Pubblicato il 08/09/2025

N. 07228/2025REG.PROV.COLL.

N. 01531/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1531 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Casertano, Gianni Emilio Iacobelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, Questura di Napoli, Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-, non costituita in giudizio;
Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Todisco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 02210/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, della Questura di Napoli, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II e di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di qui in poi -OMISSIS-) è stata attinta dall’interdittiva antimafia n. 26462 del 21 febbraio 2023, emanata dal Prefetto di Salerno a seguito della richiesta formulata dall’Azienda Ospedaliera Universitaria “Federico II - Policlinico” di Napoli, nell’ambito della procedura per l’affidamento in concessione del servizio di ristoro mediante distributori automatici.

2. A fondamento del provvedimento ostativo, la Prefettura ha valorizzato le condotte poste in essere da alcuni soggetti appartenenti o vicini alla società, finalizzate a condizionare le gare d'appalto delle aziende ospedaliere campane, in concorso con alcuni pubblici ufficiali ed in favore di alcune consorterie camorristiche, come emerso dalle indagini svolte dalla D.D.A. presso il Tribunale di Napoli, esitate in una richiesta di rinvio a giudizio nei confronti di alcuni esponenti societari.

3. La società ha impugnato il provvedimento ostativo dinanzi al T.a.r. per la Campania, Salerno, lamentando l’omessa attivazione del contraddittorio procedimentale, l’assenza di comprovate ragioni di urgenza, la riferibilità delle condotte contestate a singoli dipendenti e l’inidoneità delle stesse a condizionare gli indirizzi e le scelte operative della società, nonché l’estraneità o l’estromissione dalla compagine sociale di alcuni dipendenti coinvolti.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ha impugnato il provvedimento di revoca del rating di legalità con divieto di presentazione di una nuova domanda, emesso dall’AGCM a valle del provvedimento interdittivo, lamentando la mancata sospensione del procedimento.

Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, -OMISSIS- ha dedotto l'insussistenza di ragioni di urgenza nell'adozione del provvedimento interdittivo ed il difetto di istruttoria sugli approfondimenti indicati nel verbale del GIA del 16 gennaio 2023.

Infine, la società ha introdotto un separato giudizio impugnatorio avverso il provvedimento con cui MedioCredito Centrale ha disposto la revoca delle agevolazioni concesse precedentemente all'adozione della interdittiva antimafia, lamentandone la contraddittorietà e la illegittima incidenza su situazioni precedenti e non incise dal provvedimento antimafia.

4. Il T.a.r. adìto, riuniti i ricorsi, li ha respinti.

5. -OMISSIS- ha impugnato la decisione, deducendo:

- l’omissione delle garanzie partecipative e l’insussistenza di “particolari esigenze di celerità” derivanti dallo svolgimento di appalti in corso con l’Amministrazione: l’appellante ha in particolare dedotto che l’attivazione del contraddittorio avrebbe potuto far emergere l’allontanamento dei dipendenti collusi dalla società e, in ogni caso, l’interruzione dei contratti conseguiti con modalità illecite;

- la riferibilità dei comportamenti illeciti contestati a singoli soggetti facenti parte della società, senza alcuna prova della effettiva permeabilità dell’impresa rispetto agli interessi criminali dei clan ;

- l’estraneità di alcuni dei soggetti coinvolti rispetto alla compagine sociale e, in ogni caso l’adozione, da parte della società di adeguate misure di self cleaning (sospensioni e licenziamenti dei soggetti indagati);

- il difetto di istruttoria sugli approfondimenti indicati nel verbale del GIA del 16 gennaio 2023;

- l’illegittimità della revoca del rating di legalità da parte dell’AGCM, senza valutare la possibilità di disporne la sospensione;

- l’irrazionalità e la contraddittorietà del provvedimento con cui MedioCredito Centrale ha disposto la revoca delle agevolazioni già concesse, non incise dal provvedimento antimafia, in assenza di valutazione concreta e attuale dell’interesse pubblico alla revoca e di una congrua valutazione degli effetti del provvedimento sulle posizioni consolidate in capo dei destinatari;

- la necessità di rimettere alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale degli artt. 92 e 94 d.lvo n. 159/2011, per contrasto con gli artt. 3, 4, 25 e 41 della Costituzione, nella misura in cui tali norme consentono l’estensione degli effetti di una informazione prefettizia interdittiva a situazioni preesistenti (concessioni di somme od agevolazioni);

- la violazione degli artt. 7 e ss. l. 241/90, delle garanzie partecipative e del contraddittorio procedimentale.

6. Si sono costituiti l’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, la Questura di Napoli, l’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, il Ministero dell'interno, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, l’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.a., chiedendo la reiezione del gravame.

7. All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

8. L’appello è infondato.

9. E’ necessario richiamare alcuni specifici orientamenti consolidati della giustizia amministrativa in tema di interdittive antimafia e di sindacato giurisdizionale sulla relativa impugnazione.

10. La verifica della legittimità dell’informativa antimafia deve essere effettuata sulla base di un apprezzamento complessivo degli elementi e dei fatti i quali, visti nel loro insieme, possono costituire un’ipotesi ragionevole e probabile di permeabilità della singola impresa ad ingerenze della criminalità organizzata di stampo mafioso sulla base della regola causale del “più probabile che non”, integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali (quale è quello mafioso), e che risente dell’estraneità al sistema delle informazioni antimafia di qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là di ogni ragionevole dubbio (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 31 gennaio 2024, n. 999; id., 19 gennaio 2024, n. 614; id., 4 gennaio 2024, n. 142; id., 3 ottobre 2023, n. 8644; id., 18 settembre 2023, n. 8395; id., 16 giugno 2023, n. 5976; id., n. 2468/2022, cit.; id., n. 1825/2021, cit.; id., 4 febbraio 2021, n. 1069; id., 20 gennaio 2020, n. 452; id., 30 gennaio 2019, n. 758; id., 11 giugno 2018, n. 3496; C.g.a.r.s., 4 luglio 2022, n. 793; id., 10 settembre 2019, n. 792).

Conseguentemente, la giurisprudenza unanime ritiene inaccettabile un approccio atomistico e parcellizzato che, considerando in modo autonomo ciascuno degli elementi indiziari presi in esame, finisca inevitabilmente per farne perdere la rilevanza nel legame sistematico con gli altri, con pregiudizio della loro complessiva efficacia sintomatica e dimostrativa (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 febbraio 2024, n. 1282; id., 5 febbraio 2024, n. 1142; id., n. 8736/2023, cit.; id., 7 agosto 2023, n. 7625; id., 14 settembre 2018, n. 5410; id., 14 febbraio 2017, n. 670).

In definitiva, ciò che connota la regola probatoria – che qui viene in rilievo – del “più probabile che non” non è un diverso procedimento logico, ma la (minore) forza dimostrativa dell’inferenza logica, sicché l’interprete è sempre vincolato a sviluppare un’argomentazione rigorosa sul piano metodologico, ancorché sia sufficiente accertare che l’ipotesi intorno a quel fatto sia più probabile di tutte le altre messe insieme, ossia rappresenti il 50% + 1 di possibilità, ovvero, con formulazione più appropriata, la c.d. probabilità cruciale (Cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 1282/2024, cit.; id., 25 gennaio 2022, n. 488; id., n. 1825/2021, cit.).

Fondamentale conseguenza di questa impostazione, e in particolare della non necessità di un positivo accertamento di responsabilità dell’impresa, è che il presupposto per l’esercizio del potere prefettizio di emanazione di un’informativa interdittiva non implica necessariamente l’intenzionale adesione dell’imprenditore al tentativo di infiltrazione, potendo questa manifestarsi anche oltre l’intenzione del titolare dell’attività, insomma nelle forme, oltre che della c.d. “contiguità compiacente”, in quelle della c.d. “contiguità soggiacente” (Cfr. 3 giugno 2024, n. 4945; id., 27 febbraio 2024, n. 1925; id., 5 gennaio 2024, n. 193).

L’informazione interdittiva antimafia non ha mai carattere vincolato o automatico nemmeno a fronte di condanne per delitti-spia , essendo il Prefetto in ogni caso tenuto ad effettuare anche un autonomo apprezzamento, nel loro contenuto intrinseco, delle risultanze penali, senza istituire un inammissibile automatismo tra l’emissione del provvedimento giurisdizionale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 gennaio 2024, n. 552; id., 2 luglio 2021, n. 5043). Tuttavia, le condotte illecite poste a base dell’adozione di un’interdittiva possono essere anche non penalmente rilevanti, non essere state oggetto di procedimenti o di processi penali e possono perfino essere già stato oggetto di giudizio penale con esito di proscioglimento o di assoluzione, ovvero di indagini preliminari concluse con decreto di archiviazione, atteso che l’impossibilità di provare la responsabilità in sede penale non preclude affatto all’autorità preposta all’ordine pubblico la valutazione dei medesimi fatti sul differente piano della prevenzione e della difesa sociale (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 febbraio 2024, n. 1517; id., 31 gennaio 2024, n. 952; id., 7 agosto 2023, n. 7625; id., 21 luglio 2023, n. 7156; id., 18 luglio 2023, n. 7045; id., 16 maggio 2023, n. 4856; id., 4 aprile 2022, n. 2465).

Tra gli elementi rilevanti possono rientrare anche i ripetuti e non occasionali contatti o le frequentazioni con soggetti coinvolti in sodalizi criminali, che risultino avere precedenti penali o che comunque siano stati presi in considerazione in misure di prevenzione, purché non dipendano da mera causalità, o per converso da necessità (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2023, n. 7081; id., 25 maggio 2023, n. 5163; id., 8 luglio 2020, n. 4372; id., 11 giugno 2018, n. 3496), mentre il condizionamento mafioso può derivare altresì dalla presenza di soggetti controindicati nell’impresa interessata, anche in ruoli defilati rispetto a quella che appare, formalmente ed al pubblico, la gestione della stessa, al fine di consentire alle consorterie criminali per il tramite di propri uomini di fiducia, inseriti quali meri dipendenti o esecutori nell’assetto societario, di dettare dall’esterno gli obiettivi e le iniziative che l’impresa deve perseguire (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 luglio 2020, n. 4391; id., n. 4372/2020, cit.; id., 14 settembre 2018, n. 5410).

11. Venendo alla fattispecie oggetto del presente giudizio, devono ritenersi infondate tutte le censure formulate dalla odierna appellante.

11.1. L’interdittiva antimafia impugnata si fonda sul concorso di soggetti, appartenenti o riconducibili alla società ricorrente, nell’attività volta a condizionare le procedure ad evidenza pubblica poste in essere da alcune aziende ospedaliere campane, al fine di ottenerne l'aggiudicazione, con la compiacenza ed il concorso, dietro corrispettivo economico, di alcuni pubblici ufficiali deputati a curare l’iter delle procedure, con l'aggravante di aver commesso il fatto al fine di agevolare l'associazione di tipo mafioso denominata clan NO ZZ .

11.2. Tali circostanze, poste a fondamento di apposito procedimento aperto dalla Procura di Napoli, hanno condotto all’emissione di un’ordinanza di custodia cautelare nei confronti di due dipendenti e di un altro soggetto in rapporti con la società odierna appellante e, successivamente, alla formulazione di una richiesta di rinvio a giudizio per i reati di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.), falsità materiale in atti pubblici (art. 476 c.p.), soppressione, distruzione e occultamento di atti veri (art. 490 c.p.), rivelazione utilizzazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.), turbata libertà degli incanti (art. 353 c.p.), turbata libertà del procedimento di scelta del contraente (art. 353 bis c.p.), falsità ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici (art. 479 c.p.), associazione di tipo mafioso (art. 416 bis c.p.), variamente aggravati, peraltro anche con riferimento all’agevolazione dell’associazione a delinquere denominata clan -OMISSIS- .

11.3. I fatti contestati, indubbiamente gravi ed espressivi di una pericolosa contiguità con la criminalità organizzata, non concernono soltanto i singoli dipendenti, ma la stessa società, nella sua attività di partecipazione alle gare di appalto, falsata e finalizzata all’agevolazione della criminalità organizzata, il che consente di ritenere fondato il pericolo di permeabilità della compagine societaria rispetto al condizionamento dei clan , sulla scorta del soprarichiamato criterio del “più probabile che non”.

11.4. Risultano pertanto recessivi, in quanto non sintomatici di una effettiva sterilizzazione del pericolo di contaminazione mafiosa, la sospensione dei rapporti con le Amministrazioni o con i dipendenti coinvolti nell’inchiesta, nonché il tempo intercorso tra la richiesta della documentazione antimafia, l’avvio dell’inchiesta e l’adozione del provvedimento impugnato, che non possono elidere il coinvolgimento della società e l’attitudine della stessa ad inserirsi in un sistema di malaffare finalizzato alla gestione degli appalti pubblici, a prescindere dall’esito delle gare di appalto e dell’esecuzione dei contratti.

11.5. La gravità del quadro indiziario ha pertanto consentito legittimamente al Prefetto di emanare il provvedimento interdittivo, anche a prescindere dagli ulteriori accertamenti istruttori valutati dal GIA con il verbale del 16 gennaio 2023, stante, da un lato, la presenza di elementi idonei a rendere concreto ed attuale il pericolo di condizionamento e, dall’altro, l’urgenza di dover porre rimedio ad una situazione connaturata dall’urgenza di impedire una pericolosa infiltrazione della criminalità organizzata negli appalti pubblici.

L’esigenza prioritaria di prevenire ulteriori ingerenze della criminalità nel tessuto socioeconomico, in un settore particolarmente delicato quale è quello degli appalti pubblici, puntualmente rappresentate dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato, costituiscono del resto ragioni fondate per ritenere legittima la mancata attivazione del contraddittorio procedimentale, anche alla luce della natura chiara ed univoca del quadro indiziario, emerso a seguito dell’attività di indagine svolta dalla magistratura e dai gruppi investigativi.

12. Né l’avvenuto licenziamento dei dipendenti coinvolti avrebbe potuto portare l’Amministrazione a ritenere definitivamente esaurito il rischio di condizionamento, in quanto le azioni criminose contestate ai dipendenti dell’odierna appellante non sono risultate finalizzate alla soddisfazione di un interesse meramente personale, ma all’agevolazione della medesima società, al fine di consentirle l’acquisizione di vantaggi anche nell’interesse dei clan camorristici. Peraltro, proprio in relazione alla misura del licenziamento dei dipendenti di imprese controindicate ai fini antimafia, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha avuto modo di rilevare che “ il licenziamento di dipendenti pregiudicati non costituisce sufficiente misura di garanzia di trasparenza e legalità, ove si consideri che l’ingerenza mafiosa può agevolmente persistere tramite forme di pressione e di controllo che prescindono dalla presenza nell’organico della 18 società di soggetti referenti e organici al clan ” (Consiglio di Stato, sezione III, 18 febbraio 2025, n. 1295).

13. Per queste medesime ragioni, anche le censure relative alla mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94 bis del d.lgs. n. 159/2011 si appalesano infondate, risultando il condizionamento tutt’altro che episodico, ma anzi stabilmente preordinato agli interessi illeciti dei sodalizi criminali.

14. Accertata e ribadita la legittimità del provvedimento interdittivo, oggetto del ricorso principale, infondate si rilevano, altresì, le censure relative ai provvedimenti a valle, emessi dall’AGCM e da Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.a.

14.1. Quanto alla lamentata mancata sospensione del procedimento di revoca del rating di legalità, il Collegio condivide le osservazioni del primo giudice in ordine agli effetti della rinuncia alla domanda cautelare, effettuata da -OMISSIS- all’udienza in camera di consiglio del 17 maggio 2023, prima della conoscenza della ulteriore documentazione acquisita.

Con tale rinuncia, la società ha effettivamente dimostrato di ritenere non rilevante, ai fini della tutela cautelare, l’ulteriore documentazione non ancora in proprio possesso, rinunciando alla possibilità di ottenere una sospensione del rating , in luogo di una revoca dello stesso.

14.2. Venendo, infine, alle censure relative al provvedimento con cui MedioCredito Centrale ha disposto la revoca delle agevolazioni già concesse, è opportuno premettere che l’effetto tipico dell’informativa interdittiva è una particolare forma di incapacità giuridica, parziale e relativa, in quanto limitata a specifici rapporti giuridici con la pubblica amministrazione, e tendenzialmente temporanea, che si traduce nella insuscettività del soggetto che del provvedimento è destinatario a essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive che determinino sul proprio c.d. lato esterno rapporti giuridici con la p.a. (Cfr. Cons. Stato, ad. pl., 6 aprile 2018, n. 3; id., sez. VI, 26 luglio 2023, n. 7317; id., sez. V, 16 giugno 2023, n. 5968; id., sez. III, 30 giugno 2022, n. 5462; id., 6 giugno 2022, n. 4616; id., sez. V, 20 agosto 2017, n. 4680; id., sez. IV, 20 luglio 2016, n. 3247; C.g.a.r.s., 8 febbraio 2016, n. 34).

L’effetto di incapacità speciale che consegue all’informativa interdittiva spiega il carattere vincolato e doveroso ai sensi dell’articolo 92, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011, e il conseguente non assoggettamento agli obblighi di legge in materia di comunicazione di avvio del procedimento e partecipazione procedimentale, della revoca dell’aggiudicazione di un contratto pubblico disposta nei confronti dell’impresa interessata ovvero del recesso dal contratto con essa eventualmente stipulato , come pure della revoca dei contributi o finanziamenti pubblici concessi all’impresa con efficacia ex tunc (Cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 ottobre 2022, n. 8558; id., 4 giugno 2021, n. 4293; id., 4 marzo 2019, n. 1500; id., 3 marzo 2018, n. 4807; C.g.a.r.s., 8 marzo 2022, n. 294; id., 30 marzo 2020, n. 223).

Tanto premesso, nel caso di specie, l’avvio del procedimento di revoca dei finanziamenti e delle agevolazioni, atto dovuto rispetto all’emissione dell’interdittiva antimafia, si pone su di un piano del tutto diverso rispetto alla comunicazione del 7 aprile 2024, di conferma della garanzia e di estensione temporale della stessa, che ha riscontrato un’apposita istanza della società, non potendo porsi alcuna questione di contraddizione tra i due procedimenti.

I rapporti agevolativi con MedioCredito Centrale risultavano ancora in corso alla data dell’adozione dell’interdittiva, e, per tale ragione, altro l’ente non avrebbe potuto fare se non disporne la revoca.

14.3. Tale conclusione dimostra la infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 92 e 94 del D.lgs. n. 159/2011, per contrasto con gli artt. 3, 4, 25 e 41 della Costituzione, nella misura in cui le disposizioni censurate consentono l’estensione degli effetti di una informazione prefettizia interdittiva a situazioni preesistenti.

A tal riguardo è sufficiente richiamare quanto già ricordato in relazione alle finalità di prevenzione delle interdittive antimafia ed all’effetto di incapacità giuridica nei rapporti giuridici con la pubblica amministrazione, effetto che non può che riguardare i rapporti ancora in corso, in quanto continuativi, pena la frustrazione della finalità cautelar-preventiva del provvedimento.

15. Per queste ragioni l’appello deve essere complessivamente respinto.

16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese del grado, che liquida nella somma complessiva di € 3.000,00, oltre accessori di legge, in favore delle Amministrazioni patrocinate dalla difesa erariale e di € 2.000,00, oltre accessori di legge, in favore di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.a..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.