Pubblicato il 08/04/2025

N. 02982/2025REG.PROV.COLL.

N. 07296/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7296 del 2024, proposto dall’Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Società Di. Ma. Ra. Ro., non costituita in giudizio;
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Pasquali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 4136/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo;

Nessuno è presente per le parti costituite;

Viste le conclusioni come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso al TAR del Lazio, integrato da motivi aggiunti, la società appellata impugnava il provvedimento del Comune di Roma di determinazione del canone di rinnovo della licenza della concessione balneare in lungomare Toscanelli Ostia Lido, deducendo, fra gli altri motivi, la illegittimità della classificazione di tale area in zona di alto livello turistico.

2.- Con la sentenza qui impugnata, il TAR del Lazio accoglieva il ricorso e i motivi aggiunti e, per l’effetto, annullava i provvedimenti impugnati, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, compensando le spese di lite.

Più nel dettaglio, l’annullamento veniva pronunciato:

(i) per difetto di istruttoria nella classificazione turistica del litorale di Ostia, indicato quale area ad “alta valenza turistica”, in assenza di un’adeguata motivazione e istruttoria, nonché in assenza del necessario coinvolgimento procedimentale della società interessate al provvedimento;

(ii) per l’errata applicazione dei canoni demaniali, in quanto le opere costruite dalla società concessionaria non avrebbero dovuto essere considerate pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 49, cod. nav., poiché difetterebbe il formale incameramento da parte dello Stato: di conseguenza, l’applicazione dei valori OMI per calcolare i canoni era illegittima;

(iii) per l’indeterminatezza dei rilievi per occupazione difforme: l’Amministrazione non avrebbe fornito evidenze chiare sui presunti utilizzi difformi delle aree in concessione, rendendo inadeguata la quantificazione dei canoni maggiorati.

3.- L’Agenzia del Demanio appella la sentenza solo limitatamente al capo ii), lamentando la violazione degli artt. 29 e 49, cod. nav. e dei principi affermati dalla sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea C-598/22.

4.- Non si è costituita la società appellata, malgrado rituale citazione in giudizio.

5.- Si sono costitute invece, con separate memorie, Roma Capitale e la Regione Lazio, ritenendo fondato l’appello dell’Agenzia.

6.- Alla udienza pubblica del 18 febbraio 2025, la causa è passata in decisione.

7.- L’appello è fondato.

8.- In fatto, la vicenda è chiara.

Il giudizio concerne la contestazione dei criteri di rideterminazione dei canoni annuali per le concessioni demaniali marittime da parte della società Di.Ma.Ra.Ro s.r.l., già titolare di concessione demaniale marittima per l’esercizio di stabilimento balneare sul litorale ricadente nel territorio comunale.

La società è difatti titolare della concessione di subingresso parziale n. 1 del 2014 nella concessione demaniale marittima di cui all’atto formale n. 12 del 2006, avente ad oggetto la gestione dello stabilimento balneare denominato “El Miramar”, nonché della concessione n. 2 del 2014 di rinnovo della licenza e subingresso n. 9 del 2008 per la gestione del Bar - Ristorante denominato anch’esso “El Miramar”, siti entrambi sul Lungomare Paolo Toscanelli n. 15/21.

Nello specifico, le contestazioni riguardano le determinazioni dirigenziali della Direzione del Municipio X di Roma Capitale, con cui l’Amministrazione capitolina ha quantificato i canoni concessori demaniali dovuti dalla società Di.ma.ra.ro s.r.l. con riferimento agli anni 2016, 2017, 2018 e 2019, intimandone il pagamento.

Per quanto di interesse, l’Agenzia del Demanio censura la prefata sentenza limitatamente alla “ questione della natura demaniale delle pertinenze e dell'applicazione dei valori OMI, oggetto del motivo n. VII di censura del ricorso principale ”, impugnando così i capi della sentenza che stabiliscono che “ dalla documentazione in atti pare a questo Collegio di potersi inferire che, con riguardo all'area demaniale occupata dal bar-ristorante, diversamente da quanto sostenuto dall'Amministrazione resistente, si sia in presenza di un rinnovo automatico e che, quindi, il rapporto sia proseguito senza soluzione di continuità, non potendo pertanto ritenersi perfezionato l'effetto acquisitivo di cui all'art. 49 del Codice della Navigazione dedotto dall'Amministrazione e alla base degli ordini di introito oggetto di gravame. Donde, la conclusione secondo cui al momento dell'emanazione degli atti impugnati non sussistevano pertinenze qualificabili formalmente come appartenenti al demanio marittimo, ai sensi degli artt. 29 e 49, cod. nav. ”.

9.- Anche in diritto la questione giuridica è sufficientemente chiara e va risolta sulla base dei principi ritraibili dalla sentenza dell’11 luglio 2024 in C-598/22, della Corte di Giustizia.

L’accoglimento del TAR, in parte qua , muove dalla considerazione che, siccome le opere costruite dalla società concessionaria non si sarebbero dovute considerare pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 49, cod. nav. poiché difetterebbe il formale incameramento da parte dello Stato, allora, di conseguenza, l’applicazione dei valori OMI per calcolare i canoni sarebbe illegittima.

In particolare, dalla sentenza impugnata si inferisce che, con riguardo all’area demaniale occupata dal bar-ristorante, si sia in presenza di un rinnovo automatico, e che ciò valga a configurare il rapporto giuridico fra le parti come un rapporto proseguito senza soluzione di continuità, con conseguente mancato perfezionamento dell’effetto acquisitivo di cui all’art. 49, cod. nav., dedotto dall’Amministrazione e alla base delle intimazioni di pagamento impugnate.

Da qui, la conclusione, avversata dall’odierno appello, secondo cui, al momento dell’emanazione degli atti impugnati, non sussistessero pertinenze qualificabili formalmente come beni appartenenti al demanio marittimo, ai sensi degli artt. 29 e 49, cod. nav., con conseguente inapplicabilità alla fattispecie dei valori OMI relativi “ alle pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario direzionali e di produzione di beni e di servizi di cui all’articolo 1, comma 251, punto 2.1), della Legge n. 296/2006 ”.

Rileva, in contrario, il Collegio, che, in punto di fatto, sulla base della documentazione in atti, risulta in modo incontrovertibile come la società ricorrente sia subentrata nel tratto dell’arenile già in concessione alla società Kelly’s SRL con licenza di subingresso n. 9/2011, scaturita a sua volta dalla concessione demaniale per atto formale n. 12/2006, con riferimento ad una superficie di arenile pari a mq 8652, di cui 7208 mq di area scoperta, 1106 mq di facile rimozione e 338 mq di difficile rimozione, con durata per il periodo dall’1 gennaio 2013 al 31 dicembre 2024.

Il che implica, all’evidenza, che l’effetto dell’incameramento da parte dello Stato si è già verificato ope legis prima del subingresso della ricorrente, essendo mutata la condizione soggettiva del rilascio della concessione.

Alla medesima conclusione si perviene, comunque sia, anche con riferimento alla condizione oggettiva dell’immobile in concessione.

A questo proposito, fa rilevare il Collegio come, per un verso, sia corretto affermare che l’indirizzo esegetico finora seguito dalla giurisprudenza maggioritaria del Consiglio di Stato ponesse la fondamentale distinzione, con riguardo all’applicazione del principio dell'accessione gratuita di cui al prefato art. 49, cod. nav., fra rinnovo e proroga del titolo.

In particolare, si affermava che l’accessione gratuita non trovasse applicazione quando il titolo concessorio era stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del " nomen iuris ", come una piena proroga dell'originario rapporto, senza soluzione di continuità (cfr. Cons. St., sez. VI, 13 gennaio 2022, n. 229, Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146).

Tuttavia, per un altro verso, fa rilevare il Collegio l’importanza di adeguare il succitato indirizzo giurisprudenziale al diritto dell’Unione e, soprattutto, alle sentenze della Corte, fonti del diritto al pari dei Trattati e delle fonti di diritto derivato.

Tra queste sentenze rileva principalmente la sentenza dell’11 luglio 2024 in C-598/22, richiamata anche dall’atto di appello, che è stata pronunciata dalla Corte su rinvio pregiudiziale rimesso proprio da questa Sezione (ordinanza n. 15 settembre 2022, n. 8010) nell’ambito di un complesso contenzioso concernente la legittimità dell’acquisizione a titolo gratuito delle pertinenze non amovibili realizzate dal concessionario, con loro definitivo incameramento al patrimonio demaniale statale.

In particolare, al paragrafo 58, la Corte afferma che « la questione se si tratti di un rinnovo o della prima attribuzione di una concessione non può avere alcuna incidenza sulla valutazione dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione. A questo proposito, è sufficiente constatare che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo ».

Tale interpretazione, secondo la Corte, è peraltro idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità.

Tale principio, che è stato specificatamente enunciato, come si è poc’anzi detto, con riferimento alla questione della legittimità della acquisizione gratuita e senza compenso alcuno da parte dello Stato, ad avviso del Collegio trova a maggior ragione doverosa applicazione in relazione alla individuazione dei corretti valori OMI sulla base dei quali valutare i beni realizzati dai concessionari sul demanio in concessione, posto che la ragione giuridica su cui poggia il superamento della distinzione tra rinnovo e proroga dell’efficacia del titolo ai fini dell’incameramento gratuito, è proprio la stessa che legittima l’applicazione dei valori immobiliari correnti di mercato.

Ciò per le seguenti, decisive considerazioni: (i) il rapporto giuridico tra ente concedente e concessionario va valutato nella sua complessità e continuità temporale, sicché l’occupazione del demanio pubblico dà sempre luogo ad un fenomeno di successione tra titoli di occupazione; (ii) la gestione della risorsa pubblica, quale è il bene demaniale, deve ispirarsi al principio della massima valorizzazione possibile, con la conseguenza che, al momento dell’affidamento del bene, l’attribuzione di una concessione deve avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità, e, in corso di esecuzione del rapporto, il valore della stessa va costantemente adeguato ai correnti valori di mercato, i quali, soli, possono giustificare il perdurare del regime di privativa del bene rispetto alla collettività e il suo esclusivo utilizzo da parte del concessionario.

Non si ravvedono difatti legittime ragioni che giustifichino la mancata applicazione dei valori OMI a beni che, attraverso l’utilizzo in regime di privativa e l’inserimento nell’organizzazione aziendale, divengono per il concessionario fonte di guadagni e profitti al corrente valore di mercato.

10.- In definitiva, quindi, alla luce delle considerazioni appena illustrate, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il corrispondente motivo di ricorso e di motivi aggiunti accolto dal TAR.

11.- Le spese del giudizio possono compensarsi, attesa la novità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinge il corrispondente motivo di ricorso e di motivi aggiunti accolto.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Massimiliano OC, Presidente FF

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Massimiliano OC

IL SEGRETARIO