CASS
Sentenza 13 dicembre 2023
Sentenza 13 dicembre 2023
Massime • 1
In tema di determinazione dell'indennità di esproprio, al fine di valorizzare l'effettivo valore di mercato del bene, va assegnato valore conformativo anche alle disposizioni dei piani di attuazione, allorché siano suscettibili di ripetuta applicazione e produttive di effetto lesivo al momento della loro adozione, atteso che la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla loro collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell'atto di pianificazione. (Nella specie, la S.C. ha cassato la sentenza di merito in quanto non aveva considerato che le norme di attuazione avevano prodotto, in via immediata, una modifica delle potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, avendo introdotto, per esse, nuovi e diversi indici edilizi correlati al piano di rischio aeroportuale).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 13/12/2023, n. 34838 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 34838 |
| Data del deposito : | 13 dicembre 2023 |
Testo completo
sezione distaccata di Bolzano- pubblicata il 23.1.2017; Civile Sent. Sez. 1 Num. 34838 Anno 2023 Presidente: ACIERNO MARIA Relatore: CAIAZZO ROSARIO Data pubblicazione: 13/12/2023 2 udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/09/2023 dal Cons. rel., dott. ROSARIO CAIAZZO. FATTI DI CAUSA Con decreto di stima del 2014, il direttore della ripartizione della Provincia autonoma di Bolzano, nel dichiarare di pubblica utilità gli interventi per realizzare una nuova zona produttiva di interesse provinciale- denominata “via Einstein Sud e via Aeroporto”- relativamente ad un’area da espropriare di 7902 mq, determinò l’indennità d’esproprio dovuta alla Alltrade s.r.l., proprietaria esclusiva degli immobili in questione, nella somma di euro 1.865.370,00. Avverso tale decreto di stima propose opposizione la società proprietaria, a norma dell’art. 29 d.lgs. n. 150/11 innanzi alla Corte d’appello di Trento- sezione distaccata di Bolzano- esponendo che: con deliberazione del 4.7.06 della Giunta Provinciale di Bolzano era stata approvata in via definitiva una modifica del PUC del Comune di Bolzano, prevedendo la realizzazione di una nuova zona produttiva d’interesse provinciale (denominata come sopra), con estensione di ca. 24 ettari;
con successiva deliberazione del 31.7.06 era stato approvato il piano di attuazione della predetta zona produttiva che, in deroga a quanto stabilito dall’art. 42 delle NA del PUC di Bolzano, oltre ad aver suddiviso l’intera zona produttiva in lotti, aveva introdotto nuovi e diversi indici valevoli per ogni singolo lotto, introducendo una disciplina differente riguardante il limite di edificabilità, la distanza tra gli edifici, gli allineamenti, l’altezza, la delimitazione dei lotti e le costruzioni interrate;
in particolare, per l’area corrispondente al lotto A/15716, il predetto piano consentiva la realizzazione di fabbricati con altezza massima pari a 24 mq, con una cubatura massima di mc 110.363 su una superficie coperta pari a mq 6438; nel 2010, il CC di Bolzano aveva approvato, con delibera del 2.12.10, il piano di rischio aeroportuale per 3 le aree situate in direzione nord della pista di atterraggio e decollo dell’aeroporto di Bolzano con la conseguenza che una parte di tale area era stata ricompresa all’interno della zona di tutela A) del suddetto piano di rischio;
l’indennità era stata offerta in misura identica sia per le aree libere che per quelle sottoposte al vincolo di tutela A;
l’indennità stimata non era congrua in quanto si trattava di immobili dotati delle necessarie infrastrutture e caratterizzati da un’ottima accessibilità, anche riguardo alla minor somma stimata per la parte di superficie ricompresa all’interno della zona di tutela A) del suddetto piano di rischio, data la potenzialità edificatoria di tale lotto. Si costituivano la Provincia autonoma di Bolzano e la BLS Business Location Sudtirol AA s.p.a., resistendo all’opposizione. Con ordinanza depositata il 23.1.17, la Corte territoriale determinò l’indennità nella somma di euro 1.890.330,00 oltre interessi legali, osservando che dalla c.t.u. era emerso che: gli immobili oggetto d’esproprio erano situati nella periferia sud di Bolzano, in zona “per insediamenti produttivi d’interesse provinciale”, denominata come sopra;
tale zona era inserita nel PUC del comune di Bolzano con deliberazione del 4.7.05, d’approvazione di modifica d’ufficio del PUC;
per l’intera zona produttiva valevano, a livello generale, le prescrizioni di cui all’art. 42 delle NA al suddetto PUC;
ai fini attuativi, e per definire le aree effettivamente edificabili, era stato redatto un piano di attuazione che, nella sua versione originaria, era stato approvato con DGP del 12.3.07, modificato più volte negli anni successivi adattandolo alle successive variazioni del PUC;
con delibera del 10.10.11, la GP aveva deliberato di modificare il PUC comunale mediante l’inserimento delle prescrizioni e limitazioni fissate dal piano di rischio aeroportuale integrando le NA con l’art. 32bis; all’atto del decreto di stima, in data 21.7.14, l’area in questione era stata classificata nel piano urbanistico 4 di Bolzano come zona produttiva d’interesse provinciale di tipo D3; nel periodo antecedente l’inserimento della nuova zona produttiva nel PUC la parte prevalente dei relativi fondi faceva parte della zona di “verde agricolo” ed era destinata a campagna;
i terreni espropriati erano parte, in base al piano d’attuazione, del lotto A16, in parte all’interno e in parte all’esterno della zona A;
dal punto di vista quantitativo il vincolo NA non consentiva l’edificazione di quella cubatura realizzabile in assenza dello stesso vincolo, in quanto all’interno di tale zona la densità edilizia non poteva superare il limite indicato;
dal punto di vista qualitativo il suddetto piano introduceva alcune limitazioni (divieto di volume residenziale o alberghiero;
limitazione del commercio al dettaglio e dell’attività terziaria, nonché del carico antropico massimo consentito); ai fini della stima dell’indennità in questione, l’inserimento del suddetto piano nel PUC di Bolzano e il recepimento delle relative prescrizioni nel piano d’attuazione erano da considerare alla stregua di una variante al piano urbanistico comunale e dunque di disciplina a carattere generale con valenza conformativa dei diritti di proprietà, in quanto le relative prescrizioni s’inserivano nella disciplina astratta e generale sull’utilizzazione edificatoria dei suoli interessati della zona a rischio aeroportuale;
come desumibile dalla delimitazione della zona A) NA del piano in questione, la stessa individuava una nuova zona dall’interno del piano urbanistico comunale, e le sue prescrizioni incidevano su una generalità d’immobili, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui gli immobili ricadono;
si configurava dunque una variante al piano regolatore generale con carattere conformativo del quale occorreva tener conto ai fini indennitari;
quanto al piano d’attuazione, predisposto per espressa previsione dall’art. 45 dell’ordinamento urbanistico provinciale all’epoca in vigore, esso non 5 poteva essere considerato una variante dello stesso piano regolatore- di cui tener conto nella valutazione dell’edificabilità ai fini indennitari- in quanto tale piano aveva avuto fini attuativi per definire le aree da destinare alla costruzione delle strade d’accesso e alle infrastrutture, e quelle da destinare direttamente agli insediamenti produttivi;
ciò posto, il c.t.u., con metodo sintetico-comparativo, aveva determinato il valore venale degli immobili in questione, alla data di riferimento del 21.7.14, in euro 334,85 al mq;
i contratti presi a riferimento corrispondevano in larga misura a terreni edificabili interni alla medesima zona produttiva e situati nelle immediate vicinanze dei terreni oggetto d’esproprio; era da escludere una maggiore stima per la potenzialità edificatoria maggiore rispetto alla media prevista dal piano regolatore in quanto ciò era da ascrivere alla sola attuazione del PUC ma non costituiva variante del piano regolatore generale e dunque era privo della generalità ed astrattezza delle disposizioni di carattere conformativo della proprietà privata;
per gli immobili siti nella zona A NA, vigendo il suddetto piano di rischio aeroportuale, la relativa stima ammontava a euro 195 mq;
pertanto, la somma complessiva da liquidare a titolo d’indennità d’esproprio ammontava a euro 1.890.330,00 maggiorata dagli interessi legali. La Alltrade s.r.l. ricorre in cassazione con unico motivo. La Provincia autonoma di Bolzano e la B.S.L. Alto Adige s.p.a. resistevano con controricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE L’unico motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 38 e 45 l.p. n. 13/97, 7quinquies, c.1, 2, l.p. n. 10/91, nonché degli artt. 1 ss. delle NA del piano di attuazione della zona produttiva d’interesse provinciale “via Einstein sud e via Aeroporto”, approvate con delibera di giunta provinciale del 12.3.07, e successive varianti, per non aver la 6 Corte territoriale considerato, ai fini dell’indennità d’esproprio, le specifiche caratteristiche urbanistiche e le concrete possibilità edificatorie impresse alle aree espropriate dal piano di attuazione della citata zona produttiva e dalle successive varianti, vigenti alla data del decreto di stima del 21.7.14. In particolare, la società ricorrente si duole che la Corte d’appello abbia ritenuto che le disposizioni contenute nel piano di attuazione vigente alla data del decreto di stima impugnato non dovessero essere considerate nella valutazione dell’edificabilità al fine della liquidazione dell’indennità d’esproprio, trattandosi di piano meramente esecutivo del piano urbanistico comunale approvato nel 2005, dissentendo dalle osservazioni del c.t.u. il quale aveva determinato il valore di mercato dei terreni in questione con riferimento alle caratteristiche urbanistiche alla data del suddetto decreto. Al riguardo, la ricorrente espone che: all’atto dell’approvazione della nuova zona produttiva d’interesse provinciale, nel 2006, erano vigenti le prescrizioni di cui all’art. 42 delle norme attuazione del PUC di Bolzano le quali prevedevano unicamente un rapporto di copertura pari al 705 della superficie fondiaria, un’altezza massima e una distanza tra confini e edifici, mentre non indicavano alcun indice di edificabilità per i singoli lotti oggetto di causa;
solo con il piano di attuazione erano stati introdotti indici edilizi riferiti alle singole aree prevedendosi per gli immobili occupati, in deroga al suddetto art. 42 e tenuto conto dei citati vincoli relativi al piano di rischio aeroportuale, nuovi e diversi indici e limiti edilizi;
con la prima variante al piano di attuazione dell’anno 2008 era stata ridotta la distanza del limite di edificabilità dalla linea ferroviaria, con l’ulteriore possibilità di frazionare più lotti. La ricorrente espone altresì che da quanto esposto possa desumersi che le disposizioni del suddetto piano di attuazione, ivi comprese le 7 successive varianti, non siano qualificabili come meramente attuative delle norme originarie del PUC, atteso che proprio attraverso le disposizioni del piano d’attuazione era stata apportata una significativa variazione della pianificazione originaria, modificando le possibilità edificatorie impresse ai singoli lotti, anche in conseguenza del recepimento dei vincoli aeroportuali;
pertanto, secondo la ricorrente, le caratteristiche urbanistiche dei terreni in questione, alla data del decreto di stima (2014), erano diverse rispetto a quelle vigenti alla data d’’approvazione della variante al PUC (2006) con cui era stata creata la nuova zona produttiva di Bolzano sud, avendo i successivi piani di attuazione introdotto un differente limite d’edificazione e dei differenti parametri urbanistici rispetto a quelli originari, in deroga a quelli contenuti nel citato art. 42 della norme d’attuazione del PUC, anche al fine di compensare le gravose limitazioni introdotte medio tempore dal suddetto piano di rischio. Inoltre, la ricorrente si duole anche che la Corte d’appello abbia determinato l’indennità d’esproprio senza tener conto delle possibilità edificatoria dell’area inclusa nel vincolo NA. La ricorrente si duole, infine, che la Corte d’appello abbia determinato l’indennità d’espropriazione sulla base delle disposizioni contenute nel PUC e nell’art. 42 delle relative NdA, qualificate come di carattere conformativo, senza tener conto delle più ampie possibilità edificatorie contemplate dal piano d’attuazione approvato successivamente, che avrebbe dovuto essere considerato come variante al piano regolatore comunale. Con ordinanza interlocutoria del 2022 la Corte ha rinviato la causa all’udienza pubblica, osservando che: in tema di espropriazione per pubblica utilità, il principio per il quale la pronuncia del decreto di espropriazione costituisce una condizione dell'azione per la 8 determinazione della corrispondente indennità ‒ sicché il giudice non può esaminare il merito della causa senza che esso venga ad esistenza ‒ resta valido anche con riferimento alla disciplina introdotta dal d.P.R. n. 327 del 2001, atteso che il menzionato decreto continua a costituire la fonte del credito indennitario: sia nel senso che non è possibile addivenire ad una statuizione definitiva sull'indennità in assenza del provvedimento ablatorio, sia nel senso che, emanato quest'ultimo, sorge ed è azionabile il diritto del proprietario a percepire l'indennizzo, da determinarsi con riferimento alla data del trasferimento coattivo (Cass. 11261/2016). All’udienza pubblica del 28 settembre scorso i difensori delle parti hanno dato atto del deposito del decreto d’espropriazione in questione, come peraltro desumibile dalla memoria del ricorrente, per cui è superata la questione ipotizzata nella suddetta ordinanza interlocutoria in ordine alla mancanza di una condizione dell’azione. Premesso ciò, il ricorso è fondato. Sul punto, nella giurisprudenza di questa Corte si ravvisano due diversi orientamenti. Un primo, nell’ambito del quale è stato affermato che: “in tema d’espropriazione, l'accertamento del requisito previsto per la valutazione delle edificabilità delle aree dall'art. 5 bis d.l. 11 luglio 1992 n. 333, conv. con mod. dalla l. n. 359 del 1992, consistente nelle possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, non può limitarsi alla verifica se il piano regolatore (o strumento equivalente) preveda l'edificabilità della zona in cui è ubicato l'immobile, poiché la destinazione urbanistica ad usi edilizi, quale presupposto necessario a conferire in astratto la natura edificatoria, deve essere completata dalle condizioni che, in concreto, inducono a determinarne il valore venale 9 (c.d. "edificabilità di fatto"), atteso che la volumetria esprimibile è condizionata dalle disposizioni urbanistiche - incluse le previsioni di un piano di attuazione ad iniziativa privata (nella specie disciplinato dall'art. 39 della l.p. della provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13) - riguardanti altezze cubature, superfici coperte, distanze, zone di rispetto, nonché dagli indici di fabbricabilità della zona urbanistica e va calcolata al netto degli spazi assegnabili a "standards", cui il proprietario è comunque tenuto nell'ipotesi di sfruttamento edificatorio;
ed inoltre, deve tenersi conto delle eventuali cessioni, di potenzialità volumetrica operate e favore dì aree limitrofe, che ne abbiano assorbito l'edificabilità in concreto (Cass., n. 22961/07). Con il medesimo orientamento, è stato altresì affermato che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, ai fini della determinazione dell'indennità d’esproprio deve essere esclusa la qualità edificatoria dell'area che risulti destinata a pubblici impianti in base a progetti approvati dall'autorità amministrativa, in virtù delle norme di attuazione del p.r.g. che regolino il territorio comunale con previsione generale e astratta, comportando così un vincolo di tipo non ablativo ma conformativo, cosicché dell'incidenza della suddetta destinazione sul valore del bene dovrà tenersi conto per la determinazione dell'indennità (Cass., n. 6486/2020; SU, n. 28051/08). Alla stregua del predetto principio, appare che la potenzialità edificatoria di terreni debba essere determinata non solo sulla base delle norme del piano regolatore, ma anche delle disposizioni dei piani di attuazione. Secondo altro orientamento, le norme che direttamente o indirettamente ripartiscono costruzioni e spazi liberi nel singolo fondo da espropriare o in più fondi espropriandi coinvolti dall'opera pubblica o dalle opere pubbliche previste a scopo residenziale, non hanno 10 funzione di variante del piano regolatore, ma restano interne al programma di edificazione mediante esproprio, mancando della generalità ed astrattezza proprie delle disposizioni conformative della proprietà privata. In fase di definizione dei connotati di un futuro complesso residenziale, da realizzare previa espropriazione dei suoli necessari, la decisione di collocare in alcuni fondi una cubatura diversa rispetto a quella mediamente prevista dal (piano regolatore o) dal Piano di zona, ovvero dei servizi, è momento attuativo ed esecutivo dello strumento urbanistico generale attraverso il piano particolareggiato, non esprime una revisione di valutazioni generali inerenti alla densità abitativa, e quindi non incide sull'indennità, insuscettibile di essere incrementata o compressa per mero effetto della sorte assegnata a ciascun terreno nell'ambito di un programma di edificazioni pubbliche mediante espropriazioni (Cass., n. 26495/13). Al riguardo, è stato altresì affermato che non può riconoscersi la prerogativa dell'edificabilità, con conseguente necessità di commisurare l'indennità di esproprio al valore agricolo, riguardo alla destinazione urbanistica di terreni a servizi di pubblica utilità, quali i parcheggi pubblici, preclusiva ai privati di forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, che, anche se previste, sono concepite al solo fine di assicurare la fruizione pubblica degli spazi, e ciò anche quando le norme tecniche di attuazione prevedano, per i parcheggi in generale, la possibilità di singoli interventi, ovvero di piani attuativi, non potendo tali norme, in quanto gerarchicamente subordinate al piano, modificare la qualificazione urbanistica della zona, ma solo indicarne i modi di realizzazione (Cass., n. 29768/08; n. 3753/12). Alla luce di tale secondo orientamento, appare che, invece, le prescrizioni dei piani di attuazione non possano essere qualificate come 11 forme di variante al piano regolatore generale, difettando dei requisiti di generalità ed astrattezza, restando interne al programma di edificazione mediante esproprio. Il collegio ritiene più corretta la tesi che assegna valore conformativo anche alle previsioni del piano di attuazione, in un’ottica doverosamente volta a valorizzare l’effettivo valore di mercato del bene in relazione alle concrete possibilità di sfruttamento giuridicamente ammissibili. Invero, secondo l’indirizzo giurisprudenziale consolidato della giurisprudenza amministrativa, che il collegio condivide, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Secondo il suddetto indirizzo, le disposizioni appartenenti alla prima categoria determinano un immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati (derivandone, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in 12 osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio). Invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo (CdS, 15.1.2018, n. 332; sez. IV, n. 5235 del 2015). Nella fattispecie, le richiamate norme d’attuazione dello strumento urbanistico generale hanno prodotto, in via immediata, le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, in quanto solo con il piano di attuazione erano stati introdotti indici edilizi riferiti alle singole aree prevedendosi per gli immobili occupati, tenuto conto dei citati vincoli relativi al piano di rischio aeroportuale, nuovi e diversi indici e limiti edilizi. Tale orientamento, che esclude dunque una rigida partizione tra strumenti regolatori generali e norme d’attuazione, nel senso di escluderne un rigido rapporto gerarchico, trova conferma nel consolidato orientamento di questa Corte a tenore del quale la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla sua collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione, derivandone che ove esso miri ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo presenta carattere conformativo, mentre ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla 13 relativa espropriazione e da esso deve dunque prescindersi nella qualificazione dell’area (SU, n. 173/2001). Orbene, nel caso concreto, alla stregua dei richiamati principi, la decisione della Corte territoriale, secondo la quale il piano d’attuazione, predisposto per espressa previsione dall’art. 45 dell’ordinamento urbanistico provinciale all’epoca in vigore, non poteva essere considerato una variante dello stesso piano regolatore da tener conto nella valutazione dell’edificabilità ai fini indennitari, anche perché privo della generalità ed astrattezza delle disposizioni di carattere conformativo della proprietà privata, non può essere condiviso. Per quanto esposto, il motivo va accolto, cassando l’ordinanza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Trento- sezione distaccata di Bolzano- perché si attenga ai principi di diritto posti a base dell’orientamento condiviso anche per la regolazione delle spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso principale, cassa l’ordinanza impugnata e rinvia la causa alla Corte d’appello di Trento- sezione distaccata di Bolzano- anche per la regolazione delle spese di legittimità. Così deciso nella camera di consiglio del 28 settembre 2023.
con successiva deliberazione del 31.7.06 era stato approvato il piano di attuazione della predetta zona produttiva che, in deroga a quanto stabilito dall’art. 42 delle NA del PUC di Bolzano, oltre ad aver suddiviso l’intera zona produttiva in lotti, aveva introdotto nuovi e diversi indici valevoli per ogni singolo lotto, introducendo una disciplina differente riguardante il limite di edificabilità, la distanza tra gli edifici, gli allineamenti, l’altezza, la delimitazione dei lotti e le costruzioni interrate;
in particolare, per l’area corrispondente al lotto A/15716, il predetto piano consentiva la realizzazione di fabbricati con altezza massima pari a 24 mq, con una cubatura massima di mc 110.363 su una superficie coperta pari a mq 6438; nel 2010, il CC di Bolzano aveva approvato, con delibera del 2.12.10, il piano di rischio aeroportuale per 3 le aree situate in direzione nord della pista di atterraggio e decollo dell’aeroporto di Bolzano con la conseguenza che una parte di tale area era stata ricompresa all’interno della zona di tutela A) del suddetto piano di rischio;
l’indennità era stata offerta in misura identica sia per le aree libere che per quelle sottoposte al vincolo di tutela A;
l’indennità stimata non era congrua in quanto si trattava di immobili dotati delle necessarie infrastrutture e caratterizzati da un’ottima accessibilità, anche riguardo alla minor somma stimata per la parte di superficie ricompresa all’interno della zona di tutela A) del suddetto piano di rischio, data la potenzialità edificatoria di tale lotto. Si costituivano la Provincia autonoma di Bolzano e la BLS Business Location Sudtirol AA s.p.a., resistendo all’opposizione. Con ordinanza depositata il 23.1.17, la Corte territoriale determinò l’indennità nella somma di euro 1.890.330,00 oltre interessi legali, osservando che dalla c.t.u. era emerso che: gli immobili oggetto d’esproprio erano situati nella periferia sud di Bolzano, in zona “per insediamenti produttivi d’interesse provinciale”, denominata come sopra;
tale zona era inserita nel PUC del comune di Bolzano con deliberazione del 4.7.05, d’approvazione di modifica d’ufficio del PUC;
per l’intera zona produttiva valevano, a livello generale, le prescrizioni di cui all’art. 42 delle NA al suddetto PUC;
ai fini attuativi, e per definire le aree effettivamente edificabili, era stato redatto un piano di attuazione che, nella sua versione originaria, era stato approvato con DGP del 12.3.07, modificato più volte negli anni successivi adattandolo alle successive variazioni del PUC;
con delibera del 10.10.11, la GP aveva deliberato di modificare il PUC comunale mediante l’inserimento delle prescrizioni e limitazioni fissate dal piano di rischio aeroportuale integrando le NA con l’art. 32bis; all’atto del decreto di stima, in data 21.7.14, l’area in questione era stata classificata nel piano urbanistico 4 di Bolzano come zona produttiva d’interesse provinciale di tipo D3; nel periodo antecedente l’inserimento della nuova zona produttiva nel PUC la parte prevalente dei relativi fondi faceva parte della zona di “verde agricolo” ed era destinata a campagna;
i terreni espropriati erano parte, in base al piano d’attuazione, del lotto A16, in parte all’interno e in parte all’esterno della zona A;
dal punto di vista quantitativo il vincolo NA non consentiva l’edificazione di quella cubatura realizzabile in assenza dello stesso vincolo, in quanto all’interno di tale zona la densità edilizia non poteva superare il limite indicato;
dal punto di vista qualitativo il suddetto piano introduceva alcune limitazioni (divieto di volume residenziale o alberghiero;
limitazione del commercio al dettaglio e dell’attività terziaria, nonché del carico antropico massimo consentito); ai fini della stima dell’indennità in questione, l’inserimento del suddetto piano nel PUC di Bolzano e il recepimento delle relative prescrizioni nel piano d’attuazione erano da considerare alla stregua di una variante al piano urbanistico comunale e dunque di disciplina a carattere generale con valenza conformativa dei diritti di proprietà, in quanto le relative prescrizioni s’inserivano nella disciplina astratta e generale sull’utilizzazione edificatoria dei suoli interessati della zona a rischio aeroportuale;
come desumibile dalla delimitazione della zona A) NA del piano in questione, la stessa individuava una nuova zona dall’interno del piano urbanistico comunale, e le sue prescrizioni incidevano su una generalità d’immobili, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui gli immobili ricadono;
si configurava dunque una variante al piano regolatore generale con carattere conformativo del quale occorreva tener conto ai fini indennitari;
quanto al piano d’attuazione, predisposto per espressa previsione dall’art. 45 dell’ordinamento urbanistico provinciale all’epoca in vigore, esso non 5 poteva essere considerato una variante dello stesso piano regolatore- di cui tener conto nella valutazione dell’edificabilità ai fini indennitari- in quanto tale piano aveva avuto fini attuativi per definire le aree da destinare alla costruzione delle strade d’accesso e alle infrastrutture, e quelle da destinare direttamente agli insediamenti produttivi;
ciò posto, il c.t.u., con metodo sintetico-comparativo, aveva determinato il valore venale degli immobili in questione, alla data di riferimento del 21.7.14, in euro 334,85 al mq;
i contratti presi a riferimento corrispondevano in larga misura a terreni edificabili interni alla medesima zona produttiva e situati nelle immediate vicinanze dei terreni oggetto d’esproprio; era da escludere una maggiore stima per la potenzialità edificatoria maggiore rispetto alla media prevista dal piano regolatore in quanto ciò era da ascrivere alla sola attuazione del PUC ma non costituiva variante del piano regolatore generale e dunque era privo della generalità ed astrattezza delle disposizioni di carattere conformativo della proprietà privata;
per gli immobili siti nella zona A NA, vigendo il suddetto piano di rischio aeroportuale, la relativa stima ammontava a euro 195 mq;
pertanto, la somma complessiva da liquidare a titolo d’indennità d’esproprio ammontava a euro 1.890.330,00 maggiorata dagli interessi legali. La Alltrade s.r.l. ricorre in cassazione con unico motivo. La Provincia autonoma di Bolzano e la B.S.L. Alto Adige s.p.a. resistevano con controricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE L’unico motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 38 e 45 l.p. n. 13/97, 7quinquies, c.1, 2, l.p. n. 10/91, nonché degli artt. 1 ss. delle NA del piano di attuazione della zona produttiva d’interesse provinciale “via Einstein sud e via Aeroporto”, approvate con delibera di giunta provinciale del 12.3.07, e successive varianti, per non aver la 6 Corte territoriale considerato, ai fini dell’indennità d’esproprio, le specifiche caratteristiche urbanistiche e le concrete possibilità edificatorie impresse alle aree espropriate dal piano di attuazione della citata zona produttiva e dalle successive varianti, vigenti alla data del decreto di stima del 21.7.14. In particolare, la società ricorrente si duole che la Corte d’appello abbia ritenuto che le disposizioni contenute nel piano di attuazione vigente alla data del decreto di stima impugnato non dovessero essere considerate nella valutazione dell’edificabilità al fine della liquidazione dell’indennità d’esproprio, trattandosi di piano meramente esecutivo del piano urbanistico comunale approvato nel 2005, dissentendo dalle osservazioni del c.t.u. il quale aveva determinato il valore di mercato dei terreni in questione con riferimento alle caratteristiche urbanistiche alla data del suddetto decreto. Al riguardo, la ricorrente espone che: all’atto dell’approvazione della nuova zona produttiva d’interesse provinciale, nel 2006, erano vigenti le prescrizioni di cui all’art. 42 delle norme attuazione del PUC di Bolzano le quali prevedevano unicamente un rapporto di copertura pari al 705 della superficie fondiaria, un’altezza massima e una distanza tra confini e edifici, mentre non indicavano alcun indice di edificabilità per i singoli lotti oggetto di causa;
solo con il piano di attuazione erano stati introdotti indici edilizi riferiti alle singole aree prevedendosi per gli immobili occupati, in deroga al suddetto art. 42 e tenuto conto dei citati vincoli relativi al piano di rischio aeroportuale, nuovi e diversi indici e limiti edilizi;
con la prima variante al piano di attuazione dell’anno 2008 era stata ridotta la distanza del limite di edificabilità dalla linea ferroviaria, con l’ulteriore possibilità di frazionare più lotti. La ricorrente espone altresì che da quanto esposto possa desumersi che le disposizioni del suddetto piano di attuazione, ivi comprese le 7 successive varianti, non siano qualificabili come meramente attuative delle norme originarie del PUC, atteso che proprio attraverso le disposizioni del piano d’attuazione era stata apportata una significativa variazione della pianificazione originaria, modificando le possibilità edificatorie impresse ai singoli lotti, anche in conseguenza del recepimento dei vincoli aeroportuali;
pertanto, secondo la ricorrente, le caratteristiche urbanistiche dei terreni in questione, alla data del decreto di stima (2014), erano diverse rispetto a quelle vigenti alla data d’’approvazione della variante al PUC (2006) con cui era stata creata la nuova zona produttiva di Bolzano sud, avendo i successivi piani di attuazione introdotto un differente limite d’edificazione e dei differenti parametri urbanistici rispetto a quelli originari, in deroga a quelli contenuti nel citato art. 42 della norme d’attuazione del PUC, anche al fine di compensare le gravose limitazioni introdotte medio tempore dal suddetto piano di rischio. Inoltre, la ricorrente si duole anche che la Corte d’appello abbia determinato l’indennità d’esproprio senza tener conto delle possibilità edificatoria dell’area inclusa nel vincolo NA. La ricorrente si duole, infine, che la Corte d’appello abbia determinato l’indennità d’espropriazione sulla base delle disposizioni contenute nel PUC e nell’art. 42 delle relative NdA, qualificate come di carattere conformativo, senza tener conto delle più ampie possibilità edificatorie contemplate dal piano d’attuazione approvato successivamente, che avrebbe dovuto essere considerato come variante al piano regolatore comunale. Con ordinanza interlocutoria del 2022 la Corte ha rinviato la causa all’udienza pubblica, osservando che: in tema di espropriazione per pubblica utilità, il principio per il quale la pronuncia del decreto di espropriazione costituisce una condizione dell'azione per la 8 determinazione della corrispondente indennità ‒ sicché il giudice non può esaminare il merito della causa senza che esso venga ad esistenza ‒ resta valido anche con riferimento alla disciplina introdotta dal d.P.R. n. 327 del 2001, atteso che il menzionato decreto continua a costituire la fonte del credito indennitario: sia nel senso che non è possibile addivenire ad una statuizione definitiva sull'indennità in assenza del provvedimento ablatorio, sia nel senso che, emanato quest'ultimo, sorge ed è azionabile il diritto del proprietario a percepire l'indennizzo, da determinarsi con riferimento alla data del trasferimento coattivo (Cass. 11261/2016). All’udienza pubblica del 28 settembre scorso i difensori delle parti hanno dato atto del deposito del decreto d’espropriazione in questione, come peraltro desumibile dalla memoria del ricorrente, per cui è superata la questione ipotizzata nella suddetta ordinanza interlocutoria in ordine alla mancanza di una condizione dell’azione. Premesso ciò, il ricorso è fondato. Sul punto, nella giurisprudenza di questa Corte si ravvisano due diversi orientamenti. Un primo, nell’ambito del quale è stato affermato che: “in tema d’espropriazione, l'accertamento del requisito previsto per la valutazione delle edificabilità delle aree dall'art. 5 bis d.l. 11 luglio 1992 n. 333, conv. con mod. dalla l. n. 359 del 1992, consistente nelle possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, non può limitarsi alla verifica se il piano regolatore (o strumento equivalente) preveda l'edificabilità della zona in cui è ubicato l'immobile, poiché la destinazione urbanistica ad usi edilizi, quale presupposto necessario a conferire in astratto la natura edificatoria, deve essere completata dalle condizioni che, in concreto, inducono a determinarne il valore venale 9 (c.d. "edificabilità di fatto"), atteso che la volumetria esprimibile è condizionata dalle disposizioni urbanistiche - incluse le previsioni di un piano di attuazione ad iniziativa privata (nella specie disciplinato dall'art. 39 della l.p. della provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13) - riguardanti altezze cubature, superfici coperte, distanze, zone di rispetto, nonché dagli indici di fabbricabilità della zona urbanistica e va calcolata al netto degli spazi assegnabili a "standards", cui il proprietario è comunque tenuto nell'ipotesi di sfruttamento edificatorio;
ed inoltre, deve tenersi conto delle eventuali cessioni, di potenzialità volumetrica operate e favore dì aree limitrofe, che ne abbiano assorbito l'edificabilità in concreto (Cass., n. 22961/07). Con il medesimo orientamento, è stato altresì affermato che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, ai fini della determinazione dell'indennità d’esproprio deve essere esclusa la qualità edificatoria dell'area che risulti destinata a pubblici impianti in base a progetti approvati dall'autorità amministrativa, in virtù delle norme di attuazione del p.r.g. che regolino il territorio comunale con previsione generale e astratta, comportando così un vincolo di tipo non ablativo ma conformativo, cosicché dell'incidenza della suddetta destinazione sul valore del bene dovrà tenersi conto per la determinazione dell'indennità (Cass., n. 6486/2020; SU, n. 28051/08). Alla stregua del predetto principio, appare che la potenzialità edificatoria di terreni debba essere determinata non solo sulla base delle norme del piano regolatore, ma anche delle disposizioni dei piani di attuazione. Secondo altro orientamento, le norme che direttamente o indirettamente ripartiscono costruzioni e spazi liberi nel singolo fondo da espropriare o in più fondi espropriandi coinvolti dall'opera pubblica o dalle opere pubbliche previste a scopo residenziale, non hanno 10 funzione di variante del piano regolatore, ma restano interne al programma di edificazione mediante esproprio, mancando della generalità ed astrattezza proprie delle disposizioni conformative della proprietà privata. In fase di definizione dei connotati di un futuro complesso residenziale, da realizzare previa espropriazione dei suoli necessari, la decisione di collocare in alcuni fondi una cubatura diversa rispetto a quella mediamente prevista dal (piano regolatore o) dal Piano di zona, ovvero dei servizi, è momento attuativo ed esecutivo dello strumento urbanistico generale attraverso il piano particolareggiato, non esprime una revisione di valutazioni generali inerenti alla densità abitativa, e quindi non incide sull'indennità, insuscettibile di essere incrementata o compressa per mero effetto della sorte assegnata a ciascun terreno nell'ambito di un programma di edificazioni pubbliche mediante espropriazioni (Cass., n. 26495/13). Al riguardo, è stato altresì affermato che non può riconoscersi la prerogativa dell'edificabilità, con conseguente necessità di commisurare l'indennità di esproprio al valore agricolo, riguardo alla destinazione urbanistica di terreni a servizi di pubblica utilità, quali i parcheggi pubblici, preclusiva ai privati di forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, che, anche se previste, sono concepite al solo fine di assicurare la fruizione pubblica degli spazi, e ciò anche quando le norme tecniche di attuazione prevedano, per i parcheggi in generale, la possibilità di singoli interventi, ovvero di piani attuativi, non potendo tali norme, in quanto gerarchicamente subordinate al piano, modificare la qualificazione urbanistica della zona, ma solo indicarne i modi di realizzazione (Cass., n. 29768/08; n. 3753/12). Alla luce di tale secondo orientamento, appare che, invece, le prescrizioni dei piani di attuazione non possano essere qualificate come 11 forme di variante al piano regolatore generale, difettando dei requisiti di generalità ed astrattezza, restando interne al programma di edificazione mediante esproprio. Il collegio ritiene più corretta la tesi che assegna valore conformativo anche alle previsioni del piano di attuazione, in un’ottica doverosamente volta a valorizzare l’effettivo valore di mercato del bene in relazione alle concrete possibilità di sfruttamento giuridicamente ammissibili. Invero, secondo l’indirizzo giurisprudenziale consolidato della giurisprudenza amministrativa, che il collegio condivide, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Secondo il suddetto indirizzo, le disposizioni appartenenti alla prima categoria determinano un immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati (derivandone, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in 12 osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio). Invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo (CdS, 15.1.2018, n. 332; sez. IV, n. 5235 del 2015). Nella fattispecie, le richiamate norme d’attuazione dello strumento urbanistico generale hanno prodotto, in via immediata, le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, in quanto solo con il piano di attuazione erano stati introdotti indici edilizi riferiti alle singole aree prevedendosi per gli immobili occupati, tenuto conto dei citati vincoli relativi al piano di rischio aeroportuale, nuovi e diversi indici e limiti edilizi. Tale orientamento, che esclude dunque una rigida partizione tra strumenti regolatori generali e norme d’attuazione, nel senso di escluderne un rigido rapporto gerarchico, trova conferma nel consolidato orientamento di questa Corte a tenore del quale la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla sua collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione, derivandone che ove esso miri ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo presenta carattere conformativo, mentre ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla 13 relativa espropriazione e da esso deve dunque prescindersi nella qualificazione dell’area (SU, n. 173/2001). Orbene, nel caso concreto, alla stregua dei richiamati principi, la decisione della Corte territoriale, secondo la quale il piano d’attuazione, predisposto per espressa previsione dall’art. 45 dell’ordinamento urbanistico provinciale all’epoca in vigore, non poteva essere considerato una variante dello stesso piano regolatore da tener conto nella valutazione dell’edificabilità ai fini indennitari, anche perché privo della generalità ed astrattezza delle disposizioni di carattere conformativo della proprietà privata, non può essere condiviso. Per quanto esposto, il motivo va accolto, cassando l’ordinanza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Trento- sezione distaccata di Bolzano- perché si attenga ai principi di diritto posti a base dell’orientamento condiviso anche per la regolazione delle spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso principale, cassa l’ordinanza impugnata e rinvia la causa alla Corte d’appello di Trento- sezione distaccata di Bolzano- anche per la regolazione delle spese di legittimità. Così deciso nella camera di consiglio del 28 settembre 2023.