Pubblicato il 02/12/2025

N. 09502/2025REG.PROV.COLL.

N. 06943/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6943 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Archetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dello sviluppo economico, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere MA TE AR e uditi per le parti gli avvocati Loredana Tulino per l'avvocato Paolo Archetti e Amina L’Abbate su delega dell'avvocato Gianluigi Pellegrino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è l’atto n. GSE/P20210011565 del 19.04.2021 del G.S.E. s.p.a., notificato al ricorrente in data 19.04.2021, in risposta ad “Istanza di riesame prot. GSE/A20180214555 del 25/05/2018”, in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P20180041090 del 15/05/2018, con il quale veniva confermato il rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (o RVC) standardizzata n. 0276476098517R018_rev1 presentata dalla Ecotek s.r.l.

1.2. Quest’ultima aveva presentato una richiesta di verificazione e certificazione standardizzata identificata con il codice 0276476098517R018, in virtù di quanto previsto dall’art 16 del DM 11.1.2017, per due interventi di efficientamento energetico afferenti alla scheda tecnica 6T (isolamento termico degli edifici – pareti e coperture – al fine di ridurre il fabbisogno energetico per la climatizzazione invernale ed estiva) e n.13 interventi afferenti alla scheda tecnica 7T (impiego di impianti fotovoltaici di potenza elettrica inferiore a 20 kW), successivamente modificata in data 21.02.2018 (RVC n. 0276476098517R018_rev1) a seguito della richiesta di integrazione documentale.

1.3. Con istanze presentate il 25.5.2018 e 29.10.2018 la Società, per superare il rigetto della RVC-S n 0276476098517R018_rev1, che il GSE aveva disposto con provvedimento 15.5.2018 prot GSE/P20180041090 in ragione dell’individuazione di una data di “avvio del progetto” successiva al 4.4.2017 (giorno di entrata in vigore del DM 11.1.2017 cui è ancorata la disciplina transitoria dettata dall’art 16 co 1 DM 11.1.2017), sosteneva che la data di avvio del progetto fosse da individuarsi nel 4.4.2017, giorno in cui erano stati consegnati i materiali in cantiere, e ciò in –asserita- linea con la nota GSE del giugno 2017 di chiarimenti operativi relativamente alla presentazione dei progetti ex DM 11.1.2017, che, a dire della Società, fanno coincidere la data di avvio della realizzazione del progetto con la data di inizio dei lavori di realizzazione dell’intervento e, quindi, con l’avvio della fase esecutiva di un progetto.

1.4. Il GSE, esprimendosi nuovamente sulla domanda, richiamate le disposizioni pertinenti al caso di specie, dopo nuova istruttoria, con il provvedimento gravato in primo grado confermava il rigetto evidenziando che “ dall’analisi della documentazione integrativa fornita con le comunicazioni del 25/05/2018 e del 30/10/2018, la RVC non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012. In particolare, la documentazione fornita non ha consentito di superare il motivo ostativo relativo alla data di avvio del progetto. Infatti, la definizione per le RVC-S è riportata nelle Linee Guida EEN 9/11 ed è relativa al raggiungimento della dimensione minima di cui all’art. 10 delle medesime Linee Guida e non all’avvio dei lavori di installazione, come riportato nel DM 11 gennaio 2017 ed erroneamente interpretato dal soggetto titolare del progetto. Pertanto, ai sensi dell’art. 16 del DM 11 gennaio 2017, le RVC-S con data di avvio del progetto successiva al 04/04/2017 non avrebbero più avuto accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi regolamentato dal DM 28 dicembre 2012 ”.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la Società ha impugnato quest’ultimo provvedimento, del quale ha sostenuto l’illegittimità per le ragioni esternate nei motivi di ricorso esplicitati alle pagg. 10/24 del ricorso.

3. Con la decisione appellata il T.A.R. adito ha respinto il ricorso e compensato le spese di giudizio.

4. Ricorre in appello la -OMISSIS- lamentando l’erroneità della sentenza per “ Error in iudicando per carenza e/o intrinseca illogicità della motivazione e per omessa e/o non corretta valutazione dei motivi di fatto e di diritto proposti dal ricorrente negli scritti difensivi del giudizio di primo grado ”.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e, con memoria, ha contestato i profili di appello.

6. L’appellante ha presentato una memoria ed una replica, illustrando ulteriormente i profili di appello.

7. All'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025, esaurita la trattazione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio ritiene l’appello infondato.

9. In primo luogo, erra l’appellante a riproporre –peraltro senza idoneamente criticare l’argomentazione giuridica sviluppata dal primo giudice- la propria tesi circa la data di avvio della realizzazione del progetto, che andrebbe identificata nella “data di inizio dei lavori di realizzazione dell’intervento, ovverossia all’avvio della fase esecutiva di un progetto di efficienza energetica”.

9.1. Il DM 11.1.2017, recante nuove regole per i Certificati Bianchi, ha eliminato le schede tecniche RVC-S e RVC-A, prevedendo però all’art 16 la possibilità, per un periodo transitorio e a determinate condizioni, di presentare la Richiesta per l’accesso al meccanismo ai sensi del DM 28 dicembre 2012.

L’art 16 co 1 del DM 11.1.2017 (entrato in vigore il 4.4.2017) rinvia - per la rendicontazione dei risparmi dei progetti standardizzati da valutarsi secondo il DM 28.12.2012- al concetto di “soglia minima di progetto”, per come definita dalle linee guida EEN 9/11, art.10; in virtù di tali disposizioni (richiamate all’art.6 dei “Chiarimenti operativi” per l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi) la data di avvio del progetto, ai sensi delle Linee Guida EEN 9/11 richiamate dall’art 16 DM 2017, nella fase transitoria, consiste nel raggiungimento della soglia minima, ovvero la data in cui il progetto ha raggiunto la dimensione minima di cui al successivo art 10, e cioè 20 tep/anno (quindi non la data di inizio lavori).

Nel caso in questione, come pacifico tra le parti, la data limite era il 4.4.2017 ma, contrariamente a quanto insiste a sostenere l’appellante, entro quella data non era sufficiente aver iniziato i lavori di realizzazione dell’intervento (così come previsto, a regime, dall’art. 2 c.1 lett. “f” del d.m. 11.1.2017, cfr. anche art. 7.1. dei chiarimenti operativi), essendo invece necessario il raggiungimento della dimensione minima dei 20 tep/anno (trattandosi di intervento in regime transitorio).

9.2. Modificando la prospettazione di cui al ricorso di primo grado - ove la ricorrente, dopo aver premesso che la “data di avvio della realizzazione del progetto” corrisponde alla “data di inizio dei lavori di realizzazione dell’intervento” (che, secondo i “chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti” del 2017, doveva essere individuata in quella del compimento di lavori di pre-installazione, della consegna dei componenti principali dell’intervento, del collaudo dei componenti oggetto dell’intervento), assumeva che tali attività risultassero idoneamente documentate dalla DDT di consegna in data 4.4.2017 dei materiali (allegata all’istanza di riesame) – l’appello sostiene che, anche a seguire la ricostruzione del GSE, nel caso in questione i lavori di installazione erano stati senz’altro completati al 4.4.2017; e che, in ogni caso, in quella data doveva intendersi raggiunto il risparmio cumulativo di 20 tep/anno al 4.4.2017, a seguito dell’esecuzione e completamento dell’opera 3 (che determinava già da sola, secondo la prospettazione di parte ricorrente, un risparmio energetico di 1,884 tep/anno da aggiungersi a quello già raggiunto di 18,25 tep/anno, superando i 20).

9.3. A tal riguardo il collegio osserva, in primo luogo, che, per pacifica giurisprudenza, in ossequio al principio di autoresponsabilità sotteso al regime di incentivazione, è onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dare prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa.

9.4. Nel caso in questione, la documentazione offerta risulta obiettivamente insufficiente: quanto alla fattura, unico documento avente una certa efficacia probatoria con riferimento alla data di emissione (in relazione all’annotazione nelle scritture contabili, fermo restando il libero apprezzamento del giudice in ordine all'attendibilità di queste ultime), detto documento fiscale non giova alla ricorrente in quanto, come dalla stessa reclamato, l’emissione di una fattura può seguire di diverse settimane l’esecuzione dei lavori e, per converso, essendo, nel caso in questione, di data ben successiva al 4.4.2017, non se ne può desumere il completamento dei lavori entro tale data.

9.5. Quanto al documento di trasporto, dal quale si ricava la consegna in cantiere, in data 4.4.2017, dei materiali necessari per l’intervento in questione, il GSE ha ritenuto (ed il giudice di prime cure ha condiviso, con ragionamento che sfugge alle censure della parte) inverosimile che un intervento di isolamento termico di più di 400 mq di estensione potesse essere stato completato, iniziando a generare risparmi, il giorno stesso della consegna dei materiali.

9.6. Sostiene l’appellante che i lavori di coibentazione di 400 mq ben possano essere realizzati in un sol giorno utilizzando dieci operai, ma senza in alcun modo comprovare che ciò sia concretamente avvenuto, come sarebbe stato necessario (dato che si sarebbe trattato di una gestione del lavoro quanto meno inconsueta, secondo l" id quod plerumque accidit ”) e possibile (mediante i documenti relativi alla contabilità di cantiere, che attestano la presenza dei dipendenti del prestatore presso il sito interessato, il giornale di cantiere, i documenti sulla sicurezza, il DURC).

9.7. L’appellante si richiama, poi, alla dichiarazione dell’impresa -OMISSIS-, che in data 4.4.2017 avrebbe terminato l’esecuzione del progetto, dichiarazione, tuttavia, dalla dubbia attendibilità, per essere priva di data certa e per essere il cliente (per come evincibile dalla fattura) la “-OMISSIS-”, il che priva di valore indiziario il documento in questione, oltretutto nemmeno redatto nelle forme (e con l’assunzione di responsabilità) della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà .

9.8. Quanto, poi, alla relazione dell’Architetto -OMISSIS- che, a dire dell’appellante, “comprovava come i lavori di realizzazione dell’intervento fossero stati iniziati e conclusi”, ciò che viene posto in dubbio non è che i lavori siano stati eseguiti, ma che ciò sia avvenuto entro la data del 4.4.2017, cosa che la relazione tecnica in questione (ben successiva a tale data) non afferma in alcun modo.

9.9. Sotto altro profilo, consapevole della inverosimiglianza della tesi del completamento di un intervento così imponente nella stessa giornata di consegna dei materiali, l’appellante adduce che per soddisfare le condizioni di legge per accedere ai benefici era sufficiente completare entro il 4.4.2017 anche il solo intervento n.3, ossia la posa della copertura del tetto per 166 mq (progetto grazie al quale già si sarebbero raggiunti i 20 tep/anno): ma il punto è che la ricorrente non prova che entro la data in questione sia stato eseguito almeno l’intervento n.3.

10. Conclusivamente, in assenza di una attestazione di un tecnico circa la data di avvio del progetto e di qualunque altra idonea prova alternativa, la parte non ha assolto all’onere, sulla stessa incombente, di comprovare la sussistenza le condizioni per l'ammissione ai benefici.

Ne consegue il rigetto dell’appello.

11. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IU TA ND, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

MA TE AR, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA TE AR	IU TA ND

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.