Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Giovanni LOSAVIO - Presidente -
Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO - Consigliere -
Dott. Laura MILANI - Consigliere -
Dott. Giuseppe Maria BERRUTI - Consigliere -
Dott. Stefano BENINI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI POZZUOLI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE PARIOLI 76, presso l'avvocato A. DEL VECCHIO, rappresentato e difeso dall'avvocato FRANCESCO DEL VECCHIO, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
ES NA, ES IMMACOLATA;

- intimate -
avverso la sentenza n. 851/96 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata l'01/04/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/12/98 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per l'accoglimento del primo e secondo motivo del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 14.3.1988, ES NA ed MM convenivano in giudizio davanti al Tribunale di OL il Comune di Pozzuoli chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti ai due appartamenti di loro rispettiva proprietà, compresi nel condominio situato in quel comune, Corso Umberto 10, oggetto della requisizione disposta con ordinanza 7.4.1979 per dare alloggio a nuclei familiari sloggiati dalle loro abitazioni pericolanti, e della restituzione, avvenuta su ordinanza 15.3.1985. Si costituiva in giudizio l'amministrazione convenuta, contestando la propria legittimazione passiva, e chiedendo il rigetto della domanda.
Avverso la sentenza di primo grado, che rigettava la domanda, proponevano appello ES NA ed MM.
Con sentenza depositata il 1.3.1996, la Corte d'Appello di OL condannava il Comune di Pozzuoli al risarcimento liquidato in L. 43.091.860 a favore di ES NA e in L. 43.666.820 a favore di ES MM, oltre interessi dal 15.3.1985, ritenendo che dopo la scadenza del termine inizialmente stabilito nei provvedimenti di requisizione, il Sindaco aveva emanato due ordinanze (9.3.1981 e 18.12.1981) di proroga delle occupazioni, che avevano l'effetto di legittimare passivamente l'ente convenuto, anche perché in precedenza (14.4.1980) lo stesso Sindaco era stato impegnato dal Consiglio comunale a non derequisire gli appartamenti occupati dai senza tetto, ed aveva, con le ordinanze di proroga, rinviato alle determinazioni dell'ufficio alloggi del Comune in ordine agli indennizzi spettanti ai proprietari.
Ricorre per Cassazione il Comune di Pozzuoli, affidandosi a due motivi. Non si sono costituite in questo giudizio ES NA ed MM.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, il Comune di Pozzuoli, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 7 l. 20.3.1865 n. 2248, all. E, ed omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi, censura la sentenza impugnata per aver fatto cattivo uso del principio di appartenenza dell'interesse pubblico perseguito. Il Sindaco agisce, peraltro in via sussidiaria, nei casi di estrema urgenza, quale ufficiale di governo e dunque è sullo Stato che debbono riversarsi le conseguenze dell'atto: nella specie il Consiglio comunale, nel chiedere al Sindaco di non derequisire gli immobili, lo invitò semplicemente a far uso del proprio potere di prorogare la requisizione, come ufficiale di governo. L'attribuzione agli uffici comunali del compito di determinare l'indennità, riguarda l'istruttoria della pratica, relativa ad un atto che resta di competenza del Sindaco quale ufficiale di governo. Con il secondo motivo, il Comune di Pozzuoli, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 99 e 112 c.p.c., e 2697 c.c., nullità della sentenza e del procedimento, vizio di motivazione, si duole che il giudice di merito abbia arbitrariamente localizzato l'evento di danno al 15.3.1985, mentre, in assenza di prova, che competeva a parte attrice, circa il momento del fatto lesivo, la domanda doveva essere rigettata: a voler accettare la tesi del giudice di merito circa la ripartizione delle responsabilità tra Stato e Comune, la localizzazione del danno è elemento costitutivo della domanda, poiché esso, se risalente a prima della proroga, è da ritenere conseguenza della requisizione, e dunque non riguarda il Comune. Va osservato, in linea preliminare, che sia il ricorso che l'attività difensiva delle parti nel corso dei precedenti gradi del giudizio, si è incentrata sul richiamo all'art. 7 l. 20.3.1865 n.2248, all. E, come norma generale in materia di requisizione.
In realtà, riguardo alle numerose calamità naturali che hanno reso necessario il ricorso a tale strumento di compressione della proprietà privata, sono stati emanati specifici provvedimenti legislativi, atti a legittimare interventi dell'autorità amministrativa a favore delle popolazioni colpite, ivi compreso il reperimento di alloggi per i senza tetto. Peraltro, anche il potere di requisizione, riconosciuto dall'art. 7 cit., genericamente, "all'autorità amministrativa", richiede una preventiva attribuzione di poteri alle singole amministrazioni, apparendo di difficile compatibilità costituzionale l'interpretazione della suddetta norma nel senso dell'attribuzione di un potere generale di requisire, al di fuori del riferimento a materie o a casi specifici, sul solo presupposto dell'accadimento di una calamità naturale o di uno stato di necessità. Ne consegue che l'eventuale individuazione di una funzione generale del Comune di assicurare il diritto all'abitazione agli appartenenti a quella determinata comunità territoriale, non comporta di per sè la titolarità di un potere di requisizione iure proprio, e dunque di natura diversa da quello attribuitogli, volta per volta, dalle varie legislazioni di provvidenze in caso di calamità, o, eccezionalmente, dall'art. 7 l. 2248/1865. Tradizionalmente, infatti, il riconoscimento di un potere di requisizione di alloggi a favore del Sindaco, è ottenuto dalla giurisprudenza in virtù del collegamento dell'art. 7 l. 2248/1865 con l'art. 71 l. 25 giugno 1865 n. 2359, che riguardando la requisizione di immobili in caso di catastrofi, costituisce tuttavia la fonte del potere di requisizione, e detta le condizioni per l'attribuzione del potere, sussidiario, al Sindaco. Il tema della requisizione ha ricevuto corposa elaborazione giurisprudenziale a proposito dei provvedimenti adottati dal Commissario straordinario di Governo per le aree terremotate, ex art. 3 d.l. 26.11.1980 n. 776, conv. in l. 22.12.1980 n. 874, e dal Sindaco su delega di questo, provvedimenti che, comunque, sono stati ricondotti all'esercizio del generale potere di requisizione di cui all'art. 7 cit. (Cass. 27.6.1997, n. 5764), che è prerogativa dell'autorità statale, agendo il Sindaco, in casi di emergenza e in particolari ipotesi di calamità naturale, quale ufficiale di governo: si è sottolineato a tal proposito che la delega prevista dalla legislazione post-terremoto, conferita dal Commissario di governo al Sindaco, non costituisce delega intersoggettiva, ma ha i caratteri di delega interna all'amministrazione perché il Sindaco in tali situazioni agisce quale ufficiale di governo e quindi quale organo dell'amministrazione statale (Cass. 15.6.1995, n. 6733). Non vi sono motivi per disattendere le conclusioni cui questa Corte è pervenuta in materia di requisizioni disposte nel quadro del programma straordinario di ricostruzione delle popolazioni colpite dal terremoto 1980-81: gli oneri economici che conseguono alla requisizione debbono essere posti a carico dell'amministrazione statale delegante, in particolare riguardo all'indennità (Cass. 15 giugno 1995, n. 6738; 22 aprile 1997, n. 3480; 27 giugno 1997, n. 5764; 29 gennaio 1998, n. 902), e ai danni per l'omessa manutenzione dell'immobile requisito (Cass.10.5.1996, n. 4416; 26.5.1997, n. 4671; 28.10.1998, n. 10741).
Il potere di requisizione di alloggi del Sindaco, sulla scorta del combinato disposto dell'art. 7 l. 2248 con l'art. 71 l. 25 giugno 1865 n. 2359, che riguarda la requisizione di immobili in caso di catastrofi al fine di eseguirvi opere, è connotato dal carattere di sussidiarietà rispetto all'intervento del Prefetto, nel senso che la competenza sindacale si configura solo in quanto, per la particolare situazione di urgenza, non sia consentito neppure l'indugio richiesto per avvertire il prefetto o attenderne il provvedimento. Del resto, il potere di intervenire, in generale, in situazioni di emergenza, è riconosciuto al Sindaco in quanto ufficiale di governo:
le ordinanze contingibili e urgenti emesse in tema di sicurezza pubblica ai sensi dell'art. 153 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d. 4 febbraio 1915 n. 148, sono emanate dal Sindaco quale ufficiale di governo, con la conseguenza che legittimato passivo nelle azioni di risarcimento dei danni, che derivano da detti provvedimenti, è lo Stato e non il Comune. A tale principio non sembra aver derogato il nuovo corpus normativo sulle autonomie locali, posto che l'art. 38 l. 8 giugno 1990 n. 142 attribuisce al Sindaco, quale ufficiale di governo, il potere di emettere provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene, edilizia e polizia locale, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini (con poteri sostitutivi del Prefetto, in caso di inerzia): ed i relativi atti sono imputabili all'amministrazione dello Stato, agendo il Sindaco in qualità di organo della protezione civile (Cass. 21 novembre 1994, n. 9847). Il contrasto giurisprudenziale venutosi a creare nella giurisprudenza della prima sezione sull'individuazione del soggetto obbligato agli oneri economici indotti da un provvedimento di requisizione, è stato composto dalle Sezioni Unite (Cass. 26 maggio 1997, n. 4671), che hanno attribuito alla delega operata dall'amministrazione della protezione civile il carattere di delega interorganica, in cui il Sindaco assume la posizione di organo straordinario dell'amministrazione statale, e non ordinario dell'ente territoriale. È al Ministero della protezione civile (allora esistente), che va fatto carico delle spese necessarie a far fronte alle necessità delle popolazioni colpite dalle calamità naturali.
Può aggiungersi che il diverso criterio del beneficio tratto dall'esecuzione del provvedimento di requisizione, cui sembra ispirarsi la giurisprudenza meno recente, superata dalla citata pronuncia delle Sezioni Unite, non merita consenso, dal momento che nel provvedimento di requisizione non esiste una diretta e immediata coincidenza tra il soggetto pubblico che acquisisce l'uso del bene e chi ne fa diretto uso. Il criterio del beneficio è adottato dalla giurisprudenza in materia di individuazione dell'obbligato alla corresponsione dell'indennità di esproprio (e di occupazione), qualora nell'espletamento della procedura ablatoria concorrano più soggetti, a meno che la procedura non sia stata oggetto, unitamente all'esecuzione dei lavori, di una concessione traslativa (Cass. 11 novembre 1996, n. 9842; 6 febbraio 1997, n. 1113; 25 luglio 1997, n. 6959). Ma in tal caso, oltre alla normale coincidenza tra espropriante e beneficiario, l'autorità delegante è il soggetto a cui favore, con l'acquisizione del bene espropriato al patrimonio dell'ente pubblico, si conclude il procedimento espropriativo (il che non toglie, poi, che il bene sia destinato alla costruzione di un'opera pubblica o ad una destinazione a pubblico servizio, con ricaduta, di certo non immediata, di benefici sulla comunità). L'assegnazione dell'alloggio requisito è invece disposta con immediatezza e a favore di persone determinate, delle quali attribuire la rappresentatività al Comune quale organo esponenziale di quella comunità appare arbitrario, sia perché beneficiario del provvedimento di requisizione deve essere considerato colui che viene immesso nell'uso, e a favore del quale si costituisce un nuovo diritto soggettivo originato da una assegnazione, che in genere è contestuale al provvedimento di requisizione, sia perché, diversamente, verrebbero a legittimarsi richieste di indennità e di risarcimento a carico dell'amministrazione comunale anche quando la requisizione sia stata disposta dal Prefetto, o addirittura dai Prefetti di altre province (come nel caso dell'ordinanza n. 16 del 21.1.1988 con cui il Ministro della protezione civile ha delegato la requisizione ai Prefetti di Caserta, Latina e Salerno, per immobili situati in quelle province per far fronte alle necessità indotte dal bradisisma di Pozzuoli).
Non può condividersi l'osservazione della sentenza oggetto d'impugnazione, che ai fini di un'attribuzione al Comune delle conseguenze che i provvedimenti di proroga delle precedenti requisizioni avrebbero cagionato, sottolinea che il Sindaco fu indotto all'emanazione di tali provvedimenti essendo stato impegnato a non derequisire gli appartamenti dal Consiglio comunale: con questo configurando sostanzialmente un potere di requisizione iure proprio del Sindaco come capo dell'amministrazione comunale. La stessa sentenza di merito accerta in fatto che le misure erano finalizzate "all'urgente e indifferibile sistemazione dei nuclei familiari da sgombrare anche in modo coatto dalle abitazioni pericolanti", e che i provvedimenti furono adottati ai sensi dell'art. 7 l. 20.3.1865 n. 2248 all. E. La funzione istituzionale della protezione civile, un tempo affidata all'amministrazione dei lavori pubblici, e a partire dalla l. 8 dicembre 1970 n. 996 compito di apposita amministrazione, è comunque prerogativa dello Stato, che la esplica con i propri organi, anche a livello locale. Sia l'art. 7 l. 2248/1865, che le disposizioni che in rapporto a specifici avvenimenti calamitosi hanno previsto l'intervento del Sindaco nel quadro delle misure urgenti, hanno stabilito che il potere di requisizione è da quest'ultimo esercitato quale ufficiale di governo (vedi l'art. 16 d.p.r.

6.2.1981 n. 66). La delibera del Consiglio comunale può dunque essere qualificata come invito al capo dell'amministrazione all'esercizio di un potere che ad esso compete aliunde, nel quadro di un rapporto di collaborazione tra gli enti, che pure è alla base della funzione di protezione civile (vedi art. 2 l. 996/70), con la conseguente assunzione, in caso di esercizio di quel potere, delle responsabilità giuridico-patrimoniali da parte del soggetto per conto del quale egli istituzionalmente agisce, o, diversamente, di responsabilità politica qualora, procedendo alle derequisizioni, o soprassedendo alle auspicate proroghe, il Sindaco non ritenga di ottemperare all'invito dell'organo consiliare. Il Sindaco, anche quando agisce quale organo dello Stato, opera nel quadro del complesso organizzatorio comunale e in quanto elemento di tale complesso (Cass. 7 agosto 1997, n. 7291; Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 1987, n. 736), e dunque neppure rileva che ai fini della determinazione dell'indennità siano stati interessati uffici tecnici comunali.
Non si pone in questa sede questione di legittimità dei provvedimenti di proroga delle requisizioni, in relazione ai quali, nella ricostruzione della Corte d'appello di OL (peraltro contestata dal ricorrente con il secondo motivo) sarebbe scaturito il danno lamentato dalle proprietarie. L'affermazione di illegittimità di tali atti, compressivi del diritto dominicale, avrebbe potuto legittimare il proprietario a far valere una responsabilità risarcitoria di tipo diverso da quella che ha caratterizzato l'originaria domanda, viceversa basata sull'omessa custodia o vigilanza degli appartamenti requisiti e assegnati a terzi. Il difetto dei presupposti cui è legato l'esercizio del potere di requisizione, non comporta radicale mancanza di potere dell'amministrazione, ma uso eventualmente illegittimo dello stesso (Cass. 19 maggio 1982, n. 3082; 28 aprile 1989, n. 2016; 28 aprile 1989, n. 2033): al fine di conseguire il risarcimento del danno per l'illegittimità del provvedimento, è dunque necessario il preventivo annullamento dell'atto da parte del giudice amministrativo, che rende sine titulo l'occupazione con effetto ex tunc (Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 1989, n. 930, id., 1991, III, 357). Eventuali aspetti di illegittimità dell'opera del Sindaco negli atti di proroga delle requisizioni, non risulta siano stati azionati in sede di giurisdizione amministrativa, e in sede ordinaria l'uso di tale potere, formalmente e sostanzialmente inquadrabile nell'art. 7 l. 2248/1865, ha presunzione di legittimità, e dunque va ricollegato al suo centro istituzionale d'imputazione, ovvero alla funzione statale della protezione civile.
Il ricorso va dunque accolto, e riconoscendosi che la causa non poteva essere iniziata nei confronti del convenuto Comune di Pozzuoli, attuale ricorrente, deve disporsi la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata (Cass. 25.5.1995, n. 5738), con compensazione delle spese di tutti i gradi del giudizio, attesa la pregressa oscillazione giurisprudenziale sul tema oggetto della presente decisione.

P.Q.M.

La Corte, accogliendo il ricorso, cassa senza rinvio. Compensa le spese dell'intero processo.
Così deciso in Roma, il 4.12.1998.
Depositata in Cancelleria il 11 gennaio 1999.