dell’eccezione riconvenzionale di usucapione opposta dall’amministrazione.

8.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune insiste, nuovamente, sulla circostanza dell’avvenuta usucapione dei fondi su cui è stata realizzata l’opera pubblica.

Viene evidenziato che gli immobili dei signori DO sono in possesso del Comune di Lanuvio da circa quarantatré anni e che questa circostanza non sarebbe stata adeguatamente valorizzata dal Giudice di primo grado, che avrebbe, invece, dovuto accogliere l’eccezione e, pertanto, respingere il ricorso.

Si deduce a supporto del secondo motivo di appello che il Comune di Lanuvio avrebbe esercitato il possesso per il tempo che il codice civile ritiene necessario all’usucapione.

8.3. Con il terzo motivo di appello, il Comune appellante afferma, nuovamente, che non potrebbe applicarsi la disciplina di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, in quanto il rapporto fra Comune e privato, in ragione dell’avvenuta usucapione, sarebbe da considerarsi “già esaurito” con il perfezionamento del decorso del termine necessario all’acquisto per usucapione del bene precedentemente degli odierni appellati.

8.4. I primi tre motivi di appello sono infondati.

8.5. Il tema della c.d. usucapione da parte della Pubblica Amministrazione richiede un esame preliminare per verificare la sussistenza di eventuali limiti entro cui è possibile fare applicazione dell’istituto civilistico di cui agli artt. 1158 e seguenti del codice civile, nel caso in cui l’amministrazione abbia occupato e trasformato mediante la realizzazione di un manufatto (o altro tipo di opera) il bene di proprietà privata.

Con riferimento alla questione posta si suole richiamare lo statuto giuridico “multilivello” che si è progressivamente formato sulla tutela del diritto di proprietà rispetto alle condotte non iure dell’amministrazione e che coinvolge principalmente:

i. l’art. 42 della Costituzione ed in particolare il terzo comma, laddove si prevede che la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale;

ii. l’art. 1, del Primo Protocollo addizionale della CEDU, secondo cui ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni e nessuno può essere privato della sua proprietà, se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Invero, la medesima disposizione riconosce il diritto degli Stati di emanare le leggi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale;

iii. l’art. 834 del codice civile, secondo cui nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità.

Le sopra richiamate disposizioni normative trovano completamento nella disciplina pubblicistica dell’espropriazione per pubblica utilità, raccolta nel Testo unico d.P.R. n. 327/2001, che dà attuazione alla previsione costituzionale, alla previsione sovra-nazionale e a quella del codice civile.

8.6. Proprio in considerazione dell’efficacia precettiva di queste norme, in dottrina e in giurisprudenza, si è indagata l’ammissibilità dell’usucapione da parte della Pubblica Amministrazione nella fattispecie suindicata e, conseguentemente, l’acquisto a titolo originario del diritto dominicale in favore del soggetto pubblico in posizione derogatoria rispetto alle procedure amministrative tipizzate nel testo unico delle espropriazioni, attraverso il mero fatto del possesso pacifico, continuativo, pubblico. Si è in particolare dibattuto sulla possibilità di considerare l’usucapione pubblica quale istituto idoneo a configurare l’acquisto a titolo originario della proprietà altrui malgrado tale acquisto dovrebbe scaturire dalla condotta di occupazione senza titolo da parte della Pubblica Amministrazione.

Le criticità nelle quali si innesta l’usucapione da parte della Pubblica Amministrazione derivano dal problema di evitare le espropriazioni “indirette” o “surrettizie” (in passato, realizzate principalmente attraverso l’istituto dell’“occupazione acquisitiva”), stigmatizzate da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo quale violazione del principio di legalità posto a presidio delle procedure ablative (cfr., ad es., Corte e.d.u., 30 maggio 2000, caso Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia; 15 e 19 luglio 2004, Scordino c. Italia).

8.6.1. In alcune risalenti pronunce, la giurisprudenza amministrativa si espressa negando che possano essere usucapite le aree occupate ed irreversibilmente trasformate dalla realizzazione dell’opera pubblica (Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2015 n. 3988 e Sez. IV, 3 luglio 2014 n. 3346).

8.6.2. L’ammissibilità dell’istituto dell’usucapione in favore della pubblica amministrazione è stata incidentalmente condivisa dalla sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n. 735 del 19 gennaio 2015, ripesa dall’Adunanza Plenaria (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2016), che ha affermato che la condotta di occupazione senza titolo del fondo privato da parte della P.A. può cessare, tra l’altro, anche qualora si configuri la compiuta usucapione del fondo occupato, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dalla richiamata Adunanza Plenaria, per evitare che, sotto “mentite spoglie”, si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta, in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu.

In particolare, secondo l’Adunanza plenaria, l’usucapione può perfezionarsi se:

i. sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta della P.A.;

ii. si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis ;

iii. si faccia decorrere l’usucapione dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003), perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva” e, dunque, solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il “... giorno in cui il diritto può essere fatto valere ” dal proprietario che aveva perso il possesso del fondo .

8.7. La carenza dei presupposti enucleati dall’Adunanza plenaria, rispetto al caso di specie, esime il Collegio decidente dalla disamina della questione, logicamente preliminare, circa l’ammissibilità dell’eccezione riconvenzionale di usucapione nell’ambito del processo amministrativo o della sua deducibilità esclusivamente in via di domanda di accertamento innanzi al Giudice ordinario.

Infatti, il T.a.r. ha respinto la deduzione di parte circa l’avvenuta usucapione sulla base della seguente motivazione: “ Deve invece escludersi, nel presente giudizio, l’acquisizione dell’area in capo all’Ente per usucapione.

Invero, la giurisprudenza esclude l’applicabilità dell’usucapione (che, nel caso di specie, il Comune invoca in via di eccezione, ciò che supererebbe il profilo di rito, pure rilevato dal ricorrente, della mancata formulazione di riconvenzionale), affermando che l’istituto non può operare in quanto non è contemplabile nell’occupazione abusiva la spendita dei poteri proprietari (essendo l’occupazione un fatto illecito) ed il conseguente stato di possesso dell’immobile occupato, salvo che dalla entrata in vigore della disciplina dell’acquisizione sanante (v. da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 12/07/2022 , n. 5872 “Solo dalla data di entrata in vigore del t.u. espropriazioni (30 giugno 2003) è configurabile in astratto la possibilità della usucapione in presenza di tutti i relativi presupposti (fra cui il carattere non violento della condotta e l'individuazione del momento esatto della interversio possessionis) posto che solo l'art. 43 (e poi l'art. 42 -bis) medesimo t.u. 8 giugno 2001 n. 327 ha imposto l'eliminazione della prassi della «occupazione» ”.

8.8. Rispetto alla motivazione posta a base della reiezione del ricorso, il Comune si limita ad affermare:

i. quanto al primo motivo, in sintesi, che: “… i terreni oggetto del caso de quo sono in possesso dell’Amministrazione del Comune di Lanuvio (RM) da circa 43 anni!

I suddetti sono stati occupati da parte del Comune con l’obiettivo legittimo di “pubblica utilità”, consistente nella costruzione di una scuola materna pubblica con annessi parcheggi a servizio del complesso scolastico e strada pubblica per l’accesso alla stessa ”;

ii. quanto al secondo motivo, per quel che qui rileva, che: “ Il Comune di Lanuvio ha esercitato il possesso ininterrotto del bene de quo dal 13 febbraio 1980, ossia la data dell’immissione in possesso (cfr. doc. 3 dell’atto introduttivo del Comune di Lanuvio del giudizio di primo grado), sino al 23.04.2012, ossia la data della notifica della citazione presso il tribunale di Velletri, pertanto, per 32 anni, periodo più che sufficiente ai fini dell’acquisizione del terreno a titolo originario, per usucapione pubblica, con la sola funzione dichiarativa del Giudice, per un usucapione già compiuta! ”;

iii. quanto al terzo motivo, che: “ nel caso in esame vi è un contrasto temporale con quanto indicato nella predetta sentenza. Infatti, alla data di emanazione del D.P.R. 327/2001, il Comune di Lanuvio stava esercitando il possesso del terreno oggetto di giudizio già da 21 anni, pertanto, l’usucapione pubblica era già in atto, e già aveva espletato i suoi effetti, in considerazione che l’accertamento formale dell’avvenuta usucapione è solo dichiarativa! Pertanto, si era già concretizzata la usucapione al caso de quo, senza potersi quindi applicare né riguardare il D.P.R. 327/2001, che invero è entrato in vigore un anno dopo all’avvenuta usucapione ”.

Nessuno dei periodi su richiamati, che compendiano, in aggiunta a quanto già ulteriormente riportato nella sintesi dei motivi di appello, le censure articolate nei confronti della pronuncia impugnata, ci si confronta in maniera adeguata con il principio di diritto enunciato dal T.a.r. riuscendo a sovvertire l’esito del giudizio di primo grado in favore del Comune. L’amministrazione appellante non riesce, infatti a scalfire il principio di diritto enunciato dal T.a.r. in continuità con la richiamata pronuncia dell’Adunanza Plenaria, secondo cui l’usucapione pubblica potrebbe essere invocata soltanto a partire dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, evidenziando, ad esempio, che tale impostazione sarebbe giuridicamente errata per una qualche ragione oppure, sempre per rimanere nell’ambito della mera esemplificazione, che, anche a voler computare il momento di esordio della fattispecie acquisitiva dalla data del 30 giugno 2003, si sarebbe comunque perfezionato il meccanismo di acquisizione a titolo originario.

9. Con il quarto motivo, il Comune ha impugnato il capo della sentenza che ha dichiarato il difetto di giurisdizione sulla domanda di pagamento dell’indennizzo per l’occupazione legittima, ritenendo che il T.a.r. dovesse pronunciarsi sulla domanda formulata perché munito di giurisdizione.

9.1. Il quarto motivo è inammissibile e comunque infondato.

9.2. La censura di parte appellante è inammissibile per difetto di interesse a ricorrere.

Il Comune non è soccombente rispetto a quel capo della sentenza che, con riferimento alla domanda di parte ricorrente ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione.

Costituisce jus receptum l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la statuizione sulla giurisdizione può essere contestata soltanto dalla parte che risulta soccombente sulla relativa questione pregiudiziale.

Nel caso di specie, il Comune non è la parte che ha adito il Giudice che si è dichiarato non munito di giurisdizione e, dunque, non può impugnare questa statuizione perché non soccombente sul punto (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, Ord., 29 novembre 2022, n. 35023; Sez. Unite, Ord., 21 luglio 2022, n. 22841).

9.3. Il motivo in esame è inoltre anche infondato.

Per consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, le controversie sulla determinazione dell’indennità dovuta quale conseguenza dell’occupazione legittima da parte dell’amministrazione spettano alla giurisdizione del Giudice ordinario, risultando non rilevante ai fini della determinazione del Giudice munito di giurisdizione la circostanza che questa domanda sia proposta unitamente ad altre domande attratte alla giurisdizione del Giudice amministrativo (Cass. civ., Sez. Unite, Ord., 01 marzo 2023, n. 6099; Sez. Unite, Ord., 30 novembre 2022, n. 35339) e, dunque, difetta ogni elemento di “contraddizione” stigmatizzato dall’ente appellante.

10. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti del Comune di Lanuvio, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 4884/2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Lanuvio alla rifusione, in favore dei signori AU DO, TO DO, RU DO, delle spese del giudizio che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%)

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 e del 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO