R.G.3912/2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI LECCE
SEZIONE I CIVILE
Il Tribunale di Lecce, prima sezione civile, in funzione di giudice d'appello, in persona del giudice FR De LE, pronuncia la seguente
S E N T E N Z A nella controversia iscritta al n. 3912/2019 del ruolo generale affari contenziosi, avente ad oggetto
“opposizione all'ordinanza-ingiunzione ex artt. 22 e ss., l. 689/1981; discriminazione e concorrenza
DPR 502/98”, depositata ai sensi dell'art. 430 c.p.c. e vertente
T R A
(C.F.: ), nella sua qualità di procuratore speciale (in virtù Parte_1 C.F._1 di procura speciale del Notaio dottor in data 16 settembre 2015, repertorio Persona_1
138.037) di , già legale rappresentante di e di (C.F.: Persona_2 Controparte_1 Controparte_2
), rappresentati e difesi, giusta procura in atti, dall'Avv. Prof. Fausto Capelli, C.F._2 dall'Avv. Massimiliano Valcada nonché dall'Avv. FR Cinque;
Appellanti
CONTRO
, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa in virtù di CP_3 procura in atti dall'Avv. O. Addante;

Appellata
FATTO E DIRITTO
Con atto di appello, depositato il 10.04.2019, , già legale rappresentante di Persona_2 [...]
e attraverso il procuratore speciale , hanno impugnato la CP_1 Controparte_2 Parte_1 sentenza pronunciata dal Giudice di Pace di Lecce n. 4808/2018, depositata il 20.11.2018 con cui era stata rigettata l'opposizione dagli stessi promossa avverso l'ordinanza del 10.11.2017, prot. usc. A00_149/PROT/10/1172017/0031468, POS 813713 notificata il 17 Novembre 2017 ed emessa dalla
seguente all'emissione del verbale n. 4/178 con il quale i Carabinieri del NAS, CP_3 constatando che presso la filiale di di Lecce, sita in viale della Repubblica, veniva Controparte_1 praticata la vendita di pane ottenuto da pane parzialmente cotto – c. d. pane bake off – avevano contestato, vista l'assenza del previo confezionamento, la violazione dell'art. 14, comma 4, l.
580/1967 in relazione all'art. 1 comma 1, D.P.R. 502/1998.
Ciò premesso hanno censurato la sentenza di primo grado che non avrebbe fornito risposta alcuna alle eccezioni sollevate dagli opponenti, limitandosi a statuire su un profilo non contestato, rappresentato dall'assenza di violazione da parte della disciplina italiana dei principi di libera circolazione delle merci.
Hanno dunque eccepito l'esistenza, in forza di quanto previsto dall'art. 9, DPR 502/98 che esclude dagli obblighi di cui all'art. 1 il pane prodotto in altri Paesi UE, di una discriminazione alla rovescia nell'ambito dell'attività di commercializzazione del pane bake off italiano, eliminabile attraverso l'applicazione dell'art. 53, l. 234/2012.
Attraverso il richiamo ad arresti della Corte Costituzionale e della CGUE, hanno rilevato l'illegittimità del provvedimento impugnato in ragione della violazione del principio di concorrenza, scolpito a livello sovranazionale nell'art. 3 TUE, nel Protocollo n. 27 allegato al TUE, negli articoli
119 e 120 del TFUE nonché, a livello costituzionale nell'art. 41 Cost. e, infine, nell'ambito della normativa ordinaria, dall'art. 1, d.l. 1/2012.
Sul punto hanno eccepito che l'imposizione di una particolare modalità di vendita del pane bake off rende il prezzo meno concorrenziale determinando la violazione del principio suddetto al punto da rendere obbligatoria l'abrogazione delle disposizioni richiamate in ordinanza per effetto dell'art. 1, d.l. 1/2012 o, quantomeno, la disapplicazione in nome delle norme unionali.
Hanno rilevato che quella contestata, alla luce della normativa indicata nell'ordinanza di ingiunzione, sarebbe qualificabile come pratica commerciale affatto in contrasto con la direttiva
2005/29/CE recepita in Italia con il d.lgs. 206/2005.
Hanno infine sollevato questione di legittimità costituzionale per via del contrasto dell'art. 14. l.
580/1967 con gli artt. 3, 41 e 117 Cost.
In conclusione hanno chiesto la riforma della sentenza di primo grado e, per l'effetto,
l'annullamento dell'ordinanza opposta.
Si è costituita in giudizio la che, richiamando la pronuncia CGUE del 18 settembre CP_3
2003 -

contro

Causa C- 416/00 e chiarendo la ratio della Controparte_4 Controparte_5 disciplina italiana applicata, ha sostenuto che la stessa coincide con la necessità di tutelare la tipicità e la specificità del pane artigianale italiano e, al contempo, la non discriminazione dei produttori dei paesi membri dell'Unione che commercializzano quel tipo specifico di pane precotto surgelato o non.
Tale fondamento escluderebbe altresì qualsiasi violazione del principio di concorrenza, fermo restando che ai fini della corretta operatività dell'art. 1, d.l. 1/2012 mancano i decreti di cui al comma
3 della medesima disposizione.
Con riguardo all'inesistenza di una pratica commerciale sleale ha affermato che “La normativa che impone il preconfezionamento del pane ottenuto mediante completamento di cottura di pane parzialmente cotto, surgelato o non, non rientra nelle fattispecie di pratiche commerciali scorrette, ingannevoli o aggressive di cui agli articoli dal 18 al 27 quater del richiamato codice del consumo;
non si comprende, dunque, come detta normativa possa far pensare a pratiche sleali nei confronti del consumatore.”
Eccependo l'irrilevanza e manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dagli appellanti, ha concluso chiedendo il rigetto dell'appello.
*******
L'appello risulta infondato.
L'oggetto del giudizio, in estrema sintesi, attiene alla legittimità di un'ordinanza di ingiunzione impugnata sotto molteplici profili, afferenti alla natura discriminatoria della disciplina interna con riguardo al pane bake off italiano, alla violazione del principio di concorrenza nonché alla contrarietà alla direttiva europea in tema di pratiche commerciali sleali dell'interpretazione secondo cui il pane bake off sarebbe sottoposto ad un obbligo di preconfezionamento non previsto dalla normativa comunitaria e dal codice del consumo.

1. Ai fini del corretto inquadramento della quaestio iuris giova richiamare la norma che disciplina le modalità di distribuzione del pane bake off, ovvero l'art. 1, comma 1, DPR 502/98 secondo cui “1. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 14, comma 4, della legge 4 luglio 1967, n. 580, come modificato dall'articolo 44 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, il pane ottenuto mediante completamento di cottura da pane parzialmente cotto, surgelato o non surgelato, deve essere distribuito e messo in vendita in comparti separati dal pane fresco e in imballaggi preconfezionati riportati oltre alle indicazioni previste dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, anche le seguenti:
a) "ottenuto da pane parzialmente cotto surgelato" in caso di provenienza da prodotto surgelato;

b) "ottenuto da pane parzialmente cotto" in caso di provenienza da prodotto non surgelato né congelato.”
Premesso che il prodotto alimentare in discussione è il pane precotto, c.d. pane bake off,
l'attività oggetto di regolazione è dunque, da un lato, il completamento della cottura e, dall'altro, la distribuzione e commercializzazione in comparti separati dal pane fresco e in imballaggi preconfezionati.
Ciò posto, occorre riflettere sulla portata applicativa della norma illustrata anche, e soprattutto, in ragione dell'eccezione di trattamento discriminatorio che l'attività di distribuzione del pane italiano patirebbe in forza dell'art. 9 del medesimo impianto normativo.
Quest'ultimo prescrive, infatti, che “Le disposizioni del presente regolamento, nonché quelle previste dalla legge 4 luglio 1967, n. 580, non si applicano al pane legalmente prodotto o commercializzato negli Stati membri dell'Unione europea ed a quello originario dei Paesi contraenti dell'Accordo sullo spazio economico europeo, introdotto e posto in vendita sul territorio nazionale.”
Invero, secondo la prospettazione attorea, l'ordinamento offrirebbe uno strumento normativo per l'esclusione del trattamento discriminatorio derivante dall'applicazione del menzionato art. 9, ovvero l'art. 53, l. 234/2012.
La norma postula che la disciplina italiana importi, nei suoi risvolti applicativi concreti, un trattamento discriminatorio dei cittadini italiani, intesi quali persone fisiche e giuridiche, rispetto a quelli di altri Paesi membri dell'Unione, tutelati in misura maggiore in ragione dell'applicazione di regole di diritto unionale operanti nell'ordinamento interno in via diretta o attraverso leggi di recepimento.
L'effetto discriminatorio determinato da una disposizione (con la conseguente disapplicazione nel caso concreto) presuppone, in realtà, un'alterità soggettiva in forza della quale è il cittadino italiano, nell'esercizio dei suoi diritti, incluso l'esperimento di attività d'impresa, a risultare destinatario di regole più gravose rispetto al cittadino dell'UE.
Nel caso di specie non si rinviene, tuttavia, la citata distinzione soggettiva atteso che parte appellante, con riguardo all'attività di distribuzione del pane bake-off, si duole di un trattamento deteriore non rispetto ad un'altra impresa dell'UE, bensì rispetto al prodotto oggetto della propria attività commerciale. In altri termini non lamenta che la propria attività di distribuzione del pane bake-off proveniente dall' sia discriminata rispetto alla medesima attività condotta da altra CP_1 impresa e avente ad oggetto pane bake off proveniente da un paese dell'UE, così circoscrivendo la propria eccezione all'esistenza di una discriminazione nel suo stesso ambito commerciale.
In questa prospettiva ad eccepire l'esistenza di un regime di maggior sfavore sarebbe dovuta essere l'impresa praticante, in via esclusiva, la distribuzione del pane bake off italiano rispetto all'impresa tra i cui servizi figura la distribuzione del solo pane bake off di altri paesi UE.
Per tali ragioni alcuna discriminazione può dirsi configurata, rispondendo semmai ad una scelta commerciale individuale quella di distribuire sia pane bake off italiano sia pane bake off proveniente da altri paesi dell'UE. In definitiva la scelta di commercializzare anche pane bake off non italiano non configura alcun vulnus all'esercizio dell'attività d'impresa la quale, nella sua concreta esplicazione, non risente di alcuna discriminazione.
Ne discende come l'art. 53, l. 234/2012 non sia applicabile al caso di specie.
D'altra parte anche tutti i passaggi argomentativi espressi dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 443/97 ponevano quale proprio fondamento l'alterità dei soggetti coinvolti: da un lato l'imprenditore italiano sanzionato per aver prodotto pasta con ingredienti non consentiti dalla legislazione italiana e, dall'altro, l'imprenditore importatore di pasta distribuibile nel territorio italiano, prodotta all'estero utilizzando ingredienti non consentiti dalla legislazione italiana (o anche l'imprenditore produttore di pasta realizzata con prodotti non consentiti dalla legislazione interna, ma destinata all'esportazione).
Per tali ragioni il motivo d'appello risulta infondato.
2. Quanto al il principio di concorrenza, l'appellante ha eccepito, in via preliminare, la violazione dell'art. 1, comma 1, lett. b) d.l. 1/2012, che dispone testualmente: “

1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge
14 settembre 2011, n. 148, in attuazione del principio di libertà di iniziativa economica sancito dall'articolo 41 della Costituzione e del principio di concorrenza sancito dal Trattato dell'Unione europea, sono abrogate, dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al comma 3 del presente articolo e secondo le previsioni del presente articolo (1):
a) .....
b) le norme che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonché le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi, ovvero impediscono, limitano o condizionano
l'offerta di prodotti e servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità, ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti.”
Ebbene, contrariamente a quanto asserito, alcuna violazione dell'art. 1, comma 1, lett. b) d.l. 1/2012 si delinea nel caso di specie atteso che tale disposizione non ha prescritto una abrogazione indiscriminata di tutte le disposizioni contenenti restrizioni all'esercizio di attività economica, essendone stato limitato, a monte, il raggio applicativo all'abrogazione delle “disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico”.
Ancòra, in merito alla violazione del principio di concorrenza derivante - secondo una prospettazione invero poco chiara fornita dall'appellante - sia dall'imposizione da parte dell'ordinamento italiano dell'obbligo di preconfezionamento tout court, sia dall'esclusione di tale adempimento per il pane precotto prodotto non in Italia bensì in altro Paese dell'UE, giova richiamare alcuni decisivi passaggi argomentativi della sentenza della Suprema Corte (v. Cass. Sez. II, n.
2618/2021) secondo cui “La prospettata discriminazione a rovescio involge l'interpretazione del
D.P.R. n. 502 del 1998, art. 9, che esclude l'applicabilità delle disposizioni del regolamento medesimo, nonchè di quelle previste dalla L. 4 luglio 1967, n. 580, al pane legalmente prodotto o commercializzato negli Stati membri dell'Unione Europea ed a quello originario dei Paesi contraenti dell'Accordo sullo spazio economico Europeo, introdotto e posto in vendita sul territorio nazionale.
Questa Corte con sentenza n. 8197 del 2020 ha già interpretato il citato art. 9 nel senso che esso implica, in ossequio al principio unionale di "mutuo riconoscimento" al quale è intitolato, che
l'ordinamento nazionale accetti le condizioni di legalità del prodotto finito d'importazione intracomunitaria, ma il disposto non riguarda il pane che, terminando il suo ciclo di cottura in Italia, resta soggetto alle norme interne di commercializzazione.
A parere del collegio la suddetta interpretazione è l'unica che consente di dare un significato al
D.P.R. n. 502 del 1998, art.

9. Da tale interpretazione, tuttavia, discende un effetto discriminatorio per i produttori interni di pane precotto e, a ben vedere, anche per quelli di uno Stato membro qualora il loro prodotto completi il ciclo di cottura in Italia.
Il D.P.R. n. 502 del 1998, è un regolamento emanato della L. 23 agosto 1988, n. 400, ex art. 17, comma 2, in virtù del potere conferito al governo dalla L. 22 febbraio 1994, n. 146, art. 50, il quale prevede a sua volta che, con la procedura di cui alla L. 9 marzo 1989, n. 86, art. 4, comma 5, possono essere emanate norme regolamentari per rivedere la produzione e la commercializzazione dei prodotti alimentari conservati e non, anche se disciplinati con legge.
Il citato art. 50, rubricato "Regolamentazione dei prodotti", così recita: "1. Il Governo emana, con uno o più regolamenti, norme intese a rivedere e riordinare la materia della produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari conservati e non, anche se disciplinata con legge.

2. I regolamenti di cui al comma 1 sono adottati con la procedura prevista dalla L. 9 marzo 1989, n. 86, art. 4, comma 5. 3. La disciplina della produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari conservati o trasformati: a) si conforma ai principi e alle norme di diritto comunitario con particolare riferimento alla libera circolazione delle merci, tenuto conto dell'art. 36 del Trattato istitutivo della Comunità economica Europea;
b) tutela gli interessi relativi alla salute, all'ambiente, alla protezione del consumatore e alla qualità dei prodotti, alla sanità degli animali e dei vegetali, nel rispetto dei principi ispiratori della legislazione vigente.

4. In applicazione di quanto stabilito al comma 1, le disposizioni vigenti in contrasto con la norma generale di cui alla lett. a) del comma 3 saranno abrogate oppure modificate o sostituite in attuazione della norma generale di cui alla lettera
b) del medesimo comma 3".
Ne consegue che il potere di modificare o sostituire le disposizioni di legge nella materia della produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari conservati e non, era conferito al solo scopo di conformare l'ordinamento interno alla normativa "Eurounitaria" e in particolare all'art. 36, in materia di libera circolazione delle merci.
Il potere conferito al governo dalla L. n. 146 del 1994, art. 50, dunque, non comprendeva la possibilità di introdurre una disciplina come quella di cui al D.P.R. n. 302 del 1995, art. 9, di esclusione dei prodotti importati dall'unione Europea dall'applicazione del D.P.R. medesimo e dalla
L. n. 580 del 1967, art. 14.
La disciplina dettata dall'art. 14, infatti, come evidenziato dalla Corte di Giustizia, non necessitava di alcun adattamento ai principi e alle norme di diritto comunitario con particolare riferimento alla libera circolazione delle merci e, dunque, non poteva essere modificata ai sensi dell'art. 50, comma 5, che conferiva il potere di "abrogare oppure modificare o sostituire" le disposizioni vigenti solo nel caso di contrasto con la norma generale di cui alla lett. a) del comma 3.
Il suddetto contrasto, con riferimento alla L. n. 580 del 1967, art. 14, non sussiste. La Corte di
Giustizia, con la pronuncia citata ha chiarito, infatti, che la normativa interna che sottopone il pane precotto (anche se il processo di cottura è completato in altro Stato membro e dunque da intendersi come prodotto finito) ad un obbligo di etichettatura e preconfezionamento non comporta alcuna misura restrittiva dell'importazione purchè sia applicabile a tutti i prodotti finiti, sia di importazione che interni allo Stato membro.
In altri termini, in base alla sentenza della Corte di Giustizia anche il pane precotto, surgelato e definitivamente cotto in un altro Stato membro, può essere legittimamente assoggettato agli obblighi di preconfezionamento, sicchè non vi è alcun obbligo derivante dalla libera circolazione delle merci
e dalla necessità di impedire restrizioni all'importazione dei prodotti tra uno Stato membro e un altro nell'ambito del territorio Europeo che imponga l'adozione di una norma di delimitazione dell'ambito di applicazione della L. n. 580 del 1967, art. 14, come quella di cui al D.P.R. n. 502 del 1998, art. 9.
Da quanto detto discende che l'art. 9 del D.P.R., in oggetto, che potenzialmente avrebbe potuto determinare una discriminazione a rovescio nei confronti dei produttori italiani, non è idoneo a fungere da tertium comparationis per sollevare una questione di costituzionalità per disparità di trattamento ex art. 3 Cost., perchè è stato emanato in carenza di potere e, deve essere disapplicato in quanto illegittimo.
Infine, ad ulteriore conferma della ricostruzione sin qui operata, deve evidenziarsi che i ricorrenti operano nel settore della commercializzazione di prodotti alimentari e sono stati sanzionati in tale qualità e non come produttori di pane precotto. Nella specie, infatti, non rileva chi sia il produttore del pane precotto perchè la condotta sanzionata attiene solo al mancato preconfezionamento del prodotto nel momento della sua messa in commercio nel punto vendita di (OMISSIS). I produttori di pane precotto, infatti, sono del tutto estranei alla condotta sanzionata e nei loro confronti la norma potrebbe rilevare solo come effetto indiretto di ostacolo all'importazione, effetto che è stato escluso dalla Corte di Giustizia in considerazione della sua applicabilità anche ai prodotti interni.
Deve dunque affermarsi la manifesta infondatezza della questione di legittimità della L. n. 580 del
1967, art. 14, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto il preconfezionamento prescritto per il solo pane precotto, e non anche per il pane fresco, costituisce misura non discriminatoria, idonea ad informare il consumatore su una qualità rilevante del prodotto.”
Ebbene, in disparte il passaggio argomentativo secondo cui l'art. 9 andrebbe interpretato nel senso per cui - ferma l'accettazione delle condizioni di legalità del prodotto finito d'importazione intracomunitaria - il pane che termina il suo ciclo di cottura in Italia resta soggetto alle norme interne di commercializzazione (Cass. 8197/2020), occorre evidenziare, da un lato, che i principi di diritto sopra enucleati non rimangono circoscritti ai produttori potendo essere estesi – ad avviso di questo giudicante – anche ai distributori di pane bake off italiano;
dall'altro, che l'impianto complessivo del
DPR 502/98, in forza della storia normativa illustrata dalla Suprema Corte, mira alla tutela della libera circolazione delle merci in ossequio alla disciplina europea e, dunque, anche alla tutela della concorrenza da intendersi quale materia contigua alla prima.
Pertanto, considerato che l'assenza di contrasto con la normativa comunitaria escludeva l'obbligo di adottare misure quali quella prevista nell'art. 9, la disapplicazione indicata dalla giurisprudenza di legittimità rappresenta il rimedio alla discriminazione, lamentata dagli appellanti, che i distributori rischierebbero di subire.
In definitiva l'estensione dell'adempimento del preconfezionamento del pane bake off, qualsiasi provenienza esso abbia, elimina in radice ogni possibile violazione del principio di concorrenza.

3. Infine non merita accoglimento la domanda afferente alla illegittimità della sanzione irrogata in virtù di un'interpretazione della disciplina italiana relativa all'impossibilità di vendita libera del pane bake off che si porrebbe astrattamente in contrasto – secondo la prospettazione attorea – con la direttiva 2005/29/Ce. In altri termini, corrispondendo ad una pratica commerciale, la vendita di pane bake off senza preconfezionamento non risulta vietata dalle norme poste in tema di pratiche commerciali scorrette, al punto da dover dedurre l'illegittimità dell'ordinanza di ingiunzione opposta.
Premesso che l'impianto normativo da ultimo richiamato e il d.lgs. 206/2005 (c.d. codice del consumo) disciplinano le pratiche commerciali sleali, va osservato come il presente giudizio abbia ad oggetto l'impugnazione di un'ordinanza di ingiunzione e, dunque, l'opposizione ad una sanzione amministrativa irrogata non per la configurazione di una pratica commerciale sleale, bensì per la violazione della L. n. 580 del 1967, art. 14, e del D.P.R. n. 502 del 1998, art. 1.
Il thema decidendum viene dunque orientato dal provvedimento contestato e dal relativo contenuto sicchè l'inquadramento giuridico, che nella specie non afferisce ad una pratica commerciale sleale, di una condotta viene effettuato dall'ente ingiungente, nella specie la e non dalla CP_3 parte stessa, al contrario determinandosi il rischio di introduzione di una contestazione mai rivolta al destinatario.
Per tale fondamentale motivazione anche tale motivo d'appello va rigettato.
Infine le illustrate argomentazioni conducono ad un giudizio di irrilevanza e manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dagli appellanti atteso che il conflitto con principi costituzionali presuppone la sussistenza nel giudizio a quo della lesione di una posizione giuridica che, nella specie, non è rinvenibile.
Per tutte le ragioni dianzi esposte l'appello non merita accoglimento.
In punto di spese di lite la particolarità e la complessità delle questioni di diritto affrontate ne giustifica la compensazione.


P.Q.M.

il Giudice, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da , già legale Persona_2
CP_ rappresentante di e da attraverso il procuratore speciale CP_1 Controparte_2 Pt_1
nei confronti della , così provvede:
[...] CP_3
Rigetta l'appello; compensa le spese di lite.
Manda alla Cancelleria per l'immediata comunicazione telematica alle parti costituite del presente provvedimento in forma integrale, ai sensi dell'art. 430 cpc.
Così deciso in Lecce, lì 19/12/2025
Il Giudice
FR De LE