Pubblicato il 02/04/2026

N. 02718/2026REG.PROV.COLL.

N. 07392/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7392 del 2025, proposto da Esergetica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione Quinta Stralcio, del 3 febbraio 2025, n. 2523, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A;

Viste le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il cons. FR AR e uditi, per la parte appellante, l’avv. Pietro Pizzolato in sostituzione dell’avv. Matteo Corbo e, per la parte appellata, l’avv. Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Esergetica s.r.l. – società che in qualità di “ESCo” (“energy service company”) cura per conto dei propri clienti tutte le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi inerenti ai progetti di efficienza energetica, compresa la rendicontazione – impugnava, insieme agli atti presupposti, il provvedimento del 12 gennaio 2018, prot. n. GSE/P20180001615, con cui il Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A. aveva disposto il rigetto di trenta richieste di verifica e certificazione (RVC) standardizzate, elencate nell’allegato A allo stesso provvedimento, presentate dalla ricorrente nei giorni 12 e 13 aprile 2017 in relazione a interventi di efficientamento energetico realizzati nei mesi precedenti e finalizzate all’accesso al meccanismo incentivante basato sul rilascio di titoli di efficienza energetica (cc.dd. certificati bianchi) di cui al d.m. 28 dicembre 2011.

2. – Il provvedimento impugnato, preceduto dalla comunicazione di preavviso di rigetto in data 21 luglio 2017, era motivato dal G.S.E. adducendo che:

« dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, le RVC in oggetto non risultano conformi alle previsioni normative di cui al D.M. 11 gennaio 2017 in quanto:

1.°°°°la documentazione fornita non consente di verificare il rispetto dell’art. 6 comma 2 del sopracitato decreto, che stabilisce che accedono al meccanismo dei certificati bianchi le richieste la cui data di prima attivazione sia antecedente al massimo 12 mesi rispetto alla data di avvio del progetto. In particolare per alcune caldaie la data della dichiarazione di conformità non è coerente con la data riportata sul file excel di rendicontazione mentre per altre non è presente alcuna data.

2. °°°° la documentazione trasmessa non consente di verificare, per ogni caldaia installata, la presenza della Dichiarazione di conformità dell’impianto.

Pertanto tali apparecchi non possono essere incentivati attraverso il meccanismo dei Certificati Bianchi;

3. °°°°nel foglio excel di rendicontazione allegato alle osservazioni al preavviso di rigetto sono contabilizzati risparmi annui differenti rispetto a quelli riportati nella parte descrittiva generale della RVC in oggetto ».

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello.

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – In rito, il G.S.E. ha eccepito l’inammissibilità ( recte : irricevibilità) dell’appello in quanto lo stesso sarebbe stato proposto tardivamente, trascorsi più di sessanta giorni dalla data nella quale la sentenza sarebbe stata notificata presso il domicilio eletto in primo grado dalla società ricorrente.

9. – L’eccezione - sollevata nella memoria di discussione depositata il 31 gennaio 2026 e corredata da documentazione intesa a dimostrare, per la prima volta, la notificazione della sentenza - non può essere accolta.

10. – Sebbene l’irricevibilità sia rilevabile di ufficio e, perciò, la relativa eccezione non sia soggetta a preclusioni quanto all’allegazione dei fatti su cui essa si fonda, resta, tuttavia, necessario che quei fatti siano dimostrati in giudizio, non potendo, di regola, il giudice conoscere fatti che non risultino dalle acquisizioni processuali (cfr. art. 115 c.p.c.).

11. – Nel caso in esame, la (supposta) prova del fatto dell’avvenuta notificazione della sentenza non è stata fornita nel rispetto dei termini stabiliti per il deposito dei documenti (quaranta giorni liberi prima dell’udienza, ex artt. 73, co. 1, e 38 c.p.a.) e l’appellante, nella memoria di replica, ha specificamente chiesto che, per tale motivo, di tale deposito non si tenga conto ai fini della decisione.

12. – Per costante giurisprudenza, i termini fissati dall’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito in giudizio di memorie difensive e documenti hanno carattere perentorio, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico sostanziale posto a presidio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice, con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 21 febbraio 2025, n. 1490; sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9613, Sez. VI, 22 maggio 2024, n. 4542).

13. – Non potendosi utilizzare ai fini del presente giudizio i documenti depositati tardivamente dal G.S.E. a comprova della tardività dell’appello, l’eccezione deve essere respinta.

14. – Nel merito, l’appello è affidato a cinque motivi di impugnazione.

15. – L’appellante censura la sentenza gravata, in primo luogo, nella parte in cui ha ritenuto che le dichiarazioni di conformità fossero effettivamente attinenti alla dimostrazione della data di prima attivazione degli impianti, essendo, invece, tale documento inidoneo ad attestare la presenza o meno di risparmi energetici o a determinare la data di prima attivazione, per la quale data le linee guida EEN 9/11, nel caso degli impianti termici come quelli de quibus , consentivano di far riferimento alla data del collaudo (nel caso specifico il certificato di collaudo e il certificato di garanzia coinciderebbero) (cfr. primo motivo d’appello).

Critica, inoltre, la sentenza per aver ritenuto applicabile alle RVC in questione il d.m. 11 gennaio 2017, anziché il d.m. 28 dicembre 2011, e i chiarimenti operativi emanati nel 2017 (cfr. secondo motivo di appello).

Si duole, quindi, del travisamento delle censure proposte con il secondo motivo del ricorso di primo grado per contestare il richiamo al requisito temporale dei 12 mesi, contenuto nel punto 1 del provvedimento impugnato, il quale sarebbe del tutto privo di fondamento normativo (cfr. terzo motivo di appello)

Lamenta, ancora, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado, con il quale aveva criticato il rilievo contenuto nel punto 3 del provvedimento con l’argomento che la discrasia tra il foglio di rendicontazione allegato alle osservazioni al preavviso di rigetto e i dati riportati nella parte descrittiva delle RVC era da ascrivere al fatto che, proprio per venire incontro ai rilievi del G.S.E., si era proceduto a stralciare alcuni interventi al fine di consentire l’accoglimento parziale delle RVC sulla base di un documento di rendicontazione aggiornato, conformemente alla prassi dello stesso G.S.E. (cfr. quarto motivo di appello).

Censura, infine, la sentenza per aver respinto l’ultimo motivo di ricorso secondo cui il rigetto delle RVC sarebbe stato disposto sulla base di requisiti procedurali e documentali, quali la trasmissione delle dichiarazioni di conformità, che, non previsti dal legislatore, sarebbero stati introdotti soltanto attraverso i Chiarimenti Operativi del 17 marzo 2017, inapplicabili ratione temporis - come inapplicabile lo stesso D.M. 11 gennaio 2017, in ragione della disciplina transitoria contenuta nel suo art. 16, comma 1 - e, comunque, illegittimi se interpretati nel senso di rendere obbligatoria la produzione della suddetta documentazione (cfr. quinto motivo di appello).

16. – L’appello è fondato.

17. – Sebbene non sia revocabile in dubbio il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2- bi s, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale ( ex ceteris , in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 20 febbraio 2026, n. 1364).

18. – Pertanto, la Sezione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 23 febbraio 2026, n. 1423 e n. 1425, cui si rimanda per ulteriori richiami) in numerose occasioni ha ribadito che:

- le linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al G.S.E. la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere;

- rimane salva, in ogni caso, la facoltà del Gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza;

- non è, invece, legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, laddove il responsabile del progetto abbia adempiuto agli obblighi imposti dalle linee guida e dalle regole tecniche vigenti ratione temporis ;

- nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l’innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un’illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa (Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 2021 n. 6512).

19. – Le sopra richiamate conclusioni vanno ribadite anche in questa sede.

20. – Nel caso in esame, quanto al regime normativo, in forza dell’espressa disposizione transitoria contenuta nell’art. 16, co. 1, del d.m. 11 gennaio 2017, rimanevano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 aprile 2017, n. 78, ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero già stati approvati, come pure risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo d.m. 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto” (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. II, 23 febbraio 2026, n. 1423 e n. 1425; n. 1354 del 2026 cit.).

In questo modo il d.m. 11 gennaio 2017 prevedeva la possibilità, per un periodo transitorio e a determinate condizioni, di presentare la richiesta per l’accesso al meccanismo ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012 (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2025, n. 9502).

Nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (nella premessa ai motivi di diritto), l’appellante ha esposto che le RVC in questione avevano raggiunto la soglia minima di progetto prima della entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 e ha sostenuto che, per tale ragione, rientravano ampiamente nel termine di centottanta giorni fissato dall’art. 16 dello stesso decreto per l’applicazione, ancora, del d.m. 28 dicembre 2012.

Tale circostanza di fatto non è stata contestata dal G.S.E. - limitatosi a sostenere l’immediata applicabilità del d.m. del 2017 sulla scorta del comma 4 dell’articolo 16 ma obliando del tutto il comma 1 (cfr. pag. 4 della memoria di primo grado del G.S.E., depositata il 19 novembre 2024) –, con conseguente relevatio ab onere probandi della ricorrente.

21. – Essendosi acclarato in tal modo che le pratiche oggetto del provvedimento impugnato rimanevano soggette al precedente regime normativo, occorre, quindi, tornare a ricordare che, con le decisioni sopra richiamate, questa Sezione ha ribadito come il diniego di RVC fondato sulla mancata presentazione di un documento che all’epoca non era previsto (in quanto introdotto solo con i chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017) è viziato da difetto di istruttoria e di motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1423 e n. 1425 del 2026).

22. – Sennonché, l’art. 13 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le “Linee Guida”), rubricato “ Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni ”, non contempla, tra i documenti da trasmettere e conservare, quelli la cui mancanza è rilevata nel provvedimento di rigetto delle RVC in questione (i.e. le dichiarazioni di conformità) e il G.S.E. non ha chiarito - neppure in corso di causa, malgrado le contestazioni dell’impresa proponente riguardanti natura, funzione e rilievo delle dichiarazioni di conformità – perché la documentazione trasmessa non sarebbe stata sufficiente o idonea alla dimostrazione dei requisiti, non bastando l’incongruente richiamo alle previsioni del D.M. 11 gennaio 2017.

Secondo il giudice di primo grado, la proponente non avrebbe assolto il proprio onere di « comprovare con certezza la data di prima attivazione degli impianti, anche in modo alternativo alle modalità richieste dal GSE » (§ 2.3.3 della sentenza appellata), ma sta di fatto che il provvedimento del GSE si appunta unicamente sulle dichiarazioni di conformità.

23. – Tanto si riverbera in illegittimità dei primi due punti posti a fondamento del provvedimento di rigetto.

24. – Per quanto riguarda l’ultimo punto della motivazione del provvedimento, la discrasia tra i risparmi indicati nel prospetto di rendicontazione allegato alle osservazioni al preavviso di rigetto e quelli riportati nella parte descrittiva delle RVC poteva al più giustificare, alla luce dei principi di proporzionalità, di leale collaborazione e della fiducia che devono conformare i rapporti tra privato e pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3985), un ulteriore approfondimento istruttorio - lo stesso T.a.r. ha ritenuto la discrasia un « oggettivo sintomo dell’opportunità dell’azione di controllo » - o un provvedimento di accoglimento parziale, atteso che la correzione del prospetto di rendicontazione, con lo stralcio degli interventi per cui la società proponente non aveva reperito la dichiarazione di conformità degli impianti termini, aveva fatto seguito proprio ai rilievi del G.S.E.

25 – Pertanto, il provvedimento impugnato in primo grado è affetto dai vizi di difetto di istruttoria e di motivazione.

26. – Per queste ragioni, assorbiti gli ulteriori motivi, l’appello dev’essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il provvedimento di rigetto delle richieste di verifica e certificazione impugnato nel giudizio di primo grado dev’essere annullato.

Per quanto riguarda la domanda di condanna del G.S.E. all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, articolata con il ricorso di primo grado e reiterata con l’atto di appello, l’annullamento del provvedimento di rigetto comporta di per sé che il Gestore dovrà nuovamente esaminare le RVC, nel rispetto dei principi in precedenza illustrati.

27. – La relativa novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento di rigetto con lo stesso impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD LE, Presidente

FR Frigida, Consigliere

FR AR, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR AR	RD LE

IL SEGRETARIO