CASS
Ordinanza 4 maggio 2023
Ordinanza 4 maggio 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 04/05/2023, n. 11713 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 11713 |
| Data del deposito : | 4 maggio 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 28183-2022 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal: TRIBUNALE DI LIVORNO, con ordinanza n. 11858/22 depositata il 10/11/2022 (r.g. 1394/2022) nella causa tra: GAETANI DELL'AQUILA D'AG DELLA GHERARDESCA OLIMPIA, DELLA GHERARDESCA VERECONDI SCORTECCI COSTANTINO, GAETANI DELL'AQUILA D'AG FILIPPO;
- ricorrenti non costituiti in questa fase - Civile Ord. Sez. U Num. 11713 Anno 2023 Presidente: CIRILLO ETTORE Relatore: LAMORGESE ANTONIO PIETRO Data pubblicazione: 04/05/2023 Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -2- contro COMUNE DI SAN VINCENZO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo STUDIO GREZ & ASSOCIATI SRL, rappresentato e difeso dall’avvocato GUIDO GIOVANNELLI;
- resistente - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere ANTONIO PIETRO LAMORGESE;
lette le conclusioni scritte dell’Avvocato Generale RENATO FINOCCHI GHERSI, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione dichiarino la giurisdizione del Giudice amministrativo. RILEVATO che i signori IM NI dell’Aquila D’Aragona della RD, TI della RD ER CO, IL NI Dell’Aquila D’Aragona adivano il Tar Toscana chiedendo di dichiarare la risoluzione dell’atto denominato “Transazione-Cessione di aree”, stipulato tra le parti in data 30.12.2004, per grave inadempimento del Comune di San CE agli obblighi assunti con l’art. 7 dell’atto stesso, in subordine “in forza dell’istituto della presupposizione”; di condannare il Comune a restituire la proprietà delle aree cedute e a risarcire i danni per il mancato godimento dei beni e per la rinuncia al contenzioso pendente, con condanna al pagamento delle giuste indennità espropriative e di occupazione d’urgenza; in via di ulteriore subordine, di accertare il recesso implicito del Comune dall’atto medesimo e di condannarlo al pagamento di un equo indennizzo;
che con l’atto in questione le parti avevano deciso di porre fine a un complesso contenzioso che le contrapponeva in diversi giudizi (ordinari e amministrativi), che prevedeva il pagamento di una rilevante somma di denaro da parte del Comune di San CE a titolo di indennità di occupazione, espropriazione e a titolo risarcitorio, in relazione a diverse Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -3- aree di proprietà dei ricorrenti, costituenti oggetto di procedure espropriative, dietro cessione di ulteriori superfici da destinare alla costituzione del Parco di Rimigliano, con l’obbligo del Comune – secondo i ricorrenti – di tenere ferma la destinazione urbanistica delle aree cedute previste come standard per la realizzazione dell’intervento di recupero della “Villa Cavalleggeri”; che a tale obbligo che si assume determinante per la formazione della loro volontà transattiva il Comune sarebbe venuto meno, imponendo sulle aree esterne alla Tenuta di Rimigliano, in vista di una futura variante urbanistica, una misura di salvaguardia che escludeva qualsiasi intervento non funzionale all’attività agricola anche nelle aree limitrofe a “Villa Cavalleggeri”, omettendo di dettare una disciplina urbanistica e vanificando la loro facoltà di realizzare su di esse i previsti interventi di recupero;
che il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con sentenza del 28.6.2021, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, rilevando che le controversie in tema di inadempimento di un contratto di transazione avente ad oggetto la parziale cessione di immobili e la determinazione delle indennità appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario;
ad analoga conclusione dovrebbe pervenirsi qualora si qualificasse l’atto transattivo come un accordo sostitutivo con la pubblica amministrazione, in ragione della natura speciale dell’accordo di cessione volontaria di bene espropriato e del suo oggetto, che è la determinazione consensuale delle indennità espropriative;
che, riassunta la causa, il Tribunale di Livorno ha sollevato tempestivamente d’ufficio il regolamento di giurisdizione, indicando nel giudice amministrativo il giudice fornito di giurisdizione, osservando che l’accordo del 30.12.2004 integrava una convenzione urbanistica avente ad oggetto anche le indennità espropriative, ma che le domande dei ricorrenti, e quindi il petitum sostanziale della controversia, Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -4- riguardavano direttamente la disciplina urbanistica delle aree rimaste in proprietà dei privati e, in particolare, gli impegni assunti dal Comune di San CE circa la destinazione urbanistica delle aree nell’ambito di un accordo in materia urbanistica;
che il Comune di San CE ha depositato memoria chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo;
che il Procuratore Generale ha concluso chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo. CONSIDERATO che il conflitto negativo di giurisdizione va risolto dichiarando che sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
che per risolvere la questione di giurisdizione, come è noto, deve aversi riguardo alla causa petendi e al cd. petitum sostanziale della controversia (ex plurimis, Cass. SU n. 23436 e 10244 del 2022), dovendosi verificare, al di là delle prospettazioni e delle espressioni linguistiche utilizzate dalle parti, l’inerenza della lite a interessi legittimi, quando sia contestato in concreto l’esercizio di poteri amministrativi, o a diritti soggettivi o situazioni soggettive assimilabili giuridicamente rilevanti;
che tale verifica deve essere compiuta, nella specie, con riferimento all’atto di “Transazione-Cessione” stipulato dalle parti il 30.12.2004, che gli originari ricorrenti hanno chiesto di risolvere per inadempimento del Comune di San CE, dovendosene accertare la natura propriamente negoziale oppure – come reputano queste Sezioni Unite – di modalità concordata di esercizio del potere amministrativo, finalizzata all’individuazione convenzionale del contenuto di uno o più provvedimenti amministrativi necessari per dare al territorio interessato una determinata conformazione urbanistica;
che l’impegno assunto dal Comune – che si assume inadempiuto per la imposizione di una misura di salvaguardia che vanificava le loro aspettative – di tenere ferma la destinazione urbanistica delle aree Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -5- cedute dai privati per consentire loro di realizzare gli interventi programmati nelle aree limitrofe alla “Villa Cavalleggeri”, non può qualificarsi in termini di obbligazione contrattuale in senso stretto, avendo ad oggetto modalità non disponibili di esercizio del potere amministrativo in materia di pianificazione urbanistica, cui non corrispondono diritti soggettivi perfetti ma interessi legittimi (cfr. Cass. SU n. 12428 del 2021, Sez. I n. 2738 del 2021); che l’atto controverso in causa è assimilabile ad un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, inserendosi nell’ambito di un complesso procedimento amministrativo definito dalle parti con modalità concordate in una convenzione urbanistica, non rilevandone la denominazione come transattivo (cfr. Cass. SU n. 19914 del 2016, n. 9151 e 19914 del 2009, n. 24009 del 2007); che fa propendere per questa conclusione la valutazione sostanziale della res controversa come emergente dalle censure proposte che, come osservato dal Procuratore Generale, vertono principalmente sulla destinazione e sull’assetto urbanistico delle aree coinvolte, cui si riferiscono gli impegni assunti dal Comune di San CE, mentre rimane sullo sfondo e non controversa direttamente la determinazione delle indennità relative alle aree espropriate;
che la controversia attiene alla esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo che è devoluta alla giurisdizione amministrativa, non a questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti che si pongano “a valle” dell’accordo senza incidenza su di esso né sull’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022); che non è decisivo per risolvere il conflitto negativo di giurisdizione a favore del giudice ordinario il precedente menzionato dal Tribunale amministrativo toscano (Cass. SU n. 1643 del 2017) che riguarda una fattispecie in cui era controversa la determinazione dell’indennità di espropriazione concordata in un accordo di cessione volontaria (ragion Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -6- per cui le Sezioni Unite precisarono che “quand’anche la transazione qui controversa fosse riconducibile agli accordi previsti dall’art. 11 della legge n. 241/1990…dovrebbe nondimeno riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario”, non assumendo rilievo la distinzione tra l’indennità dovuta per l’ablazione parziale e l’indennità dovuta per il deprezzamento della parte residua dell’immobile espropriato); che la cognizione delle controversie relative agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sin dalla legge n. 241 del 1990 (art. 11), modificata dalla legge n 15 del 2005, ed è stata confermata dall’art. 133, comma 1, n.
2. c.p.a., tanto più che la controversia in esame verte in materia urbanistica che è devoluta anch’essa alla giurisdizione esclusiva (art. 133, comma 1, lett. F, c.p.a.) in presenza, come nella specie, di un indissolubile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi coinvolti nell’esercizio di atti concretamente configurabili come espressione di potere amministrativo;
che, in conclusione, dev’essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e cassa la sentenza declinatoria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, dinanzi al quale rimette le parti. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 18 aprile 2023
- ricorrenti non costituiti in questa fase - Civile Ord. Sez. U Num. 11713 Anno 2023 Presidente: CIRILLO ETTORE Relatore: LAMORGESE ANTONIO PIETRO Data pubblicazione: 04/05/2023 Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -2- contro COMUNE DI SAN VINCENZO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo STUDIO GREZ & ASSOCIATI SRL, rappresentato e difeso dall’avvocato GUIDO GIOVANNELLI;
- resistente - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere ANTONIO PIETRO LAMORGESE;
lette le conclusioni scritte dell’Avvocato Generale RENATO FINOCCHI GHERSI, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione dichiarino la giurisdizione del Giudice amministrativo. RILEVATO che i signori IM NI dell’Aquila D’Aragona della RD, TI della RD ER CO, IL NI Dell’Aquila D’Aragona adivano il Tar Toscana chiedendo di dichiarare la risoluzione dell’atto denominato “Transazione-Cessione di aree”, stipulato tra le parti in data 30.12.2004, per grave inadempimento del Comune di San CE agli obblighi assunti con l’art. 7 dell’atto stesso, in subordine “in forza dell’istituto della presupposizione”; di condannare il Comune a restituire la proprietà delle aree cedute e a risarcire i danni per il mancato godimento dei beni e per la rinuncia al contenzioso pendente, con condanna al pagamento delle giuste indennità espropriative e di occupazione d’urgenza; in via di ulteriore subordine, di accertare il recesso implicito del Comune dall’atto medesimo e di condannarlo al pagamento di un equo indennizzo;
che con l’atto in questione le parti avevano deciso di porre fine a un complesso contenzioso che le contrapponeva in diversi giudizi (ordinari e amministrativi), che prevedeva il pagamento di una rilevante somma di denaro da parte del Comune di San CE a titolo di indennità di occupazione, espropriazione e a titolo risarcitorio, in relazione a diverse Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -3- aree di proprietà dei ricorrenti, costituenti oggetto di procedure espropriative, dietro cessione di ulteriori superfici da destinare alla costituzione del Parco di Rimigliano, con l’obbligo del Comune – secondo i ricorrenti – di tenere ferma la destinazione urbanistica delle aree cedute previste come standard per la realizzazione dell’intervento di recupero della “Villa Cavalleggeri”; che a tale obbligo che si assume determinante per la formazione della loro volontà transattiva il Comune sarebbe venuto meno, imponendo sulle aree esterne alla Tenuta di Rimigliano, in vista di una futura variante urbanistica, una misura di salvaguardia che escludeva qualsiasi intervento non funzionale all’attività agricola anche nelle aree limitrofe a “Villa Cavalleggeri”, omettendo di dettare una disciplina urbanistica e vanificando la loro facoltà di realizzare su di esse i previsti interventi di recupero;
che il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con sentenza del 28.6.2021, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, rilevando che le controversie in tema di inadempimento di un contratto di transazione avente ad oggetto la parziale cessione di immobili e la determinazione delle indennità appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario;
ad analoga conclusione dovrebbe pervenirsi qualora si qualificasse l’atto transattivo come un accordo sostitutivo con la pubblica amministrazione, in ragione della natura speciale dell’accordo di cessione volontaria di bene espropriato e del suo oggetto, che è la determinazione consensuale delle indennità espropriative;
che, riassunta la causa, il Tribunale di Livorno ha sollevato tempestivamente d’ufficio il regolamento di giurisdizione, indicando nel giudice amministrativo il giudice fornito di giurisdizione, osservando che l’accordo del 30.12.2004 integrava una convenzione urbanistica avente ad oggetto anche le indennità espropriative, ma che le domande dei ricorrenti, e quindi il petitum sostanziale della controversia, Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -4- riguardavano direttamente la disciplina urbanistica delle aree rimaste in proprietà dei privati e, in particolare, gli impegni assunti dal Comune di San CE circa la destinazione urbanistica delle aree nell’ambito di un accordo in materia urbanistica;
che il Comune di San CE ha depositato memoria chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo;
che il Procuratore Generale ha concluso chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo. CONSIDERATO che il conflitto negativo di giurisdizione va risolto dichiarando che sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
che per risolvere la questione di giurisdizione, come è noto, deve aversi riguardo alla causa petendi e al cd. petitum sostanziale della controversia (ex plurimis, Cass. SU n. 23436 e 10244 del 2022), dovendosi verificare, al di là delle prospettazioni e delle espressioni linguistiche utilizzate dalle parti, l’inerenza della lite a interessi legittimi, quando sia contestato in concreto l’esercizio di poteri amministrativi, o a diritti soggettivi o situazioni soggettive assimilabili giuridicamente rilevanti;
che tale verifica deve essere compiuta, nella specie, con riferimento all’atto di “Transazione-Cessione” stipulato dalle parti il 30.12.2004, che gli originari ricorrenti hanno chiesto di risolvere per inadempimento del Comune di San CE, dovendosene accertare la natura propriamente negoziale oppure – come reputano queste Sezioni Unite – di modalità concordata di esercizio del potere amministrativo, finalizzata all’individuazione convenzionale del contenuto di uno o più provvedimenti amministrativi necessari per dare al territorio interessato una determinata conformazione urbanistica;
che l’impegno assunto dal Comune – che si assume inadempiuto per la imposizione di una misura di salvaguardia che vanificava le loro aspettative – di tenere ferma la destinazione urbanistica delle aree Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -5- cedute dai privati per consentire loro di realizzare gli interventi programmati nelle aree limitrofe alla “Villa Cavalleggeri”, non può qualificarsi in termini di obbligazione contrattuale in senso stretto, avendo ad oggetto modalità non disponibili di esercizio del potere amministrativo in materia di pianificazione urbanistica, cui non corrispondono diritti soggettivi perfetti ma interessi legittimi (cfr. Cass. SU n. 12428 del 2021, Sez. I n. 2738 del 2021); che l’atto controverso in causa è assimilabile ad un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, inserendosi nell’ambito di un complesso procedimento amministrativo definito dalle parti con modalità concordate in una convenzione urbanistica, non rilevandone la denominazione come transattivo (cfr. Cass. SU n. 19914 del 2016, n. 9151 e 19914 del 2009, n. 24009 del 2007); che fa propendere per questa conclusione la valutazione sostanziale della res controversa come emergente dalle censure proposte che, come osservato dal Procuratore Generale, vertono principalmente sulla destinazione e sull’assetto urbanistico delle aree coinvolte, cui si riferiscono gli impegni assunti dal Comune di San CE, mentre rimane sullo sfondo e non controversa direttamente la determinazione delle indennità relative alle aree espropriate;
che la controversia attiene alla esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo che è devoluta alla giurisdizione amministrativa, non a questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti che si pongano “a valle” dell’accordo senza incidenza su di esso né sull’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022); che non è decisivo per risolvere il conflitto negativo di giurisdizione a favore del giudice ordinario il precedente menzionato dal Tribunale amministrativo toscano (Cass. SU n. 1643 del 2017) che riguarda una fattispecie in cui era controversa la determinazione dell’indennità di espropriazione concordata in un accordo di cessione volontaria (ragion Ric. 2022 n. 28183 sez. SU - ud. 18-04-2023 -6- per cui le Sezioni Unite precisarono che “quand’anche la transazione qui controversa fosse riconducibile agli accordi previsti dall’art. 11 della legge n. 241/1990…dovrebbe nondimeno riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario”, non assumendo rilievo la distinzione tra l’indennità dovuta per l’ablazione parziale e l’indennità dovuta per il deprezzamento della parte residua dell’immobile espropriato); che la cognizione delle controversie relative agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sin dalla legge n. 241 del 1990 (art. 11), modificata dalla legge n 15 del 2005, ed è stata confermata dall’art. 133, comma 1, n.
2. c.p.a., tanto più che la controversia in esame verte in materia urbanistica che è devoluta anch’essa alla giurisdizione esclusiva (art. 133, comma 1, lett. F, c.p.a.) in presenza, come nella specie, di un indissolubile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi coinvolti nell’esercizio di atti concretamente configurabili come espressione di potere amministrativo;
che, in conclusione, dev’essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e cassa la sentenza declinatoria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, dinanzi al quale rimette le parti. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 18 aprile 2023