▼ 6 874 / 01 AULA B CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE Richiesta copia studio REPUBBLICA ITALIANA dal Sig. IL SOLE 24 ORE per diritti L. 6000 In nome del popolo italiano IT 9 MAG 2001 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE IL CANCELLIERE Sezione Lavoro Oggetto: Lavoro Composta dai magistrati: R.G.N. 22465/2000 Dott. Antonio Saggio -- Presidente 66 Fabrizio Miani Canevari - Consigliere Cron. 15674 6666 Raffaele Foglia Rep. દ Pasquale Picone Relatore 66 66 Bruno Balletti 66 Ud. 29.3.2001 ha pronunziato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da CI AN, elettivamente domiciliata in Roma, viale delle Milizie, n. 1, presso gli avv. Cataldo Balducci e Edoardo Ghera, che la rappresentano e 1504 difendono con procura speciale apposta in calce al ricorso;
-ricorrente-

contro

ISTITUTO NAZIONALE PER LA PREVIDENZA SOCIALE (Inps), in persona del presidente in carica, elettivamente domiciliato in Roma, via della Frezza, n. 17, presso gli avvocati Giuseppe Fabiani, Pilerio Spadafora, Vincenza Gorga e Umberto Luigi Picciotto, che lo rappresentano e difendono in virtù di procura speciale in calce al controricorso;
-controricorrente- per l'annullamento della sentenza della Corte di appello di Bari n. 211 in data 27 maggio 2000 (R.G. 308/2000); Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29.3.2001 dal Consigliere dott. Pasquale Picone;
uditi gli avv. Ghera e Spadafora;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Massimo Fedeli z che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo censura, è1. Con ricorso per un motivo unico, articolato in più profili di domandata la cassazione della sentenza con la quale la Corte di appello di Bari, in accoglimento dell'appello dell'Inps, ha rigettato, riformando la sentenza di accoglimento emessa nel primo grado del giudizio, la domanda proposta da AN IS per ottenere, relativamente agli anni 1994-1995, il pagamento della differenza fra quanto corrisposto dall'Istituto e quanto preteso a titolo di indennità di disoccupazione agricola ai braccianti agricoli, differenza derivante dal calcolo operato dall'Inps sulle retribuzioni medie del settore rilevate al 30 ottobre dell'anno precedente, così come accertate dagli apposti decreti ministeriali pubblicati nel corso dell'anno cui si riferisce la prestazione previdenziale, invece che ai salari medi in vigore al 30 ottobre dell'anno di competenza e rilevati con i decreti pubblicati nell'anno successivo. Il motivo è ulteriormente precisato con memoria depositata ai sensi dell'art. 378 c.p.c.

2. Resiste l'Inps con controricorso. 2 3. All'esito di accoglimento dell'appello dell'Inps, la sentenza impugnata è pervenuta essenzialmente sulla base del disposto dall'art. 45, comma 21, della L. n. 144/1999, che ha stabilito che il terzo comma della L. n. 457/1972 si interpreta nel senso che il termine ivi indicato del 30 ottobre “è il medesimo di quello previsto al secondo comma dell'art. 3 della citata legge n. 457 del 1972 per gli operai a tempo indeterminato", termine, quest'ultimo, espressamente riferito all'anno precedente. Tale norma, secondo il giudice dell'appello, meritava la qualificazione di interpretazione autentica, della quale aveva la struttura tipica, anche in considerazione del fatto che la prassi seguita dall'Inps, in senso conforme alla norma autenticamente interpretata, era stata contestata solo di recente, e, comunque, al legislatore non era precluso imporre retroattivamente una nuova regola nel rispetto del principio di ragionevolezza.

3.1. L'intervento del legislatore, in effetti, aveva avuto ad oggetto una situazione normativa il cui significato non poteva dirsi incontroverso, poiché il solo dato letterale della non ripetizione nel terzo comma dell'art. 3 L. 457/1971, relativo ai giornalieri di campagna, dell'esplicito riferimento all'anno precedente, contenuto, invece, nel secondo comma per i salariati fissi in agricoltura, non era sufficiente a superare i dubbi derivanti dalla mancanza di una spiegazione valida della differenza di trattamento fra le due categorie di lavoratori (delle quali, come comprovato dall'evoluzione successiva della legislazione, meritavano livelli più elevati di tutela proprio i salariati fissi) e dall'inconveniente, sul piano della pratica applicazione, della corresponsione in ogni caso ai giornalieri di campagna (braccianti) di un'indennità provvisoria, salvo conguaglio successivo (stante il sistema di rilevazione mediante decreto ministeriale emanato sulla base delle retribuzioni dell'anno precedente).

3.2. A risolvere i dubbi interpretativi non concorreva l'art. 2, comma 17, primo periodo, L. 549/1995, che si era semplicemente limitato a "congelare" le prestazioni previdenziali temporanee per gli anni a venire, ed in attesa di una definitiva sistemazione della materia, sulla base del salario medio convenzionale rilevato nel 1995 e, comunque, con riferimento a tutte, senza distinzioni, le categorie di lavoratori agricoli;
rafforzava, invece, il convincimento dell'erroneità di un'interpretazione che portava a ritenere praticato ai salariati fissi un trattamento deteriore rispetto ai giornalieri (o braccianti), l'intervento legislativo attuato con il d.l. 791/1981, il cui art. 14, comma settimo, aveva imposto il calcolo dei contributi e delle prestazioni per i lavoratori agricoli a tempo indeterminato secondo le modalità valevoli in generale per gli altri lavoratori dipendenti, e cioè sulla base delle retribuzioni effettive e non convenzionali.

3.3. Né la regula iuris imposta dalla legge interpretativa era sospettabile di illegittimità costituzionale, ove letta nel senso di riconoscere agli operai agricoli a tempo determinato un trattamento peggiore di quello riconosciuto agli operai agricoli a tempo indeterminato, ai sensi dell'art. 14, comma 7, del d.l. n. 791/1981, sopra menzionato, dato che quest'ultima disposizione, nel suo riferimento ai soli rapporti di lavoro stabili, era pienamente e razionalmente giustificata da motivi non discriminatori;
privi altresì di fondamento dovevano ritenersi i dubbi di legittimità derivanti dall'operato richiamo, ai fini interpretativi al secondo comma dell'art. 3 della 1. n. 457/1972, norma che si poteva ritenere, almeno parzialmente, abrogata dalla citata disciplina del 1981, richiamo, che, al contrario, confermava piuttosto la natura interpretativa della legge, considerata altresì la piena compatibilità con il fatto che, per il futuro, si stava esaurendo anche lo spazio applicativo della disciplina di cui al terzo comma, oggetto di interpretazione, per effetto della riforma di cui all'art. 4 del D.Lgs. n. 146 del 1997. Motivi della decisione 4. Con il ricorso si deduce violazione dell'art. 3, secondo e terzo comma, L. n. 457/1972; dell'art. 14, settimo comma, d.l. n. 791/1981, convertito con modificazioni dalla L. n. 54/1982; dell'art. 2, comma 17, primo periodo, L. n. 549/1995; dell'art. 4 D.Lgs. n. 146/1997; dell'art. 45, comma 21, L. n. 144/1999; ed inoltre vizio di motivazione circa un punto decisivo della controversia.

4.1. Si sostiene che l'interpretazione dell'art. 3, terzo comma, L. n. 457/1972, posta a fondamento della domanda giudiziale, è l'unica conforme al tenore letterale e alla ratio, desumibile anche dai lavori preparatori, di provvedere in maniera più favorevole per i cd. giornalieri di campagna, stante la precarietà dei loro rapporti e la loro presenza prevalentemente nelle aree meridionali, caratterizzate da maggiore disoccupazione. D'altra parte, a tale interpretazione non osta la necessità di operare dei conguagli a seguito della pubblicazione successiva dei decreti ministeriali relativi ai dati retributivi dell'anno di competenza, come del resto era stato precisato in varie pronunzie giurisprudenziali e in circolari dell'Inps. Conferma della medesima interpretazione, del resto, si trae dalla L. n. 549/1995, il cui “congelamento”, con effetto dal 1996, dei salari medi convenzionali rilevati nel 1995 ai fini delle prestazioni temporanee in agricoltura, in tanto aveva un senso in quanto si presupponesse che, altrimenti, per le prestazioni di competenza del 1996 avrebbe dovuto farsi riferimento ai salari rilevati (cioè relativi) al medesimo anno.

4.2. Quanto alla disposizione dell'art. 45, comma 21, della L. n. 144/1999, pur rilevandosi nel motivo di ricorso, in sede di introduzione alla relativa problematica, che il legislatore aveva fatto ricorso surrettiziamente allo strumento dell'interpretazione autentica, per introdurre in realtà una disciplina sostanzialmente modificatrice della normativa vigente, allo scopo di attribuirle un'inammissibile portata retroattiva, in via principale si sostiene che, in effetti, la norma sopravvenuta ha un portata nettamente innovativa, in quanto ha effettuato 5 -un rinvio, al quale è attribuibile carattere formale e non materiale, ad una norma - il secondo comma dell'art. 3 L. n. 457/1972 - in realtà abrogata dall'art. 14, settimo comma, del d.l. n. 791/1981 (convertito in L. n. 54/1982), norma, quest'ultima, che, per i lavoratori a tempo indeterminato, ha abbandonato il riferimento al parametro della retribuzione convenzionale, agganciando le prestazioni da erogare alla retribuzione effettiva: è ravvisabile, dunque, la volontà del legislatore di introdurre una totale perequazione fra i lavoratori a tempo determinato e quelli a tempo indeterminato, con una norma di sicura portata innovativa e perciò non applicabile per il passato.

4.3. In via subordinata, con riferimento all'ipotesi della qualificazione della norma in esame come interpretativa con effetti retroattivi, si eccepisce l'illegittimità costituzionale della relativa disposizione di legge, in riferimento all'art. 3 Cost., perché, contrastando con il principio di razionalità, equità e non arbitrarietà delle scelte del legislatore, fa riferimento ad una norma implicitamente abrogata, introducendo per i lavoratori agricoli a tempo determinato un sistema di calcolo addirittura peggiorativo rispetto a quello previsto per i lavoratori agricoli a tempo indeterminato;
all'art. 38, secondo comma, Cost. e specificamente al principio della "adeguatezza" delle prestazioni previdenziali dallo stesso previste - in attuazione del quale le prestazioni previdenziali contro la disoccupazione non possono limitarsi ad assicurare una prestazione in occasione delle singole mancanze periodiche di lavoro, ma devono garantire un minimo reddito annuo -, perché la norma priva di fatto i lavoratori interessati di una prestazione già maturata e loro spettante;
al combinato disposto degli art. 36 e 38 Cost., perché una riduzione inopinata ed immotivata delle prestazioni temporanee a favore dei lavoratori agricoli, le quali tendono ad assicurare un reddito minimo annuo, incide in maniera determinante sul concetto di sufficienza della retribuzione ad assicurare al lavoratore ed alla propria famiglia un'esistenza libera e dignitosa, ed altresì incide sul trattamento pensionistico dei medesimi lavoratori.

5. La Corte giudica il ricorso privo di fondamento.

5.1. Si deve, preliminarmente, negare qualsiasi rilievo autonomo alle censure formulate con riguardo alla motivazione della sentenza impugnata, atteso che, in relazione ad una questione la cui soluzione dipende esclusivamente dall'interpretazione di atti normativi, la cognizione del giudice di legittimità investe direttamente la disposizione, senza il "filtro" rappresentato dalla motivazione della sentenza impugnata.

6. Priorità logica ha l'esame della tesi secondo la quale, l'art. 45, comma 21, L. 144/1999, nel sancire l'applicazione ai giornalieri di campagna (o braccianti) della medesima regola, quanto all'anno di rilevazione della retribuzione media, operante per i salariati fissi in agricoltura, avrebbe espresso il principio della parificazione fra le due categorie, con effetti innovativi e non retroattivi. Ciò dovrebbe desumersi dal fatto che la norma richiamata (comma secondo dell'art. 3 L. 457/1972) era già stata implicitamente abrogata dal d.l. 791/1981, sicché il richiamo doveva intendersi operato al nuovo regime previdenziale (unico) operante per le due diverse categorie.

6.1. La proposta lettura dell'art. 45, comma 21, L. 144/1999 si pone in evidente violazione dell'art. 12, comma primo, delle disposizioni sulla legge in generale, preliminari al codice civile, poiché il senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del legislatore, è di imporre una regola esclusivamente diretta a stabilire le modalità da osservare per determinare l'ammontare della retribuzione (convenzionale) di riferimento, ai fini delle prestazioni previdenziali, dei giornalieri di campagna.

6.2. Non trovano, quindi, giustificazione alcuna i dubbi in odine al significato dell'art. 45, comma 21, della L. 144/1999 e, ancorché fosse fondata la tesi della 7 già avvenuta abrogazione implicita del secondo comma dell'art. 3, L. 457/1972 - -tesi che non interessa approfondire in questa sede non per questo il risultato interpretativo potrebbe essere posto in discussione, considerato altresì che il legislatore non incontra ostacoli giuridici nella decisione di formulare un precetto mediante il richiamo ai contenuti di una norma abrogata. Del resto, è proprio della tecnica di una legge di interpretazione autentica, la cui funzione consiste nella determinazione del significato che, fin dall'origine, deve essere ascritto alla disposizione interpretata come il solo significato "vero", intervenire senza innovarne il contenuto mediante sostituzioni, soppressioni o aggiunte ed in questa prospettiva deve collocarsi il richiamo di un norma (in ipotesi) abrogata.

7. Privo di rilevanza immediata e diretta è l'esame delle argomentazioni svolte nel motivo di ricorso a sostegno della tesi secondo la quale l'art. 3, comma terzo, L. 457/1972, doveva interpretarsi nel senso che, per i giornalieri di campagna, l'anno di riferimento per il calcolo delle retribuzione fosse quello di competenza e non l'anno precedente. Si tratta di questione risolta direttamente dal legislatore, che ha imposto la regula iuris secondo la quale il riferimento deve farsi all'anno precedente. Va, infatti, sicuramente affermata la portata retroattiva della disposizione legislativa in esame.

7.1. E' fuori discussione, secondo gli orientamenti giurisprudenziali espressi dalla Corte (conformi del resto alle posizioni assunte dalla Corte costituzionale), che, pur dovendosi ammettere la facoltà del legislatore di emanare leggi interpretative con la connaturale portata retroattiva, senza che ciò comporti conflitto con il potere giurisdizionale (l'efficacia retroattiva non incide sulla potestas iudicandi, bensì sul modello di decisione cui l'esercizio della potestà deve attenersi), non è sufficiente, a tali fini, la sola autoqualificazione, ma si richiede, per attribuire il carattere di norma di interpretazione autentica, che la previsione sia diretta a 8 chiarire il senso di disposizioni preesistenti, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei significati tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle statuizioni interpretate, occorrendo comunque che la scelta assunta dal precetto interpretativo rientri tra le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo interpretato. Sulla base di questi principi, leggi formalmente definite di interpretazione autentica, sono state ritenute innovative ed applicabili solo a partire dalla loro entrata in vigore, allorché l'essenza interpretativa si trovava ad essere contraddetta e negata dallo stesso testo normativo (mediante la diretta modificazione delle disposizioni che si pretendeva di interpretare) e senza che vi fossero elementi per ritenere il nuovo precetto dettato anche per il passato (cfr. Cass. 4 febbraio 1993, n. 1361) 7.2. Ma è stato anche precisato che, in difetto di precisi elementi che inducano a ritenere il contrario, quando il legislatore esprime dichiaratamente la volontà di intervenire al fine di "interpretare" norme vigenti, non è consentito negare la portata retroattiva della regola, ancorché siano presenti i tratti caratteristici della norma innovativa (Cass. 24 novembre 1979, n. 6149; 12 luglio 1986, n. 4526; e 2 maggio 1990, n. 3614). Invero, la giurisprudenza meno recente della Corte costituzionale sembrava esprimere il principio secondo cui il ricorso alla qualificazione di legge di interpretazione autentica, quale mero espediente per mascherare la retroattività, costituiva indizio di eccesso di potere legislativo e, dunque, di irragionevolezza (cfr., fra le ultime decisioni in tal senso, C. Cost. 23 novembre 1994, n. 397; 25 luglio 1995, n. 376). Negli arresti più recenti, il giudice delle leggi, al cospetto di norme recanti l'autoqualificazione di interpretazione autentica, ma con contenuti in realtà innovativi, ne ha scrutinato la legittimità mediante la verifica sostanziale dei 9 valori costituzionali contraddetti dalla retroattività attribuita al nuovo precetto (cfr. C. cost. 8 settembre 1995, n. 421), giungendo, infine, all'enunciazione del principio secondo il quale "non è affatto decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo ovvero sia una norma innovativa con efficacia retroattiva", e ciò quale sviluppo del pacifico concetto che il divieto di retroattività della legge - pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore deve in linea di principio attenersi non è stato tuttavia elevato a dignità costituzionale, se si eccettua la - previsione dell'art. 25 Cost., limitatamente alla legge penale (C. cost. 23 dicembre 1997, n. 432); "il legislatore ordinario, pertanto, nel rispetto del suddetto limite, ✓ può emanare norme con efficacia retroattiva, interpretative o innovative che siano, a condizione, però, che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti" (si veda, in particolare, C. cost. 11 giugno 1999, n. 229).

8. E dunque, è sotto l'aspetto del controllo di ragionevolezza che può venire in considerazione la cd. funzione di interpretazione autentica che una norma sia chiamata a svolgere con efficacia retroattiva. Al riguardo, ritiene la Corte che non possa essere condivisa la dedotta, con il motivo di ricorso, non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della legge di cui deve farsi applicazione per la risoluzione della controversia, questione nell'ambito della quale soltanto possono diventare (indirettamente) influenti i problemi interpretativi dell'originario testo dell'art. 3, comma terzo, L. 457/1972. 8.1. Si deve constatare, in primo luogo, come del resto ampiamente dimostrano le complesse argomentazioni svolte negli atti delle parti e nelle sentenze pronunciate nei giudizi di merito, che la formulazione dell'art. 3, comma terzo, della L. n. 10 457/1972 originava legittimi dubbi interpretativi, potendo giustificare sia l'interpretazione intesa a privilegiare il dato testuale, sia quella, sistematica, intesa a ritenere che "vigenti al 30 ottobre di ogni anno" fosse espressione che recasse pur sempre sottinteso il riferimento all'anno precedente, stante l'identità, rispetto al secondo comma dello stesso articolo, del sistema di rilevazione a mezzo dei decreti ministeriali. Ed infatti, alla seconda lettura l'Inps aveva conformato i suoi comportamenti di adempimento delle prestazioni, senza dar luogo, secondo quanto accertato nel giudizio di merito, a contrasti per un lunghissimo arco temporale, manifestandosi la divergenza di opinioni, con l'inizio di un contenzioso di notevoli proporzioni, solo a seguito del "congelamento" delle indennità attuato dalla L. 549/1995. Legge, quest'ultima, che, per il solo fatto di recare una Z disciplina unica per le indennità dovute ai salariati fissi ed ai giornalieri di campagna, non poteva certamente risolvere i dubbi interpretativi. La norma del 1999, dunque, trova indiscutibilmente la giustificazione della propria efficacia retroattiva, sotto il profilo della ragionevolezza, nell'esistenza di un obiettivo dubbio ermeneutico e nell'esigenza di certezza dell'azione dell'ente di previdenza.

8.2. La rilevata sussistenza dell'oggettiva incertezza del significato della norma interpretata induce ad escludere altresì la violazione del principio dell'affidamento, dal momento che nessun legittimo affidamento poteva sorgere sulla base di una lettura della norma contraria alla prassi applicativa seguita per lungo tempo dall'Inps ed in assenza di consolidati orientamenti giurisprudenziali sul tema. Non può in nessun modo affermarsi, perciò, che la legge retroattiva abbia inciso su posizioni acquisite, togliendo vantaggi previdenziali già acquisiti al patrimonio degli interessati, dovendosi certamente escludere che la valutazione di conformità 11 alla costituzione di una legge retroattiva possa dipendere dall'ipotetico giudizio circa la fondatezza di una delle possibili interpretazioni.

9. Su di un piano diverso si collocano gli altri dubbi espressi nel ricorso circa la legittimità costituzionale della regola che impone di calcolare la retribuzione convenzionale dei braccianti, ai fini delle prestazioni previdenziali, sulla base delle retribuzioni in vigore nell'anno precedente e non in quello di competenza. Tali dubbi, a giudizio della Corte, sono certamente privi di fondamento.

9.1. Ribadito il concetto che la legge interpretativa non ha sottratto diritti e diminuito livelli di tutela previdenziale già acquisiti, va altresì esclusa la violazione del principio di uguaglianza in rapporto al trattamento fruito dai salariati fissi. Nell'ambito dei meccanismi della L. 457 del 1972, le due categorie di lavoratori agricoli risultano semplicemente parificate in ordine al sistema di rilevazione della retribuzione convenzionale di riferimento, ferma restando la differenza, a vantaggio dei giornalieri di campagna, della media retributiva operata fra tutte le qualifiche, e non per ciascuna qualifica come per i salariati fissi. Se fosse vero, poi, che il d.l. 791/1981 ha sancito l'abbandono per i salariati fissi del sistema della retribuzione convenzionale questione che, come si è già - avvertito, la Corte non ha motivo di approfondire, ancorché si possa manifestare qualche dubbio circa la coincidenza tra questa categoria e quella degli operai agricoli a tempo indeterminato: cfr. Cass., sez. un., 13 gennaio 1997, n. 265), la disparità di trattamento si sarebbe verificata per effetto di norme del tutto diverse da quelle concernenti il calcolo della retribuzione convenzionale, che sono le uniche che vengono in rilievo nella controversia.

9.2. Infine, il criterio di computo della retribuzione convenzionale con riferimento ai livelli retributivi dell'anno precedente, incide in misura molto modesta sui livelli complessivi della tutela assicurativa e, giustificata dai risparmi ben più 12 consistenti della gestione previdenziale (con l'evitare il sistema dei conguagli), non può ritenersi in contrasto con l'art. 38 Cost., nella sua correlazione con l'art. 36 della stessa Carta fondamentale. 10. In ordine alle spese, ritiene la Corte che, in forza dell'art. 152 disp. att. al codice di procedura civile (norma vigente a seguito della sentenza costituzionale 13 aprile 1994, n. 134, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2°, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito in 1. 14 novembre 1992 n. 438), non è consentita la condanna della parte soccombente, non ricorrendo l'ipotesi della pretesa infondata e temeraria.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso;
nulla da provvedere in ordine alle spese del giudizio di cassazione ai sensi dell'art. 152 disp. att. al codice di procedura civile. Così deciso in Roma, il 29 marzo 2001. Il Consigliere estensore Тздим пісят Il Presidente Misus p سلوم Phill IL CANCELLIERE Depositato in Cancelleria I 19 MAG. 2001 D A 0 3 S , 1 S M 3 oggi, . O E A 8 R L T P T L R . U , S O IL CANCELLIERECanti A A N ' T B S R L I E O L 3 P D C E 7 S - D I A 8 T I - N S S 1 G O 1 N O E P S A E M I I D G A E A G , D E O O T L E R T T T I S N A R I I E L G S D L E E E R O D 13