CASS
Sentenza 31 maggio 2022
Sentenza 31 maggio 2022
Massime • 1
In tema di trasferimento di beni immobili, ex art. 4 del d.l. n. 351 del 2001, conv. con modif. dalla l. n. 410 del 2001, prevedendo tale norma che le disposizioni di cui agli artt. da 1 a 3 dello stesso decreto si applichino, per quanto compatibili, ai soli trasferimenti di immobili ai fondi comuni di investimento, il successivo trasferimento dei medesimi immobili dai fondi comuni di investimento a terzi acquirenti non può considerarsi atto di esercizio di un potere pubblico, bensì atto di diritto privato, espressivo di autonomia negoziale tra soggetti privati, sicché le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. (In applicazione di tale principio, la S.C. ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo con riguardo al ricorso proposto da una società conduttrice di un immobile, conferito ad un fondo di investimento e successivamente venduto ad altra società, per la violazione del proprio diritto soggettivo alla prelazione o al riscatto dell'immobile stesso).
Commentario • 1
- 1. Fondo comune di investimento: ultime sentenzeRedazione · https://www.laleggepertutti.it/ · 9 settembre 2022
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., sentenza 31/05/2022, n. 17616 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 17616 |
| Data del deposito : | 31 maggio 2022 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 4826-2021 proposto da: INVESTIRE SGR S.P.A. (già VE Immobiliare SGR s.p.a.), in proprio e nella sua qualità di società di gestione del fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso denominato "Fondo Immobili Pubblici", in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA XXIV MAGGIO 43 presso lo Civile Sent. Sez. U Num. 17616 Anno 2022 Presidente: VIRGILIO BIAGIO Relatore: COSENTINO ANTONELLO Data pubblicazione: 31/05/2022 STUDIO LEGALE CHIOMENTI, rappresentata e difesa dagli avvocati AN CO, LI TI e IO EL;
- ricorrente -
contro ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 15, presso lo studio dell'avvocato STEFANO PICCOLO, che la rappresenta e difende;
GENERALI REAL ESTATE SGR S.P.A. SGR, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati MICHELE DI MICHELE, LIDIA SCANTAMBURLO e OB USAI;
L'ORIGINALE FR ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 32, presso lo studio dell'avvocato FABIO CINTIOLI, che la rappresenta e difende unitamente L'avvocato OR ON;
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrenti -
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrenti successivi - contro 2 ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 15, presso lo studio dell'avvocato STEFANO PICCOLO, che la rappresenta e difende;
INVESTIRE SGR S.P.A. (già VE Immobiliare SGR s.p.a.), in proprio e nella sua qualità di società di gestione del fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso denominato "Fondo Immobili Pubblici", in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA XXIV MAGGIO 43 presso lo STUDIO LEGALE CHIOMENTI, rappresentata e difesa dagli avvocati AN CO, LI TI e IO EL;
L'ORIGINALE FR ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 32, presso lo studio dell'avvocato FABIO CINTIOLI, che la rappresenta e difende unitamente L'avvocato OR ON;
- controricorrenti -
nonché contro AGENZIA DEL DEMANIO, REGIONE LAZIO, AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE, ROMA CAPITALE, EDIZIONE PROPERTY S.R.A.;
- intimati -
avverso la sentenza n. 7413/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 25/11/2020. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/12/2021 dal Consigliere ANTONELLO COSENTINO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale ES SA, che ha concluso per l'accoglimento dei ricorsi e la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario;
3 uditi gli avvocati Filippo Brunetti, Lidia Scantamburlo, Pio Marrone per l'Avvocatura Generale dello Stato, Fabio Cintoli e Giorgio Orsoni. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Nel 2017 la società L'IN RE All'TE s.r.l. (da ora: L'IN RE) propose ricorso avanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma, esponendo: - di essere proprietaria dell'azienda "il VE ED, ristorante storico di Roma, fondato nel 1908 e, dal 1950, avente sede in locali facenti parte di uno stabile di proprietà dell'INPS, in piazza Augusto Imperatore;
- di aver stipulato nel 2003 con IGEI S.p.A., società incaricata della gestione del patrimonio immobiliare dell'INPS, un contratto di locazione ad uso commerciale, della durata di sei anni, avente ad oggetto i locali adibiti L'esercizio del ristorante;
- di essere stata informata, con nota del 19 maggio 2005, del fatto che il Ministero dell'Economia e delle Finanze aveva trasferito l'intero stabile in questione ad un fondo comune di investimento immobiliare, denominato Fondo Immobili Pubblici (nel prosieguo, anche FIP), gestito dalla Società di Gestione del Risparmio VE Immobiliare, poi divenuta VE S.G.R. S.p.A., con gestione amministrativa e contabile del contratto di locazione dell'unità immobiliare de qua da parte della società Generali TI Asset Management S.p.A. (SGPAM); - di aver visto attribuire alla propria attività di ristorazione il riconoscimento di "Attività Storica di Eccellenza" da parte del Comune di Roma (provvedimento del 30 maggio 2012, ai sensi della Deliberazione n. 10/2010), con conseguente iscrizione nell'Albo dei Negozi Storici e di Eccellenza cittadini;
4 - di aver ricevuto, nel 2014, da parte di SGPAM, la comunicazione di disdetta del contratto di locazione, con termine 31 ottobre 2015; di aver ottenuto, ciononostante, una proroga sino al 31 ottobre 2017; - di aver prima ricevuto, in data 7 dicembre 2016, intimazione di sfratto per finita locazione da parte di AN TI S.p.A., che asseriva essere divenuta proprietaria dell'intero stabile sito in Piazza Augusto Imperatore;
di aver poi ricevuto, con nota datata 21 dicembre 2016, da parte di Generali Real Estate S.G.R. S.p.A., subentrata a SGPAM, la comunicazione del fatto che in data 28 settembre 2016, aveva venduto l'intero stabile (inclusa l'unità immobiliare locata) alla società intimante lo sfratto;
- di aver appreso soltanto dL'esame del contratto di compravendita del 2016, depositato nel giudizio di sfratto, che l'intero stabile nel 2004 era stato conferito nel Fondo Immobili Pubblici e, contestualmente, locato L'Agenzia del Demanio e, nel 2016, era stato venduto dal gestore del Fondo, la menzionata società VE S.G.R., ad AN TI. 2. Sulla scorta di tali premesse, la società ricorrente deduceva l'illegittimità della procedura che aveva portato L'alienazione dell'immobile di cui sopra, articolando sette motivi di ricorso al giudice amministrativo. In sintesi, essa lamentava: - per un verso, il mancato svolgimento di procedure comparative propedeutiche L'alienazione dell'immobile in questione e la mancanza di qualsiasi forma di pubblicità connessa alla vendita medesima, cosicché essa si era vista preclusa la possibilità di presentare offerte volte L'acquisto dell'intero stabile o dell'unità immobiliare condotta in locazione;
5 - per altro verso, l'omessa considerazione della peculiarità dell'attività di ristorazione svolta nell'unità immobiliare (specificamente tutelata con provvedimento del Comune di Roma del 2012, poi seguito dal decreto n. 50/2018 del Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo, di simile contenuto, emanato ai sensi del d.lgs. 42/2004). 3. Ai fini della migliore intelligenza della controversia, è opportuno riportare i motivi proposti da L'IN RE nel ricorso davanti al TAR, come sunteggiati nel paragrafo 4 della sentenza di primo grado, testualmente trascritto nelle pagg.
5-8 della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in questa sede;
I) Violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei decreti del Ministero dell'economia e delle finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché del principio di trasparenza, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto l'articolo 4, comma 2, del decreto legge n. 351 del 2001, in base al quale "Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1'", comporterebbe l'applicazione anche ai beni conferiti nei fondi comuni di investimento immobiliare della disciplina stabilita in materia di attribuzione di beni alle società pubbliche di cui L'articolo 2 e alle modalità di alienazione di tali ultimi beni;
la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni del decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, i quali prevedono, in attuazione della disposizione di cui L'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, le modalità di alienazione dei beni immobili trasferiti alla società di cartolarizzazione;
da ciò dovrebbe trarsi la conseguenza che VE S.G.R., incaricata della vendita del compendio conferito al FIP, avrebbe dovuto offrire in opzione l'unità immobiliare alla 6 conduttrice L'IN RE L'TE e successivamente cedere immobile a quest'ultima società, ove - a seguito di apposita asta - il prezzo di aggiudicazione fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione; questo modus operandi, tuttavia, non sarebbe stato seguito, atteso che VE S.G.R. non avrebbe mai dato corso ad alcuna asta e, inoltre, avrebbe disconosciuto il diritto di prelazione spettante alla società L'IN RE L'TE, avendo comunicato invece l'intenzione di procedere alla vendita L' Agenzia del demanio, del tutto estranea al rapporto di locazione con la ricorrente;
II) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dell'articolo 97 della Costituzione, dell'articolo 1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, dei dd.mm . 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 27 luglio 1978, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del giusto procedimento;
ciò in quanto la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società AN TI sarebbe avvenuta senza che dai soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L'IN RE L'TE, benché quest'ultima società fosse la legittima conduttrice di un'unità del compendio immobiliare;
un tale modus procedendi evidenzierebbe non solo la violazione dei principi di trasparenza e imparzialità da parte dei soggetti incarica dell'attività di vendita di immobili pubblici, ma anche della disciplina in materia di locazione di immobili commerciali, stabilita dL'articolo 38 della legge n. 392 del 1978; ove tempestivamente informata della vendita, la ricorrente avrebbe infatti ribadito i proprio interesse L'acquisto dell'unità immobiliare, interesse già evidenziato mediante apposite comunicazioni del 2003 e del 2010; III) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei dd. mm . 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 e del principio di 7 trasparenza, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita "in blocco" del compendio, senza previo esperimento di un'asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell'immobile; secondo quanto previsto dal dm. 21 novembre 2003, una tale decisione avrebbe potuto essere infatti adottata solo dopo l'infruttuoso esperimento di un 'asta avente ad oggetto la vendita frazionata delle singole unità immobiliari;
l'asta, tuttavia, sarebbe mancata e, inoltre, la decisione della vendita "in blocco" sarebbe stata assunta solo nel corso della contrattazione svoltasi con l'acquirente e su proposta di quest'ultimo; non si comprenderebbe neppure, poi, quale soggetto avrebbe valutato la congruità di tale proposta;
IV) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dell'articolo 1 della legge n. 241 del 1990, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell'unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione;
V) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e delle deliberazioni del Consiglio comunale di Roma n. 139 del 1997, n. 187 del 2003 e n. 10 del 2010, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e contraddittorietà, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull'unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale, allo scopo di tutelare i proseguimento della attuale attività di ristorazione, preclusa dal nuovo acquirente;
in particolare, il ristorante "Il VE ED ricadrebbe nella disciplina introdotta dal Comune di Roma per i c. d. negozi storici, in relazione ai quali si è previsto che qualora venga a cessare una delle attività 8 tutelate, negli stessi locali è consentita attivazione esclusivamente di una o più delle medesime attività appartenente al medesimo settore alimentare o non alimentare" (così la delibera del Consiglio comunale n. 187 del 2003); dal 30 marzo 2012 il ristorante gestito dalla ricorrente sarebbe oltretutto soggetto alla disciplina di ancor maggiore tutela introdotta con la deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 2010 per i soli "negozi storici di eccellenza"; VI) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, in quanto la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un'apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dL'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, ossia il preliminare diritto di opzione per l'acquisto dell'unità immobiliare e il successivo diritto di prelazione nel caso in cui il prezzo di aggiudicazione dell' asta fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione; VII) violazione degli articoli 3, 3 bis e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, del principio di trasparenza, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, norma che sarebbe applicabile agli immobili pubblici soggetti a procedure di cartolarizzazione e la cui operatività non sarebbe preclusa dalla vendita in blocco, specialmente ove - come nel caso in esame - non sia riscontrabile alcun legame strutturale o funzionale tra le unità del bene venduto». 4. Così precisate le ragioni del proprio ricorso giurisdizionale, la società L'IN RE rassegnava le seguenti conclusioni, per come trascritte nell'epigrafe della sentenza di primo grado: 9 «per l'annullamento: - dell'atto con il quale è stata disposta l'aggiudicazione dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore n. 22-36, in favore di AN TI S.p.A., di cui la società ricorrente ha avuto conoscenza con nota in data 21 dicembre 2016; - della suddetta nota in data 21 dicembre 2016, con la quale Generali Real Estate SGR S.p.A. ha comunicato "In nome e per conto della nostra mandante VE Immobiliare S.p.A. - Fondo Immobili Pubblici, (...) che in data 01/12/2016 è stato sottoscritto l'atto di avveramento delle condizioni previste dalla normativa per immobili sottoposti a vincolo, relativo alla vendita in blocco dell'immobile sito in Roma - Piazza Augusto Imperatore n. 22-36, apposta L'atto a rogito del Notaio Dott. Maurizio Misurale in Roma il 28/09/2016"e che dunque "l'unità immobiliare in oggetto da Voi occupata è stata alienata, con effetti utili ed onerosi, dal 28/09/2016, alla ATLANTICA PROPERTIES S.P.A."; - di tutti gli atti e provvedimenti relativi alla procedura di compravendita dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore nn. 22-36 e, in particolare, degli atti con i quali è stata avviata la procedura di vendita dell'immobile suddetto ed è stata determinata la cessione "in blocco" dell'immobile medesimo;
- nonché, ove occorrer possa, di tutti gli atti ed i provvedimenti richiamati nel contratto di compravendita del suddetto immobile, e in particolare: del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 9 giugno 2004; del decreto dell'Agenzia del demanio n. 40440 del 7 dicembre 2004 prot. 2004/40422/NOR; del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 15 dicembre 2004 (c.d. "decreto operazione"); del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 dicembre 2004, pubblicato il 28 dicembre 2004 (c. d. "I decreto di trasferimento"); del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 dicembre 2004, pubblicato 11 28 dicembre 2004 (c.d. "II 10 decreto di trasferimento"); del contratto di locazione sottoscritto tra FIP e Agenzia del demanio in data 29 dicembre 2004 (non conosciuto nel suo contenuto); dell'avviso del Ministero per i beni e le attività culturali in data 25 marzo 2005, prot. 2594 (non conosciuto nel suo contenuto); del decreto del Direttore generale del Tesoro in data 24 novembre 2009; della nota con la quale il FIP avrebbe comunicato al Ministero dell'economia e delle finanze l'intenzione di alienare alcuni immobili del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore (non conosciuta nel suo contenuto); della nota del Ministero dell'economia e delle finanze in data 17 maggio 2010 prot. EF - DT Dir VIII n. 39878, con la quale sarebbe stata avviata la regolarizzazione del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore (non conosciuta nel suo contenuto); della nota del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con la Regione Lazio, con la quale sarebbe stata dichiarata positivamente conclusa l'intesa Stato - Regione finalizzata L'accertamento di conformità rispetto alla disciplina di cui al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 (non conosciuta nel suo contenuto); della nota in data 28 luglio 2016 prot. FIP/MP/mp/16/2603 inviata dalla VE SGR L'Agenzia del demanio, con la quale la SGR avrebbe comunicato la propria intenzione di alienare il compendio di cui trattasi (non conosciuta nel suo contenuto); della nota (indicata nel contratto di compravendita quale nota "in data 28 luglio 2016 prot. FIP/MP/mp/16/2603") inviata dalla VE SGR L'Agenzia del demanio con la quale sarebbe stato dato inizio alla procedura di vendita (non conosciuta nel suo contenuto); nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di compravendita sottoscritto tra VE SGR S.p.A. e AN TI S.p.A. in data 28 settembre 2016, ma comunicato alla ricorrente solo successivamente alla vendita con nota in data 21 dicembre 2016; 1 1 per l'accertamento, in via incidentale, ai sensi dell'articolo 8 cod. proc. amm., della sussistenza del diritto di opzione ai sensi dell'articolo 3, comma 3 bis, del decreto legge n. 351 del 2001, nonché del diritto di prelazione ai sensi dell'articolo 3, comma 5, del decreto legge n. 351 del 2001 e dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, in favore della società L'IN RE L'TE a r.I., quale legittimo conduttore dell'unità facente parte del suddetto compendio di Piazza Augusto Imperatore. 5. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma, con sentenza n. 12846/2019, declinò la propria giurisdizione in favore dell'autorità giudiziaria ordinaria. 6. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7413/2020, ha accolto l'appello proposto da L'IN RE (
contro
VE S.G.R. S.p.A., il EF, il AC, Generali Real Estate S.p.A., AN TI S.p.A.., Edizione Property S.p.A.., sua avente causa a titolo particolare nel diritto controverso, nonché nei confronti dell'Agenzia del Demanio, della Regione Lazio, dell'Autorità Nazionale Anticorruzione e di Roma Capitale) e, in riforma della pronuncia del giudice di prime cure, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. 7. Segnatamente, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la domanda proposta dalla ricorrente non fosse volta ad azionare alcun diritto soggettivo nell'ambito di un rapporto giuridico di tipo paritetico, intercorrente tra locatore (Il Fondo Immobili Pubblici, amministrato da VE S.G.R.) e conduttore (la ricorrente) - come invece affermato dal TAR;
quest'ultimo aveva infatti individuato il petitum sostanziale, idoneo a radicare la giurisdizione, nella domanda incidentale di accertamento dell'esistenza del diritto di opzione o prelazione, ritenendo che a tale domanda fosse strumentale la domanda principale di annullamento degli atti impugnati. 12 8. Il Consiglio di Stato, invece, ha osservato come i motivi di ricorso fossero volti «a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo sui decreti del EF e sugli atti a valle, essendo in contestazione il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è di interesse legittimo» (pag. 9, § 15, righi 15-18, della sentenza); al riguardo, il Supremo Consesso amministrativo ha sottolineato che la società L'IN RE aveva censurato, in particolare, la violazione di norme procedurali inerenti sia al mancato svolgimento di procedure di evidenza pubblica per la vendita dello stabile, sia L'ulteriore profilo che con tale vendita erano state obliterate le peculiarità dell'unità condotta dalla ricorrente. 9. Che la giurisdizione della controversia fosse demandata al giudice amministrativo, ha altresì affermato il Consiglio di Stato, si desumerebbe anche dal contenuto delle nuove censure prospettate in primo grado dalla ricorrente con la memoria del 31 marzo 2017, afferenti alla nomina di VE SGR come gestore del FIP e L'attività dalla stessa svolta: «in disparte [..] la fondatezza nel merito delle prospettazioni ulteriormente articolate dalla parte ricorrente e, più a monte, la questione afferente alla loro tempestività (le nuove censure sono state illustrate per la prima volta soltanto con la memoria integrativa e il giudizio sulla ritualità va rimesso L'integro giudizio del TAR, anche sotto questo precipuo aspetto) la Sezione osserva che, in ogni caso, anche queste doglianze sono orientate a contestare la legittimità della procedura di dismissione de/bene.» (pag. 9 ultimo cpv, pag. 10 primo cpv. della sentenza). 10. La sentenza n. 7413/2020 è stata impugnata con autonomi ricorsi per cassazione ex art. 362 c.p.c. sia da VE S.G.R., in proprio e quale società di gestione del Fondo Immobili Pubblici, che dL'Avvocatura generale dello Stato, nell'interesse del EF e del AC. 13 11. Segnatamente, al ricorso di VE, articolato in due motivi, ha resistito, con controricorso, L'IN RE;
le società AN TI S.p.A. ha depositato controricorso adesivo;
l'Avvocatura generale dello Stato, per EF e AC, ha depositato controricorso chiedendo la riunione del proprio ricorso con quello proposto da VE. 12. Al ricorso di EF e AC, fondato su un unico motivo, ha resistito, con controricorso, L'IN RE;
le società AN TI S.p.A. e investire S.G.R., quest'ultima in proprio e quale società di gestione del Fondo Immobili Pubblici, hanno depositato controricorso adesivo. 13. Generali Real Estate S.p.A. ha depositato un unico controricorso adesivo tanto al ricorso di investire quanto al ricorso EF e AC (cfr. pag. 9, primo capoverso, di tale atto); 14. Sono rimasti intimati il Comune di Roma Capitale, l'Agenzia del Demanio, la Regione Lazio, L'autorità Nazionale Anticorruzione. 15. I ricorsi sono stati riuniti ai sensi dell'art. 335 c.p.c. e la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 14 dicembre 2021, per la quale L'IN RE, e Generali Real Estate S.G.R. hanno depositato memoria ex articolo 378 c.p.c.. Il Procuratore Generale presso questa Corte ha depositato requisitoria scritta, le cui conclusioni, riportate in epigrafe, ha ribadito in sede di discussione orale. MOTIVI DELLA DECISIONE 16. Col primo motivo di ricorso, articolato in plurime censure, la società VE denuncia il «difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli articoli 3 e 4 d. I. n. 351/2001 e dai decreti del EF 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003» (rubrica del motivo, pag. 12 del ricorso). 14 16.1. In primo luogo, la ricorrente deduce che, contrariamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato, L'IN RE non avrebbe denunciato l'illegittimità dell'esercizio del potere pubblicistico di dismissione dei beni pubblici;
al contrario, avrebbe dedotto che il contratto di compravendita stipulato tra VE ed AN sarebbe stato concluso in violazione dei diritti soggettivi di opzione o prelazione di cui esso si pretendeva titolare, nella sua qualità di conduttore dell'immobile de quo, in forza del disposto dell'art. 3 d.l. 351/2001 e dei decreti ministeriali del 21 novembre 2002 e de 7 novembre 2003. Nel mezzo di ricorso, in sostanza, si sostiene che L'IN RE avrebbe censurato le modalità - asseritamente lesive dei diritti del conduttore - di svolgimento della vendita in blocco dello stabile (ad AN TI. 16.2. Che questo fosse il petitum sostanziale dedotto in giudizio, sostiene la società VE, sarebbe desumibile anche dL'ulteriore domanda proposta in prime cure dalla società ricorrente, ossia quella di declaratoria dell'inefficacia dell'atto di acquisto di AN TI. 16.3. Parimenti afferente alla giurisdizione ordinaria, asserisce sempre VE, sarebbe la domanda incidentale di accertamento del diritto di opzione o prelazione. L'art. 8 c.p.a. infatti, si argomenta nel mezzo di ricorso, prevede la cognizione incidentale e non l'accertamento, da parte del giudice amministrativo, di questioni pregiudiziali di merito di natura privatistica, quali i diritti di prelazione e di opzione oggetto della domanda de L'IN RE. 16.4. Infine, la società ricorrente censura l'argomentazione, sopra riportata nel precedente paragrafo 9, con cui il Consiglio di Stato ha corroborato l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo in ragione alle doglianze attinenti alle modalità di selezione della società incaricata della gestione del FIP e L'attività 15 amministrativa che ha portato al conferimento nello stesso Fondo dell'unità immobiliare in uso alla ricorrente;
doglianze avanzate da L'IN RE con la memoria depositata davanti al TAR il 31 marzo 2017. Al riguardo la ricorrente sottolinea come già nella sentenza di prime cure dette doglianze fossero state giudicate inammissibili, perché estranee al thema decidendum definito nel ricorso introduttivo. 17. Col secondo motivo di ricorso, la società VE denuncia il «difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli artt. 3 e 4 d.l. 351/2001 ed ai decreti del EF 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 [e la] violazione e falsa applicazione dei principi in materia di riparto della giurisdizione nonché degli artt. 1 co. 1 lett. j) e 36 co. 6 d.lgs. 58/1998» (rubrica del motivo, pag. 24 del ricorso). 17.1. Dalla normativa ora richiamata emergerebbe come l'attività svolta da VE non sia di diritto pubblico, bensì di diritto privato, non avendo essa mai esercitato alcun potere amministrativo. 17.2. Segnatamente, la ricorrente - dopo aver ricostruito l'iter che ha condotto alla creazione del Fondo Immobili Pubblici, da lei gestito - argomenta che lo stabile di Piazza Augusto Imperatore venduto ad AN TI (e ora da quest'ultima rivenduto ad Edizione Property S.p.A.), non potrebbe essere qualificato come bene pubblico - come statuito dal Consiglio di Stato (si veda il riferimento alla «dismissione dei beni pubblici» nello stralcio dell'impugnata sentenza sopra trascritto nel precedente paragrafo 8) - ma come bene privato, visto che nel 2004 il EF ne aveva trasferito la proprietà al Fondo Immobili Pubblici, conseguendone il prezzo mediante l'emissione di strumenti finanziari di partecipazione al fondo stesso;
sicché proprietario dello stabile al momento della vendita alla società AN TI non era lo Stato bensì il Fondo Immobili Pubblici, gestito dL'odierna ricorrente. 16 17.3. Rileva inoltre la ricorrente che, nei decreti ministeriali del 15, del 23 e del 24 dicembre 2004, con cui il EF aveva disciplinato il trasferimento al Fondo FIP di un compendio immobiliare comprendente il fabbricato ove ha sede il ristorante de L'IN RE, nessuna disposizione veniva dettata in ordine alla posizione ed ai diritti dei conduttori delle unità immobiliari comprese negli stabili trasferiti e, in particolare, nessun diritto di opzione o prelazione veniva a costoro riconosciuto (§§.
2.3 e 2.5 del ricorso). Al riguardo la ricorrente argomenta che L'IN RE, in sede di ricorso al TAR, ha invocato l'art. 3 d.l. 351/2003 (cfr. il paragrafo 3 che precede), attinente alla disciplina della cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico affidato alle società di cartolarizzazione degli immobili pubblici (SCIP); tale richiamo, tuttavia, sarebbe improprio, in quanto la dismissione dalla mano pubblica dell' immobile per cui è causa è stata realizzata mediante la cessione del medesimo al Fondo FIP, cosicché la disciplina di riferimento andrebbe individuata in quella dettata dL'art. 4 d.l. 351/2003, che, a differenza da quanto previsto dL'articolo 3 dello stesso decreto legge per le vendite immobiliari realizzate dalle società di cartolarizzazione, identifica la conclusione della fase pubblicistica della dismissione con l'apporto degli immobili al Fondo, lasciando poi la successiva rivendita da parte del Fondo (e per esso, della società che lo gestisce) L'attività negoziale di diritto privato, in cui la società di gestione non esercita alcun potere amministrativo. 17.4. Da ultimo, ad ulteriore sostegno della propria tesi, VE censura l'argomentazione con cui il Consiglio di Stato ha ancorato la giurisdizione del giudice amministrativo alla domanda di annullamento, tra l'altro, dei decreti del EF presupposti L'attività di VE. Al riguardo la ricorrente rileva come l'art. 4 d.l. 351/2001 non attribuisca al EF «il compito di disciplinare anche la fase di rivendita dei beni 17 successivi L'apporto al collegamento delle quote ed L'attribuzione dei proventi derivanti dalla vendita delle quote. Questo spiega perché i decreti ministeriali in questione (dianzi citati) in nessun modo disciplinano (e vincolano) le attività di vendita effettuate da VE» (pag. 38, primo capoverso, del ricorso). 18. Il ricorso del EF e del MiBACT propone un unico motivo, con il quale si denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e si sostiene che la controversia rientra nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria. I Ministeri sostengono che lo stabile di Piazza Augusto Imperatore, una volta confluito nel FIP - fondo comune di investimento di tipo chiuso, gestito da una società privata - sarebbe integralmente assoggettato al regime privatistico e sarebbe stato venduto ad AN TI S.p.A. con un ordinario contratto di compravendita di diritto privato avente ad oggetto un immobile già uscito dal patrimonio pubblico ed entrato nella proprietà privata di un soggetto privato. Anche i Ministeri evidenziano come la vendita ad AN TI S.p.A si collochi a valle della fase pubblicistica di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico e sottolineano la differenza tra la disciplina dettata L'articolo 4 d.l. 351/2001 rispetto a quella dettata dL'articolo 3 del medesimo decreto legge per le operazioni di cartolarizzazione, giacché solo le società di cartolarizzazione, e non anche le società di gestione dei fondi comuni di investimento immobiliare, sono state considerate dalla giurisprudenza di legittimità alla stregua di organi indiretti della pubblica amministrazione. 18.1. La Difesa erariale ulteriormente argomenta che la società L'IN RE avrebbe agito per la tutela di una propria situazione giuridica soggettiva di natura privatistica, avendo essa chiesto sia la declaratoria di inefficacia della vendita tra VE ed AN TI sia il riconoscimento del diritto di opzione o prelazione, e 18 censura, infine, la sentenza gravata per aver desunto la sussistenza della giurisdizione amministrativa anche dai motivi contenuti nella memoria depositata in primo grado in data 31 marzo 2017, sottolineando come la tardività di tali motivi manifesterebbe che essi rappresentavano un «estremo tentativo dell'odierna resistente di ricondurre la controversia nell'alveo della giurisdizione amministrativa attraverso una tardiva rilettura della domanda originariamente proposta dinanzi al TAR» (pag. 36, righi 19-22 del ricorso). 19. I due motivi del ricorso di VE e l'unico motivo del ricorso presentato dalla Difesa erariale per il EF ed il MiBACT possono essere trattati congiuntamente, unica essendo, in sostanza, la questione devoluta alla cognizione di queste Sezioni Unite. Si tratta cioè, in estrema sintesi, di individuare il petitum sostanziale della domanda presentata da L'IN RE al TAR Lazio, alla stregua del consolidato insegnamento di questa Suprema Corte secondo cui la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (così, tra le tante, SSUU 21928/2018, SSUU n. 20350/2018). 20. Ciò posto, il Collegio osserva che la controversia ha ad oggetto la vendita, nell'ambito del programma di dismissione delle proprietà immobiliari degli enti previdenziali, di un palazzo già di proprietà dell'Inps, una delle cui unità immobiliari era condotta in locazione dalla società L'originale RE. Con decreto del 23 dicembre 2004 il EF conferì il suddetto palazzo ad un fondo comune di investimento 19 immobiliare, il FIP - Fondo Immobili Pubblici", di cui lo stesso EF aveva promosso la costituzione, ai sensi dell'articolo 4 del decreto legge n. 351/2001, convertito con la legge 410/2001. Tale fondo era gestito dalla società privata (selezionata dallo stesso EF) VE SGR, la quale, tramite la propria mandataria SGPAM, disdettò tempestivamente il rapporto di locazione per la scadenza del 31 ottobre 2015. Il 28 settembre 2016 VE SGR vendette l'intero palazzo, in blocco, alla società AN TI. 21. Di detta vendita L'originale RE si dolse davanti al TAR impugnando: - l'atto di trasferimento del fabbricato da VE ad AN TI del 21 dicembre 2016; - la nota del 21 dicembre 2016, con la quale la Società Generali Real Estate SGR (succeduta a SGPAM nella qualità di mandataria di AN TI) lo aveva reso edotto di detto trasferimento;
- tutti gli atti e provvedimenti, ancorché non conosciuti, relativi alla procedura di compravendita dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore, 22-36, e, in particolare, degli atti con i quali era stata avviata la procedura di vendita dell'immobile suddetto ed era stata determinata la cessione "in blocco" dell'immobile medesimo;
-nonché, ove occorrer potesse, tutti gli atti ed i provvedimenti richiamati nel contratto di compravendita del suddetto immobile. In via incidentale L'originale RE chiese altresì accertarsi, ai sensi dell'articolo 8 c.p.a., il suo diritto di opzione e il suo diritto di prelazione. Con la memoria depositata il 31 marzo 2017, infine, L'originale RE prospettò due ulteriori profili di censura concernenti, il primo, la nomina di VE SGR come gestore del fondo FIP (perché effettuata senza l'espletamento di alcuna gara) e, il secondo, l'inclusione dell'unità immobiliare condotta in locazione dalla ricorrente tra gli 20 c / immobili trasferiti al fondo FIP (per mancata individuazione catastale della stessa). 22. Il Tar - ritenute inammissibili le censure proposte con la suddetta memoria del 31 marzo 2017 - ha giudicato sussistente la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda veicolata con ricorso introduttivo, sostanzialmente ritenendo che il petitum sostanziale de L'originale RE fosse il diritto soggettivo alla prelazione o al riscatto dell'immobile condotto in locazione. 23. Il Consiglio di Stato, per contro, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sul rilievo che era «in contestazione il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è di interesse legittimo» (pagina 9, § 15, righi 11-12, della sentenza impugnata). 24. Alla stregua di tali elementi di fatto - e va ricordato che, in ordine alle questioni di giurisdizione, le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono anche giudice del fatto (tra le tante, da ultimo SSUU 156/2020) - il Collegio ritiene necessario procedere ad un esame analitico delle doglianze prospettate nei motivi di ricorso proposti da L'IN RE davanti al TAR, come sunteggiati nella sentenza di primo grado e riprodotti nel paragrafo 3 che precede;
è altresì opportuno enfatizzare, con l'uso del "neretto", le parole di tali doglianze che consento di mettere a fuoco, con immediatezza, il reale oggetto della controversia, sotto il velame del petitum formale esibito nelle conclusioni del ricorso: Il primo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni del decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003»; Il secondo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società AN TI sarebbe avvenuta senza che dai 21 soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L'IN RE L'TE, benché quest'ultima società fosse la legittima conduttrice di un'unità del compendio immobiliare»; Il terzo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita "in blocco" del compendio, senza previo esperimento di un'asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell'immobile»; Il quarto di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell'unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione»; Il quinto di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull'unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale»; Il sesto di tali motivi si fonda sul rilievo che: la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un'apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dL'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001»; Il settimo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978». 25. La puntuale individuazione del nucleo concettuale dei motivi del ricorso introduttivo di primo grado de L'IN RE consente di vedere in luce meridiana che le doglianze ivi svolte non riguardavano gli atti della procedura amministrativa di trasferimento dell'immobile de quo dal patrimonio pubblico al patrimonio (privato) del Fondo FIP, 22 ma attingevano la vendita effettuata dal gestore del fondo FIP, la società VE, a favore di AN TI. Tali doglianze, quindi, non si rivolgevano contro atti adottati nell'esercizio di un potere pubblico, ma contro atti di esercizio di poteri negoziali di diritto privato;
e la «intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio» da L'IN RE null'altro era che il diritto soggettivo di prelazione/riscatto di cui esso si pretendeva titolare nella sua qualità di conduttore di una unità immobiliare compresa nello stabile ceduto ad AN TI. 26. Va infatti sottolineato come l'atto di trasferimento del fabbricato da VE ad AN TI del 21 dicembre 2016 non possa considerarsi atto di esercizio di un potere pubblico, giacché l'articolo 4 del decreto legge n. 351/2001 prevede che le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 dello stesso decreto si applichino, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili «ai fondi comuni di investimento», senza nulla disporre in relazione ai trasferimenti dei medesimi immobili dai fondi comuni di investimento ai terzi acquirenti;
trasferimenti che, quindi, devono ritenersi atti di diritto privato di fronte ai quali i controinteressati non possono vantare alcun interesse legittimo. D'altra parte, l'assunto sviluppato nel controricorso de L'IN RE che, secondo la disciplina dettata nei decreti del EF del 23 dicembre 2004 Trasferimento I e Trasferimento II, il fondo FIP sarebbe «solo il detentore degli immobili conferiti nel fondo», i quali fino alla vendita a terzi resterebbero «beni del patrimonio pubblico», in proprietà dell'Amministrazione statale (pag. 20, righi 6-10, del controricorso) non trova riscontro nelle disposizioni dei suddetti decreti ministeriali. A sostegno di detto assunto la difesa de L'IN RE richiama la disposizione, contenuta nel primo comma dell'articolo 1 di entrambi tali decreti, alla cui stregua gli immobili in questione «passano al patrimonio disponibile dello Stato»; tale richiamo, tuttavia, non è dirimente, perché la previsione del passaggio di detti beni al 23 patrimonio disponibile dello Stato è evidentemente funzionale a consentire il trasferimento degli stessi al fondo immobiliare privato. L'appartenenza degli immobili de quibus al patrimonio statale perdura, quindi, solo fino al loro trasferimento a detto fondo, come fatto palese dal secondo comma dello stesso articolo 1 di tali decreti, che prevede che «In applicazione dell'art. 4 e salvo quanto previsto al successivo art. 6, sono trasferiti a titolo oneroso al Fondo, a far data dalla pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, gli immobili trasferiti, che costituiranno patrimonio del Fondo, separato a tutti gli effetti da quello della SGR» (enfasi con "neretto" nostra). Del resto, la tesi che il Fondo immobiliare FIP sia, fino alla vendita a terzi, un mero detentore degli immobili in questione contrasta frontalmente col disposto dell'articolo 2 dei decreti ministeriali del 23 dicembre 2004, ove si legge: «Il Fondo è immesso nel possesso giuridico degli immobili trasferiti a far data dal regolamento del collocamento delle quote che saranno emesse dal Fondo a fronte dell'apporto degli immobili apportati e del pagamento del corrispettivo derivante dal trasferimento degli immobili trasferiti ai sensi del presente decreto e dell'ulteriore decreto di trasferimento (nel seguito, la «data di efficacia»)». E non è inutile evidenziare come, ai sensi dell'articolo tre degli stessi decreti ministeriali, «il pagamento del corrispettivo da parte del Fondo dovrà avvenire entro il giorno successivo alla data di pubblicazione dei decreti di trasferimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana». Va quindi conclusivamente ribadito che l'atto di trasferimento oggetto delle censure mosse da L'IN RE nel ricorso introduttivo dal medesimo presentato al TAR Lazio, ossia l'atto di trasferimento dal Fondo FIP ad AN TI, era un contratto di diritto privato avente ad oggetto il trasferimento di un immobile dalla proprietà privata del venditore alla proprietà privata del compratore, entrambi 24 soggetti privati, espressivo di autonomia negoziale non di poteri pubblici. 27. L'assunto di fondo della sentenza impugnata, già riportato nel paragrafo 23 che precede, alla cui stregua, nella presente controversia sarebbe in contestazione «il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è interesse legittimo» non trova, dunque, riscontro nell'esame dell'atto introduttivo. 28. Né appare dirimente il rilievo che L'IN RE ha impostato la propria domanda come impugnativa di atti amministrativi illegittimi, sostanzialmente postulando che la vendita da VE ad AN TI fosse un atto di esercizio di potere pubblico soggetto alle regole dell'evidenza pubblica (non a caso, del resto, qualificando tale atto, nelle conclusioni del ricorso al TAR, come "aggiudicazione"; si veda l'epigrafe della sentenza di primo grado). Proprio tale circostanza è stata valorizzata nella sentenza impugnata, ai fini della pronuncia sulla giurisdizione, là dove - dopo la premessa che «l'accertamento circa la spettanza del diritto di prelazione ovvero di opzione rientra senza dubbio nella giurisdizione del giudice ordinario» (pag. 4, § 11) - si osserva che l'azione incidentale avente ad oggetto la richiesta del suddetto accertamento «è stata evidentemente articolata dalla parte ricorrente per "rafforzare" l'azione ordinaria di annullamento, proposta in via principale, in punto di sussistenza della legittimazione e soprattutto dell'interesse a ricorrere» ( pag. 4, § 12). In tale pronuncia si è cioè fatto leva, al fine di individuare il petitum sostanziale, sulla «"consecutio" delle domande articolate dalla parte ricorrente» (pag. 4, ultimo rigo, della sentenza), scandita nella sequenza di richieste di: - annullamento degli atti impugnati, - declaratoria di inefficacia del contratto di compravendita tra VE e AN TI, 25 - accertamento incidentale dei diritti di opzione e prelazione (vedi pag. 5 della sentenza). 29. In questo modo, tuttavia, il Consiglio di Stato ha ribaltato il rapporto di strumentalità esistente la domanda demolitoria e la domanda di accertamento del diritto alla prelazione/riscatto, considerando quest'ultima come meramente funzionale alla evidenziazione dell'interesse a ricorrere e, così, perdendo di vista che il bene della vita richiesto da L'IN RE era l'acquisto in prelazione, o il riscatto, dell'immobile adibito a sede dell'esercizio aziendale. In sostanza, il Consiglio di Stato ha fatto dipendere la decisione sulla giurisdizione dL'ordine delle conclusioni scelto dalla parte invece che dL'individuazione del bene della vita per il cui conseguimento L'IN RE aveva agito in giudizio, esso ha, di fatto, seguito il criterio del petitum formale e, così, si è discostato dL'insegnamento di queste Sezioni Unite che, come sopra illustrato nel paragrafo 19 che precede, hanno sempre valorizzato il criterio del petitum sostanziale. 30. La sentenza gravata può essere condivisa neppure là dove, seguendo pedissequamente l'impostazione prospettata nel ricorso introduttivo, qualifica la domanda de L'IN RE di accertamento dei propri diritti di opzione ex art. 3, comma 3 bis, d.l. n. 351/2001 e di prelazione ex artt. 3, comma 5, d.l. n. 351 del 2001 e 38 I. n. 392/1978 come domanda di accertamento incidentale ex art. 8 c.p.a. (pag. 5, rigo quinto, della sentenza). Nessun rapporto di pregiudizialità può infatti ravvisarsi - né il Consiglio di Stato indica le ragioni sulla cui base ha ritenuto tale rapporto sussistente - tra l'accertamento dei suddetti diritti soggettivi e l'accertamento dell'illegittimità, per pretesa violazione delle regole dell'evidenza pubblica, dell'atto di compravendita ("l'aggiudicazione", secondo la terminologia utilizzata nelle conclusioni del ricorso introduttivo) del fabbricato in cui ha sede il ristorante della società L'IN RE. 26 Del resto, può aggiungersi, l'assunto che l'accertamento dei suddetti diritti privati di opzione e prelazione costituisca questione pregiudiziale rispetto L'accertamento dell' illegittimità degli atti oggetto di domanda demolitoria risulta incompatibile con l'affermazione - che pure si legge a pag. 4, § 12, della stessa sentenza impugnata - che l'azione di accertamento di tali diritti sarebbe stata proposta per rinforzare la dimostrazione della legittimazione e dell'interesse a ricorrere de L'IN RE. 31. Nemmeno, infine, l'impugnata sentenza risulta persuasiva là dove - come riportato nel precedente paragrafo 9 - supporta l'affermazione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo richiamando il contenuto delle censure prospettate in primo grado dalla ricorrente con la memoria del 31 marzo 2017 «in disparte [..] la fondatezza nel merito delle prospettazioni ulteriormente articolate dalla parte ricorrente e, più a monte, la questione afferente alla loro tempestività». 32. Al riguardo il Collegio osserva che il TAR Lazio aveva statuito che «le contestazioni attinenti alle modalità di selezione della società incaricata della gestione del FIP e L'attività amministrativa che ha portato al conferimento nello stesso Fondo dell'unità immobiliare in uso alla ricorrente sono del tutto estranee alla domanda delineata nel ricorso. Si tratta, pertanto, di questioni che, non potendo rientrare nel perimetro del "thema decidendum", non rilevano ai fini dell'individuazione del giudice cui spetta la cognizione della causa» (§ 19.2 della sentenza di primo grado). Tale statuizione ha definito il thema decidendum ed ha escluso dal medesimo le deduzioni prospettate da L'IN RE nella memoria del 31 marzo 2017, ritenendo le stesse inammissibili. Il Consiglio di Stato non si è pronunciato sulla correttezza di tale giudizio di inammissibilità, ma ha ritenuto che la questione potesse essere messa «in disparte» e che le 27 deduzioni svolte nella memoria del 31 marzo 2017 dovessero essere «rimesse L'integro giudizio del TAR, anche sotto questo preciso aspetto» (pag. 10, primo rigo, della sentenza qui impugnata). In tal modo, tuttavia, il Consiglio di Stato ha mancato di considerare: - per un verso, che la pronuncia sulla giurisdizione postula la previa identificazione dell'oggetto del giudizio, cosicché, ai fini dell'individuazione del giudice munito di giurisdizione, la questione concernente la idoneità delle deduzioni svolte nella memoria del 31 marzo 2007 ad entrare in tale oggetto non poteva essere messa «in disparte», ma doveva, se devoluta in appello, essere affrontata e risolta;
- per altro verso, che, sulle deduzioni e doglianze articolate da L'IN RE nella memoria del 31 marzo 2017 il TAR aveva già esercitato la propria giurisdizione, evidentemente ritenendosene munito, e aveva giudicato le stesse inammissibili e, pertanto, inidonee a modificare il thema decidendum fissato nell'atto introduttivo, in relazione al quale doveva essere individuato il giudice munito di giurisdizione. 33. Conclusivamente, i ricorsi di VE SGR S.p.A. e di EF e AC vanno accolti, la sentenza impugnata va cassata e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale vanno rimesse le parti, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie i ricorsi della società VE SGR S.p.A. e dei Ministeri dell'Economia e delle Finanze e dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo;
cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale rimette le parti, anche per le spese del presente giudizio. 28 Così deciso, in Roma, nelle camere di consiglio del 14 dicembre 2021.
- ricorrente -
contro ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 15, presso lo studio dell'avvocato STEFANO PICCOLO, che la rappresenta e difende;
GENERALI REAL ESTATE SGR S.P.A. SGR, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati MICHELE DI MICHELE, LIDIA SCANTAMBURLO e OB USAI;
L'ORIGINALE FR ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 32, presso lo studio dell'avvocato FABIO CINTIOLI, che la rappresenta e difende unitamente L'avvocato OR ON;
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrenti -
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrenti successivi - contro 2 ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 15, presso lo studio dell'avvocato STEFANO PICCOLO, che la rappresenta e difende;
INVESTIRE SGR S.P.A. (già VE Immobiliare SGR s.p.a.), in proprio e nella sua qualità di società di gestione del fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso denominato "Fondo Immobili Pubblici", in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA XXIV MAGGIO 43 presso lo STUDIO LEGALE CHIOMENTI, rappresentata e difesa dagli avvocati AN CO, LI TI e IO EL;
L'ORIGINALE FR ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 32, presso lo studio dell'avvocato FABIO CINTIOLI, che la rappresenta e difende unitamente L'avvocato OR ON;
- controricorrenti -
nonché contro AGENZIA DEL DEMANIO, REGIONE LAZIO, AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE, ROMA CAPITALE, EDIZIONE PROPERTY S.R.A.;
- intimati -
avverso la sentenza n. 7413/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 25/11/2020. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/12/2021 dal Consigliere ANTONELLO COSENTINO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale ES SA, che ha concluso per l'accoglimento dei ricorsi e la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario;
3 uditi gli avvocati Filippo Brunetti, Lidia Scantamburlo, Pio Marrone per l'Avvocatura Generale dello Stato, Fabio Cintoli e Giorgio Orsoni. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Nel 2017 la società L'IN RE All'TE s.r.l. (da ora: L'IN RE) propose ricorso avanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma, esponendo: - di essere proprietaria dell'azienda "il VE ED, ristorante storico di Roma, fondato nel 1908 e, dal 1950, avente sede in locali facenti parte di uno stabile di proprietà dell'INPS, in piazza Augusto Imperatore;
- di aver stipulato nel 2003 con IGEI S.p.A., società incaricata della gestione del patrimonio immobiliare dell'INPS, un contratto di locazione ad uso commerciale, della durata di sei anni, avente ad oggetto i locali adibiti L'esercizio del ristorante;
- di essere stata informata, con nota del 19 maggio 2005, del fatto che il Ministero dell'Economia e delle Finanze aveva trasferito l'intero stabile in questione ad un fondo comune di investimento immobiliare, denominato Fondo Immobili Pubblici (nel prosieguo, anche FIP), gestito dalla Società di Gestione del Risparmio VE Immobiliare, poi divenuta VE S.G.R. S.p.A., con gestione amministrativa e contabile del contratto di locazione dell'unità immobiliare de qua da parte della società Generali TI Asset Management S.p.A. (SGPAM); - di aver visto attribuire alla propria attività di ristorazione il riconoscimento di "Attività Storica di Eccellenza" da parte del Comune di Roma (provvedimento del 30 maggio 2012, ai sensi della Deliberazione n. 10/2010), con conseguente iscrizione nell'Albo dei Negozi Storici e di Eccellenza cittadini;
4 - di aver ricevuto, nel 2014, da parte di SGPAM, la comunicazione di disdetta del contratto di locazione, con termine 31 ottobre 2015; di aver ottenuto, ciononostante, una proroga sino al 31 ottobre 2017; - di aver prima ricevuto, in data 7 dicembre 2016, intimazione di sfratto per finita locazione da parte di AN TI S.p.A., che asseriva essere divenuta proprietaria dell'intero stabile sito in Piazza Augusto Imperatore;
di aver poi ricevuto, con nota datata 21 dicembre 2016, da parte di Generali Real Estate S.G.R. S.p.A., subentrata a SGPAM, la comunicazione del fatto che in data 28 settembre 2016, aveva venduto l'intero stabile (inclusa l'unità immobiliare locata) alla società intimante lo sfratto;
- di aver appreso soltanto dL'esame del contratto di compravendita del 2016, depositato nel giudizio di sfratto, che l'intero stabile nel 2004 era stato conferito nel Fondo Immobili Pubblici e, contestualmente, locato L'Agenzia del Demanio e, nel 2016, era stato venduto dal gestore del Fondo, la menzionata società VE S.G.R., ad AN TI. 2. Sulla scorta di tali premesse, la società ricorrente deduceva l'illegittimità della procedura che aveva portato L'alienazione dell'immobile di cui sopra, articolando sette motivi di ricorso al giudice amministrativo. In sintesi, essa lamentava: - per un verso, il mancato svolgimento di procedure comparative propedeutiche L'alienazione dell'immobile in questione e la mancanza di qualsiasi forma di pubblicità connessa alla vendita medesima, cosicché essa si era vista preclusa la possibilità di presentare offerte volte L'acquisto dell'intero stabile o dell'unità immobiliare condotta in locazione;
5 - per altro verso, l'omessa considerazione della peculiarità dell'attività di ristorazione svolta nell'unità immobiliare (specificamente tutelata con provvedimento del Comune di Roma del 2012, poi seguito dal decreto n. 50/2018 del Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo, di simile contenuto, emanato ai sensi del d.lgs. 42/2004). 3. Ai fini della migliore intelligenza della controversia, è opportuno riportare i motivi proposti da L'IN RE nel ricorso davanti al TAR, come sunteggiati nel paragrafo 4 della sentenza di primo grado, testualmente trascritto nelle pagg.
5-8 della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in questa sede;
I) Violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei decreti del Ministero dell'economia e delle finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché del principio di trasparenza, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto l'articolo 4, comma 2, del decreto legge n. 351 del 2001, in base al quale "Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1'", comporterebbe l'applicazione anche ai beni conferiti nei fondi comuni di investimento immobiliare della disciplina stabilita in materia di attribuzione di beni alle società pubbliche di cui L'articolo 2 e alle modalità di alienazione di tali ultimi beni;
la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni del decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, i quali prevedono, in attuazione della disposizione di cui L'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, le modalità di alienazione dei beni immobili trasferiti alla società di cartolarizzazione;
da ciò dovrebbe trarsi la conseguenza che VE S.G.R., incaricata della vendita del compendio conferito al FIP, avrebbe dovuto offrire in opzione l'unità immobiliare alla 6 conduttrice L'IN RE L'TE e successivamente cedere immobile a quest'ultima società, ove - a seguito di apposita asta - il prezzo di aggiudicazione fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione; questo modus operandi, tuttavia, non sarebbe stato seguito, atteso che VE S.G.R. non avrebbe mai dato corso ad alcuna asta e, inoltre, avrebbe disconosciuto il diritto di prelazione spettante alla società L'IN RE L'TE, avendo comunicato invece l'intenzione di procedere alla vendita L' Agenzia del demanio, del tutto estranea al rapporto di locazione con la ricorrente;
II) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dell'articolo 97 della Costituzione, dell'articolo 1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, dei dd.mm . 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 27 luglio 1978, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del giusto procedimento;
ciò in quanto la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società AN TI sarebbe avvenuta senza che dai soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L'IN RE L'TE, benché quest'ultima società fosse la legittima conduttrice di un'unità del compendio immobiliare;
un tale modus procedendi evidenzierebbe non solo la violazione dei principi di trasparenza e imparzialità da parte dei soggetti incarica dell'attività di vendita di immobili pubblici, ma anche della disciplina in materia di locazione di immobili commerciali, stabilita dL'articolo 38 della legge n. 392 del 1978; ove tempestivamente informata della vendita, la ricorrente avrebbe infatti ribadito i proprio interesse L'acquisto dell'unità immobiliare, interesse già evidenziato mediante apposite comunicazioni del 2003 e del 2010; III) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei dd. mm . 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 e del principio di 7 trasparenza, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita "in blocco" del compendio, senza previo esperimento di un'asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell'immobile; secondo quanto previsto dal dm. 21 novembre 2003, una tale decisione avrebbe potuto essere infatti adottata solo dopo l'infruttuoso esperimento di un 'asta avente ad oggetto la vendita frazionata delle singole unità immobiliari;
l'asta, tuttavia, sarebbe mancata e, inoltre, la decisione della vendita "in blocco" sarebbe stata assunta solo nel corso della contrattazione svoltasi con l'acquirente e su proposta di quest'ultimo; non si comprenderebbe neppure, poi, quale soggetto avrebbe valutato la congruità di tale proposta;
IV) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dell'articolo 1 della legge n. 241 del 1990, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell'unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione;
V) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e delle deliberazioni del Consiglio comunale di Roma n. 139 del 1997, n. 187 del 2003 e n. 10 del 2010, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e contraddittorietà, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull'unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale, allo scopo di tutelare i proseguimento della attuale attività di ristorazione, preclusa dal nuovo acquirente;
in particolare, il ristorante "Il VE ED ricadrebbe nella disciplina introdotta dal Comune di Roma per i c. d. negozi storici, in relazione ai quali si è previsto che qualora venga a cessare una delle attività 8 tutelate, negli stessi locali è consentita attivazione esclusivamente di una o più delle medesime attività appartenente al medesimo settore alimentare o non alimentare" (così la delibera del Consiglio comunale n. 187 del 2003); dal 30 marzo 2012 il ristorante gestito dalla ricorrente sarebbe oltretutto soggetto alla disciplina di ancor maggiore tutela introdotta con la deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 2010 per i soli "negozi storici di eccellenza"; VI) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, in quanto la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un'apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dL'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, ossia il preliminare diritto di opzione per l'acquisto dell'unità immobiliare e il successivo diritto di prelazione nel caso in cui il prezzo di aggiudicazione dell' asta fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione; VII) violazione degli articoli 3, 3 bis e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, del principio di trasparenza, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, norma che sarebbe applicabile agli immobili pubblici soggetti a procedure di cartolarizzazione e la cui operatività non sarebbe preclusa dalla vendita in blocco, specialmente ove - come nel caso in esame - non sia riscontrabile alcun legame strutturale o funzionale tra le unità del bene venduto». 4. Così precisate le ragioni del proprio ricorso giurisdizionale, la società L'IN RE rassegnava le seguenti conclusioni, per come trascritte nell'epigrafe della sentenza di primo grado: 9 «per l'annullamento: - dell'atto con il quale è stata disposta l'aggiudicazione dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore n. 22-36, in favore di AN TI S.p.A., di cui la società ricorrente ha avuto conoscenza con nota in data 21 dicembre 2016; - della suddetta nota in data 21 dicembre 2016, con la quale Generali Real Estate SGR S.p.A. ha comunicato "In nome e per conto della nostra mandante VE Immobiliare S.p.A. - Fondo Immobili Pubblici, (...) che in data 01/12/2016 è stato sottoscritto l'atto di avveramento delle condizioni previste dalla normativa per immobili sottoposti a vincolo, relativo alla vendita in blocco dell'immobile sito in Roma - Piazza Augusto Imperatore n. 22-36, apposta L'atto a rogito del Notaio Dott. Maurizio Misurale in Roma il 28/09/2016"e che dunque "l'unità immobiliare in oggetto da Voi occupata è stata alienata, con effetti utili ed onerosi, dal 28/09/2016, alla ATLANTICA PROPERTIES S.P.A."; - di tutti gli atti e provvedimenti relativi alla procedura di compravendita dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore nn. 22-36 e, in particolare, degli atti con i quali è stata avviata la procedura di vendita dell'immobile suddetto ed è stata determinata la cessione "in blocco" dell'immobile medesimo;
- nonché, ove occorrer possa, di tutti gli atti ed i provvedimenti richiamati nel contratto di compravendita del suddetto immobile, e in particolare: del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 9 giugno 2004; del decreto dell'Agenzia del demanio n. 40440 del 7 dicembre 2004 prot. 2004/40422/NOR; del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 15 dicembre 2004 (c.d. "decreto operazione"); del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 dicembre 2004, pubblicato il 28 dicembre 2004 (c. d. "I decreto di trasferimento"); del decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 dicembre 2004, pubblicato 11 28 dicembre 2004 (c.d. "II 10 decreto di trasferimento"); del contratto di locazione sottoscritto tra FIP e Agenzia del demanio in data 29 dicembre 2004 (non conosciuto nel suo contenuto); dell'avviso del Ministero per i beni e le attività culturali in data 25 marzo 2005, prot. 2594 (non conosciuto nel suo contenuto); del decreto del Direttore generale del Tesoro in data 24 novembre 2009; della nota con la quale il FIP avrebbe comunicato al Ministero dell'economia e delle finanze l'intenzione di alienare alcuni immobili del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore (non conosciuta nel suo contenuto); della nota del Ministero dell'economia e delle finanze in data 17 maggio 2010 prot. EF - DT Dir VIII n. 39878, con la quale sarebbe stata avviata la regolarizzazione del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore (non conosciuta nel suo contenuto); della nota del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con la Regione Lazio, con la quale sarebbe stata dichiarata positivamente conclusa l'intesa Stato - Regione finalizzata L'accertamento di conformità rispetto alla disciplina di cui al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 (non conosciuta nel suo contenuto); della nota in data 28 luglio 2016 prot. FIP/MP/mp/16/2603 inviata dalla VE SGR L'Agenzia del demanio, con la quale la SGR avrebbe comunicato la propria intenzione di alienare il compendio di cui trattasi (non conosciuta nel suo contenuto); della nota (indicata nel contratto di compravendita quale nota "in data 28 luglio 2016 prot. FIP/MP/mp/16/2603") inviata dalla VE SGR L'Agenzia del demanio con la quale sarebbe stato dato inizio alla procedura di vendita (non conosciuta nel suo contenuto); nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di compravendita sottoscritto tra VE SGR S.p.A. e AN TI S.p.A. in data 28 settembre 2016, ma comunicato alla ricorrente solo successivamente alla vendita con nota in data 21 dicembre 2016; 1 1 per l'accertamento, in via incidentale, ai sensi dell'articolo 8 cod. proc. amm., della sussistenza del diritto di opzione ai sensi dell'articolo 3, comma 3 bis, del decreto legge n. 351 del 2001, nonché del diritto di prelazione ai sensi dell'articolo 3, comma 5, del decreto legge n. 351 del 2001 e dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, in favore della società L'IN RE L'TE a r.I., quale legittimo conduttore dell'unità facente parte del suddetto compendio di Piazza Augusto Imperatore. 5. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma, con sentenza n. 12846/2019, declinò la propria giurisdizione in favore dell'autorità giudiziaria ordinaria. 6. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7413/2020, ha accolto l'appello proposto da L'IN RE (
contro
VE S.G.R. S.p.A., il EF, il AC, Generali Real Estate S.p.A., AN TI S.p.A.., Edizione Property S.p.A.., sua avente causa a titolo particolare nel diritto controverso, nonché nei confronti dell'Agenzia del Demanio, della Regione Lazio, dell'Autorità Nazionale Anticorruzione e di Roma Capitale) e, in riforma della pronuncia del giudice di prime cure, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. 7. Segnatamente, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la domanda proposta dalla ricorrente non fosse volta ad azionare alcun diritto soggettivo nell'ambito di un rapporto giuridico di tipo paritetico, intercorrente tra locatore (Il Fondo Immobili Pubblici, amministrato da VE S.G.R.) e conduttore (la ricorrente) - come invece affermato dal TAR;
quest'ultimo aveva infatti individuato il petitum sostanziale, idoneo a radicare la giurisdizione, nella domanda incidentale di accertamento dell'esistenza del diritto di opzione o prelazione, ritenendo che a tale domanda fosse strumentale la domanda principale di annullamento degli atti impugnati. 12 8. Il Consiglio di Stato, invece, ha osservato come i motivi di ricorso fossero volti «a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo sui decreti del EF e sugli atti a valle, essendo in contestazione il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è di interesse legittimo» (pag. 9, § 15, righi 15-18, della sentenza); al riguardo, il Supremo Consesso amministrativo ha sottolineato che la società L'IN RE aveva censurato, in particolare, la violazione di norme procedurali inerenti sia al mancato svolgimento di procedure di evidenza pubblica per la vendita dello stabile, sia L'ulteriore profilo che con tale vendita erano state obliterate le peculiarità dell'unità condotta dalla ricorrente. 9. Che la giurisdizione della controversia fosse demandata al giudice amministrativo, ha altresì affermato il Consiglio di Stato, si desumerebbe anche dal contenuto delle nuove censure prospettate in primo grado dalla ricorrente con la memoria del 31 marzo 2017, afferenti alla nomina di VE SGR come gestore del FIP e L'attività dalla stessa svolta: «in disparte [..] la fondatezza nel merito delle prospettazioni ulteriormente articolate dalla parte ricorrente e, più a monte, la questione afferente alla loro tempestività (le nuove censure sono state illustrate per la prima volta soltanto con la memoria integrativa e il giudizio sulla ritualità va rimesso L'integro giudizio del TAR, anche sotto questo precipuo aspetto) la Sezione osserva che, in ogni caso, anche queste doglianze sono orientate a contestare la legittimità della procedura di dismissione de/bene.» (pag. 9 ultimo cpv, pag. 10 primo cpv. della sentenza). 10. La sentenza n. 7413/2020 è stata impugnata con autonomi ricorsi per cassazione ex art. 362 c.p.c. sia da VE S.G.R., in proprio e quale società di gestione del Fondo Immobili Pubblici, che dL'Avvocatura generale dello Stato, nell'interesse del EF e del AC. 13 11. Segnatamente, al ricorso di VE, articolato in due motivi, ha resistito, con controricorso, L'IN RE;
le società AN TI S.p.A. ha depositato controricorso adesivo;
l'Avvocatura generale dello Stato, per EF e AC, ha depositato controricorso chiedendo la riunione del proprio ricorso con quello proposto da VE. 12. Al ricorso di EF e AC, fondato su un unico motivo, ha resistito, con controricorso, L'IN RE;
le società AN TI S.p.A. e investire S.G.R., quest'ultima in proprio e quale società di gestione del Fondo Immobili Pubblici, hanno depositato controricorso adesivo. 13. Generali Real Estate S.p.A. ha depositato un unico controricorso adesivo tanto al ricorso di investire quanto al ricorso EF e AC (cfr. pag. 9, primo capoverso, di tale atto); 14. Sono rimasti intimati il Comune di Roma Capitale, l'Agenzia del Demanio, la Regione Lazio, L'autorità Nazionale Anticorruzione. 15. I ricorsi sono stati riuniti ai sensi dell'art. 335 c.p.c. e la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 14 dicembre 2021, per la quale L'IN RE, e Generali Real Estate S.G.R. hanno depositato memoria ex articolo 378 c.p.c.. Il Procuratore Generale presso questa Corte ha depositato requisitoria scritta, le cui conclusioni, riportate in epigrafe, ha ribadito in sede di discussione orale. MOTIVI DELLA DECISIONE 16. Col primo motivo di ricorso, articolato in plurime censure, la società VE denuncia il «difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli articoli 3 e 4 d. I. n. 351/2001 e dai decreti del EF 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003» (rubrica del motivo, pag. 12 del ricorso). 14 16.1. In primo luogo, la ricorrente deduce che, contrariamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato, L'IN RE non avrebbe denunciato l'illegittimità dell'esercizio del potere pubblicistico di dismissione dei beni pubblici;
al contrario, avrebbe dedotto che il contratto di compravendita stipulato tra VE ed AN sarebbe stato concluso in violazione dei diritti soggettivi di opzione o prelazione di cui esso si pretendeva titolare, nella sua qualità di conduttore dell'immobile de quo, in forza del disposto dell'art. 3 d.l. 351/2001 e dei decreti ministeriali del 21 novembre 2002 e de 7 novembre 2003. Nel mezzo di ricorso, in sostanza, si sostiene che L'IN RE avrebbe censurato le modalità - asseritamente lesive dei diritti del conduttore - di svolgimento della vendita in blocco dello stabile (ad AN TI. 16.2. Che questo fosse il petitum sostanziale dedotto in giudizio, sostiene la società VE, sarebbe desumibile anche dL'ulteriore domanda proposta in prime cure dalla società ricorrente, ossia quella di declaratoria dell'inefficacia dell'atto di acquisto di AN TI. 16.3. Parimenti afferente alla giurisdizione ordinaria, asserisce sempre VE, sarebbe la domanda incidentale di accertamento del diritto di opzione o prelazione. L'art. 8 c.p.a. infatti, si argomenta nel mezzo di ricorso, prevede la cognizione incidentale e non l'accertamento, da parte del giudice amministrativo, di questioni pregiudiziali di merito di natura privatistica, quali i diritti di prelazione e di opzione oggetto della domanda de L'IN RE. 16.4. Infine, la società ricorrente censura l'argomentazione, sopra riportata nel precedente paragrafo 9, con cui il Consiglio di Stato ha corroborato l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo in ragione alle doglianze attinenti alle modalità di selezione della società incaricata della gestione del FIP e L'attività 15 amministrativa che ha portato al conferimento nello stesso Fondo dell'unità immobiliare in uso alla ricorrente;
doglianze avanzate da L'IN RE con la memoria depositata davanti al TAR il 31 marzo 2017. Al riguardo la ricorrente sottolinea come già nella sentenza di prime cure dette doglianze fossero state giudicate inammissibili, perché estranee al thema decidendum definito nel ricorso introduttivo. 17. Col secondo motivo di ricorso, la società VE denuncia il «difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli artt. 3 e 4 d.l. 351/2001 ed ai decreti del EF 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 [e la] violazione e falsa applicazione dei principi in materia di riparto della giurisdizione nonché degli artt. 1 co. 1 lett. j) e 36 co. 6 d.lgs. 58/1998» (rubrica del motivo, pag. 24 del ricorso). 17.1. Dalla normativa ora richiamata emergerebbe come l'attività svolta da VE non sia di diritto pubblico, bensì di diritto privato, non avendo essa mai esercitato alcun potere amministrativo. 17.2. Segnatamente, la ricorrente - dopo aver ricostruito l'iter che ha condotto alla creazione del Fondo Immobili Pubblici, da lei gestito - argomenta che lo stabile di Piazza Augusto Imperatore venduto ad AN TI (e ora da quest'ultima rivenduto ad Edizione Property S.p.A.), non potrebbe essere qualificato come bene pubblico - come statuito dal Consiglio di Stato (si veda il riferimento alla «dismissione dei beni pubblici» nello stralcio dell'impugnata sentenza sopra trascritto nel precedente paragrafo 8) - ma come bene privato, visto che nel 2004 il EF ne aveva trasferito la proprietà al Fondo Immobili Pubblici, conseguendone il prezzo mediante l'emissione di strumenti finanziari di partecipazione al fondo stesso;
sicché proprietario dello stabile al momento della vendita alla società AN TI non era lo Stato bensì il Fondo Immobili Pubblici, gestito dL'odierna ricorrente. 16 17.3. Rileva inoltre la ricorrente che, nei decreti ministeriali del 15, del 23 e del 24 dicembre 2004, con cui il EF aveva disciplinato il trasferimento al Fondo FIP di un compendio immobiliare comprendente il fabbricato ove ha sede il ristorante de L'IN RE, nessuna disposizione veniva dettata in ordine alla posizione ed ai diritti dei conduttori delle unità immobiliari comprese negli stabili trasferiti e, in particolare, nessun diritto di opzione o prelazione veniva a costoro riconosciuto (§§.
2.3 e 2.5 del ricorso). Al riguardo la ricorrente argomenta che L'IN RE, in sede di ricorso al TAR, ha invocato l'art. 3 d.l. 351/2003 (cfr. il paragrafo 3 che precede), attinente alla disciplina della cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico affidato alle società di cartolarizzazione degli immobili pubblici (SCIP); tale richiamo, tuttavia, sarebbe improprio, in quanto la dismissione dalla mano pubblica dell' immobile per cui è causa è stata realizzata mediante la cessione del medesimo al Fondo FIP, cosicché la disciplina di riferimento andrebbe individuata in quella dettata dL'art. 4 d.l. 351/2003, che, a differenza da quanto previsto dL'articolo 3 dello stesso decreto legge per le vendite immobiliari realizzate dalle società di cartolarizzazione, identifica la conclusione della fase pubblicistica della dismissione con l'apporto degli immobili al Fondo, lasciando poi la successiva rivendita da parte del Fondo (e per esso, della società che lo gestisce) L'attività negoziale di diritto privato, in cui la società di gestione non esercita alcun potere amministrativo. 17.4. Da ultimo, ad ulteriore sostegno della propria tesi, VE censura l'argomentazione con cui il Consiglio di Stato ha ancorato la giurisdizione del giudice amministrativo alla domanda di annullamento, tra l'altro, dei decreti del EF presupposti L'attività di VE. Al riguardo la ricorrente rileva come l'art. 4 d.l. 351/2001 non attribuisca al EF «il compito di disciplinare anche la fase di rivendita dei beni 17 successivi L'apporto al collegamento delle quote ed L'attribuzione dei proventi derivanti dalla vendita delle quote. Questo spiega perché i decreti ministeriali in questione (dianzi citati) in nessun modo disciplinano (e vincolano) le attività di vendita effettuate da VE» (pag. 38, primo capoverso, del ricorso). 18. Il ricorso del EF e del MiBACT propone un unico motivo, con il quale si denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e si sostiene che la controversia rientra nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria. I Ministeri sostengono che lo stabile di Piazza Augusto Imperatore, una volta confluito nel FIP - fondo comune di investimento di tipo chiuso, gestito da una società privata - sarebbe integralmente assoggettato al regime privatistico e sarebbe stato venduto ad AN TI S.p.A. con un ordinario contratto di compravendita di diritto privato avente ad oggetto un immobile già uscito dal patrimonio pubblico ed entrato nella proprietà privata di un soggetto privato. Anche i Ministeri evidenziano come la vendita ad AN TI S.p.A si collochi a valle della fase pubblicistica di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico e sottolineano la differenza tra la disciplina dettata L'articolo 4 d.l. 351/2001 rispetto a quella dettata dL'articolo 3 del medesimo decreto legge per le operazioni di cartolarizzazione, giacché solo le società di cartolarizzazione, e non anche le società di gestione dei fondi comuni di investimento immobiliare, sono state considerate dalla giurisprudenza di legittimità alla stregua di organi indiretti della pubblica amministrazione. 18.1. La Difesa erariale ulteriormente argomenta che la società L'IN RE avrebbe agito per la tutela di una propria situazione giuridica soggettiva di natura privatistica, avendo essa chiesto sia la declaratoria di inefficacia della vendita tra VE ed AN TI sia il riconoscimento del diritto di opzione o prelazione, e 18 censura, infine, la sentenza gravata per aver desunto la sussistenza della giurisdizione amministrativa anche dai motivi contenuti nella memoria depositata in primo grado in data 31 marzo 2017, sottolineando come la tardività di tali motivi manifesterebbe che essi rappresentavano un «estremo tentativo dell'odierna resistente di ricondurre la controversia nell'alveo della giurisdizione amministrativa attraverso una tardiva rilettura della domanda originariamente proposta dinanzi al TAR» (pag. 36, righi 19-22 del ricorso). 19. I due motivi del ricorso di VE e l'unico motivo del ricorso presentato dalla Difesa erariale per il EF ed il MiBACT possono essere trattati congiuntamente, unica essendo, in sostanza, la questione devoluta alla cognizione di queste Sezioni Unite. Si tratta cioè, in estrema sintesi, di individuare il petitum sostanziale della domanda presentata da L'IN RE al TAR Lazio, alla stregua del consolidato insegnamento di questa Suprema Corte secondo cui la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (così, tra le tante, SSUU 21928/2018, SSUU n. 20350/2018). 20. Ciò posto, il Collegio osserva che la controversia ha ad oggetto la vendita, nell'ambito del programma di dismissione delle proprietà immobiliari degli enti previdenziali, di un palazzo già di proprietà dell'Inps, una delle cui unità immobiliari era condotta in locazione dalla società L'originale RE. Con decreto del 23 dicembre 2004 il EF conferì il suddetto palazzo ad un fondo comune di investimento 19 immobiliare, il FIP - Fondo Immobili Pubblici", di cui lo stesso EF aveva promosso la costituzione, ai sensi dell'articolo 4 del decreto legge n. 351/2001, convertito con la legge 410/2001. Tale fondo era gestito dalla società privata (selezionata dallo stesso EF) VE SGR, la quale, tramite la propria mandataria SGPAM, disdettò tempestivamente il rapporto di locazione per la scadenza del 31 ottobre 2015. Il 28 settembre 2016 VE SGR vendette l'intero palazzo, in blocco, alla società AN TI. 21. Di detta vendita L'originale RE si dolse davanti al TAR impugnando: - l'atto di trasferimento del fabbricato da VE ad AN TI del 21 dicembre 2016; - la nota del 21 dicembre 2016, con la quale la Società Generali Real Estate SGR (succeduta a SGPAM nella qualità di mandataria di AN TI) lo aveva reso edotto di detto trasferimento;
- tutti gli atti e provvedimenti, ancorché non conosciuti, relativi alla procedura di compravendita dell'immobile in Roma, Piazza Augusto Imperatore, 22-36, e, in particolare, degli atti con i quali era stata avviata la procedura di vendita dell'immobile suddetto ed era stata determinata la cessione "in blocco" dell'immobile medesimo;
-nonché, ove occorrer potesse, tutti gli atti ed i provvedimenti richiamati nel contratto di compravendita del suddetto immobile. In via incidentale L'originale RE chiese altresì accertarsi, ai sensi dell'articolo 8 c.p.a., il suo diritto di opzione e il suo diritto di prelazione. Con la memoria depositata il 31 marzo 2017, infine, L'originale RE prospettò due ulteriori profili di censura concernenti, il primo, la nomina di VE SGR come gestore del fondo FIP (perché effettuata senza l'espletamento di alcuna gara) e, il secondo, l'inclusione dell'unità immobiliare condotta in locazione dalla ricorrente tra gli 20 c / immobili trasferiti al fondo FIP (per mancata individuazione catastale della stessa). 22. Il Tar - ritenute inammissibili le censure proposte con la suddetta memoria del 31 marzo 2017 - ha giudicato sussistente la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda veicolata con ricorso introduttivo, sostanzialmente ritenendo che il petitum sostanziale de L'originale RE fosse il diritto soggettivo alla prelazione o al riscatto dell'immobile condotto in locazione. 23. Il Consiglio di Stato, per contro, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sul rilievo che era «in contestazione il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è di interesse legittimo» (pagina 9, § 15, righi 11-12, della sentenza impugnata). 24. Alla stregua di tali elementi di fatto - e va ricordato che, in ordine alle questioni di giurisdizione, le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono anche giudice del fatto (tra le tante, da ultimo SSUU 156/2020) - il Collegio ritiene necessario procedere ad un esame analitico delle doglianze prospettate nei motivi di ricorso proposti da L'IN RE davanti al TAR, come sunteggiati nella sentenza di primo grado e riprodotti nel paragrafo 3 che precede;
è altresì opportuno enfatizzare, con l'uso del "neretto", le parole di tali doglianze che consento di mettere a fuoco, con immediatezza, il reale oggetto della controversia, sotto il velame del petitum formale esibito nelle conclusioni del ricorso: Il primo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni del decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003»; Il secondo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società AN TI sarebbe avvenuta senza che dai 21 soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L'IN RE L'TE, benché quest'ultima società fosse la legittima conduttrice di un'unità del compendio immobiliare»; Il terzo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita "in blocco" del compendio, senza previo esperimento di un'asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell'immobile»; Il quarto di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell'unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione»; Il quinto di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull'unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale»; Il sesto di tali motivi si fonda sul rilievo che: la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un'apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dL'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001»; Il settimo di tali motivi si fonda sul rilievo che: «la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978». 25. La puntuale individuazione del nucleo concettuale dei motivi del ricorso introduttivo di primo grado de L'IN RE consente di vedere in luce meridiana che le doglianze ivi svolte non riguardavano gli atti della procedura amministrativa di trasferimento dell'immobile de quo dal patrimonio pubblico al patrimonio (privato) del Fondo FIP, 22 ma attingevano la vendita effettuata dal gestore del fondo FIP, la società VE, a favore di AN TI. Tali doglianze, quindi, non si rivolgevano contro atti adottati nell'esercizio di un potere pubblico, ma contro atti di esercizio di poteri negoziali di diritto privato;
e la «intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio» da L'IN RE null'altro era che il diritto soggettivo di prelazione/riscatto di cui esso si pretendeva titolare nella sua qualità di conduttore di una unità immobiliare compresa nello stabile ceduto ad AN TI. 26. Va infatti sottolineato come l'atto di trasferimento del fabbricato da VE ad AN TI del 21 dicembre 2016 non possa considerarsi atto di esercizio di un potere pubblico, giacché l'articolo 4 del decreto legge n. 351/2001 prevede che le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 dello stesso decreto si applichino, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili «ai fondi comuni di investimento», senza nulla disporre in relazione ai trasferimenti dei medesimi immobili dai fondi comuni di investimento ai terzi acquirenti;
trasferimenti che, quindi, devono ritenersi atti di diritto privato di fronte ai quali i controinteressati non possono vantare alcun interesse legittimo. D'altra parte, l'assunto sviluppato nel controricorso de L'IN RE che, secondo la disciplina dettata nei decreti del EF del 23 dicembre 2004 Trasferimento I e Trasferimento II, il fondo FIP sarebbe «solo il detentore degli immobili conferiti nel fondo», i quali fino alla vendita a terzi resterebbero «beni del patrimonio pubblico», in proprietà dell'Amministrazione statale (pag. 20, righi 6-10, del controricorso) non trova riscontro nelle disposizioni dei suddetti decreti ministeriali. A sostegno di detto assunto la difesa de L'IN RE richiama la disposizione, contenuta nel primo comma dell'articolo 1 di entrambi tali decreti, alla cui stregua gli immobili in questione «passano al patrimonio disponibile dello Stato»; tale richiamo, tuttavia, non è dirimente, perché la previsione del passaggio di detti beni al 23 patrimonio disponibile dello Stato è evidentemente funzionale a consentire il trasferimento degli stessi al fondo immobiliare privato. L'appartenenza degli immobili de quibus al patrimonio statale perdura, quindi, solo fino al loro trasferimento a detto fondo, come fatto palese dal secondo comma dello stesso articolo 1 di tali decreti, che prevede che «In applicazione dell'art. 4 e salvo quanto previsto al successivo art. 6, sono trasferiti a titolo oneroso al Fondo, a far data dalla pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, gli immobili trasferiti, che costituiranno patrimonio del Fondo, separato a tutti gli effetti da quello della SGR» (enfasi con "neretto" nostra). Del resto, la tesi che il Fondo immobiliare FIP sia, fino alla vendita a terzi, un mero detentore degli immobili in questione contrasta frontalmente col disposto dell'articolo 2 dei decreti ministeriali del 23 dicembre 2004, ove si legge: «Il Fondo è immesso nel possesso giuridico degli immobili trasferiti a far data dal regolamento del collocamento delle quote che saranno emesse dal Fondo a fronte dell'apporto degli immobili apportati e del pagamento del corrispettivo derivante dal trasferimento degli immobili trasferiti ai sensi del presente decreto e dell'ulteriore decreto di trasferimento (nel seguito, la «data di efficacia»)». E non è inutile evidenziare come, ai sensi dell'articolo tre degli stessi decreti ministeriali, «il pagamento del corrispettivo da parte del Fondo dovrà avvenire entro il giorno successivo alla data di pubblicazione dei decreti di trasferimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana». Va quindi conclusivamente ribadito che l'atto di trasferimento oggetto delle censure mosse da L'IN RE nel ricorso introduttivo dal medesimo presentato al TAR Lazio, ossia l'atto di trasferimento dal Fondo FIP ad AN TI, era un contratto di diritto privato avente ad oggetto il trasferimento di un immobile dalla proprietà privata del venditore alla proprietà privata del compratore, entrambi 24 soggetti privati, espressivo di autonomia negoziale non di poteri pubblici. 27. L'assunto di fondo della sentenza impugnata, già riportato nel paragrafo 23 che precede, alla cui stregua, nella presente controversia sarebbe in contestazione «il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell'occupante del bene, che è interesse legittimo» non trova, dunque, riscontro nell'esame dell'atto introduttivo. 28. Né appare dirimente il rilievo che L'IN RE ha impostato la propria domanda come impugnativa di atti amministrativi illegittimi, sostanzialmente postulando che la vendita da VE ad AN TI fosse un atto di esercizio di potere pubblico soggetto alle regole dell'evidenza pubblica (non a caso, del resto, qualificando tale atto, nelle conclusioni del ricorso al TAR, come "aggiudicazione"; si veda l'epigrafe della sentenza di primo grado). Proprio tale circostanza è stata valorizzata nella sentenza impugnata, ai fini della pronuncia sulla giurisdizione, là dove - dopo la premessa che «l'accertamento circa la spettanza del diritto di prelazione ovvero di opzione rientra senza dubbio nella giurisdizione del giudice ordinario» (pag. 4, § 11) - si osserva che l'azione incidentale avente ad oggetto la richiesta del suddetto accertamento «è stata evidentemente articolata dalla parte ricorrente per "rafforzare" l'azione ordinaria di annullamento, proposta in via principale, in punto di sussistenza della legittimazione e soprattutto dell'interesse a ricorrere» ( pag. 4, § 12). In tale pronuncia si è cioè fatto leva, al fine di individuare il petitum sostanziale, sulla «"consecutio" delle domande articolate dalla parte ricorrente» (pag. 4, ultimo rigo, della sentenza), scandita nella sequenza di richieste di: - annullamento degli atti impugnati, - declaratoria di inefficacia del contratto di compravendita tra VE e AN TI, 25 - accertamento incidentale dei diritti di opzione e prelazione (vedi pag. 5 della sentenza). 29. In questo modo, tuttavia, il Consiglio di Stato ha ribaltato il rapporto di strumentalità esistente la domanda demolitoria e la domanda di accertamento del diritto alla prelazione/riscatto, considerando quest'ultima come meramente funzionale alla evidenziazione dell'interesse a ricorrere e, così, perdendo di vista che il bene della vita richiesto da L'IN RE era l'acquisto in prelazione, o il riscatto, dell'immobile adibito a sede dell'esercizio aziendale. In sostanza, il Consiglio di Stato ha fatto dipendere la decisione sulla giurisdizione dL'ordine delle conclusioni scelto dalla parte invece che dL'individuazione del bene della vita per il cui conseguimento L'IN RE aveva agito in giudizio, esso ha, di fatto, seguito il criterio del petitum formale e, così, si è discostato dL'insegnamento di queste Sezioni Unite che, come sopra illustrato nel paragrafo 19 che precede, hanno sempre valorizzato il criterio del petitum sostanziale. 30. La sentenza gravata può essere condivisa neppure là dove, seguendo pedissequamente l'impostazione prospettata nel ricorso introduttivo, qualifica la domanda de L'IN RE di accertamento dei propri diritti di opzione ex art. 3, comma 3 bis, d.l. n. 351/2001 e di prelazione ex artt. 3, comma 5, d.l. n. 351 del 2001 e 38 I. n. 392/1978 come domanda di accertamento incidentale ex art. 8 c.p.a. (pag. 5, rigo quinto, della sentenza). Nessun rapporto di pregiudizialità può infatti ravvisarsi - né il Consiglio di Stato indica le ragioni sulla cui base ha ritenuto tale rapporto sussistente - tra l'accertamento dei suddetti diritti soggettivi e l'accertamento dell'illegittimità, per pretesa violazione delle regole dell'evidenza pubblica, dell'atto di compravendita ("l'aggiudicazione", secondo la terminologia utilizzata nelle conclusioni del ricorso introduttivo) del fabbricato in cui ha sede il ristorante della società L'IN RE. 26 Del resto, può aggiungersi, l'assunto che l'accertamento dei suddetti diritti privati di opzione e prelazione costituisca questione pregiudiziale rispetto L'accertamento dell' illegittimità degli atti oggetto di domanda demolitoria risulta incompatibile con l'affermazione - che pure si legge a pag. 4, § 12, della stessa sentenza impugnata - che l'azione di accertamento di tali diritti sarebbe stata proposta per rinforzare la dimostrazione della legittimazione e dell'interesse a ricorrere de L'IN RE. 31. Nemmeno, infine, l'impugnata sentenza risulta persuasiva là dove - come riportato nel precedente paragrafo 9 - supporta l'affermazione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo richiamando il contenuto delle censure prospettate in primo grado dalla ricorrente con la memoria del 31 marzo 2017 «in disparte [..] la fondatezza nel merito delle prospettazioni ulteriormente articolate dalla parte ricorrente e, più a monte, la questione afferente alla loro tempestività». 32. Al riguardo il Collegio osserva che il TAR Lazio aveva statuito che «le contestazioni attinenti alle modalità di selezione della società incaricata della gestione del FIP e L'attività amministrativa che ha portato al conferimento nello stesso Fondo dell'unità immobiliare in uso alla ricorrente sono del tutto estranee alla domanda delineata nel ricorso. Si tratta, pertanto, di questioni che, non potendo rientrare nel perimetro del "thema decidendum", non rilevano ai fini dell'individuazione del giudice cui spetta la cognizione della causa» (§ 19.2 della sentenza di primo grado). Tale statuizione ha definito il thema decidendum ed ha escluso dal medesimo le deduzioni prospettate da L'IN RE nella memoria del 31 marzo 2017, ritenendo le stesse inammissibili. Il Consiglio di Stato non si è pronunciato sulla correttezza di tale giudizio di inammissibilità, ma ha ritenuto che la questione potesse essere messa «in disparte» e che le 27 deduzioni svolte nella memoria del 31 marzo 2017 dovessero essere «rimesse L'integro giudizio del TAR, anche sotto questo preciso aspetto» (pag. 10, primo rigo, della sentenza qui impugnata). In tal modo, tuttavia, il Consiglio di Stato ha mancato di considerare: - per un verso, che la pronuncia sulla giurisdizione postula la previa identificazione dell'oggetto del giudizio, cosicché, ai fini dell'individuazione del giudice munito di giurisdizione, la questione concernente la idoneità delle deduzioni svolte nella memoria del 31 marzo 2007 ad entrare in tale oggetto non poteva essere messa «in disparte», ma doveva, se devoluta in appello, essere affrontata e risolta;
- per altro verso, che, sulle deduzioni e doglianze articolate da L'IN RE nella memoria del 31 marzo 2017 il TAR aveva già esercitato la propria giurisdizione, evidentemente ritenendosene munito, e aveva giudicato le stesse inammissibili e, pertanto, inidonee a modificare il thema decidendum fissato nell'atto introduttivo, in relazione al quale doveva essere individuato il giudice munito di giurisdizione. 33. Conclusivamente, i ricorsi di VE SGR S.p.A. e di EF e AC vanno accolti, la sentenza impugnata va cassata e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale vanno rimesse le parti, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie i ricorsi della società VE SGR S.p.A. e dei Ministeri dell'Economia e delle Finanze e dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo;
cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale rimette le parti, anche per le spese del presente giudizio. 28 Così deciso, in Roma, nelle camere di consiglio del 14 dicembre 2021.