CASS
Ordinanza 30 luglio 2021
Ordinanza 30 luglio 2021
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 30/07/2021, n. 21967 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 21967 |
| Data del deposito : | 30 luglio 2021 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 9287-2020 proposto da: DI PI AN, EO TO, RD AT, OD TO, RG OR, RL UR, OR UC, PE TO, NO CE, RR GI, RN RC, VA AN, PE NI, RR SI, RI AN, IM TO, ZO SE, OR RA, PA ID, PINI AN, PI SA, IZ CA, UI CA, UA AR PA, RE UR, GG NA, Civile Ord. Sez. U Num. 21967 Anno 2021 Presidente: TRAVAGNO GI Relatore: MARTTA TE Data pubblicazione: 30/07/2021 SS UE, EL EEONORA, IL NI, OP IC, AN IM, LE IC AR, GI AN ES, MA OL, RI LA, LI ER, OG EF, SA AT, TT TO, TA RC, TU BO, DA GE, IZ OL, FO PP, US ON, RA AS, RA LF, OP EN NO OL, VA ST, LI RA, UG SA, IN NADIA, NA CH, SCORZA GIANAR, MA RI, AL FF, EG AR, IZLLA LA, NT AR NI, IO IC, RM NI, RO LA, IO NI, PILÀ IL, IT FI NI, PI OG, AN NI, IN OG, UM AN, PA NI, AP AN, PARENTE THOMAS, PRIOLA VIVIANA, RELI MATTACCHIONE NE, SALAMONE IL, TO AB, SCALERA FF, SCIARRONE GI, IL AR, IN TO, VANTAGGIATO BR, CC PI, IN IC, DD NI, RU AN, FF PP, GIO AR RA, RI LA, IC AN ANDRE, TR NO, NO IA, OT ALESAN, IE AN, UP EUEE, SA FE, CH AO, LA ANDRE, CC PP, TT PP, DA PP, TI NI, MA IM, OM AN, TO AT, AT RA, PI CE, RG DI, UR NE, AL HANH- SO, AR FF, ZAMBITO TO, EL CE, CA PP, NE AN, ES ALESAN, DU OL, GI TO, IN PP, LA EUEA, IL RA, Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -2- CO CC EL, NUNZIATA ANIELLO, AC AN, IT CH RD, CE RT, RO GIANOL, PILI RD, ZI OV, UC MOTTA, CO IN GENNAR, RAGGIO ROSITA, REGGIO PI OL, EC TO, PI GI, GU AS NO AR, ZI RC, IA AR, LF TA, SC AR, LI OR ANDRE, IO EL, LI MO, NA PP, VANO ENZA, TI SI TO, AN AR, SO FF, SO EUEA, EO ANAR, OF FA, DA AN, TO TE, OB IN, NZ TO, PA TA, IA RC, PRI VITERA IO, LL IN, TE AR LA, TAGNESE EEONORA, LL PP, OD UMBERTO, OD NA, LL TE, SI UC, EL NI, IR ID, RA AN, SO AR, IN ALESAN, JA NI, VE AN, ZA JE, BI NI, CH UL, NI ALESAN, CO RI, PA RE, NE CE, AT IA, RI AL, TE IC, ZO NI, VELTRI GI, IG AB, NATI' CA, LI CA, EG IA OV, PILI FI, ZA EROS, EC RA, IC MO, DO SA, RE GIANAR, AG AU, GU DIEGO, ND SI, NC RA, AR FA, SC CE, NA UC, VANO NI, LL IA OG, LL IA OL, VI AN, VO SONIA, VE GI, RI TO, RO RT, EP IC, LITANO NA, OB NI, OLITO AL, NO MI, SA IC, SE IA, Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -3- NÒ ANDRE, ZI RO, PREVITERA AL NI, ME AL, RR IO, AR TO, DA ER, SINI AT, STORTO LUANA, STRAZZANTE LORENA, VIRDO' VANA, VITALE GIANCA, US AR, IO PI, PI CA, TI NC, PI NI NI, IL AR, RI ANDRE, RI PI, PA NI, PA AB, ES EL, IZ OL, AL ARH-LOUISE, GU RT, ER NI, NO AN, OM NA, UM GIANAR, NT IO, ST NE, PRO VE RO, LL NI, IS AN, ZI NI, BI IO, ON AN, ON IO, SU CO AN, LA IA, IT ST, VA CI, GE PP, PL IE LI AU, PRO VE EUEA, OR SS, SE RC, GA ANDRE, CH TO, RATA AU, PI AN, PO IC, CI AN, EF NI GI, IF MO, AS AR AR, OV ER, RD IO, VE NI, SC PP, RA ET, BI RA, IA AN, ZU AR TE AR AGATA, LL TO, LE IVANA AR, SCARPACI SA AL, ED ALESAN, TO TO, SU RA, DI RC, UZ FF, AC NE, IN VA, NZ CE, OL EL, PAIS RA, NA PP, RU IC EO, IC PO, NI AN, IE CA, RO NI, PAZZOLO NI, LA NI, ICARDI SARIO, PAIANNI AS, PAIS PASQUANO, PISCIURI OR, PRANIO SS, PUEO PI, LI PINO, UP ELA, AR ID, FA AN RC, RE AN, SBARAGLI EUEE, SIAS OV AR, SP Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -4- IC, VI MICHELAN, VITALE ST, TU OV, AN GI PP, VA BR, VE SA, SO PP, ZZ TO AS, SA ALESAN, ISCATO TA, MI RI, AN TE, AZ AN, OR PP, MO NI AN, SPACCARTELLA PIIO, SPAGNUOLO ARTURO, SPARMA IA, IL RACHELE, RI NI, PU PP, UG AM, ZO IC, FF SE, RI FA GA, SIGISMONDI ETEL WARDO, SORCE TO, SPIGLIATI AN, SP FE, IN AR NT, IL PP, TA SI, TIRAGALLO CINZIA, TA PIO, GU TO, VI UN, BI RO, ZAMBITO AN, ZAMBITO RS AS, ZAMPONI VIOLA, SOMANDO CE, FONE NI, NZ KY, ES EONE, IO IC, RM SA, EG NO, LI RC, ET ST, ZZ NO, ST PI, MO TO, EK LA, AL IL, IS ID, IN RA, PILI AS, LI SA, CA RC, SC NO, AN LF, TU ON, AR IO, SO OL, RI NI, EO SA, MA ICLINA, OT PP, UZ LE, GN TO, OL FI, AC IN, EL GU, EG PP, ME AR, SANTAGATA ON RITA, SERAFINI OMAR, SP HE, TA PP, TA ULNO, TU TO, LO GIANGI, RE OL, LO OR, OD AN, IN GA ALESAN, SURIANO ANNUNZIATO, OR RA, OD RA, VENZA GI, DU ES, TO EUEE, GG TA, UL ELA, SO CE, SO Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -5- MO TO, ME GI, POLIERI GRAZIA, CO PP, PA AT, PE PP, PETTINATO ESPEDITO VANO, PIELLI HE, OL NI, TARANTO AR, TE PP, RI AN NI, VITALE NE, ICLEITI PP, AC OS AR, PIAZZA UC, ZO VANA, RE OG, HI AR ET, AL EONARDO, LA GIO, PA AN, IN AR AU, PURIN AR-PIA, RAPISARDA PP, AU ANDRE, TO PP, RI IO, RT RT, SCARIN PI, LF RC, CC TE, IC GENNAR, MA ELA, ER PP, EG NI, RODOFILE EUEE, OR FF, ON EONARDO, CO IA, AI EL AS, MO HA, IN AS LE, NO EUEE, PO AG, AT IA, AT RC, CC NI, RACITI AL, SENERCHIA SAMANTA, TAORMINA GIUSEPPA, VE ANLISA, BO UR, TI ER , ZA PP, UC AL, SO CA, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA OTTAVIANO, 9, presso lo studio dell'avvocato TO SO, rappresentati e difesi dagli avvocati AL MICELI e NI ZAMPII;
- ricorrenti -
contro MINISTERO DELL'ISTRUZIONE (già Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca), in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- con troricorrente - avverso la sentenza n. 5483/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 01/08/2019. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -6- Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/06/2021 dal Consigliere TE MARTTA. lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale RITA SANEN, il quale chiede che la Corte di cassazione, a Sezioni Unite, dichiari inammissibile il ricorso. Fatti di causa 1. Gli odierni ricorrenti, insegnanti tecnico-pratici (d'ora in poi, ITP), in possesso del diploma di scuola secondaria superiore, avevano presentato domanda per ottenere l'inserimento nella II fascia delle graduatorie d'istituto sul presupposto che, per effetto della mancata attivazione delle SISS per tale categoria di insegnanti, il titolo posseduto, sufficiente per partecipare ai concorsi a cattedra, consentisse anche l'inserimento in detta II fascia. La domanda non era accolta in quanto il D.M. n. 374 del 10 giugno 2017, recante disposizioni per l'aggiornamento delle graduatorie di circolo e d'istituto del personale docente ed educativo per il triennio scolastico 2017/2020, non contemplava il diploma di scuola secondaria superiore quale titolo idoneo per l'inserimento nella II fascia. 2. Con ricorso al TAR del Lazio n. 11600/2017 i predetti contestavano la legittimità dell'art. 2 del suddetto D.M. n. 374/2017 che, nel disporre l'aggiornamento della II e della III fascia delle graduatorie di circolo e d'istituto del personale docente ed educativo con validità per gli anni scolastici 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, consentiva l'inserimento nelle graduatorie di circolo e d'istituto di II fascia esclusivamente dei soggetti in possesso di abilitazione o di idoneità all'insegnamento conseguita a seguito di concorsi per titoli e/o per esami anche ai soli fini abilitanti (con esclusione dei concorsi banditi con D.D.G. n. 82/2012, D.D.G. n. 105/2016, D.D.G. n. 106/2016 e D.D.G. n. 107/2016) ovvero in possesso di uno degli specifici titoli di abilitazione indicati, tra cui (punto 1) il "diploma rilasciato dalle scuole di specialiunione per l'insegnamento secondario (55I5)" ovvero (punto 4) il "diploma rilasciato per la frequenza dei corsi biennali di II livello - D.M. n.137 / 2007, presso i Conservatori di musica e gli Istituti musicali pareggiati", o ancora (punto 7) la "laurea in Sciene della formnione primaricf e (punto 8), per i posti comuni della scuola primaria, "il possesso del titolo di studio conseguito entro l'anno Ric. 2020 n. 09287 sez. 511 - ud. 22-06-2021 -7- scolastico 2001-2002, al termine dei corsi quadriennali e quinquennali iperimentali dell'istituto magistrale inkiati entro l'anno scolastico 1997-1998 aventi valore abilitante". In particolare, sostenevano l'illegittimità di detto D.M. nella parte in cui non considerava la posizione degli insegnanti tecnico-pratici che, proprio come i ricorrenti, si trovavano nell'impossibilità di conseguire un qualsivoglia titolo abilitativo. Assumevano che il diploma di scuola secondaria superiore da loro posseduto consentiva ancora la partecipazione ai concorsi a cattedra e dunque l'inserimento nella II fascia d'istituto, in quanto le SSIS (scuole di specializzazione all'insegnamento secondario) e poi i TFA (tirocini formativi attivi) non erano mai stati attivati per gli insegnanti tecnico-pratici. 3. Il TAR accoglieva il ricorso ed annullava il D.M. n. 374/2017 limitatamente al mancato inserimento in graduatorie d'istituto di II fascia dei diplomati FIP privi di specifica abilitazione all'insegnamento, sul rilievo dell'espressa efficacia e natura abilitante dei relativi diplomi, sancita dall'art. 2 del D.M. n. 39/1998 e poi dal d.P.R. n. 19/2016 che consentiva la partecipazione ai concorsi per l'insegnamento della relativa materia negli istituti di scuola secondaria, nelle classi di concorso teorico-pratico, anche con il solo possesso del diploma di istruzione di scuola secondaria, con la conseguenza che non vi era alcuna necessità, qualora il diplomato intendesse svolgere attività di insegnamento nelle corrispondenti classi di concorso, di conseguire il titolo abilitativo ulteriore previa frequenza di un corso di TFA (peraltro possibile per i soli docenti laureati e quindi inibito ai meri diplomati). 4. Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, non condividendo l'interpretazione fatta propria dal Tribunale amministrativo regionale, interponeva appello chiedendo la riforma della sentenza del giudice di prime cure e la reiezione del ricorso di primo grado contestando il valore abilitante del diploma di insegnante tecnico-pratico (specificamente idoneo solo a consentire la partecipazione alle procedure concorsuali) e, conseguentemente, affermando l'assenza di un titolo idoneo in capo agli originari ricorrenti per l'inserimento nelle graduatorie di circolo e d'istituto di II fascia. Richiamava la sentenza n. 4503/2018 della medesima sezione del Consiglio di Stato che, accogliendo i rilievi dell'Amministrazione, aveva affermato che: "Applicando la normativa sopra riportata alla fattiipecie in esame, non può ritenersi che il diploma Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -8- TI abbia valore abilitante. Come questa Sqione ha più volte avuto modo di affermare in sede cautelare (da ultimo, ordinanze 6 luglio 2018, n. 3087; aprile 2018, n. 1587) non risulta infatti che le parti resistenti abbiamo seguito uno dei percorsi ordinari o speciali sopra riportati. Né il valore abilitante può desumersi, come ritenuto dal primo giudice, dal decreto ministeriale 30 giugno 1998, n. 39, in quanto tale decreto si è limitato ad ordinare le classi di concorso. Non sussistono, pertanto, i presupposti giuridici, previsti dalla normativa sopra riportata, perché gli insegnanti in possesso del diploma in esame abbiano diritto all'iscione nelle seconde nelle graduatorie di circolo e di istituto di seconda fascia". 5. Gli odierni ricorrenti si costituivano in giudizio ribadendo: a) che non avevano chiesto l'inserimento nelle graduatore ad esaurimento (da cui si attinge per l'assunzione a tempo indeterminato) ma solo nella II fascia delle graduatore d'istituto (da cui si attinge per l'assunzione a tempo determinato) per il quale l'art. 5, comma 3, del D.M. n. 131/2007 non richiede l'abilitazione bensì il mero possesso di una idoneità per la partecipazione ai concorsi a cattedra, che l'art. 22 del d.lgs. n. 59/2017, con specifico riferimento alle classi di concorso tecnico-pratiche individuava nel diploma di scuola secondaria superiore;
b) che il diploma di scuola secondaria superiore era transitoriamente ancora idoneo per la partecipazione ai concorsi per cattedre "tecnico- pratiche" in quanto il regime (transitorio) di cui all'art. 402 del d.lgs. n. 297/1994 era stato prorogato dapprima dall'art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 19/2016 e attualmente dall'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 ("I requisiti di cui all'articolo 5, comma 2, sono richiesti per la partecipcqione ai concorsi banditi successivamente all'anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso", cioè i diplomi previsti dalla Tab. C del D.M. 30 gennaio 1998, n. 39, oggi Tab. B del d.P.R. n. 19/2016). 6. Il Consiglio di Stato riteneva di non doversi discostare da quanto affermato, se pure in termini sintetici, nelle sentenze sez. VI 23 luglio 2018 n. 4507 e 20 marzo 2019 n. 1833, nonché in termini più ampi nella sentenza sez. VI 5 luglio 2019 n. 4683, in cui, ai fini de quo, era stato escluso il valore abilitante del diploma di scuola media superiore posseduto dagli ITP. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -9- Evidenziava che l'abilitazione all'insegnamento come titolo distinto ed ulteriore per accedervi era stata prevista dall'art. 4, comma 2, della legge 19 novembre 1990, n. 341. La norma, per l'abilitazione all'insegnamento nelle scuole secondarie superiori, richiedeva un diploma post-universitario che si conseguiva con la frequenza ad una scuola di specializzazione biennale, denominata appunto Scuola di specializzazione per l'insegnamento secondario - SSIS -, e con il superamento del relativo esame finale. Secondo il testo della norma stessa, infatti, "Con una specifica scuola di specialivaione articolata in indirizzi, cui contribuiscono le facoltà ed i dipartimenti interessati, ed in particolare le attuali facoltà di magistero, le università provvedono alla formazione, anche attraverso attività di tirocinio didattico, degli insegnanti delle scuole secondarie, prevista dalle norme del relativo stato giuridico. L'esame finale per il conseguimento del diploma ha valore di esame di Stato ed abilita all'insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea. I diplomi rilasciati dalla scuola di specialivaione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie". La 1. n. 341/1990 aveva, però, introdotto, per implicito ma inequivocabilmente, un'innovazione ulteriore nel sistema: nel prevedere che per ottenere l'abilitazione fosse necessario un corso post-laurea, aveva infatti escluso che gli insegnanti ITP, i quali, per definizione, della laurea sono privi, potessero conseguire l'abilitazione stessa e quindi accedere al concorso. La suddetta disposizione innovativa, aveva, quindi, escluso per il futuro i diplomati dall'accesso all'insegnamento. Rammentava ulteriormente che, con l'art. 402 del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, era stato stabilito che: "Fino al termine dell'ultimo anno dei corsi di studi universitari per il ilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990 n. 341, ai fini dell'ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilikqione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna' b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare' c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istrinione, od abilitaione valida per l'insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -10- concorso si rifirisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore". Riteneva che tale ultima ipotesi fosse proprio quella alla quale appartengono gli I I P. Assumeva che il principio per cui il semplice diploma di scuola secondaria superiore non consentiva l'accesso diretto all'insegnamento fosse stato poi mantenuto anche nel sistema di cui al d.lgs. 13 aprile 2017, n. 59 in base al quale, secondo l'art. 5, per accedere al concorso per ITP è comunque necessaria la c.d. laurea breve. Una eccezione al principio così introdotto, tale da consentire direttamente l'accesso all'insegnamento (che con l'inserimento nella II fascia delle graduatorie è immediato) all'ITP che non sia abilitato, si sarebbe potuta allora ritenere esistente solo nel caso di specifica previsione normativa derogatoria, ma tale circostanza non risultava essersi verificata non rinvenendosi alcuna disposizione in tal senso nell'ordinamento di settore, né nei numerosi testi legislativi e di prassi amministrativa che la stessa parte ricorrente appellata aveva citato, né altrove. Aggiungeva, sempre in linea con quanto già affermato dalle sentenze n. 4507/2018 e n. 1833/2019 (più sopra citate), che tale esito non si sarebbe potuto nemmeno ritenere contrario alla Costituzione, nell'ordine di idee sostenuto in primo grado dalla parte appellata, ovvero sul rilievo per cui i percorsi abilitanti previsti dalla 1. n. 341/1990 e dalle norme successive non sarebbero stati in concreto attivati. Ciò avrebbe potuto giustificare la partecipazione degli ITP a concorsi pubblici a cattedre che richiedono l'abilitazione semplicemente per parteciparvi, in quanto in questo caso la verifica dell'idoneità all'insegnamento stesso si realizza attraverso il filtro della procedura concorsuale;
la mancanza dell'abilitazione però non poteva valere per ottenere l'iscrizione nella II fascia, che consente direttamente l'insegnamento. Confermava, quindi, la conclusione contenuta nelle citate sentenze della medesima sezione, escludendo il valore abilitante del titolo posseduto dagli ITP e, per l'effetto, accoglieva l'appello con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado. 7. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dagli insegnanti con tre motivi. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -11- 8. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ.. 9. Ha opposto difese il Ministero dell'Istruzione (già Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca). 10. Il procuratore generale con requisitoria scritta ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Ragioni della decisione 1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore sotto il profilo del mancato riconoscimento del regime transitorio previsto dall'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 e della sua rilevanza quale titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi, violazione dell'art. 362 cod. proc. civ., dell'art. 110 cod. proc. amm. e dell'art. 111 Cost.. Censurano la sentenza impugnata sotto il profilo dell'eccesso del potere giurisdizionale dell'invasione e sconfinamento nella sfera riservata alla legge in quanto il Consiglio di Stato anziché applicare l'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 in forza del quale: "I requisiti di cui all'articolo 5, comma 2, [ossia la laurea breve o abilitazione] sono richiesti per la partecimione ai concorsi banditi successivamente all'anno scolastico 202412025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso [ossia il mero diploma di istruzione secondaria superiorel" ha applicato una nuova norma da lui creata secondo cui il d.lgs. n. 59/2017 costituirebbe titolo idoneo specifico per partecipare ai concorsi teorico pratici, ma non per l'inserimento nella II fascia delle graduatorie d'istituto. Sostengono che l'opzione interpretativa adottata al Consiglio di Stato avrebbe determinato la creazione di una norma inesistente, essendo incontestabile che il diploma di scuola secondaria superiore costituisce (almeno fino all'a.s. 2024/2025) titolo idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre, ai sensi della citata disposizione transitoria di cui all'art. 22 del d.lgs. n. 59/2017 che pospone l'operatività del disposto dell'art. 5, comma 2, del medesimo d.lgs.: da tale specifica disciplina deve trarsi l'effetto più generale per cui sino al 2024 lo stesso titolo deve valere anche ai fini dell'inserimento nella II fascia delle graduatorie. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -12- Richiamano pronunce di questa Corte secondo cui l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete (così Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass, Sez. Un., n. 24411/2011; Cass., Sez. Un., n. 22784/2012; Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass., Sez. Un., n. 27341 e n. 24175 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 1840/2016). Rilevano che per meglio comprendere l'invasione e/o lo sconfinamento nella sfera legislativa effettuato dal Consiglio di Stato occorre ricordare come, ai sensi dell'art. 5, terzo comma, del D.M. n. 131/2007 (Regolamento recante norme per il conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo), le graduatorie d'istituto (ossia le graduatorie utili esclusivamente per il conferimento delle supplenze), si articolano in tre fasce: - la I fascia comprende esclusivamente gli aspiranti già inseriti nelle graduatorie ad esaurimento di cui all'art. 1, comma 605, lett. C) della 1. n. 296/2006; - la II fascia comprende i docenti in possesso di abilitazione o comunque in possesso di un titolo di idoneità per la partecipazione dei concorsi a cattedra;
- la III fascia comprende gli aspiranti forniti di titolo di studio valido per l'accesso all'insegnamento richiesto ma non per la partecipazione ai concorsi a cattedra. Assumono che l'espressione 'idoneità al concorso' non può essere utilizzata per identificare gli insegnati che hanno superato una procedura concorsuale e dunque non è sin . onimo di abilitazione riferendosi piuttosto all'idoneità del titolo di studio per la partecipazione al concorso a cattedra. Richiamano il regime transitorio di cui all'art. 402 del TU in materia di istruzione e rilevano che tale conclusione ha avuto una autorevole conferma nel D.M. n. 92/2019 recante disposizioni concernenti le procedure di specializzazione sul sostegno riservate al personale docente abilitato e/o in possesso di un titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre il cui art. 5, comma 2, prevede che: "I requisiti previsti dall'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 59/2017 per i posti di insegnante tecnico- pratico sono richiesti per la partecipazione ai percorsi di Jpecializzazione sul sostegno banditi successivamente all'anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora rimangono jèrmi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso". Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -13- Ciò significa, ad avviso dei ricorrenti, che il titolo di studio posseduto dagli I IP è stato riconosciuto transitoriamente (e fino all'anno scolastico 2024/2025) valido anche ai fini della partecipazione ai corsi di specializzazione sul sostegno didattico (riservati agli insegnanti abilitati). Da tanto risulterebbe evidente che il Consiglio di Stato ha creato una norma inesistente essendo incontestato ed incontestabile che il diploma di scuola superiore costituisce titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedra e ai corsi di sostegno didattico per cui lo stesso titolo non può non essere considerato tale anche ai fini dell'inserimento nella II fascia. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell'art. 362 cod. proc. civ., dell'art. 91 del d.lgs. n. 94/2010, degli art. 6 e 13 della CEDU, dell'art. 1 del prot. 1, dell'art. 47 della CDFUE e dell'art. 111 Cost.. Sostengono che la sentenza impugnata avrebbe concretizzato un palese diniego di giustizia ed una violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa per sconfinamento nella sfera riservata alla legge oltre che del giusto processo, tale essendo la declaratoria di inesistenza di una norma in realtà esistente. Aggiungono che i 'motivi inerenti alla giurisdizione' di cui agli artt. 91 e 110 cod. proc. amm. devono essere letti in maniera conforme ai principi dell'equo processo, di effettività garantiti dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), dall'art. 1 del Prot. 1, dall'art. 111 della Cost., dall'art. 6 della CEDU, dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (v. Corte Giust. UE 17 marzo 2016, C-161/15, p. 24; 6 ottobre 2009, C-40/08; 15 aprile 2008, C-268/06, p. 45-48). 3. Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 24, 11 e 113 Cost. e dell'art. 6 della CEDU per diniego di giustizia derivante dal radicale stravolgimento delle regole processuali in relazione all'indebito disconoscimento del giudicato formatosi in merito all'illegittimità del mancato inserimento degli insegnanti tecnico-pratici nella II fascia delle graduatorie d'istituto. Assumono che il Consiglio di Stato avrebbe radicalmente stravolto le regole processuali applicando gli artt. 2 e 4 bis del D.M. n. 374/2017 (recante disposizioni generali per l'aggiornamento e l'integrazione delle graduatorie di circolo e d'istituto del Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -14- personale docente ed educativo, per il triennio scolastico 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020) già annullato con efficacia ely, ~nes con sentenza definitiva del TAR del Lazio n. 4024/2018. Così facendo il Consiglio di Stato, oltre essere incorso in un eccesso di potere giurisdizionale, avrebbe anche violato il principio di certezza dei rapporti giuridici rendendo illusorio il ricorso ad un Tribunale (v. Corte europea dei diritti dell'uomo 5 ottobre 2017 ZZ c. Italia n. 32269/2009). 4. Il ricorso nei vari profili in cui è articolato è inammissibile, risultando assorbente rispetto ad ogni altra questione la circostanza che, nella specie, sono denunciate violazioni di legge (secondo le intestazioni dei motivi, sostanziale o processuale) concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale e si è, pertanto, fuori dei motivi 'inerenti alla giurisdizione' esclusivamente contemplata dall'art. 111, ultimo comma Cost.. 5. L'eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in indicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 6. È stato, altresì, precisato che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -15- applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento 'abnorme o anomalo' ovvero abbia comportato uno 'stravolgimento' delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489). Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in iudicando ma non si verifica quella creazione di una norma inesistente, comportante un'invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347). È stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giuriscli7ionale quando il Consiglio di Stato si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784; Cass. Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282). 7. Si è anche rimarcato che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdi7ione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773). Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -16- 8. Neppure è predicabile una violazione delle regole del riparto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo per il solo fatto che quel giudice, con la sua decisione, abbia determinato l'effetto finale da essa conseguente di negare e, quindi di precludere, la tutela giurisdizionale ad una situazione giuridica soggettiva che, secondo le regole astratte del riparto di giurisdizione, potrebbe ottenere tutela dinanzi ad esso: la sola constatazione di tale risultato non è sufficiente ad evidenziare il vizio di violazione della giurisdizione. 9. È opportuno aggiungere che, con riferimento all'interpretazione del riparto della giurisdizione e dei limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso «soluzioni intermedie», pur limitate «ai casi in cui si sia in presenza di sentenze 'abnormi' o 'anomale' ovvero di uno
- ricorrenti -
contro MINISTERO DELL'ISTRUZIONE (già Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca), in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- con troricorrente - avverso la sentenza n. 5483/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 01/08/2019. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -6- Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/06/2021 dal Consigliere TE MARTTA. lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale RITA SANEN, il quale chiede che la Corte di cassazione, a Sezioni Unite, dichiari inammissibile il ricorso. Fatti di causa 1. Gli odierni ricorrenti, insegnanti tecnico-pratici (d'ora in poi, ITP), in possesso del diploma di scuola secondaria superiore, avevano presentato domanda per ottenere l'inserimento nella II fascia delle graduatorie d'istituto sul presupposto che, per effetto della mancata attivazione delle SISS per tale categoria di insegnanti, il titolo posseduto, sufficiente per partecipare ai concorsi a cattedra, consentisse anche l'inserimento in detta II fascia. La domanda non era accolta in quanto il D.M. n. 374 del 10 giugno 2017, recante disposizioni per l'aggiornamento delle graduatorie di circolo e d'istituto del personale docente ed educativo per il triennio scolastico 2017/2020, non contemplava il diploma di scuola secondaria superiore quale titolo idoneo per l'inserimento nella II fascia. 2. Con ricorso al TAR del Lazio n. 11600/2017 i predetti contestavano la legittimità dell'art. 2 del suddetto D.M. n. 374/2017 che, nel disporre l'aggiornamento della II e della III fascia delle graduatorie di circolo e d'istituto del personale docente ed educativo con validità per gli anni scolastici 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, consentiva l'inserimento nelle graduatorie di circolo e d'istituto di II fascia esclusivamente dei soggetti in possesso di abilitazione o di idoneità all'insegnamento conseguita a seguito di concorsi per titoli e/o per esami anche ai soli fini abilitanti (con esclusione dei concorsi banditi con D.D.G. n. 82/2012, D.D.G. n. 105/2016, D.D.G. n. 106/2016 e D.D.G. n. 107/2016) ovvero in possesso di uno degli specifici titoli di abilitazione indicati, tra cui (punto 1) il "diploma rilasciato dalle scuole di specialiunione per l'insegnamento secondario (55I5)" ovvero (punto 4) il "diploma rilasciato per la frequenza dei corsi biennali di II livello - D.M. n.137 / 2007, presso i Conservatori di musica e gli Istituti musicali pareggiati", o ancora (punto 7) la "laurea in Sciene della formnione primaricf e (punto 8), per i posti comuni della scuola primaria, "il possesso del titolo di studio conseguito entro l'anno Ric. 2020 n. 09287 sez. 511 - ud. 22-06-2021 -7- scolastico 2001-2002, al termine dei corsi quadriennali e quinquennali iperimentali dell'istituto magistrale inkiati entro l'anno scolastico 1997-1998 aventi valore abilitante". In particolare, sostenevano l'illegittimità di detto D.M. nella parte in cui non considerava la posizione degli insegnanti tecnico-pratici che, proprio come i ricorrenti, si trovavano nell'impossibilità di conseguire un qualsivoglia titolo abilitativo. Assumevano che il diploma di scuola secondaria superiore da loro posseduto consentiva ancora la partecipazione ai concorsi a cattedra e dunque l'inserimento nella II fascia d'istituto, in quanto le SSIS (scuole di specializzazione all'insegnamento secondario) e poi i TFA (tirocini formativi attivi) non erano mai stati attivati per gli insegnanti tecnico-pratici. 3. Il TAR accoglieva il ricorso ed annullava il D.M. n. 374/2017 limitatamente al mancato inserimento in graduatorie d'istituto di II fascia dei diplomati FIP privi di specifica abilitazione all'insegnamento, sul rilievo dell'espressa efficacia e natura abilitante dei relativi diplomi, sancita dall'art. 2 del D.M. n. 39/1998 e poi dal d.P.R. n. 19/2016 che consentiva la partecipazione ai concorsi per l'insegnamento della relativa materia negli istituti di scuola secondaria, nelle classi di concorso teorico-pratico, anche con il solo possesso del diploma di istruzione di scuola secondaria, con la conseguenza che non vi era alcuna necessità, qualora il diplomato intendesse svolgere attività di insegnamento nelle corrispondenti classi di concorso, di conseguire il titolo abilitativo ulteriore previa frequenza di un corso di TFA (peraltro possibile per i soli docenti laureati e quindi inibito ai meri diplomati). 4. Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, non condividendo l'interpretazione fatta propria dal Tribunale amministrativo regionale, interponeva appello chiedendo la riforma della sentenza del giudice di prime cure e la reiezione del ricorso di primo grado contestando il valore abilitante del diploma di insegnante tecnico-pratico (specificamente idoneo solo a consentire la partecipazione alle procedure concorsuali) e, conseguentemente, affermando l'assenza di un titolo idoneo in capo agli originari ricorrenti per l'inserimento nelle graduatorie di circolo e d'istituto di II fascia. Richiamava la sentenza n. 4503/2018 della medesima sezione del Consiglio di Stato che, accogliendo i rilievi dell'Amministrazione, aveva affermato che: "Applicando la normativa sopra riportata alla fattiipecie in esame, non può ritenersi che il diploma Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -8- TI abbia valore abilitante. Come questa Sqione ha più volte avuto modo di affermare in sede cautelare (da ultimo, ordinanze 6 luglio 2018, n. 3087; aprile 2018, n. 1587) non risulta infatti che le parti resistenti abbiamo seguito uno dei percorsi ordinari o speciali sopra riportati. Né il valore abilitante può desumersi, come ritenuto dal primo giudice, dal decreto ministeriale 30 giugno 1998, n. 39, in quanto tale decreto si è limitato ad ordinare le classi di concorso. Non sussistono, pertanto, i presupposti giuridici, previsti dalla normativa sopra riportata, perché gli insegnanti in possesso del diploma in esame abbiano diritto all'iscione nelle seconde nelle graduatorie di circolo e di istituto di seconda fascia". 5. Gli odierni ricorrenti si costituivano in giudizio ribadendo: a) che non avevano chiesto l'inserimento nelle graduatore ad esaurimento (da cui si attinge per l'assunzione a tempo indeterminato) ma solo nella II fascia delle graduatore d'istituto (da cui si attinge per l'assunzione a tempo determinato) per il quale l'art. 5, comma 3, del D.M. n. 131/2007 non richiede l'abilitazione bensì il mero possesso di una idoneità per la partecipazione ai concorsi a cattedra, che l'art. 22 del d.lgs. n. 59/2017, con specifico riferimento alle classi di concorso tecnico-pratiche individuava nel diploma di scuola secondaria superiore;
b) che il diploma di scuola secondaria superiore era transitoriamente ancora idoneo per la partecipazione ai concorsi per cattedre "tecnico- pratiche" in quanto il regime (transitorio) di cui all'art. 402 del d.lgs. n. 297/1994 era stato prorogato dapprima dall'art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 19/2016 e attualmente dall'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 ("I requisiti di cui all'articolo 5, comma 2, sono richiesti per la partecipcqione ai concorsi banditi successivamente all'anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso", cioè i diplomi previsti dalla Tab. C del D.M. 30 gennaio 1998, n. 39, oggi Tab. B del d.P.R. n. 19/2016). 6. Il Consiglio di Stato riteneva di non doversi discostare da quanto affermato, se pure in termini sintetici, nelle sentenze sez. VI 23 luglio 2018 n. 4507 e 20 marzo 2019 n. 1833, nonché in termini più ampi nella sentenza sez. VI 5 luglio 2019 n. 4683, in cui, ai fini de quo, era stato escluso il valore abilitante del diploma di scuola media superiore posseduto dagli ITP. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -9- Evidenziava che l'abilitazione all'insegnamento come titolo distinto ed ulteriore per accedervi era stata prevista dall'art. 4, comma 2, della legge 19 novembre 1990, n. 341. La norma, per l'abilitazione all'insegnamento nelle scuole secondarie superiori, richiedeva un diploma post-universitario che si conseguiva con la frequenza ad una scuola di specializzazione biennale, denominata appunto Scuola di specializzazione per l'insegnamento secondario - SSIS -, e con il superamento del relativo esame finale. Secondo il testo della norma stessa, infatti, "Con una specifica scuola di specialivaione articolata in indirizzi, cui contribuiscono le facoltà ed i dipartimenti interessati, ed in particolare le attuali facoltà di magistero, le università provvedono alla formazione, anche attraverso attività di tirocinio didattico, degli insegnanti delle scuole secondarie, prevista dalle norme del relativo stato giuridico. L'esame finale per il conseguimento del diploma ha valore di esame di Stato ed abilita all'insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea. I diplomi rilasciati dalla scuola di specialivaione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie". La 1. n. 341/1990 aveva, però, introdotto, per implicito ma inequivocabilmente, un'innovazione ulteriore nel sistema: nel prevedere che per ottenere l'abilitazione fosse necessario un corso post-laurea, aveva infatti escluso che gli insegnanti ITP, i quali, per definizione, della laurea sono privi, potessero conseguire l'abilitazione stessa e quindi accedere al concorso. La suddetta disposizione innovativa, aveva, quindi, escluso per il futuro i diplomati dall'accesso all'insegnamento. Rammentava ulteriormente che, con l'art. 402 del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, era stato stabilito che: "Fino al termine dell'ultimo anno dei corsi di studi universitari per il ilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990 n. 341, ai fini dell'ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilikqione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna' b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare' c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istrinione, od abilitaione valida per l'insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -10- concorso si rifirisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore". Riteneva che tale ultima ipotesi fosse proprio quella alla quale appartengono gli I I P. Assumeva che il principio per cui il semplice diploma di scuola secondaria superiore non consentiva l'accesso diretto all'insegnamento fosse stato poi mantenuto anche nel sistema di cui al d.lgs. 13 aprile 2017, n. 59 in base al quale, secondo l'art. 5, per accedere al concorso per ITP è comunque necessaria la c.d. laurea breve. Una eccezione al principio così introdotto, tale da consentire direttamente l'accesso all'insegnamento (che con l'inserimento nella II fascia delle graduatorie è immediato) all'ITP che non sia abilitato, si sarebbe potuta allora ritenere esistente solo nel caso di specifica previsione normativa derogatoria, ma tale circostanza non risultava essersi verificata non rinvenendosi alcuna disposizione in tal senso nell'ordinamento di settore, né nei numerosi testi legislativi e di prassi amministrativa che la stessa parte ricorrente appellata aveva citato, né altrove. Aggiungeva, sempre in linea con quanto già affermato dalle sentenze n. 4507/2018 e n. 1833/2019 (più sopra citate), che tale esito non si sarebbe potuto nemmeno ritenere contrario alla Costituzione, nell'ordine di idee sostenuto in primo grado dalla parte appellata, ovvero sul rilievo per cui i percorsi abilitanti previsti dalla 1. n. 341/1990 e dalle norme successive non sarebbero stati in concreto attivati. Ciò avrebbe potuto giustificare la partecipazione degli ITP a concorsi pubblici a cattedre che richiedono l'abilitazione semplicemente per parteciparvi, in quanto in questo caso la verifica dell'idoneità all'insegnamento stesso si realizza attraverso il filtro della procedura concorsuale;
la mancanza dell'abilitazione però non poteva valere per ottenere l'iscrizione nella II fascia, che consente direttamente l'insegnamento. Confermava, quindi, la conclusione contenuta nelle citate sentenze della medesima sezione, escludendo il valore abilitante del titolo posseduto dagli ITP e, per l'effetto, accoglieva l'appello con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado. 7. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dagli insegnanti con tre motivi. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -11- 8. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ.. 9. Ha opposto difese il Ministero dell'Istruzione (già Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca). 10. Il procuratore generale con requisitoria scritta ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Ragioni della decisione 1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore sotto il profilo del mancato riconoscimento del regime transitorio previsto dall'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 e della sua rilevanza quale titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi, violazione dell'art. 362 cod. proc. civ., dell'art. 110 cod. proc. amm. e dell'art. 111 Cost.. Censurano la sentenza impugnata sotto il profilo dell'eccesso del potere giurisdizionale dell'invasione e sconfinamento nella sfera riservata alla legge in quanto il Consiglio di Stato anziché applicare l'art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 59/2017 in forza del quale: "I requisiti di cui all'articolo 5, comma 2, [ossia la laurea breve o abilitazione] sono richiesti per la partecimione ai concorsi banditi successivamente all'anno scolastico 202412025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso [ossia il mero diploma di istruzione secondaria superiorel" ha applicato una nuova norma da lui creata secondo cui il d.lgs. n. 59/2017 costituirebbe titolo idoneo specifico per partecipare ai concorsi teorico pratici, ma non per l'inserimento nella II fascia delle graduatorie d'istituto. Sostengono che l'opzione interpretativa adottata al Consiglio di Stato avrebbe determinato la creazione di una norma inesistente, essendo incontestabile che il diploma di scuola secondaria superiore costituisce (almeno fino all'a.s. 2024/2025) titolo idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre, ai sensi della citata disposizione transitoria di cui all'art. 22 del d.lgs. n. 59/2017 che pospone l'operatività del disposto dell'art. 5, comma 2, del medesimo d.lgs.: da tale specifica disciplina deve trarsi l'effetto più generale per cui sino al 2024 lo stesso titolo deve valere anche ai fini dell'inserimento nella II fascia delle graduatorie. Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -12- Richiamano pronunce di questa Corte secondo cui l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete (così Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass, Sez. Un., n. 24411/2011; Cass., Sez. Un., n. 22784/2012; Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass., Sez. Un., n. 27341 e n. 24175 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 1840/2016). Rilevano che per meglio comprendere l'invasione e/o lo sconfinamento nella sfera legislativa effettuato dal Consiglio di Stato occorre ricordare come, ai sensi dell'art. 5, terzo comma, del D.M. n. 131/2007 (Regolamento recante norme per il conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo), le graduatorie d'istituto (ossia le graduatorie utili esclusivamente per il conferimento delle supplenze), si articolano in tre fasce: - la I fascia comprende esclusivamente gli aspiranti già inseriti nelle graduatorie ad esaurimento di cui all'art. 1, comma 605, lett. C) della 1. n. 296/2006; - la II fascia comprende i docenti in possesso di abilitazione o comunque in possesso di un titolo di idoneità per la partecipazione dei concorsi a cattedra;
- la III fascia comprende gli aspiranti forniti di titolo di studio valido per l'accesso all'insegnamento richiesto ma non per la partecipazione ai concorsi a cattedra. Assumono che l'espressione 'idoneità al concorso' non può essere utilizzata per identificare gli insegnati che hanno superato una procedura concorsuale e dunque non è sin . onimo di abilitazione riferendosi piuttosto all'idoneità del titolo di studio per la partecipazione al concorso a cattedra. Richiamano il regime transitorio di cui all'art. 402 del TU in materia di istruzione e rilevano che tale conclusione ha avuto una autorevole conferma nel D.M. n. 92/2019 recante disposizioni concernenti le procedure di specializzazione sul sostegno riservate al personale docente abilitato e/o in possesso di un titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre il cui art. 5, comma 2, prevede che: "I requisiti previsti dall'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 59/2017 per i posti di insegnante tecnico- pratico sono richiesti per la partecipazione ai percorsi di Jpecializzazione sul sostegno banditi successivamente all'anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora rimangono jèrmi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso". Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -13- Ciò significa, ad avviso dei ricorrenti, che il titolo di studio posseduto dagli I IP è stato riconosciuto transitoriamente (e fino all'anno scolastico 2024/2025) valido anche ai fini della partecipazione ai corsi di specializzazione sul sostegno didattico (riservati agli insegnanti abilitati). Da tanto risulterebbe evidente che il Consiglio di Stato ha creato una norma inesistente essendo incontestato ed incontestabile che il diploma di scuola superiore costituisce titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedra e ai corsi di sostegno didattico per cui lo stesso titolo non può non essere considerato tale anche ai fini dell'inserimento nella II fascia. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell'art. 362 cod. proc. civ., dell'art. 91 del d.lgs. n. 94/2010, degli art. 6 e 13 della CEDU, dell'art. 1 del prot. 1, dell'art. 47 della CDFUE e dell'art. 111 Cost.. Sostengono che la sentenza impugnata avrebbe concretizzato un palese diniego di giustizia ed una violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa per sconfinamento nella sfera riservata alla legge oltre che del giusto processo, tale essendo la declaratoria di inesistenza di una norma in realtà esistente. Aggiungono che i 'motivi inerenti alla giurisdizione' di cui agli artt. 91 e 110 cod. proc. amm. devono essere letti in maniera conforme ai principi dell'equo processo, di effettività garantiti dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), dall'art. 1 del Prot. 1, dall'art. 111 della Cost., dall'art. 6 della CEDU, dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (v. Corte Giust. UE 17 marzo 2016, C-161/15, p. 24; 6 ottobre 2009, C-40/08; 15 aprile 2008, C-268/06, p. 45-48). 3. Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 24, 11 e 113 Cost. e dell'art. 6 della CEDU per diniego di giustizia derivante dal radicale stravolgimento delle regole processuali in relazione all'indebito disconoscimento del giudicato formatosi in merito all'illegittimità del mancato inserimento degli insegnanti tecnico-pratici nella II fascia delle graduatorie d'istituto. Assumono che il Consiglio di Stato avrebbe radicalmente stravolto le regole processuali applicando gli artt. 2 e 4 bis del D.M. n. 374/2017 (recante disposizioni generali per l'aggiornamento e l'integrazione delle graduatorie di circolo e d'istituto del Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -14- personale docente ed educativo, per il triennio scolastico 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020) già annullato con efficacia ely, ~nes con sentenza definitiva del TAR del Lazio n. 4024/2018. Così facendo il Consiglio di Stato, oltre essere incorso in un eccesso di potere giurisdizionale, avrebbe anche violato il principio di certezza dei rapporti giuridici rendendo illusorio il ricorso ad un Tribunale (v. Corte europea dei diritti dell'uomo 5 ottobre 2017 ZZ c. Italia n. 32269/2009). 4. Il ricorso nei vari profili in cui è articolato è inammissibile, risultando assorbente rispetto ad ogni altra questione la circostanza che, nella specie, sono denunciate violazioni di legge (secondo le intestazioni dei motivi, sostanziale o processuale) concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale e si è, pertanto, fuori dei motivi 'inerenti alla giurisdizione' esclusivamente contemplata dall'art. 111, ultimo comma Cost.. 5. L'eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in indicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 6. È stato, altresì, precisato che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -15- applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento 'abnorme o anomalo' ovvero abbia comportato uno 'stravolgimento' delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489). Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in iudicando ma non si verifica quella creazione di una norma inesistente, comportante un'invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347). È stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giuriscli7ionale quando il Consiglio di Stato si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784; Cass. Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282). 7. Si è anche rimarcato che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdi7ione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773). Ric. 2020 n. 09287 sez. SU - ud. 22-06-2021 -16- 8. Neppure è predicabile una violazione delle regole del riparto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo per il solo fatto che quel giudice, con la sua decisione, abbia determinato l'effetto finale da essa conseguente di negare e, quindi di precludere, la tutela giurisdizionale ad una situazione giuridica soggettiva che, secondo le regole astratte del riparto di giurisdizione, potrebbe ottenere tutela dinanzi ad esso: la sola constatazione di tale risultato non è sufficiente ad evidenziare il vizio di violazione della giurisdizione. 9. È opportuno aggiungere che, con riferimento all'interpretazione del riparto della giurisdizione e dei limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso «soluzioni intermedie», pur limitate «ai casi in cui si sia in presenza di sentenze 'abnormi' o 'anomale' ovvero di uno