Pubblicato il 01/08/2025

N. 06856/2025REG.PROV.COLL.

N. 04599/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4599 del 2023, proposto da GI ST e AR De AN, rappresentati e difesi dall’Avvocato Alessandro De Meo e dall’Avvocato GI Gallinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Formia, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 885 dell’11 novembre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di NA, sez. I, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti contro i seguenti atti:

a) la nota prot. n.1484 del 16 ottobre 2012 del Comune di Formia, relativa al verbale del 15 ottobre 2012 di inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 114/2009 con le avvertenze di cui all’art. 321, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, notificato ai sigg.ri ST e De AN in data 10 ottobre 2012;

b) l’ordinanza n. 390 del 29 ottobre 2012 ed allegata fotocopia di stralcio catastale con la quale, ai sensi dell’art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, si dispone l’acquisizione del bene e dell’area di sedime (in catasto F.2/Castellonorato mappale 26 parte), al patrimonio comunale, la relativa trascrizione nei registri immobiliari, previo frazionamento se necessario ed applicazione della sanzione pecuniaria di € 10.000,00 oltre all’ordine di sgombero dei locali, notificata ai signori ST e De AN in data 5 novembre 2012;

c) ogni altro atto e/o procedura preordinato, conseguente o connesso, ancorché non conosciuto, ivi compreso, per quanto occorra, della D.G.C. n. 37 del 4 febbraio 2010.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti, GI ST e AR De AN, l’Avvocato GI Gallinaro;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con rituale ricorso proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di NA (di qui in avanti per brevità il Tribunale), gli odierni appellanti, GI ST e AR De AN, hanno chiesto l’annullamento dei provvedimenti in epigrafe concernenti l’acquisizione al patrimonio comunale di immobile, in seguito alla constatata inottemperanza, di cui al relativo verbale, a precedente ordine di demolizione.

1.1. Premettendo che, nelle more, avevano presentato istanza di accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, i ricorrenti, in sintesi, hanno lamentato in primo grado quanto segue.

1.2. “ Primo motivo. Violazione e mancata applicazione dell’art. 3, co. 4, L. 241/1990. Omessa indicazione del regime contenzioso ”: sarebbe assente ogni indicazione sul regime contenzioso, ex art. 3, comma 4, della l. n. 241 del 1990;

1.3. “ Secondo motivo. Violazione del giusto procedimento e falsa applicazione dell’art. 7 segg. l. 241/1990 in ordine alla mancata comunicazione dell’avvio della procedura sanzionatoria ex art. 31 DPR 380/2001 e L.R. Lazio 15/2008 ”: non sarebbe stata data alcuna comunicazione dell’avvio del procedimento, impedendo in tal modo ai ricorrenti di dimostrare l’intenzione di produrre domanda ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, come poi avvenuto.

1.4. “ Terzo motivo. Erroneità dei presupposti circa l’abusività dell’immobile ed eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti ”: l’intervento edilizio era conforme alle previsioni urbanistiche, come da relazione tecnica allegata.

1.5. “ Quarto motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 co. 2 e 5 L.R. Lazio 15/2008. Esclusione dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale. Arbitrarietà ed illegittimità manifesta, eccesso di potere per travisamento e carenza di presupposti ”: nel caso di specie non sarebbe stata accertata definitivamente alcuna responsabilità dei proprietari nell’abuso sanzionato, per cui non si poteva procedere alla acquisizione gratuita, come disposta.

1.6. “ Quinto motivo. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 36 del DPR 38072001. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità nei presupposti; difetto di istruttoria ed omessa considerazione della facoltà di presentare accertamento di conformità e permesso di costruzione in sanatoria ”: la domanda ex art. 36 cit. rispondeva a tutte le condizioni e premesse di conformità, per cui su tale istanza la p.a. doveva pronunciarsi prima di eseguire qualsiasi altro provvedimento e procedura.

1.7. “ Sesto motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/1990. Difetto di motivazione sull’interesse pubblico allo sgombero dei locali ”: non sarebbe presente alcuna motivazione sulle ragioni di interesse pubblico sotteso allo sgombero e sulla normativa che lo autorizzava.

1.8. “ Settimo motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, co. 4 DPR 380/2001 ed art. 15 L.R. Lazio 15/2008. Arbitrarietà, eccesso di potere, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria delle operazioni poste in essere e dell’area acquisita ”: sarebbe assente l’indicazione della esatta superficie da acquisire, non essendo sufficiente allo scopo la planimetria allegata all’ordinanza impugnata.

1.9. “ Ottavo motivo. Avverso l’applicazione della sanzione pecuniaria di euro 10.000,00. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, co. 3 L.R. Lazio 15/2008. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento. Carenza di motivazione e di istruttoria sotto altro profilo ”: la sanzione pecuniaria doveva essere paralizzata nella sua efficacia nelle more della decisione sulla domanda di accertamento di conformità e comunque era priva di adeguata motivazione sul suo “ iter ” determinativo.

1.10. Si è costituito in giudizio avanti al Tribunale il Comune di Formia per resistere al ricorso.

1.11. In prossimità della trattazione di merito, i ricorrenti hanno depositato una memoria in cui hanno evidenziato, ulteriormente, l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, in quanto emanati dopo sequestro penale convalidato dall’A.G. di NA (Ufficio G.I.P.), sequestro stesso, come provato dagli atti prodotti che era stato eseguito in data 16 febbraio 2009 (oltre che convalidato in data 24 febbraio 2009).

1.12. Nessuna responsabilità poteva essere ascritta dunque ai ricorrenti, in quanto la loro inerzia era dovuta a motivo della preesistenza del provvedimento giudiziale penale di sequestro, che aveva loro sottratto la disponibilità sia giuridica che di fatto del bene.

1.13. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato, tenutasi l’11 ottobre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione dal Tribunale.

2. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 885 dell’11 novembre 2022, il Tribunale ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

2.1. Il Collegio di prime cure, in primo luogo, ha rilevato che il motivo espresso nella memoria per l’udienza di merito depositata dai ricorrenti, sulla preesistenza di un sequestro penale, è nuovo, nel senso che non era contenuto nel ricorso introduttivo.

2.2. Come tale, essendo inserito in memoria non ritualmente notificata alla controparte, il motivo è stato dichiarato inammissibile (v., inter multas , Cons. St., Sez. IV, 3 maggio 2021, n. 3479).

2.3. Ad ogni modo, e ad abundantiam , il Collegio di prime cure ha rilevato – per completezza – anche l’infondatezza del motivo, in quanto ha ritenuto applicabile la giurisprudenza secondo la quale, in presenza di un sequestro penale di opera abusiva e nella vigenza dello stesso, è solo il termine per l’ottemperanza all’ordine di demolizione che non decorre fino a che tale misura cautelare non sia venuta meno e il bene ritornato nella disponibilità del privato, sicché il formale accertamento dell'inottemperanza - presupposto di legittimità per l'irrogazione della sanzione pecuniaria prevista per la mancata esecuzione del provvedimento ripristinatorio - deve fare riferimento al mancato adempimento dell'ingiunzione demolitoria decorsi novanta giorni dal dissequestro dell’immobile (Cons. St., sez. VI, 17 maggio 2017, n. 2337).

2.4. Nel caso di specie, mancherebbe la prova della permanenza del sequestro alla data del sopralluogo, effettuato alla presenza dei ricorrenti, per cui non si rileverebbe comunque l’illegittimità lamentata.

2.5. Quanto ai motivi ritualmente introdotti in giudizio, poi, il Tribunale ne ha rilevato l’infondatezza, in quanto:

a) sarebbe consolidata, infatti, la giurisprudenza secondo la quale l’apposizione in calce al provvedimento amministrativo della formula recante il termine e l’autorità presso cui impugnarlo, prevista dall’art. 3, comma 4, della l. n. 241 del 1990, rileva solo ai fini della tempestività del ricorso, ma non ai fini della legittimità del provvedimento e, pertanto, l’omessa indicazione nel provvedimento amministrativo del termine e dell’autorità cui è possibile ricorrere integra una mera incompletezza, inidonea di per sé a ledere in alcun modo il ricorrente e la legittimità dell’atto;

b) è noto che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi rappresenta la manifestazione di un’attività amministrativa doverosa e, conseguentemente, i relativi provvedimenti, come le ordinanze di sgombero successive alla demolizione e l’acquisizione al patrimonio comunale, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento;

c) la riscontrata abusività dell’immobile non è contestabile in questa sede ma lo era, semmai, al momento dell’impugnativa dell’ordinanza di demolizione e in sede di “acquisizione” quindi, in virtù della automaticità e doverosità del provvedimento – come sopra ricordate – non è possibile, anche con perizia di parte, rimettere in discussione l’abusività dell’immobile stesso;

d) la giurisprudenza ha chiarito che i provvedimenti sanzionatori a contenuto ripristinatorio/demolitorio riferiti ad opere abusive hanno carattere “reale”, con la conseguenza che la loro adozione prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile, potendo gli stessi essere rivolti anche a chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi, al momento dell’irrogazione della sanzione, in un rapporto con tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato e, pertanto, presupposto per l’adozione di un’ordinanza come quella impugnata non è l’accertamento della responsabilità materiale nella commissione dell’illecito, ma l’individuazione del soggetto che abbia avuto la titolarità ad eseguire l’ordine ripristinatorio e, quindi, il proprietario in virtù del suo diritto dominicale (v., ex pluribus , Cons. St., sez. VI, 5 aprile 2022, n. 2523);

e) l’art. 31 comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 presuppone, per l’applicazione della sanzione demolitoria e della successiva acquisizione al patrimonio comunale, unicamente l’accertamento della realizzazione di opere, per le quali è richiesto il permesso di costruire, senza la preventiva acquisizione del prescritto titolo abilitativo, mentre non è richiesto altresì l’accertamento sulla eventuale conformità urbanistica delle opere abusive, nonché sulla compatibilità urbanistica dell’intervento, giacché, in base all’art. 36 dello stesso d.P.R., è onere del ricorrente chiedere, entro il termine previsto dall’art. 31 comma 3, la “sanatoria”, qualora l’intervento sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda, rilevando eventualmente la pendenza dell’istanza solo sull’esecuzione del provvedimento di acquisizione;

f) in caso di ordine di demolizione e anche di acquisizione al patrimonio comunale non è richiesta una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico sottese alla determinazione assunta o della comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per l’adozione della disposizione di acquisizione, quale atto vincolato, è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell’opera in difformità dal titolo abilitativo o in sua assenza e il provvedimento, ove ricorrano i predetti requisiti, è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività ovvero all’inottemperanza all’ordine di demolizione;

g) per quanto riguarda l’indicazione della superficie da acquisire, si evidenzia che, per quanto detto in precedenza, l’effetto acquisitivo di diritto è automatico per le opere abusive e per la loro area di sedime e richiede una specificazione, sulla base di adeguata motivazione, solo per quanto riguarda le aree ulteriori, sicché per l’area di sedime l’automatismo dell’effetto acquisitivo rende superflua ogni motivazione sul punto e solo l’individuazione di una superficie ulteriore da acquisire deve essere giustificata dall'esplicitazione delle opere necessarie ai fini urbanistico-edilizi che siano destinate ad occupare l’intera zona di terreno che il Comune intende apprendere, circostanza – questa – non sussistente nel caso di specie, ove l’acquisizione è evidentemente riferita alla sola area di sedime corrispondente all’opera abusiva, in difetto di precisazione sulla eventuale estensione del terreno oggetto del provvedimento impugnato;

h) la sanzione pecuniaria, nella sua misura, fa riferimento ai criteri di cui alla deliberazione di G.M. n. 37/2010 – non impugnata in questa sede pur se acquisibile dai ricorrenti – e, come tale e in assenza di contestazione specifica, appare adeguatamente motivata, non rilevando la presentazione di un accertamento di conformità, all’epoca non presentato e che, come detto dai ricorrenti stessi, potrebbe indurre il Comune a non eseguire, fino alla relativa pronuncia, la riscossione della sanzione.

3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello gli interessati, lamentandone l’erroneità per i sette motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto la riforma, con il conseguente accoglimento delle censure proposte in primo grado e l’annullamento degli atti gravati in prime cure.

3.1. Non si è costituito il Comune appellato.

3.2. La sola parte appellante ha depositato il 7 giugno 2025 la propria memoria difensiva in vista dell’udienza pubblica.

3.3. Infine, nella pubblica udienza dell’8 luglio 2025, il Collegio, sentito il difensore degli appellanti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è infondato.

5. I motivi di appello, che ripropongono pedissequamente le censure proposte in primo grado senza misurarsi – ad eccezione del primo motivo, che tuttavia introduce, come ora si dirà, doglianze inammissibili – in effetti, e con puntuali motivi di critica, col percorso logico seguito dal primo giudice nella motivazione sopra riportata della sentenza impugnata, sono tutti privi di fondamento, in quanto:

a) il primo motivo di appello (pp. 5-7 del ricorso), inerente alla pendenza del sequestro penale sull’immobile, è pacificamente infondato, se non addirittura inammissibile per difetto di interesse, perché il primo giudice, come detto, ha dichiarato inammissibile il motivo per la sua novità, essendo stato esso introdotto solo nella memoria difensiva prodotta in vista dell’udienza pubblica e non notificata al Comune, e tale declaratoria di inammissibilità nemmeno è stata specificamente contestata dagli appellanti, consci della sua insuperabilità, sicché tutte le contestazioni dagli appellanti mosse alle motivazioni ad abundantiam espresse dal primo giudice sulla infondatezza del motivo, in quanto il sequestro penale sull’immobile sussisterebbe ancora, anche nel merito sono del tutto ultronee e irrilevanti, sul piano giuridico, stante la loro ininfluenza, appunto, ai fini del giudizio, non potendo trovare ingresso nemmeno nel giudizio di appello per il divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a.;

b) il secondo motivo di appello (p. 7 del ricorso) è, anche esso, del tutto infondato, in quanto, come ha rilevato il primo giudice, non è prevista la comunicazione di avvio del procedimento né è ravvisabile alcuna violazione delle garanzie partecipative a fronte di atti pacificamente vincolati nel contenuto;

c) il terzo motivo di appello (pp. 7-8 del ricorso) è anche esso infondato, in quanto, a prescindere da ogni altra considerazione, gli appellanti non hanno nemmeno offerto un minimo principio di prova che la commissione degli abusi contestati non sia loro attribuibile, quali proprietari dell’immobile, né che in qualche modo sia riconducibile a terzi soggetti estranei alla loro sfera di controllo;

d) il quarto motivo di appello (pp. 8-10 del ricorso) è pure esso privo di fondamento, in quanto i provvedimenti impugnati in primo grado, diversamente da quanto assumono gli appellanti, sono vincolati e non necessitano di particolare motivazione, a fronte della riscontrata abusività delle opere realizzate, mentre la pendenza del procedimento ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 non costituisce motivo di illegittimità dell’eventuale ordinanza di demolizione e dei provvedimenti ad essa successivi, dato che, per costante giurisprudenza, la domanda di accertamento di conformità non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso, né interrompe il termine per la sua esecuzione, ma semplicemente sospende l’efficacia dell’ordine di demolizione, il quale, in caso di rigetto dell’istanza di sanatoria – come è avvenuto nel caso di specie – riacquista la sua efficacia, senza che occorrano l’adozione di un nuovo provvedimento di demolizione e la conseguente modifica del termine entro il quale il sanzionato deve adempiere per scongiurare l’acquisizione (cfr., ex multis , Cons. St., sez. II, 9 dicembre 2024, n. 9890, Cons. St., sez. VI, 13 giugno 2024 n. 5331, Cons. St., sez. II, 9 maggio 2024, n. 4198, Cons. St., sez. VII, 8 maggio 2023, n. 4580, Cons. St., sez. II, 6 maggio 2021, n. 3545);

e) il quinto motivo di appello (p. 10 del ricorso) è pure esso privo di fondamento, alla luce delle ragioni appena espresse, in quanto la pendenza del procedimento ex art. 36 cit. non toglie legittimità all’ordinanza di demolizione e non comporta il decorso di un nuovo termine per adempiere al fine di scongiurare l’acquisizione, essendo pacifico che, nel caso di specie, l’istanza ex art. 36 è stata rigettata dal Comune ed il termine per adempiere, sospeso in pendenza della proposizione dell’istanza, è inutilmente decorso, senza che, peraltro, l’ordinanza di demolizione sia stata impugnata dai ricorrenti o in qualche modo risulti essere stata sospesa in via giudiziale;

f) il sesto motivo di appello (pp. 10-11 del ricorso) è infondato in quanto, per quanto i ricorrenti abbiano in effetti impugnato la D.G.C. n. 37/2010, non si comprende, dal tenore dello stesso (che non richiama nemmeno per relationem il contenuto della censura proposta in primo grado e comunque puntualmente confutata anche nel merito dal primo giudice senza essere stata specificamente contestata dagli appellanti), quale sia la censura che muovono a tale delibera e in cosa consisterebbe la presunta illegittimità della sanzione di € 10.000,00 loro irrogata per l’inottemperanza all’ordine di demolizione;

g) il settimo motivo di appello (p. 11 del ricorso) è anche esso infondato, in quanto il Comune ha irrogato una sanzione pari alla metà del massimo (€ 20.000,00) e tale misura, avuto riguardo alle opere realizzate, non appare né sproporzionata né illogica, non richiedendo la sua determinazione un particolare iter motivazionale in punto di determinazione, allorquando si tratti, poi, di una sanzione contenuta e ben lontana dal massimo applicabile, non dovendo dimenticarsi, per quanto nello specifico attiene alla sanzione amministrativa pecuniaria, di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001, che tale disposizione è finalizzata a sanzionare la mancata rimozione dell’abuso e non la sua realizzazione, essendone il presupposto rappresentato dalla constatata inottemperanza all’ordine di demolizione, e che si tratta, in particolare, di una misura coercitiva indiretta, volta ad indurre i soggetti che ne abbiano la possibilità materiale e giuridica, pur potendo essi in ipotesi – ma non è questo il caso – anche non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso, a rimuovere lo stesso (Cons. St., sez. VII, 12 giugno 2023, n. 5752, Cons. St., sez. VI, 24 novembre 2022, n. 10358).

6. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello, infondato, deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

7. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio, non essendosi costituito il Comune appellato.

7.1. Rimane definitivamente a carico degli appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da GI ST e AR De AN, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di GI ST e AR De AN il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Marco Lipari

IL SEGRETARIO