Pubblicato il 03/03/2026

N. 00413/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00657/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 657 del 2025, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Maiellaro, con domicilio digitale come da PEC maiellaro.michele@avvocatifoggia.legalmail.it;

contro

Ministero dell’Interno – Prefettura di Salerno – Sportello Unico per l’Immigrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, corso Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento prot. n. -OMISSIS- col quale la Prefettura di Salerno - Area IV - ha negato alla ricorrente il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno – Prefettura di Salerno;

Visto il decreto n. -OMISSIS- di accoglimento dell’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, reso dall’apposita Commissione istituita presso questo T.A.R. Salerno;

Vista l’ordinanza cautelare n.-OMISSIS- emessa da questa Sezione il -OMISSIS-

Vista l’ordinanza cautelare n.  -OMISSIS- emessa dal Consiglio di Stato il -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Uditi per le parti i difensori nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026, come da verbale, relatore il cons. LU SO;

Ritenuto in fatto e diritto quanto segue;

FATTO

1. Con il presente ricorso, notificato il-OMISSIS- e depositato il -OMISSIS-, la deducente, giunta sul territorio nazionale in forza di nulla osta per “lavoro stagionale” , ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato, adottato dalla Prefettura di Salerno il 28 gennaio 2025 - a seguito del giudizio azionato ex art. 117 cod. proc. amm. dall’odierna instante e definito con sentenza di accoglimento -OMISSIS- di questa Sezione -, recante il rigetto della richiesta di rilascio di un permesso di soggiorno per “ attesa occupazione ”, avanzata in ragione dell’indisponibilità del promittente datore di lavoro a formalizzare l’assunzione presso la società -OMISSIS- s.r.l.s. .

1.1. A sostegno dell’indicato provvedimento, l’Ufficio prefettizio ha evidenziato che, stante la mancata stipulazione del contratto di lavoro tra le parti, “ al soggetto in possesso di un mero nulla osta per lavoro stagionale, in carenza dei presupposti di fatto e di diritto, non può essere rilasciato alcun altro permesso di soggiorno” e, sotto concorrente profilo, che “l’azienda richiedente, in possesso di un capitale sociale di appena € 900,00 (…) insufficiente anche per l’assunzione di un solo lavoratore in luogo dei 5 richiesti (e mai assunti), ha successivamente dichiarato l’inattività dal 17/4/2023, salvo poi costituire una nuova impresa con identica sede (…) e inviando per l’anno 2024 ulteriori richieste di nulla osta”.

1.2. L’esponente ha contestato la legittimità del gravato atto, articolando due motivi di ricorso, così compendiabili:

- “Violazione e/o falsa applicazione dell’art.41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E.; degli artt. 24 e 97 Cost., dell’art. 1, co.2 bis, e dell’art.10 bis della L. 7-8-1990 n.241; Violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa”, atteso che l’Amministrazione non avrebbe garantito alla ricorrente un adeguato contraddittorio procedimentale, omettendo altresì l’invio del  cd. “ preavviso di rigetto ” al domicilio da quest’ultima eletto. Inoltre, sarebbe da considerarsi illegittimo l’ agere amministrativo dell’Ufficio procedente in base al quale il rilascio di un permesso di soggiorno “ per attesa occupazione ” potrebbe essere consentito soltanto ai possessori di un nulla osta per “ lavoro subordinato ” e non anche a soggetti - come la ricorrente - titolari di un titolo di ingresso sul territorio nazionale per motivi di “ lavoro stagionale ”.

- “ Violazione dell’art.22 lett. a) della Direttiva 2014/36/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, degli artt.1, 8 e 14 CEDU, nonché dell’art.2 del D. Lgs 286/98. Insanabile contrasto degli artt. 42 e 44 del D.L. 21-6-2022 n.73 con il Considerando n.7) della Direttiva 2014/36/UE del 26 febbraio 2014 - Disapplicazione dell’art. 24, co.1, ultimo inciso, del D. Lgs 286/98 per contrasto con le Disposizioni Comunitarie - Profili di illegittimità costituzionale. Eccesso di potere per istruttoria monca e superficiale, per motivazione erronea, perplessa, illogica ed irrazionale; per abnormità e vizio della funzione, per disparità di trattamento, per violazione del legittimo affidamento nonché dei princìpi di buon andamento, di imparzialità, di ragionevolezza, di proporzionalità, di efficienza, di buona fede, di lealtà e collaborazione nei rapporti con i privati. Eccesso di potere per inosservanza della Circolare prot. n. 0003836 del 20 agosto 2007 del Ministero dell’Interno” – con cui la parte ricorrente dubita della compatibilità tra “tali norme con i precetti sovranazionali e costituzionali ”, rilevando come “mostra non pochi segni di irrazionalità intrinseca una normativa interna che dapprima autorizza l’ingresso dei migranti e, dopo mesi (…) ne impone la revoca del titolo ex tunc che, peraltro, non è stato neanche sottoposto ad alcuna condizione sospensiva”. Al riguardo, l’instante ha precisato che “se tali norme capestro (artt. 42 e 44 del D.L. 21-6-2022 n. 73) sono effettivamente irrazionali e discriminatorie , non v’è dubbio che la previsione di cui all’art. 24 co.1 ultimo inciso del D. Lgs 286/1998 laddove, nell’estendere al lavoro stagionale le disposizioni di cui all’art. 22, ne esclude l’applicazione del comma 11, viola senza dubbio il Considerando n. 7 e l’art.22 lett. a) della Direttiva 2014/36/UE (e va conseguentemente disapplicato dal Giudice Nazionale alla luce dei noti criteri di risoluzione delle antinomie normative) e si espone comunque a molteplici profili di incostituzionalità per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 10, 24, 35, 36 e 97 Cost.” ( cfr. pag. 9 del ricorso).  In ultimo, l’esponente ha lamentato un’asserita violazione del legittimo affidamento serbato sul buon esito della procedura di ingresso sul territorio nazionale, rilevando come la mancata sottoscrizione del contratto di lavoro sarebbe da imputarsi esclusivamente alla condotta del promittente datore di lavoro, le cui conseguenze non dovrebbero riflettersi sull’incolpevole lavoratore extracomunitario.

2. Costituitosi in resistenza, l’intimato Ministero dell’Interno ha dedotto l’infondatezza del gravame, sottolineando che il preteso rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, nelle ipotesi di sopravvenuta indisponibilità del promittente datore di lavoro a stipulare il relativo contratto, si porrebbe in contrasto con la stessa ratio posta a base dell’art. 24 del d.lgs. n. 286 (T.U.I.), che sarebbe proprio quella di evitare che tale strumento diventi un espediente per aggirare le disposizioni sull’ingresso sul territorio dello Stato.  Sotto altro aspetto, la difesa erariale ha anche rilevato che l’impresa richiedente il nulla osta non avrebbe la cd. “ capacità economica - finanziaria ” per assumere manodopera - risultando addirittura inattiva -, come indicato nel gravato provvedimento a seguito degli accertamenti finanziari svolti.

Infine, ha rimarcato l’infondatezza della “prospettazione avversaria secondo cui si sarebbe verificata nel caso di specie una violazione del legittimo affidamento, non avendo l’Amministrazione in alcun modo leso l’aspettativa (meramente ipotetica) di permanenza sul territorio nazionale” ( cfr. pag. 5 memoria di costituzione dell’Avvocatura distrettuale).

3. All’esito dell’udienza camerale del -OMISSIS-questa Sezione III ha respinto la domanda cautelare con l’ordinanza n.-OMISSIS-, giacché “pur nella sommarietà della delibazione tipica della presente fase, i motivi di doglianza non appaiono assistiti dal necessario fumus di fondatezza, atteso che non sussistono ragioni per discostarsi dall’orientamento già condiviso dalla Sezione in analoghe (…) tale orientamento (…) è stato condiviso di recente anche dal Consiglio di Stato, che ha ribadito come “ l’unica possibilità per il rilascio di un permesso di lavoro per attesa occupazione è legata all’interruzione di un precedente rapporto di lavoro correttamente instaurato e cessato per causa non imputabile al lavoratore. Nella fattispecie, sebbene per motivi estranei alla volontà dell’appellante, non si era mai concluso un contratto di lavoro dipendente tra l’istante e l’impresa” .

4. Successivamente, con l’ordinanza n. -OMISSIS- del 1° agosto 2025 il Consiglio di Stato, pronunciandosi sull’appello cautelare proposto dall’esponente, ha rilevato “che dall’esecuzione del provvedimento impugnato in primo grado possono derivare al ricorrente profili di pregiudizio dotati degli attributi della gravità e della irreparabilità; Ritenuto che ad una cognizione sommaria, propria della fase cautelare, il ricorso in appello risulta assistito da apprezzabili elementi di fondatezza (…) accoglie l’istanza cautelare di primo grado”.

5. All’udienza pubblica del -OMISSIS- sentite le parti come da verbale, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. Ad avviso del Collegio il ricorso è infondato.

6.1. Come anticipato nella narrativa in fatto, la ricorrente ha fatto ingresso in Italia con un nulla osta reso ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (d’ora in poi anche T.U.I.), richiesto dalla ditta “ -OMISSIS- s.r.l.s. ”, la quale non ha poi proceduto all’instaurazione del rapporto lavorativo.

6.2. Al riguardo, ai sensi dell’art. 22, comma 6, del T.U.I, entro il prefissato termine, le parti devono sottoscrivere il “ contratto di soggiorno ” e, a mente del successivo art. 24, comma 6 bis, “ dell’avvenuta sottoscrizione del contratto di soggiorno, ai sensi dell’articolo 22, comma 6, è data comunicazione all’INPS, che iscrive il lavoratore stagionale d’ufficio alla piattaforma del sistema informativo per l’inclusione sociale e lavorativa (SIISL) di cui all’articolo 5 del decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 luglio 2023, n. 85”. Infine, a mente dell’art. 24, comma 7, “Il nulla osta al lavoro stagionale autorizza lo svolgimento di attività lavorativa sul territorio nazionale fino ad un massimo di nove mesi in un periodo di dodici mesi”.

6.3. Tanto premesso, con precipuo riferimento all’ipotesi di mancata instaurazione del rapporto lavorativo a seguito dell’ingresso del soggetto sul territorio nazionale, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha precisato che “l’unica possibilità per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è legata all’interruzione di un precedente rapporto di lavoro correttamente instaurato e cessato per causa non imputabile al lavoratore, e non anche al caso in cui - come nella presente fattispecie - sebbene per motivi estranei alla volontà dell’appellante, non si sia mai concluso un contratto di lavoro dipendente tra l’istante e il datore di lavoro (…) Pertanto, dal momento che fin dal giorno dopo il rilascio del nulla osta sarebbe stato già possibile avviare il rapporto di lavoro (e, in tale ipotesi, pacificamente in caso di successiva interruzione dello stesso si sarebbe potuto, o dovuto, far luogo a rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione), finisce per essere del tutto irrilevante la questione – su cui pure insiste l’odierna appellante – del carattere giustificato o meno dei tempi impiegati dall’Amministrazione per concludere il procedimento” (Consiglio di Stato, Sez. III, -OMISSIS-n. 7186; in termini , cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. III, 10 dicembre 2025, n. 2087).

D’altronde, la necessità di stipulare il contratto con il datore di lavoro che ha richiesto il nulla osta mira ad evitare elusioni alla disciplina che sovrintende all’ingresso di cittadini extracomunitari per motivi di lavoro, in quanto, diversamente opinando, si legittimerebbe il rilascio del nulla osta sulla base di “dichiarazioni rese da datori di lavoro non realmente intenzionati all’assunzione, con il risultato di consentire l’ingresso in Italia di stranieri solo formalmente muniti di una proposta di lavoro” (T.A.R. Lombardia, Sez. III, 12 febbraio 2026, n. 704). Ancora, sulla stessa linea, è stato condivisibilmente evidenziato che, accedendo alla differente interpretazione, in contrasto con il carattere imperativo delle disposizioni normative sui flussi d’ingresso, si stravolgerebbe l’ iter amministrativo che il legislatore ha disciplinato, “contemperando le esigenze di speditezza per la conclusione della procedura a mezzo dell’ausilio telematico (spedizione del Kit), con quelle della sicurezza, mediante il tempestivo controllo e l’identificazione dei cittadini extracomunitari che hanno fatto ingresso nel territorio nazionale ” (Consiglio di Stato, Sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7892). Inoltre, come di recente osservato, pur considerando “ la buona fede del ricorrente, la normativa de qua è funzionale a impedire ingressi fraudolenti nel territorio dello Stato, per cui è pacifico che il permesso di soggiorno per attesa occupazione presuppone la previa istaurazione di un rapporto di lavoro regolare, al fine di assicurare la continuità lavorativa di un soggetto già beneficiario di un titolo autorizzatorio, e non contempla invece la diversa possibilità di rilasciare ab initio il permesso per attesa occupazione nel diverso caso in cui il mancato perfezionamento del procedimento amministrativo sia ascrivibile a cause imputabili al datore di lavoro” (T.A.R. Lazio, Sez. I ter , 18 febbraio 2026, n. 3100).

6.4. Tali assunti trovano applicazione nelle ipotesi di ingresso ex art. 22 (nulla osta per lavoro subordinato) e, a fortiori , in quelle di cui all’art. 24 (nulla osta per lavoro stagionale) del T.U.I. atteso che “risulta ragionevole ritenere che a monte delle istanze di nulla osta per lavoro “stagionale” vi sia la temporanea necessità dell’imprenditore richiedente di assumere operai per una precisa e circoscritta esigenza occupazionale. E ciò comporta fisiologicamente periodici ingressi e rimpatri di lavoratori stranieri. Di talché, la sopravvenuta indisponibilità del promittente datore di lavoro è da reputarsi idonea a vanificare una siffatta esigenza e, quindi, non può consentire la permanenza sul territorio nazionale dell’interessato” (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. III, 25 ottobre 2024, n. 2004; 30 dicembre 2024, n. 2566 e 5 settembre 2025, n. 1433).

6.5. Ebbene, calando simili coordinate nel caso di specie, deve essere ribadito come l’esponente, a seguito dell’ingresso sul territorio italiano, non abbia sottoscritto alcun contratto di lavoro; ragion per cui, risulta legittimo il provvedimento prefettizio gravato.

6.6. Ad indebolire ulteriormente la prospettazione attorea milita anche il fatto che la Prefettura di Salerno ha evidenziato altresì l’insussistenza della cd. “ capacità economica- finanziaria ” in capo al promittente datore di lavoro - circostanza non contestata -, in ordine alla quale in giurisprudenza è stato chiarito che la revoca del nulla osta non è limitata al riscontro delle sole situazioni impeditive testualmente indicate negli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998, ma si estende a tutti i casi di mancanza dei requisiti prescritti dalla normativa per l’ingresso del lavoratore straniero in Italia, quali la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; nella stessa linea, il massimo organo di Giustizia amministrativa ha confermato, anche di recente, che “la titolarità in capo al datore di lavoro di reddito nella misura indicata dall’articolo 9 del d.m. 27 maggio 2020 costituisce un presupposto indefettibile per la definizione in senso positivo della procedura dato che la titolarità di tali redditi ha la funzione di dimostrare l’effettività e/o sostenibilità del rapporto di lavoro da parte di colui che si afferma datore di lavoro ovvero si propone come tale (…) e deriva che il difetto di reddito adeguato in capo al datore di lavoro costituisce legittimo motivo della revoca” (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 dicembre 2025, n. 9631; cfr., in termini, T.A.R. Salerno, Sez. III, 18 dicembre 2025, n. 2129).

6.7. Quanto, poi, all’asserita mancata partecipazione procedimentale, va osservato che, alla stregua di quanto disposto nel primo periodo dell’art. 21 octies , comma 2, della l. n. 241/1990, “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” (T.A.R. Catania, 21 luglio 2025, n. 2355 , in termini cfr. T.A.R. Salerno, Sez. III, 8 ottobre 2025, n. 1616). In proposito, la più recente giurisprudenza di merito ha recentemente ribadito che, in presenza di motivi ostativi al rilascio del nulla osta - nel caso di specie con riferimento alla mancata instaurazione del rapporto di lavoro e all’incapacità economica della promittente parte datoriale -, si impone “ l’approdo vincolato costituito dall’adozione del gravato provvedimento di revoca. Ne consegue che il predetto provvedimento non può essere annullato, in quanto non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato. Conclusione che tanto più si impone se si considera che, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, spetta al ricorrente il quale lamenti l’omessa o incompleta comunicazione di avvio del procedimento indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale in grado d’incidere sulla determinazione dell’amministrazione; solo dopo che la parte ha adempiuto a questo onere l’amministrazione sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato” (T.A.R. Campobasso, 7 gennaio 2026, n. 17).

6.8. Si palesa priva di consistenza, inoltre, la censura formulata in ordine all’esistenza di un legittimo affidamento dell’interessata sul buon esito della procedura di ingresso perché nella fattispecie in esame l’amministrazione non ha creato alcuna situazione di apparenza sulla spettanza del provvedimento finale di ammissione. Infatti, come già affermato in altro analogo caso, “ la legge stabilisce chiaramente che i controlli possono essere svolti successivamente al rilascio del titolo per lavorare in Italia, il quale è soggetto a revoca in caso di accertamento della carenza dei requisiti” (T.A.R. Salerno, Sez. III, 10 ottobre 2025, n. 1637).

6.9. Per tutte le ragioni che precedono, inconsistente si appalesa il ventilato contrasto tra l’emarginata disciplina normativa e gli “artt. 1, 2, 3, 4, 10, 24, 35, 36 e 97” della Costituzione nonché con la normativa eurounitaria richiamata dall’instante. In merito, oltre a quanto già illustrato, il Collegio ritiene opportuno precisare che lo speciale iter in argomento - che permette l’assunzione di manodopera extracomunitaria stagionale soltanto per “ un periodo circoscritto di tempo ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 4 giugno 2025, n. 4839) - è scandito da precise ed inderogabili disposizioni di legge (T.U.I) che, in un’ottica di favorire il bilanciamento degli interessi pubblici e privati e di regolazione dei flussi di ingresso sul territorio italiano, definiscono le condizioni che devono necessariamente sussistere per poter addivenire alla valida registrazione del contratto di soggiorno.

D’altronde, qualora si accordasse incondizionatamente la possibilità di permanere in Italia ad un cittadino extracomunitario entrato senza i presupposti, grazie a una procedura che posticipa le verifiche “il sistema dei flussi programmati d’ingresso verrebbe scavalcato, e, vieppiù, si presterebbe a facili elusioni” (T.A.R. Campobasso, Sez. I, 28 gennaio 2026, n. 51). La stipulazione del contratto di soggiorno e del contratto di lavoro costituiscono, infatti, presupposti normativi essenziali per la legittima presenza dello straniero “ che ha fatto ingresso in Italia in ragione di quello specifico rapporto di lavoro. L’instaurazione di altro rapporto di lavoro, reperito autonomamente, al di fuori della procedura governata dai flussi, determinati numericamente di anno in anno in relazione alle esigenze occupazionali dei diversi settori del mercato, rischia di alterare la stessa logica programmatoria delle politiche migratorie di cui all’art. 3 del D.lgs. n. 286/1998 (…) Non appare utile il richiamo, da parte del ricorrente, alla circolare del Ministero dell’Interno del 20 agosto 2007, non potendo la stessa incidere in termini derogatori sulle disposizioni legislative, anche tenuto conto della vetustà della stessa e delle profonde modifiche normative intervenute nella materia dell’immigrazione” (T.A.R. Milano, Sez. III, 12 febbraio 2026, n. 701).

6.10. In conclusione, alla luce di quanto complessivamente esposto, il ricorso deve essere respinto.

7. La natura delle questioni fattuali e giuridiche sottese all’impugnazione consente di compensare equamente tra le parti le spese della lite.

8. Nel confermare la sussistenza dei requisiti per l’ammissione definitiva al gratuito patrocinio, il Collegio, visti gli artt. 82 e 130 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, ritiene congrua la determinazione del compenso per il patrocinio a spese dello Stato, in favore del difensore della parte ricorrente avv. Michele Maiellaro, nella misura complessiva  di € 2.000,00 (duemila/00), somma che va ridotta della metà, ai sensi del citato art. 130, e quindi definitivamente liquidata in € 1.000,00 (mille/00), oltre spese generali come per legge, e posta a carico dell’Erario.

9. Ad avviso del Collegio sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sede Staccata di Salerno - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ammette definitivamente l’interessata al gratuito patrocinio e liquida in favore dell’avv. Michele Maiellaro la somma complessiva di € 1.000,00 (mille/00) per onorari, oltre spese generali e accessori di legge, ponendo le predette somme a carico dell’Erario.

Manda alla segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti e all’oscuramento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 10 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LU SO, Presidente, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

Simona Saracino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LU SO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.