1 0268- 18 REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Composta da: Stefano PETITTI Primo Presidente f.f. R.G. 28954/2016 Cron. 10268 Pasquale D'ASCOLA Presidente di sezione Enrica D'ANTONIO Consigliere Rep. Ettore CIRILLO Consigliere Ud. 17/4/2018 Giacinto BISOGNI Consigliere Umberto BERRINO Consigliere Consigliere Rel. Alberto GIUSTI Antonietta SCRIMA Consigliere Milena FALASCHI Consigliere giurisdizione ha pronunciato la seguente eu SENTENZA sul ricorso 28954-2016 proposto da: EL WI, rappresentata e difesa dagli Avvocati Giovanni Mario Porzio e Renato Mariani, con domicilio eletto nello studio di quest'ultimo in Roma, via Dei Banchi Nuovi, n. 39; · ricorrente -

contro

COMUNE DI OLEGGIO, in persona del sindaco pro tempore, rappre- sentato e difeso dagli Avvocati Giuseppe Greppi, Giorgio Razeto e Ni- colò Paoletti, con domicilio eletto nello studio di quest'ultimo in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 34; - resistente - du 20318 avverso la sentenza della Corte di appello di Torino in data 4 maggio 2016. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17 aprile 2018 dal Consigliere Alberto Giusti;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale Luigi Salvato, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
udito, per la ricorrente, l'Avvocato Renato Mariani.

FATTI DI CAUSA

1.- Con ricorso in data 11 maggio 2009 WI NI proponeva opposizione all'atto di ingiunzione di pagamento emesso dal Comune di Oleggio in data 9 aprile 2009, prot. n. 10642, ai sensi degli artt. 2 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, e 52, comma 6, del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, per la complessiva somma di euro 86.945,29 a titolo di debito per sanzioni, interessi e spese. Con l'impugnata ingiunzione il Comune di Oleggio aveva procedu- to al recupero coattivo del credito quantificato in un precedente prov- vedimento del 20 marzo 2007, prot. n. 8738, notificato in data 27 marzo 2007, per sanzione pecuniaria pari ad euro 82.400, in conse- guenza della modifica della destinazione d'uso di un immobile. La ricorrente lamentava l'illegittimità, la nullità, l'irritualità e la manifesta infondatezza dell'atto impugnato nonché di ogni atto ad es- so presupposto, ivi espressamente incluso l'atto di irrogazione di san- zione amministrativa del 20 marzo 2007. Il Comune di Oleggio resisteva all'opposizione. In via preliminare eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alla pretesa sostanziale oggetto dell'ordinanza assunta ex art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910; nel merito deduceva l'infondatezza Au dell'opposizione proposta. - 2 - 2. - Il Tribunale di Novara pronunciava sentenza non definitiva in data 31 maggio 2010 e sentenza definitiva in data 26 giugno 2013. Con la sentenza non definitiva rigettava l'eccezione di difetto di giuri- sdizione del giudice ordinario, mentre con la sentenza definitiva di- chiarava nulle l'ingiunzione di pagamento del 9 aprile 2009 e l'irrogazione di sanzione amministrativa del 20 marzo 2007 "per ca- renza dei presupposti normativi sanzionatori". -3. Accogliendo il gravame del Comune, la Corte d'appello di To- rino, con sentenza resa pubblica mediante deposito in cancelleria il 4 maggio 2016, in riforma delle impugnate pronunce, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, rientrando la controversia nella giuri- sdizione esclusiva del giudice amministrativo, e ha indicato il TAR Piemonte quale giudice munito di competenza giurisdizionale. -3.1. Premesso che l'ingiunzione di pagamento emessa ex art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910 dal Comune di Oleggio in data 9 aprile 2009 è volta al recupero coattivo della sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 69, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemon- te 1977, n. 56, in tema di tutela ed uso del suolo, già irrogata con or- dinanza-ingiunzione emessa il 20 marzo 2007, la Corte d'appello ha rilevato che la controversia relativa all'applicazione di sanzioni ammi- nistrative pecuniarie per violazione di norme edilizie o concernenti l'uso del territorio rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostanzialmente riproposto dall'art. 133, comma 1, lettera f), cod. proc. amm. -4. Per la cassazione della sentenza della Corte d'appello WI NI ha proposto ricorso, con atto notificato il 5 dicembre 2016, sul- la base di un motivo. L'intimato Comune non ha svolto controricorso, ma in data 7 mar- zo 2017 ha depositato un atto di conferimento di procura speciale ai An - 3 - propri difensori ai fini della partecipazione alla discussione orale nella pubblica udienza. RAGIONI DELLA DECISIONE Preliminarmente, va rilevato che non possono essere esami- 1.- nate le difese dell'intimato Comune contenute nell'atto di conferimen- to di procura speciale ai propri difensori. Infatti, la parte contro la quale il ricorso è diretto, se intende con- traddirvi, deve farlo mediante controricorso da notificare al ricorrente nelle forme e nei termini di cui all'art. 370, primo comma, cod. proc. civ.; in mancanza, può solamente partecipare alla discussione orale della causa in pubblica udienza (Cass., Sez. V, 30 settembre 2011, n. 20029). La parte che come nella specie non abbia depositato controricorso non può affidare le ragioni di resistenza al ricorso all'atto di conferi- mento di procura speciale ai difensori, perché, in assenza di controri- corso, il deposito della procura vale esclusivamente come atto di co- stituzione ai fini della partecipazione alla discussione orale (Cass., Sez. I, 21 luglio 1981, n. 4683; Cass., Sez. V, 11 giugno 2004, n. 11160; Cass., Sez. V, 20 aprile 2012, n. 6222; Cass., Sez. III, 28 maggio 2013, n. 13183; Cass., Sez. I, 15 novembre 2017, n. 27140). Nella specie il Comune non ha partecipato alla discussione orale in pubblica udienza: e questa era l'unica sede nella quale l'intimato non controricorrente poteva esporre le ragioni atte a dimostrare l'infondatezza delle censure mosse alla sentenza impugnata dalla par- te ricorrente. -2. Con l'unico motivo la ricorrente lamenta l'erroneità della sen- tenza impugnata per avere declinato la giurisdizione dell'autorità giu- diziaria ordinaria e ritenuto quale giudice munito di giurisdizione il giudice amministrativo. Premesso di avere dedotto di essere stata sottoposta dal Comune di Oleggio a sanzione amministrativa pecunia- ria in casi e modi non stabiliti dalla legge, la ricorrente deduce che la An - 4 - propria posizione ha consistenza di diritto soggettivo e che nella fatti- specie non si discute di modi di governo del territorio, ma solo di provvedimenti adottati dalla P.A. per reagire a comportamenti illegit- timi dei privati. In materia di edilizia ed urbanistica - sostiene la ri- corrente le controversie aventi ad oggetto l'irrogazione di sanzioni - sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, ed è di compe- tenza del giudice ordinario anche l'opposizione avverso l'ingiunzione emessa ai sensi dell'art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910. 3. Il motivo è fondato. - Va premesso che nella specie si applicano le norme della legge 24 novembre 1981, n. 689, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dal d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, posto che la causa di primo grado è stata introdotta con ricorso dell'11 maggio 2009. Le Sezioni Unite di questa Corte hanno in effetti statuito che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, tutte le controversie aventi ad oggetto le iniziative delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica, ivi compresi i giudizi relativi alla legittimità del procedimento di riscos- sione delle sanzioni irrogate per violazioni edilizie (Cass., Sez. U., 20 maggio 2003, n. 7897; Cass., Sez. U, 18 maggio 2004, n. 9389). Si tratta di un orientamento che ha tuttavia conosciuto una evolu- zione nella giurisprudenza successiva, essendosi chiarito che appar- tiene alla giurisdizione ordinaria la causa di opposizione ad ordinanza- ingiunzione di pagamento per violazione della normativa urbanistica ed edilizia (Cass., Sez. U., 4 luglio 2006, n. 15222; Cass., Sez. U., 2 luglio 2008, n. 18040; Cass., Sez. U., 26 novembre 2008, n. 28167; Cass., Sez. U., 23 gennaio 2009, n. 1671; Cass., Sez. U., 27 gennaio 2014, n. 1528; Cass., Sez. U., 21 aprile 2015, n. 8076). A tale conclusione le Sezioni Unite sono pervenute sulla base di un duplice rilievo: sia argomentando dall'art. 22-bis della legge n. Au - 5- 689 del 1981, che al secondo comma, lettera c), attribuisce alla com- petenza del tribunale ordinario le opposizioni alle sanzioni in materia di urbanistica;
sia sottolineando che pur essendo la materia urbani- - stica compresa in quella per la quale l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo l'opposizione non genera una controversia nascente da atti e provve- dimenti della P.A. relativi alla gestione del territorio, costituendo i provvedimenti sanzionatori la reazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi, in relazione ai quali non si pone la difficoltà, alla base della previsione di giurisdizione esclusiva, di distinguere gli aspetti concernenti diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi le- gittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha con- sistenza di diritto soggettivo (Cass., Sez. U., 31 maggio 2016, n. 11388). La giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche in relazione alla controversia concernente la procedura di riscossione coattiva ai sensi del regio decreto n. 639 del 1910, avendo il privato contestato l'attività di realizzazione della pretesa creditoria in ragione, tra l'altro, della mancanza del diritto di procedere esecutivamente per interve- nuta abrogazione ad opera dell'art. 1, comma 224, lettera b), della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - dell'art. 52, comma 6, del d.lgs. n. 446 del 1997, che al regio decreto n. 639 del 1910 faceva rinvio (cfr. Cass., Sez. U., 11 marzo 2005, n. 5332; Cass., Sez. U., 20 settembre 2006, n. 20317).

4. Il ricorso è accolto. - E' dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La sentenza impugnata è cassata. La causa deve essere rinviata ad altra sezione della Corte d'appello di Torino. An - 6- Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice or- dinario, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, ad altra sezione della Corte d'appello di Torino. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 17 aprile 2018. Il Consigliere estensore Il Presidente lifer Selle Alberto Ciusti DEPOSITATO INCO IL Funzionario Giudiziario oggi.... 27 APR. 2018 dott.ssa Sabrina PACPITI #Funziona Dott.ssa Sabrin el e Peth -7-