Pubblicato il 23/02/2026

N. 01423/2026REG.PROV.COLL.

N. 04243/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4243 del 2025, proposto da
RA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.,, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy, Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Arera – Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, Gme – Gestore dei Mercati Energetici S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 3752/2025 del 19 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Cons. IA TE CA;

Viste le richieste delle parti di passaggio in decisione della causa e udito per la parte appellante l’avv. IAno Fazio per l’avv. Simona Emanuela Anna Viola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. RA s.p.a., dopo aver premesso di essere una società di servizi energetici, espone di aver promosso progetti di risparmio ed efficientamento energetico, come l’applicazione di cappotti isolanti sulle superfici murarie o la sostituzione dei vetri singoli con i doppi vetri. Al completamento dell’intervento, RA s.p.a. chiedeva al GSE la verifica e la certificazione dei risparmi conseguiti, al fine dell’emissione dei certificati bianchi (CB).

1.1. In particolare, RA s.p.a. domandava il rilascio dei certificati bianchi derivanti da quattro distinti interventi di riduzione dei consumi energetici, realizzati presso alcuni enti pubblici, ed in particolare: la casa comunale di Celle di Bulgheria, l’edificio scolastico di Fontegreca, la scuola media di LI IR e l’ex scuola comunale di Villanova del Battista. Gli interventi di efficientamento energetico erano consistiti nell’applicazione del cappotto termico e, per la sola casa comunale di Celle di Bulgheria, nell’installazione di doppi vetri. La rendicontazione dei risparmi così realizzati era sottoposta al metodo standard e le schede tecniche di riferimento erano le 5T e 6T.

1.2. Alla richiesta di incentivazione, l’odierna appellante allegava tutte le informazioni previste dalla normativa all’epoca vigente. In particolare, la società produceva quattro distinti fascicoli documentali, uno per ciascuno degli interventi eseguiti.

1.3. Tuttavia, RA s.p.a. si vedeva recapitare un preavviso di rigetto da parte del GSE, fondato su pretese carenze documentali.

1.4. Il gestore, nonostante le integrazioni documentali e le osservazioni di parte, disponeva il rigetto della RVC con un provvedimento che riproponeva la quasi totalità delle ragioni ostative indicate nel preavviso di rigetto. In particolare, il GSE segnalava una presunta doppia rendicontazione, reiterava le contestazioni di carenze dei documenti idonei a dimostrare le caratteristiche tecniche dell’intervento e la data di fine lavori, lamentava l’incompletezza dei file excel di rendicontazione trasmessi dalla società, contestava l’omessa allegazione dell’autodichiarazione del comune di Villanova del Battista, ribadiva i dubbi sulla delega di firma del funzionario del comune di Celle di Bulgheria.

1.5. Convinta della illegittimità del provvedimento assunto dal GSE, RA s.p.a. impugnava l’atto con il quale era stata respinta la richiesta di verifica e di certificazione dei risparmi energetici.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, RA s.p.a. lamentava:

2.1. L’ambigua individuazione del quadro normativo. In particolare, la violazione delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; dell’art. 29 del d.lgs. 28/2011; del d.m. 28 dicembre 2012 e, in ispecie, dell’art. 6; del d.m. 11 gennaio 2017 e, in particolare, dell’art. 16; la violazione della definizione di “data di avvio del progetto” di cui all’art. 1, linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta.

2.2. Sull’asserita “doppia rendicontazione”, deduceva la violazione degli artt. 4, 9, 14 delle linee guida AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; delle schede tecniche 5T e 6T; del d.m. 28 dicembre 2012; degli artt. 3 e 10 bis, l. 241/1990; l’eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti.

2.3. Con riferimento alla “autodichiarazione dei clienti partecipanti”, censurava la violazione degli artt. 1 e 13.7 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012; degli artt. 3, 9 e 30 del d.lgs. 33/2013; degli artt. 1, 6 e 18 della l. 241/1990; dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000; dell’art. 50, d.lgs. 82/2005; degli artt. 1322 e 1362 c.c.; l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà, disparità di trattamento, irragionevolezza e illogicità.

2.4. In subordine, impugnava i c.d. “chiarimenti operativi: progetti standard”, deducendone la nullità per carenza assoluta di potere; la violazione dell’art. 11 delle preleggi; degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011; degli artt. 5, 6 e 12 del d.m. 28 dicembre 2012; dell’art. 13.7 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012; l’eccesso di potere per violazione del divieto di efficacia retroattiva, travisamento dei presupposti, incompetenza.

2.5. Sull’asserita inadeguatezza della documentazione prodotta dall’odierna appellante, lamentava la violazione degli artt. 5, 9, 13 e 14 della delibera AEEG n. EEN 9/11, nonché delle schede tecniche 5T e 6T; dei “chiarimenti operativi: progetti standard” pubblicati sul sito del GSE il 17 marzo 2017; degli art. 3 e 10 bis, l. 241/1990; dell’art. 2700 c.c. e dell’art. 180, d.P.R. 207/2010; l’eccesso di potere per carenza di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa, di non aggravamento del procedimento amministrativo, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, contraddittorietà e disparità di trattamento.

2.6. In subordine, impugnava i c.d. “chiarimenti operativi: progetti standard”, deducendo la nullità per carenza assoluta di potere, la violazione dell’art. 11 delle preleggi; degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011; degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012; dell’art. 14 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012; l’eccesso di potere per violazione del divieto di efficacia retroattiva, travisamento dei presupposti, incompetenza.

2.7. Circa l’adeguatezza della documentazione prodotta per dimostrare la data di realizzazione degli interventi, lamentava la violazione degli artt. 1 e 12 delle linee guida AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; dell’art. 199, d.P.R. 207/2010; dell’art. 3, l. 241/1990; l’eccesso di potere per lesione del legittimo affidamento, carenza di motivazione, difetto di istruttoria.

2.8. In merito alla incompleta compilazione dei file excel di rendicontazione la ricorrente deduceva la violazione dell’art. 10 bis, l. 241/1990; degli artt. 4, 9, 14 delle linee guida AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; delle schede tecniche 5T e 6T; del d.m. 28 dicembre 2012; l’eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, illogicità e travisamento dei presupposti.

2.9. In riferimento ai poteri di firma del funzionario del comune di Celle di Bulgheria, la ricorrente argomentava la violazione dell’art. 6, l. 241/1990, dell’art. 107, co. 1, TUEL, dell’art. 46, d.P.R. 445/2000; l’eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta.

3. Con la sentenza appellata il T.A.R. adito ha respinto il ricorso.

3.1. Il T.A.R. ha ritenuto la determinazione adottata dal GSE, come anche gli altri provvedimenti, legittimi, assumendo che, ai sensi dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012, il gestore potesse richiedere all’istante di effettuare modifiche o integrazioni della proposta, oppure effettuare approfondimenti circa la documentazione posta alla base della RVC..

3.2. Quanto al secondo motivo di ricorso, relativo alla contestata doppia rendicontazione di taluni interventi, il primo giudice ha ritenuto che tale eventualità fosse stata confermata dalla stessa RA s.p.a.

3.3. In ordine alla presunta illegittimità della richiesta istruttoria, il primo giudice ha ritenuto che, in fase di valutazione della RVC-S stessa o durante l’eventuale attività di controllo, il GSE possa acquisire documenti ulteriori quali dichiarazioni dei clienti.

3.4. Quanto al quarto motivo di ricorso, il T.A.R. ha ritenuto priva di fondamento la dedotta illegittimità dei chiarimenti operativi resi dal GSE, rappresentando questi ultimi una mera formalizzazione delle richieste istruttorie che il gestore avrebbe comunque potuto porre in essere per ciascuna RVC, al fine di provvedere al riconoscimento dell’incentivo.

3.5. Con i motivi di ricorso quinto e successivi, relativi alla superfluità di alcuni documenti richiesti dal GSE durante l’istruttoria, trattandosi di interventi da valutare con il c.d. metodo standardizzato, il primo giudice ha ritenuto ammissibili ulteriori richieste e non comprovate le caratteristiche termiche dei materiali per le pareti relative all’intervento di applicazione del cappotto termico e la data di fine lavori.

3.6. Il primo giudice è giunto a medesime conclusioni anche in ordine all’incompleta compilazione dei file excel di rendicontazione.

3.7. Infine, quanto alla carenza documentale della delega di firma per l’intervento effettuato presso il comune di Celle di Bulgheria, il giudice di prime cure ha ribadito la necessità, per l’istante, di ottemperare alle richieste istruttorie del GSE, unico soggetto del procedimento legittimato a selezionare ed esaminare la documentazione necessaria ai fini della comprova dei requisiti dell’intervento per il rilascio dei TEE.

3.8. Il T.A.R. ha infine compensato le spese di lite fra le parti.

4. Con il ricorso in appello, la società ha lamentato l’erroneità della decisione.

4.1. In particolare, l’odierna appellante ha indicato come la sentenza del giudice di prime sia da censurare nella parte in cui il primo giudice ha assunto l’irrilevanza della contestazione relativa all’errata applicazione del d.m. 11 gennaio 2017, tesi che, secondo l’appellante, violerebbe il principio di legalità, il quale impone all’amministrazione di esercitare un potere che trovi il proprio fondamento giustificativo nel dettato normativo. Infatti, non sarebbe spettato al gestore regolare le condizioni di accesso al meccanismo dei certificati bianchi, né tantomeno stabilire i requisiti che dovessero essere soddisfatti dai progetti di efficientamento energetico. Di conseguenza, all’odierno appellato non era consentito introdurre nuove o ulteriori limitazioni per l’accesso al regime dei certificati bianchi, ovvero subordinare l’accoglimento delle RVC a innovativi obblighi documentali, ciò anche alla stregua dei principi di collaborazione e buona fede.

4.2. Secondariamente, l’odierna appellante ha negato di aver ammesso l’asserita doppia rendicontazione dei risparmi; le RVC 1455 e 1454 non avrebbero affatto ad oggetto la rendicontazione degli stessi interventi, in quanto la RVC 1454 riguardava esclusivamente l’installazione di doppi vetri, mentre la RVC 1455 riguardava l’installazione del cappotto termico e, in un solo caso, di doppi vetri. Dunque, gli unici interventi astrattamente analoghi erano quelli che avevano ad oggetto l’installazione di doppi vetri, ma realizzati in due diversi edifici di proprietà del comune di Celle di Bulgheria, i cui risparmi erano stati separatamente e autonomamente rendicontati nelle due diverse RVC.

4.3. Quanto al terzo motivo di doglianza, la RA s.p.a. ribadisce come l’obbligo di produrre l’autodichiarazione del cliente partecipante (finalizzata a verificare: la destinazione del bene, la necessità che il cliente partecipante fosse a conoscenza della finalizzazione dell’intervento al conseguimento dei CB e il fatto che il cliente partecipante non avesse richiesto, per il medesimo intervento, incentivi non cumulabili con i CB) non trovi fondamento nei poteri istruttori attribuiti al gestore dal d.m. 28 dicembre 2012, dalle linee guida ARERA e dal d.lgs. 28/2011 e comunque la documentazione offerta dalla società, nel corso dell’istruttoria, era sufficiente a soddisfare le richieste del GSE. In ogni caso, il GSE era già in possesso di quella dichiarazione, la quale era stata trasmessa nel corso di altre istruttorie avviate dall’odierna appellante per la rendicontazione dei risparmi ottenuti dall’amministrazione di Villanova del Battista, con riguardo ad altri interventi di efficientamento. Quanto agli altri due aspetti contestati, RA s.p.a. ha indicato come la disciplina, applicabile ratione temporis alla fattispecie, non prevedesse alcun obbligo di stipulare con il cliente partecipante un contratto per la presentazione della pratica di riconoscimento dei CB, né esigeva di ottenere dal cliente un’autodichiarazione.

4.4. Con riferimento all’impugnazione dei chiarimenti operativi, il giudice di prime cure non avrebbe considerato il principio di irretroattività delle disposizioni regolatrici.

4.5. In ordine ai motivi quinto e settimo, l’odierna appellante ha lamentato come la sentenza gravata sia incorsa in un palese travisamento dei fatti, avendo ignorato le considerazioni fornite da RA s.p.a. sull’irreperibilità dell’obbligo di fornire una relazione a firma di un tecnico abilitato, nonché sulla concreta idoneità della documentazione allegata all’istanza per la prova dei dati richiesti. Gli interventi di installazione dei doppi vetri e del cappotto termico beneficiavano del metodo di valutazione standard, il quale consentiva al soggetto proponente di quantificare i risparmi energetici senza svolgere misurazioni dirette, bensì fornendo i tassativi dati necessari per alimentare l’algoritmo di calcolo prestabilito dalla specifica scheda tecnica (nel caso in esame, le schede 5T e 6T).

L’odierna appellante aveva comunque ampiamente contestato la pretesa del gestore, dimostrando di aver prodotto una documentazione maggiore di quella richiesta, nonché di averlo fatto in pedissequa applicazione delle specifiche FAQ di ARERA.

4.6. Quanto alla mancata compilazione di alcuni campi dei file excel, il primo giudice non avrebbe motivato in alcun modo il proprio convincimento circa l’obbligatorietà delle informazioni richieste e sulla reperibilità di queste in altri documenti. Inoltre, il motivo di diniego opposto dal GSE non era mai stato previamente contestato nel corso del procedimento.

4.7. In riferimento al motivo di ricorso concernente i poteri di firma del funzionario del comune di Celle di Bulgheria, il primo giudice non avrebbe spiegato perché la documentazione prodotta dall’odierna appellante non sarebbe stata sufficiente a comprovare i dati pretesi dal gestore. Peraltro, il responsabile unico era l’ intraneus all’Amministrazione, deputato ad avviare, istruire e gestire il procedimento amministrativo. Infatti, il geometra Turso, addetto al servizio tecnico comunale, dichiarava di aver condotto il procedimento su MEPA, per acquistare il servizio di consulenza energetica di RA s.p.a. Di conseguenza, non essendo in contestazione il conferimento dell’incarico alla società, non si poteva dubitare della provenienza delle dichiarazioni a questa rese per l’espletamento dell’incarico affidato.

4.8. Infine, quanto al concetto di unitarietà della RVC, l’appellante contesta la tesi seguita dal primo giudice, non essendovi alcuna norma che impedisca una valutazione frazionata della regolarità della domanda per ogni singolo impianto, anche in presenza di una richiesta cumulativa, per cui la condotta del gestore costituirebbe senz’altro una violazione del principio di proporzionalità.

5. G.S.E. s.p.a. si è prima costituito in giudizio con atto di stile, depositando successivamente (in data 16 gennaio 2026) un’articolata memoria difensiva con cui ha contestato, nel merito, le censure di parte appellante e insistito per il rigetto dell’appello.

A tale memoria l’appellante ha replicato con atto depositato il 27 gennaio 2026.

6. All’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, esaurita la trattazione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

7. I motivi sono fondati.

8. Giova premettere che non può essere posto in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare (cfr. Cons. Stato sez. II n. 7087 del 2024). Va, del pari, rimarcato che il mancato adempimento di un onere documentale, imposto dalla disciplina normativa e dalle regole tecniche ratione temporis vigenti, giustifica il diniego di incentivazione, alla luce del principio di autoresponsabilità.

9. Diverso è, invece, il caso in cui il diniego di incentivazione si fondi esclusivamente sulla mancata produzione di un documento che è stato introdotto solo in epoca successiva alla presentazione della richiesta, allorché il responsabile del progetto (nel caso di specie una ESCO che non ha la disponibilità della documentazione, da reperire presso i clienti partecipanti) non era più nella condizione di acquisirlo, avendo comunque adempiuto agli obblighi documentali imposti dalla normativa vigente al momento della richiesta (Cons. Stato sez. IV 6512 del 2021 e sez.II n. 2433 del 2025, quest'ultima relativa ad una fattispecie analoga a quella per cui è causa).

9.1 Il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia (declinato espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dall'art. 2 d.lgs 36/2023, ma criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale).

10. Questa sezione, nell'esaminare censure di tenore identico, proposte da RA avverso il diniego di altre RVC relative ad analoghi interventi (sez. II n.ri 8122, 8123, 8124 e 8125 del 2024; nn. 3980, 3981, 3983, 3984 e 3985 del 2025), ha osservato che:

- le linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al GSE la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere;

- rimane salva, in ogni caso, la facoltà del gestore di chiedere, nell'ambito dell'attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all'atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l'accertamento della veridicità e l'attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell'istanza;

- non è, invece, legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, laddove il responsabile del progetto abbia adempiuto agli obblighi imposti dalle linee guida e dalle regole tecniche vigenti ratione temporis ;

- nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l'innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un'illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l'azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l'obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa (Cons. Stato sez. IV 28 settembre 2021 n. 6512).

11. Le sopra richiamate conclusioni vanno ribadite anche in questa sede, attesa l'omogeneità delle censure, delle parti e delle fattispecie concrete.

12. Quanto al regime normativo, non può ritenersi applicabile retroattivamente il DM 11.1.2017, in virtù di quanto previsto dall’art.16 ultimo comma (attualmente comma 5, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 19, comma 1, lett. b, D.M. 21 maggio 2021, a decorrere dal 1° giugno 2021, che ha aggiunto un comma 5 bis) che così recita < Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1 >.

A sua volta, il comma 1 ha stabilito:

< 1. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti a consuntivo che alla data di entrata in vigore del presente decreto sono in corso di realizzazione, come attestato da idonea documentazione, è possibile presentare l'istanza per la richiesta dei Certificati Bianchi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all'entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto .>.

Sicché, per espressa disposizione transitoria, rimanevano regolati dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del decreto ministeriale 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazz. Uff. 3 aprile 2017, n. 78 ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero stati approvati così come risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo decreto ministeriale 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”, e indubbiamente la ricorrente rientrava nel citato regime transitorio, avendo dichiarato, nell’apposito modulo di richiesta RVC (allegato 10 al fascicolo di primo grado), sub “2.2”, la “Data di avvio (data di superamento della dimensione minima): 13/03/2017”, circostanza fattuale non contestata.

La pratica rimaneva quindi soggetta al precedente regime normativo.

13. Ciò posto, con le decisioni sopra elencate, vertenti sulle medesime questioni insorte tra le stesse parti, questa sezione ha chiarito come le regole tecniche vigenti al momento della presentazione delle RCV non imponevano la presentazione di un'autodichiarazione a firma del cliente proponente, ma si limitavano a suggerire alle parti di definire i loro rapporti "a mezzo di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio (la c.d. "liberatoria") o con un apposito accordo contrattuale" (FAQ pubblicate su sito internet GSE in data 10/11/2016: sent. 8125/2024, tra le altre).

13.1 Solo con i "Chiarimenti operativi. Progetti standard" pubblicati in data 17 marzo 2017, non applicabili alle RCV in esame, è stato introdotto l'obbligo di dichiarazione sostitutiva di atto notorio e/o di liberatoria del cliente partecipante, per cui il diniego di RVC fondato sulla mancata presentazione di un documento- l'autodichiarazione del cliente fornitore- all'epoca non previsto (in quanto introdotto solo con i chiarimenti operativi pubblicata il 17 marzo 2017) risulta viziato da difetto di istruttoria e di motivazione (sent. 8124 e 8125 del 2024).

Va, inoltre, rimarcata la peculiarità della fattispecie per cui è causa, trattandosi di immobili nella disponibilità di comuni e aventi una specifica destinazione istituzionale a casa comunale e scuola, circostanza che rende difficile ipotizzare che i risparmi energetici possano andare a vantaggio di un soggetto differente dall'amministrazione, ossia proprio l'eventualità che la dichiarazione del cliente mira a scongiurare. Peraltro, dalla contabilità dei lavori era comunque evincibile la proprietà comunale e la destinazione pubblica degli edifici oggetto dell'intervento.

Con conseguente illegittimità del diniego, in quanto " sul piano sostanziale, invece, si è appurato che il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio " (sent. 6512/2021 cit.).

14. Quanto alla mancata dimostrazione della data di realizzazione degli interventi, la ricorrente ha lamentato come essa emergesse per ciascun intervento dai certificati di fine lavori sottoscritti dal direttore dei lavori e dal RUP.

14.1. L’impostazione è stata già condivisa da questa sezione con le sentenze sopra richiamate, con le quali si è precisato che la data di realizzazione degli interventi- la quale, trattandosi di interventi sull'involucro edilizio, coincide con la data di prima attivazione del progetto- è dimostrata dal certificato di fine lavori, conformemente a quanto chiarito dall'AEEG con la FAQ n. 3.

14.2. RA si è, quindi, attenuta alle indicazioni provenienti dall'Autorità. Nemmeno nel corso del giudizio il gestore ha chiarito la ragione della ravvisata necessità dell'ulteriore documentazione tecnica volta ad attestare quanto già certificato nel documento sottoscritto da due pubblici ufficiali.

15. Parimenti fondata è la censura relativa alla mancata dimostrazione di ulteriori specifiche tecniche (superfici oggetto di intervento e caratteristiche), poiché la corrispondenza tra la superficie oggetto di intervento e quella indicata in sede di richiesta di RCV emerge sia dal computo metrico degli interventi sia dal già richiamato certificato di fine lavori mentre le caratteristiche tecniche di dettaglio erano desumibili dalla copiosa documentazione puntualmente descritta alle pag. 20/22 dell’appello.

15.1 Da quanto appena osservato emerge l'illogicità della motivazione afferente alla mancata produzione di ulteriore documentazione (ad es. relazione tecnica e fotografica a firma di un tecnico abilitato).

Il provvedimento impugnato non chiarisce, infatti, la ragione per cui la documentazione trasmessa da RA- sebbene redatta da pubblici ufficiali (con riguardo al direttore dei lavori, cfr., ex multis , Cass. pen. sez. V, 28/03/2018 n. 28594)- non sarebbe "adeguata", rendendo necessaria la ulteriore relazione di un tecnico abilitato che attesti ai fini della rendicontazione quanto già attestato dal direttore dei lavori e dal RUP ai fini dell'esecuzione dell'appalto.

Non risulta, peraltro, che la mancanza della suddetta relazione abbia precluso la verifica di corrispondenza tra quanto realizzato e quanto dichiarato o che dalla documentazione trasmessa siano emerse discordanze tali da esigere un'attestazione asseverata.

Anche in giudizio il GSE si è limitato a ribadire la necessità della documentazione e della relazione di un tecnico richiamando, a sostegno, l'art. 13 delle linee giuda n. 9/11, che non contempla tale documento tra quelli da trasmettere e conservare, unitamente ai chiarimenti operativi del marzo 2017 che, tuttavia, sono successivi alla richiesta per cui è causa.

15.2. Ne discende che, al pari di quanto già osservato con riguardo alla pretesa autodichiarazione del cliente, il diniego si fonda sull'inadempimento di un onere meramente formale, introdotto ex post , che non trova fondamento sul piano normativo (linee guida e regole tecniche) né giustificazione sul piano istruttorio.

Considerato, oltretutto, che gli interventi in questione beneficiavano del metodo di valutazione standard (come chiarito da questa sezione, tra l’altro, con la decisione n.3981/2025, la rendicontazione standarizzata prescinde da misurazioni dirette), il Gestore avrebbe dovuto precisare perché la documentazione in questione non fosse sufficiente e in ogni caso fare uso del soccorso istruttorio, posto che la società non si era sottratta alla partecipazione procedimentale, trasmettendo documentazione integrativa (cfr. sez. II n. 2433 del 2025 che richiama l'istituto del soccorso istruttorio procedimentale).

A fronte della copiosa documentazione trasmessa dall'interessata in sede di osservazioni, era onere del gestore, in caso di insufficienza della medesima, procedere ad un supplemento istruttorio o, quanto meno, specificare le ragioni dell'inadeguatezza della medesima a chiarire i profili oggetto di verifica (sent. n.3986/2025 cit.). L'istruttoria si è, invece, incomprensibilmente arrestata al mero riscontro formale del mancato assolvimento di un obbligo documentale introdotto solo ex post.

16. Altrettanto illegittima l'ulteriore ragione di diniego costituita dall'incompletezza dei dati indicati nei file excel, considerata la discrasia tra il preavviso di rigetto (ove era segnalata la necessità di indicare i clienti partecipanti, cosa che l’impresa ha fatto) e il provvedimento di diniego, che ha invece contestato la mancata compilazione di alcuni campi; trattandosi oltretutto di criticità suscettibili di essere eliminate attraverso il soccorso istruttorio, alla luce dei principi proporzionalità, di leale collaborazione e della fiducia che devono conformare i rapporti tra privato e pubblica amministrazione (sulla specifica questione : sent. 3985/2025 cit.).

In definitiva, a fronte della copiosa documentazione trasmessa dall'appellante in sede di osservazioni al preavviso di diniego, il GSE non poteva arrestarsi al mero riscontro formale di una mancanza documentale o dell'incoerenza interna dei dati riportati, rigettando la richiesta non tanto per l'effettivo difetto dei requisiti quanto per l'incompletezza dell'istruttoria.

Di qui la fondatezza delle censure proposte avverso i capi della sentenza con cui sono stati respinti i motivi di ricorso relativi alla pretesa insufficienza documentale.

Il provvedimento impugnato è, quindi, affetto dai vizi di difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che da violazione dell'art. 10 bis l. 241/1990.

17. Parimenti fondate sono le doglianze formulate avverso le ulteriori ragioni poste a fondamento del diniego, in relazione alle quali si osserva che, quanto all'asserita duplicazione su più RVC di alcuni interventi, la ricorrente aveva spiegato come le RVC 1455 e 1454 non avessero affatto ad oggetto la rendicontazione degli stessi interventi, in quanto la RVC 1454 riguardava esclusivamente l’installazione di doppi vetri presso la scuola primaria del capoluogo, mentre la RVC 1455 riguardava l’installazione del cappotto termico e, in un solo caso, di doppi vetri, ma realizzati in altro diverso edificio di proprietà del comune di Celle di Bulgheria (casa comunale), i cui risparmi erano stati separatamente e autonomamente rendicontati nelle due diverse RVC. Quanto agli altri Comuni, la ricorrente aveva specificato come si trattasse di interventi eseguiti sugli stessi edifici ma su diversi elementi edilizi, infatti rendicontati con schede tecniche diverse (5T e 6T). L'atto impugnato non chiarisce la ragione della ravvisata duplicazione di rendicontazione.

In ogni caso, la mancata impugnazione del rigetto della RVC 1454 (evincibile dall’epigrafe del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e ribadita in appello) ha fatto venir meno ogni ipotetica duplicazione.

18. Quanto all'attestazione sottoscritta dal RUP del comune di Celle di Bulgheria, si osserva che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., essa doveva ritenersi valida e sufficiente, in quanto sottoscritta dal RUP che aveva gestito la procedura di affidamento dell'incarico di presentazione delle RVC-S, il quale si era limitato ad attestare l'obbligo già assunto dall'ente con l'affidamento dell'incarico alla ESCO.

Le eventuali ulteriori carenze documentali avrebbero dovuto essere oggetto di approfondimento istruttorio da parte del GSE, tanto più che, in sede di osservazioni procedimentali, RA aveva puntualizzato di essere disponibile a chiedere alle Amministrazioni interessate ulteriori documenti (cfr. sez. II n.3980/2025, che oltretutto ha esaminato proprio la posizione del RUP del comune di Celle di Bulgheria e che richiama la n. 2433 del 2025 in ordine all'istituto del soccorso istruttorio).

19. Per tali ragioni, la statuizione del T.a.r., pur essendo condivisibile nelle premesse-con riguardo al potere del GSE di richiedere agli operatori tutta la documentazione idonea per comprovare il rispetto dei requisiti per il rilascio degli incentivi- non lo è, tuttavia, nelle conclusioni poiché siffatto potere, per poter essere correttamente e efficacemente esercitato, presuppone la predeterminazione-a mezzo della regolamentazione tecnica di competenza del gestore- del tipo di documento che il richiedente è tenuto ad acquisire e a conservare, al fine di evitare il diniego fondato su un mero "effetto sorpresa".(sent. n.3981/2025 cit.)

20. I motivi di appello in esame devono essere accolti con conseguente accoglimento dell'appello ed assorbimento della censura relativa all'illegittimità dei chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, inapplicabili alla fattispecie per cui è causa.

21. Le spese, come per legge (e considerata la sussistenza di numerosi precedenti di accoglimento di analoghe censure), seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento ivi impugnato.

Condanna il GSE a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in euro seimila.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI AN AN, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

IA TE CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA TE CA	UI AN AN

IL SEGRETARIO