Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F.F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Rafaele CORONA - rel. Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Federico ROSELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PROVVEDITORATO REGIONALE ALLE OPERE PUBBLICHE DELLA CAMPANIA, in persona del Provveditore pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta le difende ape legis;

- ricorrente -

contro
NUOVA SAIP S.P.A.;
- intimata -
e sul 2^ ricorso n^ 01415/97 proposto da:
NUOVA SAIP S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE DEI MELLINI 24, presso lo studio dell'avvocato GIOVANNI GIACOBBE, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale.
- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PROVVEDITORATO REGIONALE ALLE OO.PP. DELLA CAMPANIA, in persona del Provveditore pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 71/96 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 08/01/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/98 dal Consigliere Dott. Rafaele CORONA;

uditi gli Avvocati, Michele DIPACE, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per il ricorrente principale Giovanni GIACOBBE, per la controricorrente e ricorrente incidentale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alessandro CARNEVALI che ha concluso per il rigetto;
giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione 14 febbraio 1992, il Provveditorato regionale alle opere pubbliche della Campania convenne, davanti alla Corte d'Appello di Roma, la società p.a. Nuova Saip, esponendo quanto segue. Con atto 27 giugno 1988, la società Nuova Saip aveva chiesto il deferimento ad arbitri della controversia insorta con l'Amministrazione, avente ad oggetto il mancato pagamento del cosiddetto premio di accelerazione, che assumeva spettarle in forza dell'ordinanza 28 maggio 1981, n. 293, del Commissario Straordinario di Governo (secondo cui nei contratti di vendita di alloggi prefabbricati da destinarsi ai terremotati sarebbe stato corrisposto al venditore un premio di lire 40.000 per mq. di prefabbricato se entro il 20 agosto 1981 fosse stato ultimato il 100% degli alloggi previsti). In relazione al contratto stipulato con il Comune di Morra De Sanctis aveva maturato il diritto al premio, che le era stato negato.
Il Collegio arbitrale, con il lodo sottoscritto il 3 aprile 1991, depositato il 10 settembre 1991 e reso esecutivo dal Pretore di Roma con decreto n. 89 del 14 settembre 1991, aveva dichiarato dovuto alla Nuova Saip il premio di accelerazione nella misura di lire 188.258.000, con gli interessi legali.
Domandò la dichiarazione di nullità del lodo.
La società Nuova Saip si costituì e dedusse l'infondatezza dell'impugnativa. Chiede, rigetto di ogni avversa pretesa;
in via riconvenzionale, domandò la condanna al risarcimento del danno da svalutazione monetaria ex art. 1224 cod. civ. La Corte d'Appello di Roma, con sentenza 24 ottobre 1995 - 8 gennaio 1996, rigettò ambedue le domande e condannò l'Amministrazione alla rifusione delle spese.
Ricorre per cassazione il Provveditorato Regionale alle opere pubbliche della Campania;
resiste con controricorso e propone ricorso incidentale la Nuova Saip s.p.a. in liquidazione. La causa viene rimessa alle Sezioni Unite per la decisione della sola questione di giurisdizione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- Con il secondo motivo di ricorso, l'Amministrazione ricorrente deduce difetto di giurisdizione sia del collegio arbitrale che del giudice ordinario (art. 360 n. 1 cod. proc. civ.). L'ordinanza commissariale n. 293 del 1981 non può considerarsi fonte di diritti soggettivi. Detta ordinanza si rivolgeva all'Amministrazione, non era stata richiamata nel contratto, pur essendo stato stipulato in data successiva. Ammesso che l'ordinanza fosse valida ed efficace, poteva considerarsi solo come disposizione assunta nell'esercizio discrezionale dei poteri conferiti per l'attuazione dell'interesse pubblico alla celerità della ricostruzione: quindi, come atto amministrativo volto a disciplinare l'azione dell'Amministrazione, in relazione al quale il collegio arbitrale ed il giudice ordinario difettano di giurisdizione. Il fatto che l'ordinanza prevedesse un contributo aggiuntivo al prezzo di fornitura non comporta, di per sè, il diritto soggettivo del privato ad ottenere tale premio, che era condizionato al verificarsi di numerose condizioni, sulla cui esistenza l'Amministrazione doveva formulare una valutazione di merito e, perciò, discrezionale. Come era avvenuto nella fattispecie con il provvedimento di rigetto. 2.- Il motivo non può essere accolto.

2.1 Le ordinanze amministrative di necessità e/o urgenza si comprendono nella categoria delle ordinanze necessitate extra ordinem, in quanto presentano il carattere precipuo della necessità che, verificandosi all'infuori di ogni previsione, sfugge alle norme concernenti le forme di esercizio dei poteri.
Queste ordinanze hanno un contenuto, che non è rigidamente predeterminato dalle norme, poiché il loro presupposto è costituito dalla impossibilità di fare fronte alle situazioni imprevedibili con le disposizioni e con i procedimenti esistenti. Il potere sotteso alle ordinanze, perciò, si distingue dal comune potere amministrativo ed esse si diversificano dalla categoria concettuale degli atti amministrativi. Le ordinanze rappresentano atti sui generis, essendo la loro funzione quella di colmare le lacune dell'ordinamento. Pur essendo emesse da organi della pubblica amministrazione, le ordinanze extra o pongono in essere normative destinate a regolare fattispecie non altrimenti disciplinabili. Nell'ambito dei fini predeterminati in modo rigoroso dalle norme ordinarie attributive dei poteri, il contenuto viene volta per volta determinato dalle stesse ordinanze extra ordinem, restando in qualche misura il relativo potere libero di scegliere gli strumenti entro la materia ed i fini. Proprio dai fini, il contenuto viene ad essere predeterminato. Più che per la libertà del contenuto, le ordinanze si contrassegnano per la specifica individuazione dei fini da raggiungere, cui il contenuto congruamente si adegua. Per altro verso, le ordinanze si contrassegnano per il carattere generale ed astratto, in quanto riguardano indistintamente tutte le categorie dei soggetti, i quali si trovano nelle condizioni previste, e non soltanto dei singoli soggetti individualmente determinati.

2.2 Le ordinanze del Commissario straordinario per le zone terremotate delle Regioni Basilicata e Campania, previsto dall'art. 1 del D.L. 26 novembre 1980, n. 776 (convertito in legge con modificazioni dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874), come, più in generale, quello delle ordinanze di necessità attribuito ad altri organi della P.A. ai sensi degli artt. 2 e 216 del T.U. di P.S, 20 del T.U. della legge comunale e provinciale e 129-201 del T.U. sulle leggi sanitarie, aventi come presupposto la necessità di far fronte a situazioni gravi di emergenza con tempestività ed efficienza, e caratterizzate, oltre che dalla generalità ed astrattezza, dal loro possibile contenuto normativo derogatorio delle norme di legge, incontrano limiti soltanto nelle esigenze del rispetto dei precetti della Costituzione e dei principi generali dell'ordinamento giuridico e nel divieto di interferenze nelle materie esclusivamente riservate alla legge (Cass., Sez. II, 19 marzo 1994, n. 2610). Alla luce dei principi esposti, non eccede i limiti del potere previsto dalla legge l'ordinanza del Commissario Straordinario per le zone terremotate delle Regioni Basilicata e Campania, con la. quale si promette di corrispondere alle imprese costruttrici un premio di lire 40.000 per mq. se. entro un congruo anticipo rispetto ai termini fissati per contratto fosse stato ultimato il 100% degli alloggi previsti nei negozi stipulati dal Comune di Morra De Sanctis con le imprese, cui erano stati appaltati i lavori di ricostruzione.

2.3 La legittimità costituzionale di dette ordinanze è fuori discussione.
L'art. 4 D.L. 27 febbraio 1982, n. 57, convertito nella L. 29 aprile 1982, n. 187, che prevede la sanatoria di atti illegittimi emanati per far fronte alle eccezionali necessità determinate dai terremoti della Campania e della Calabria del 1980, è costituzionalmente legittimo. La tutela del cittadino verso gli atti illegittimi della P.A. non è illimitata ed invariabile, potendo il legislatore ordinario regolare i modi e l'efficacia di tale tutela con criteri di ragionevolezza e di adeguatezza. Pertanto, non contrasta con gli artt. 24 e 113 Cost. una legge che, sanando gli atti amministrativi illegittimi, li sottragga al controllo di legittimità, per quanto attiene ai vizi sanati, sempre che la sostituzione della norma eccezionale alla disciplina generale sia giustificata da eventi eccezionali, nessun principio costituzionale sia vulnerato e sia comunque assicurata la tutela giurisdizionale in ordine all'accertamento della sussistenza dei presupposti della sanatoria (Corte Cost., 3 aprile 1987, n. 100; Corte Cost., 26 novembre 1987, n. 429).

2.4 In difetto di espressa previsione della pubblicità legale, non contemplata dalle norme concernenti i poteri del commissario straordinario del Governo, l'esistenza in concreto e la notorietà dell'ordinanza 28 maggio 1981, n. 293 della Corte d'Appello viene ritenuta con un giudizio di fatto. Essendo la motivazione logicamente corretta e sufficiente - posto che la pubblicazione e la notorietà del provvedimento viene ricavata dalla pluralità delle richieste da parte delle imprese, che ne reclamavano l'applicazione - l'accertamento risulta insindacabile in questa sede.

2.5 Come è noto, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario ed amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto "petitum sostanziale", il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione richiesta al giudice, ma soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo alla sostanziale protezione accordata in astratto a quest'ultima dal diritto positivo. La promessa di un premio alle imprese, che avrebbero consegnano gli appartamenti in un termine più breve di quello contrattuale, prevista nella suddetta ordinanza sembra raffigurare una sorta di promessa al pubblico.
L'ordinanza contempla un impegno, in conformità con l'interesse dell'amministrazione promittente a conseguire il - risultato in termini più breve di quelli pattuiti. La promessa dell'amministrazione si distingue dall'offerta, che ha bisogno dell'accettazione, in quanto l'impegno non pare aver bisogno dell'accettazione, essendo vincolante solo per l'amministrazione. Relativamente alla promessa dell'amministrazione, infatti, non si rinvengono norme,., che facciano pensare alla necessità dell'accettazione da parte delle imprese. Il rapporto tra il premio promesso dall'amministrazione e l'azione, che essa richiede alle imprese (l'esecuzione delle costruzioni in termini più brevi di quelli pattuiti), non riproduce lo schema dei contratti onerosi. D'altra parte, l'attività delle imprese, in astratto, di per sè è negoziabile, ma dal promittente, sembra assunta soltanto come risultato. La costruzione degli edifici in termini più brevi si pone come evento, cui l'impegno dell'amministrazione committente è condizionato.
Se l'ordinanza di cui si discute è valida e produce effetti, agli imprenditori può attribuire dei diritti soggettivi, e non dei meri interessi legittimi, in quanto i premi per l'acceleramento delle opere risultano previsti non gia sulla scorta dell'esercizio di poteri discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione, ma sulla base di precise circostanze di fatto espressamente enunciate, che richiedono un mero accertamento contabile.
3.- Riuniti i ricorsi, deve essere rigettato il secondo motivo del ricorso principale e dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo gli atti al Primo Presidente per l'assegnazione alle sezioni semplici.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte:
riunisce i ricorsi, rigetta il secondo motivo del ricorso principale, dichiara la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, rimette gli atti al Primo Presidente per la assegnazione alle sezioni semplici.
Così deciso in Roma, il 5 novembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 28 luglio 1999