Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LOSAVIO Giovanni - Presidente -
Dott. MAGNO Giuseppe Vito Antonio - Consigliere -
Dott. FELICETTI Francesco - Consigliere -
Dott. CECCHERINI Aldo - Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI ERCOLANO, in persona del Sindaco pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA FOGLIANO 35, presso l'Avvocato ALFREDO PIERETTI rappresentato e difeso dagli avvocati SERGIO SORIA, ANDREA SCOGNAMIGLIO, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO PROTEZIONE CIVILE, MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

e
D'GE AG;

- intimato -

e sul 2 ricorso n. 14507/00 proposto da:
D'GE AG, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA CAVOUR presso LA CANCELLERIA CIVILE DELLA SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE rappresentato e difeso dall'avvocato GUIDO BELMONTE, giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente, incidentale - nonché

contro

COMUNE DI ERCOLANO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO PROTEZIONE CIVILE, MINISTERO DELL'INTERNO;

- intimati -

avverso la sentenza n. 928/99 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 14/04/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/12/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore DI PALMA;

udito per il ricorrente l'Avvocato Soria che ha chiesto l'accoglimento del ricorso principale e l'inammissibilità del ricorso incidentale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Ennio Attilio SEPE che ha concluso per l'accoglimento del primo, secondo e quarto motivo, il rigetto del terzo motivo del ricorso principale e l'inammissibilità di quello incidentale;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1.1 Con citazione del 24 gennaio 1991, IO D'AN convenne dinanzi al Tribunale di Napoli il Comune di Ercolano, il Ministro dell'interno ed il Ministro per il coordinamento della protezione civile, esponendo che: a) - il Sindaco del Comune di Ercolano, a seguito del noto sisma del 23 novembre 1980, con ordinanza n.189/80 del 23 dicembre 1980, adottata ai sensi dell'art. 7 della legge 20 marzo 1865 n.2248 All. E) e dell'art. 3 comma 1 lett. a) del d.l. 26 novembre 1980 n.776, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 1980 n.874, aveva disposto la requisizione, fino al 30
aprile 1981, di due immobili di sua proprietà; b) - con successive ordinanze del 23 aprile e del 18 dicembre 1981, il Sindaco stesso aveva disposto la rinnovazione della requisizione dei medesimi immobili, rispettivamente, fino al 31 dicembre 1981 ed al 31 dicembre 1982; c) - con successivi provvedimenti sindacali del 20 aprile e del 23 giugno 1982, gli era stata liquidata l'indennità di requisizione in misura irrisoria;
d) - gli immobili requisiti, nonostante la intervenuta scadenza dei termini, erano rimasti nel possesso del Comune ed occupati senza titolo.
Tanto esposto, il D'AN concluse, chiedendo che i convenuti fossero condannati alla corresponsione dell'indennità di requisizione, commisurata al canone corrente di mercato per la locazione degli immobili adibiti ad uso di abitazione, al risarcimento del danno per l'occupazione senza titolo degli immobili stessi, quantificato secondo lo stesso criterio, al pagamento di tutte le spese e gli oneri condominiali da lui anticipati, al risarcimento di tutti i danni cagionati dagli occupanti, oltre interessi e rivalutazione monetaria di tutte le somme. Costituitosi, il Comune di Ercolano eccepì, tra l'altro, la propria carenza di legittimazione passiva, avendo il Sindaco sempre agito quale ufficiale di governo, e contestò la fondatezza di tutte le domande proposte.
Costituitisi, il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il Ministro dell'interno, nel resistere alle domande, dedussero che la requisizione era stata prorogata ex lege fino al 31 dicembre 1988 ed eccepirono a loro volta la propria carenza di legittimazione passiva, quantomeno a far data dal 30 giugno 1991, allorquando il Ministro della protezione civile, con nota 01120 del 26 marzo 1991, aveva invitato i prefetti interessati ad attivare i comuni a disdettare tutte le convenzioni alberghiere ed a restituire le abitazioni ancora requisite ai legittimi proprietari, ed il Prefetto di Napoli, con circolare n.52 del 10 aprile 1991, aveva invitato i comuni interessati a trovare soluzioni alternative ed a sovvenire alle esigenze dei senza tetto secondo le proprie competenze assistenziali ex art. 88 n.9 del d.P.R. n.616 del 1977. Istruita documentalmente la causa ed espletata consulenza tecnica d'ufficio, il Tribunale adito, con sentenza n.5960/97 del 23 giugno 1997, affermato che la requisizione degli immobili de quibus doveva ritenersi prorogata ex lege fino al 30 giugno 1987, condannò il Presidente del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della protezione civile al pagamento, per il periodo dal 23 novembre 1980 al 30 giugno 1987, dell'indennità di requisizione e degli oneri condominiali, oltre interessi;
affermata, poi, la responsabilità dello stesso ente per la mancata restituzione degli immobili fino al 30 giugno 1991, lo condannò al risarcimento del danno ed al rimborso degli oneri condominiali, oltre interessi e rivalutazione monetaria;
affermata, infine, la responsabilità del Comune di Ercolano per l'occupazione abusiva degli immobili dal 1 luglio 1991 al 25 settembre 1995, lo condannò al risarcimento dei danni ed al rimborso degli oneri condominiali, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

1.2 Avverso tale sentenza tutte le parti proposero appello dinanzi alla Corte di Napoli: principale, il D'AN, il quale chiese la riforma della sentenza impugnata, criticando la quantificazione e dell'indennità di requisizione e del risarcimento del danno;

incidentali, sia il Comune di Ercolano - riproponendo, tra l'altro, l'eccezione di carenza di legittimazione passiva e contestando le quantificazioni operate dai Giudici di primo grado - sia il Presidente del Consiglio dei Ministri, eccependo la propria totale carenza di legittimazione passiva.
La Corte adita, con sentenza n. 928/99 del 14 aprile 1999, rigettò gli appelli hinc inde proposti e confermò in toto la sentenza di primo grado.
In particolare, per quanto in questa sede ancora rileva: A) - La Corte, relativamente alle questioni di legittimazione solevate dagli appellanti incidentali, ha osservato quanto segue: "Per quanto concerne quello (l'appello incidentale) proposto dal Dipartimento della Protezione civile è sufficiente osservare che, nella specie, il potere di requisizione ha il suo fondamento nell'art. 3 del DL 26 novembre 1980 n.874 recte: 776 conv con L. 22 dic. 1980 n.874 a termine del quale il commissario poteva provvedere alla requisizione di alloggi, al fine della sistemazione di coloro che erano rimasti privi di abitazione, esclusivamente a causa ed in conseguenza degli eventi sismici del novembre 1980, anche attraverso delega speciale o generale ai sindaci. Pertanto, considerato che l'ordinanza del sindaco di Ercolano, con la quale venne disposta la requisizione degli immobili del D'AN, contiene l'espresso riferimento alle esigenze pubbliche di cui alla norma appena citata, non è dubbio che il potere esercitato dal sindaco inerisca a funzioni di competenza statale e che egli abbia agito in veste di ufficiale di governo, a nulla rilevando che, nella succitata ordinanza, non si faccia esplicito riferimento alla delega commissariale. D'altro canto (e si viene ad esaminare il primo motivo dell'appello incidentale del Comune), allorché, come ha accertato il Tribunale richiamando la nota del Dipartimento del 20 marzo 1991, la sussistenza di quelle specifiche ragioni di ordine pubblico vennero meno, spettava al Comune provvedere alla sistemazione dei senza tetto, rientrando tale compito nelle sue funzioni istituzionali. Sicché l'aver protratto la requisizione degli immobili, in assenza delle ragioni giustificatrici che la legittimavano, comporta responsabilità esclusiva dell'ente locale che non ritenne di provvedere altrimenti". B) - I Giudici d'appello hanno, poi, precisato: "È appena il caso....di rilevare che è da escludere comunque la responsabilità degli occupanti in ordine e al protrarsi dell'occupazione e in ordine ai danneggiamenti subiti dagli immobili in questione, vuoi perché i beneficiari del rapporto di requisizione sono terzi rispetto al soggetto che subisce la requisizione, sia perché spetta all'ente che opera la requisizione la custodia di essi e la responsabilità diretta nei confronti del proprietario dei beni requisiti". C) - Continuando nell'esame dell'appello incidentale proposto dal Comune di Ercolano, i Giudici a quibus hanno affermato: "Non va esaminato il secondo motivo dell'appello incidentale del Comune con il quale si contesta l'ammontare dell'importo dell'indennità di requisizione rispetto a quello determinato dall'UTE, posta la mancanza di interesse dell'appellante incidentale ad impugnare la statuizione che condanna esclusivamente l'amministrazione statale alla relativa erogazione".

1.3 Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Ercolano, deducendo quattro motivi di censura, illustrati con memoria.
Resiste, con controricorso, IO D'AN, il quale ha anche proposto ricorso incidentale condizionato, fondato su un unico motivo, illustrato con memoria.
Resistono, altresì, con controricorso, il Presidente del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la protezione civile ed il Ministro dell'Interno.
MOTIVI DELLA DECISIONE

2.1 I ricorsi nn. 11668 (principale) e 14507 (incidentale) del 2000, in quanto proposti contro la stessa sentenza, debbono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 cod.proc.civ.

2.2 Con il primo motivo (con cui deduce: "Violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 7 della legge 20.3.1865 n.2248 All. E e nonché delle ordinanze del
Commissario straordinario di Governo per le zone terremotate della Campania e della Basilicata n.

7-bis del 28.11.1980 e successive. Violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 3 della legge 14.5.1981 n.219, della legge 6.8.1981 n.450, della legge 29.4.1982 n.181, della legge n.128/90, degli artt. 112 e 113 c.p.c. Violazione
dei principi in tema di legittimazione sostanziale. Carenza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione: il tutto in relazione all'art. 360 1 co. nn. 3 e 5 c.p.c"), il ricorrente critica la sentenza impugnata (cfr., supra, n.

1.2 lett. A), anche sotto il profilo della sua motivazione, nella parte in cui ha affermato la legittimazione passiva del Comune di Ercolano per il periodo 1 luglio 1991-25 settembre 1995, sostenendo, in particolare, che - incontestato che la requisizione de qua è stata disposta dal Sindaco del Comune come ufficiale di governo - la legittimazione passiva dell'Amministrazione centrale (Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la Protezione civile e/o Ministero dell'interno) e, quindi, l'obbligo di quest'ultima alla corresponsione dell'indennità di requisizione e/o di occupazione e/o del risarcimento del danno sussisterebbero anche per il periodo successivo al 30 giugno 1991, sia perché, "alla data del 1.7.1991, persistendo ancora le esigenze e necessità abitative che provocarono l'adozione del provvedimento requisitorio (adottato.... anche con riferimento all'art. 7 legge 20.3.1865 n.2248 all. E), la requisizione de qua era da intendersi tacitamente prorogata, costituendo, in tal caso, pur sempre una 'attivita' del sindaco quale ufficiale di governò (Cass., 11.1.1999 n. 183)", sia perché non può "attribuirsi alcun valore normativo e/o ordinatorio alle richiamate nota ministeriale e circolare prefettizia, attesa la loro natura di meri atti interni, privi di forza cogente" (cfr. Ricorso, pag.12).
Il motivo è infondato.
Questa Corte in una fattispecie, strettamente analoga alla presente, di legittimazione e responsabilità del sindaco di comune, danneggiato a causa degli eventi sismici del novembre 1980, per la mancata restituzione di un'area oggetto di provvedimento di requisizione successivamente alla cessazione di efficacia del provvedimento stesso, con argomenti integralmente condivisi dal Collegio, ha, tra l'altro, affermato che "non vale.... invocare la responsabilità del delegante (fuori dall'ipotesi di delega intersoggettiva) per le obbligazioni nascenti dall'attività svolta dal delegato nell'esercizio del potere delegatogli, poiché, in questo caso, non di siffatte obbligazioni si tratta (non venendo in discussione la corresponsione dell'indennizzo dovuto al proprietario in dipendenza e per il periodo di efficacia della disposta e da lui subita requisizione), bensì delle differenti obbligazioni, restitutoria e risarcitoria, connesse alla protratta occupazione illegittima dell'immobile.... dopo l'esaurimento degli effetti del provvedimento di requisizione"; e che "in questo diverso quadro di responsabilità - non da atto legittimo, ma aquiliana - fuori sussistenza di un formale provvedimento dalla copertura del provvedimento amministrativo (e dalla problematica sui correlativi criteri di imputazione), il principio regolatore è quello della personalità dell'illecito", in forza del quale è stata affermata la legittimazione passiva del comune "quale materiale detentore ed utilizzatore sine titulo dell'immobile....ed autore....dell'illecito risarcibile" (cfr. sent. n. 4416 del 1996). Nè appare pertinente il richiamo del ricorrente principale alla sentenza di questa Corte n. 183 del 1999, quale precedente a sè favorevole, in quanto il principio in essa affermato - la proroga della requisizione, motivata dall'esigenza di ovviare con urgenza alla persistente necessità di alloggi e con riferimento all'art. 7 della legge n.2248 All. E del 1865, costituisce esercizio di attività del sindaco quale ufficiale di governo, pur se essa sia stata adottata su conforme deliberazione del consiglio comunale, conseguendone, nella presunzione di legittimità dei relativi provvedimenti, che il comune è carente di legittimazione passiva nell'azione di risarcimento proposta dai proprietari degli alloggi requisiti per danni arrecati dagli assegnatari - a tacer d'altro, presuppone la sussistenza di un formale provvedimento sindacale di requisizione o di proroga della stessa, che, nella presente fattispecie, manca del tutto (tanto è vero che il ricorrente parla di proroga "tacita"), essendo pacifico in causa che l'occupazione degli immobili de quibus (anche) per il periodo 1991-1995 si è protratta, allorquando era cessata da tempo (fin dalla metà del 1987, ovvero, al più, dalla fine del 1988) l'efficacia della disposta loro requisizione sulla base dell'art. 3 comma 1 lett. a) del d.l. n.776 del 1980. Con il secondo motivo (con cui deduce:
"Violazione dei principi in tema di legittimazione sostanziale anche in relazione all'art. 2053 c.c. ed agli artt. 1575 e 2576 c.c. Carenza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione: il tutto in relazione all'art. 360 1^ co. nn. 3 e 5 c.p.c"), il ricorrente principale critica ancora la sentenza impugnata (cfr., supra, n.

1.2 lett. B), anche sotto il profilo della sua motivazione, nella parte in cui esclude ogni responsabilità degli occupanti abusivi, osservando che la responsabilità della custodia degli immobili andrebbe riferita, in ogni caso, non già al Comune di Ercolano, bensì all'Amministrazione centrale delegante. Anche tale motivo è infondato sulla base delle medesime ragioni argomentate per respingere il primo motivo: infatti, una volta esclusa la legittimazione passiva dello Stato per il periodo 1991 - 1995, se il Comune occupante, in assenza di formale ed efficace provvedimento di requisizione, deve considerarsi soltanto "quale materiale detentore ed utilizzatore sine titulo dell'immobile....ed autore....dell'illecito risarcibile", ne consegue che sullo stesso grava il dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod.civ. e la relativa responsabilità (cfr. Cass., a s.u., n. 4671 del 1997). Con il terzo motivo (con cui deduce: "Violazione e falsa applicazione di norme di diritto nonché degli artt. 112 e 113 c.p.c. Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su di un punto della controversia: il tutto in relazione all'art. 360 1^ co. nn. 3 e 5 c.p.c"), il ricorrente critica, altresì, la sentenza impugnata (cfr., supra, n.

1.2 lett. C), anche sotto il profilo della sua motivazione, nella parte in cui afferma la carenza di interesse del Comune ad impugnare la statuizione che condanna esclusivamente l'Amministrazione statale alla corresponsione dell'indennità di requisizione, sostenendo che siffatta pronuncia si porrebbe in contraddizione con le medesime statuizioni del Giudice di merito, laddove avrebbe posto a carico del Comune il pagamento dell'indennità, delle spese condominiali e del risarcimento dei danni per il periodo 1 luglio 1991-25 settembre 1995; e che nell'atto di appello erano state formulate critiche specifiche ai criteri di determinazione dell'indennità di requisizione seguiti dal consulente tecnico d'ufficio. Il motivo è parimenti privo di fondamento: è sufficiente, in proposito, sottolineare che alla corresponsione, in favore del D'AN, dell'indennità di requisizione - soltanto per il periodo 23 novembre 1980-30 giugno 1987 - è stata condannata esclusivamente l'Amministrazione statale;
sicché, solo a quest'ultima, reale soccombente sul punto, spettava e spetta il diritto alla relativa impugnazione.
Infine, con il quarto motivo (con cui deduce: "Violazione degli artt. 112 e 113 c.p.c. Violazione e falsa applicazione della legge n.392/78 nonché degli artt. 1123 e 2043 c.c. Violazione dei principi in tema di legittimità sostanziale. Insufficiente ed errata motivazione.
Omessa pronuncia su di un punto della controversia: il tutto in relazione all'art. 360 1^ co. nn. 3 e 5 c.p.c"), il ricorrente principale lamenta che la Corte di Napoli avrebbe omesso di esaminare e di pronunciare sul motivo d'appello relativo alla non addebitabilità al Comune degli oneri condominiali e dei danni cagionati dagli occupanti e, comunque, alla loro quantificazione, dedotta come eccessiva.
Il motivo è fondato: infatti - posto che il Comune di Ercolano aveva proposto, contro la sentenza di primo grado, uno specifico motivo di appello incidentale avente ad oggetto le surrichiamate questioni - è del tutto evidente il vizio di omessa pronuncia che inficia, sul punto, la sentenza impugnata;
la quale, pertanto, deve essere annullata in parte qua, con conseguente rinvio della relativa causa ad altra sezione della Corte d'Appello di Napoli, che, oltre ad eliminare il vizio rilevato, provvedere anche a regolare le spese della presente fase del giudizio.

2.3 Con l'unico motivo (con cui deduce: "Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 della legge 20.3.1865 n.2248 All. E;
delle ordinanze del Commissario straordinario di Governo per le zone terremotate della Campania e della Basilicata n.

7-bis del 28.11.1980 e successive, dell'art. 3 della legge 14.5.1981 n.219, della legge 6.8.1981 n.450, della legge 29.4.1982 n.187, della legge n.128/90, degli artt. 112 e 113 c.p.c, dei principi in tema di legittimazione sostanziale con riferimento anche agli artt. 1575, 1576 e 2053 c.c.;
carenza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione: il tutto in relazione all'art. 360 1 co. nn. 3 e 5 c.p.c"), il ricorrente incidentale condizionatamente all'accoglimento del ricorso principale, deduce che, nell'ipotesi in cui questa Corte dovesse ritenere che il Sindaco del Comune di Ercolano agì, fino alla data del 25 settembre 1995, quale ufficiale di governo, ed escludesse, quindi, la legittimazione passiva del Comune, la stessa dovrebbe annullare la sentenza impugnata in parte qua e condannare al pagamento di tutte le somme le amministrazioni centrali dello Stato, passivamente legittimate nel presente giudizio. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse: e cioè, per la decisiva ragione che, come risulta dall'esito dell'impugnazione principale dianzi esaminata, non si è verificata la condizione, cui il ricorrente incidentale subordina l'esercizio del proprio diritto di impugnazione.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi;
rigetta i primi tre motivi del ricorso principale e dichiara inammissibile il ricorso incidentale;
accoglie il quarto motivo del ricorso principale, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'Appello di Napoli.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 6 dicembre 2002. Depositato in Cancelleria il 6 aprile 2003