Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente -
Dott. ETTORE MERCURIO - Consigliere -
Dott. MARIO PUTATURO DONATI V. - Consigliere -
Dott. CORRADO GUGLIELMUCCI - Consigliere -
Dott. FEDERICO ROSELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
Sul ricorso proposto da
CO NI, elett. dom. in Roma, via Flaminia n. 195 presso l'avv. Sergio Vacirca, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Pubusa, che lo rappresenta e difende, per procura speciale a margine del ricorso;

RICORRENTE
CONTRO
S.p.a. FERROVIE DELLO STATO - SOCIETÀ DI TRASPORTI E SERVIZI PER AZIONI, in persona del procuratore speciale Dott. Francesco Forlenza, elett. dom. in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 326, presso l'avv. Renato Scognamiglio che la rappresenta e difende, per procura speciale a margine del controricorso;

COMUNE DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elett. dom. in Roma, via Arenula n. 21, presso l'avv. Isabella Lesti Quinzio Belardini, rappresentato e difeso dagli avv. Federico Melis e Genziana Farci, per procura speciale a margine del ricorso;

CONTRORICORRENTI
per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Cagliari in data 1 luglio 1998, n. 214 (R.G.N. 516/1998);
udita, nella pubblica udienza tenutasi il giorno 10/11/2000, la relazione della causa svolta dal Cons. Dott. Mario Putaturo Donati Viscido;

uditi gli avv. ti Sergio Vacirca per delega dell'avv. Andrea Pubusa;

Federico Melis;
Genziana Farci e Alessandro Scognamiglio per delega dell'avv. Renato Scognamiglio;

udito il Pubblico Ministero, nella persona del Sost. Proc. Gen. Dott. Massimo Fedeli che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La s.p.a. Ferrovie dello Stato conveniva in giudizio davanti al Pretore del lavoro di Cagliari il dipendente MA NI chiedendone la condanna al pagamento della complessiva somma di lire 20.313.714 - o di quella che fosse risultata maggiore o minore - oltre accessori, indebitamente percepita negli anni 1992 e 1993 quale componente del Consiglio Comunale di Cagliari, a titolo di permessi retribuiti ex art. 4 della legge n. 816 del 1985 per la sua partecipazione alle riunioni della Commissione Elettorale Comunale.
Deduceva a tal proposito che il detto Comune, soggetto tenuto al rimborso nei confronti del datore di lavoro di tali permessi, recependo il contenuto di un parere formulato dal ministero dell'Interno, a far data dal giugno 1992 non aveva più provveduto a tale erogazione sul presupposto che la partecipazione alle riunioni della commissione elettorale comunale non rientrasse nell'ambito di applicazione dell'art. 4, 3^ comma, della legge n. 816 del 1985, bensì dell'ultimo comma della predetta disposizione. Data la spettanza all'NI di soli permessi non retribuiti, glì era stata richiesta la restituzione delle somme indebitamente percepite, ma il dipendente sì era rifiutato.
Il convenuto, nel costituirsi in giudizio, eccepiva:
preliminarmente, la incompetenza per materia del giudice adito ed il proprio difetto di legittimazione passiva per essere il Comune soggetto tenuto per legge al rimborso;
nel merito, l'infondatezza della pretesa poiché la spettanza dei permessi goduti discendeva dalla riconducibilità della commissione elettorale comunale all'ambito delle commissioni consiliari di cui al 3^ comma dell'art. 4 della citata legge.
Chiedeva altresì di essere autorizzato a chiamare in causa il Comune di Cagliari per essere garantito da questo Ente, tenuto a rispondere della pretesa ex adverso avanzata.
Concludeva in ogni caso per l'assoluzione da ogni pretesa e, semmai, per la condanna al pagamento di esso Comune.
Veniva autorizzata la chiamata in causa e il terzo, nel costituirsi a sua volta in giudizio, deduceva di avere legittimamente disatteso le istanze di rimborso presentate dalla s.p.a. Ferrovie dello Stato solo dopo che il Ministero aveva chiarito che la commissione elettorale comunale non poteva essere inquadrata tra le commissioni consiliari.
Con sentenza del 15 dicembre 1997 il Pretore accoglieva la domanda condannando l'NI al pagamento in favore della s.p.a. Ferrovie dello Stato della complessiva somma di lire 22.026.712, oltre accessori.
La decisione, su gravame del dipendente, veniva però parzialmente riformata dal Tribunale locale che, con sentenza i luglio 1998, rigettava l'impugnazione nel merito accogliendola soltanto riguardo alle spese di cui disponeva la compensazione. L'NI ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi di ricorso cui hanno resistito con controricorso il Comune di Cagliari e la s.p.a. Ferrovie dello Stato.
L'NI e la s.p.a. Ferrovie dello Stato hanno presentato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo, denunciandosi violazione e falsa applicazione dell'art. 409 c.p.c. in relazione all'art. 4 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, si censura l'impugnata sentenza per avere affermato la competenza nella specie del giudice del lavoro, senza considerare che la controversia per la sua natura pubblicistica non è ascrivibile all'ambito del citato articolo.
Ed invero il thema decidendum è costituito dalla qualificazione giuridica della Commissione elettorale comunale e le obbligazioni in questione non hanno alcuna connessione con l'attività lavorativa del ricorrente in quanto viene in rilievo direttamente il rapporto fra le Ferrovie dello Stato e il Comune dipendente.
Il motivo va rigettato perché infondato.
Per controversie relative a rapporti di lavoro subordinato, ai sensi dell'art. 409 n. 1 c.p.c., debbono intendersi non solo quelle relative alle obbligazioni propriamente caratteristiche del rapporto di lavoro, ma tutte le controversie in cui la pretesa fatta valere in giudizio si ricolleghi direttamente a tale rapporto, nel senso che questo, pur non costituendo la "causa petendi", della pretesa, si presenti come antecedente e presupposto necessario - non meramente occasionale - della situazione di fatto in ordine alla quale viene invocata la tutela giurisdizionale (fra le tante, Cass., 27 maggio 1998, n. 5253; Cass., 15 ottobre 1992, n. 11337). In subiecta materia si è ritenuto quindi che è devoluta alla competenza del pretore del lavoro anche la controversia promossa dal datore di lavoro che, avendo retribuito il proprio dipendente nel periodo di assenza per l'espletamento del mandato elettorale, reclami ai sensi dell'art. 4, comma quinto, della legge n. 816 del 1995 il rimborso di quanto corrisposto al lavoratore (Cass, 27 maggio 1998, n. 5253, cit.). Siffatti principi sono stati applicati dall'impugnata sentenza che, dopo avere richiamato le finalità perseguite dal legislatore che, con le disposizioni di cui all'art. 4 della legge n. 816 del 1985, ha inteso tutelare sia i diritti del lavoratore subordinato chiamato all'espletamento di un mandato politico latu sensu, mediante garanzia della retribuzione nonostante la mancata controprestazione, che quelli del datore di lavoro alla fruizione del rimborso da parte dell'amministrazione pubblica che di tali prestazioni si sia avvalsa, ha rigettato l'eccezione riproposta in appello di incompetenza funzionale del giudice del lavoro sul rilievo che in tale contesto il rapporto di lavoro del ricorrente aveva costituito il presupposto diretto e necessario della pretesa fatta valere dalle Ferrovie dello Stato.
Con il secondo motivo, denunciandosi violazione e falsa applicazione della legge nonché motivazione insufficiente e contraddittoria in relazione alla dedotto difetto di legittimazione dell'NI, si censura l'impugnata sentenza per non avere considerato che le Ferrovie erano l'unico soggetto legittimato a ripetere, ai sensi del citato art. 4, 5^ comma, in quanto avevano sempre pagato sulla base dell'apposita certificazione comunale che costituiva l'unico titolo per l'erogazione a favore del dipendente da parte dell'Ente e per il rimborso.
Sempre secondo il ricorrente, l'Amministrazione avrebbe dovuto invitare le Ferrovie a cessare i rimborsi segnalando tempestivamente il diverso significato attribuito alla certificazione la quale non costituiva più giustificazione dell'assenza del dipendente e contestuale autorizzazione al pagamento delle spettanze. Il motivo va rigettato perché infondato.
L'art. 4 della citata legge 27 dicembre 1985, n. 816, prevede nei primi quattro commi che i lavoratori, eletti nei Consigli comunali e provinciali, abbiano diritto ad assentarsi e ad essere retribuiti per la partecipazione alle sedute dei rispettivi Consigli e delle "Commissioni Consiliari ... formalmente istituite"; il comma quinto dispone invece che "l'onere per le assenze dal servizio dei lavoratori dipendenti da privati o da soggetti pubblici economici è a carico dell'Ente od organismo di cui sono amministratori;
detto Ente od organismo su richiesta è tenuto a rimborsare al datore di lavoro quanto corrisponde per le ore o giorni di effettiva assenza". Ora il Tribunale, nella interpretare la legge da un punto di vista letterale, facendo ricorso al primo criterio ermeneutico di cui all'art. 12 delle preleggi, ha ritenuto sostanzialmente che: la pretesa del lavoratore ad assentarsi in permesso retribuito è fatta valere nei confronti del datore di lavoro il quale è legittimato a chiedere il rimborso di quanto corrisposto all'Ente pubblico, tenuto a sopportare l'onere finale;
nella specie le Ferrovie dello Stato, le quali avevano postulato la corresponsione per errore al ricorrente di permessi non retribuiti in base alla legislazione vigente, avevano quindi titolo per agire in ripetizione nei confronti dello stesso;

tale azione non sarebbe stata esperibile nei confronti del Comune di Cagliari, per effetto delle certificazioni medio tempore rilasciate. Trattasi di giudizio corretto ed esente da errori nel profilo logico e giuridico, come tale incensurabile in questa sede, rispetto al quale le censure formulate sono prive del carattere di decisività per avere finito col riproporre le medesime e marginali questioni sottoposte all'esame del giudice d'appello.
Con il terzo motivo, denunciandosi violazione e falsa applicazione dell'art. 4 della legge n. 816 del 1985, si censura l'impugnata sentenza per non avere considerato che la Commissione elettorale rientra tra gli organi cui si applica l'art. 4 della legge n. 816 del 1985, trattandosi di una delle "commissioni consiliari ...
formalmente istituite" di cui al 2^ comma di detto articolo che non potevano essere assimilate alla Commissione edilizia o a quella per il commercio.
Essa è infatti composta esclusivamente da consiglieri comunali ed eletta direttamente dal Consiglio in modo da assicurare anche la presenza proporzionale delle minoranze sicché alla data di approvazione della legge n. 816 del 1985, mentre era certa l'applicazione dell'art. 4 alla Commissione elettorale, non altrettanto poteva dirsi per le altre commissioni consiliari facoltative.
Pertanto sul punto la sentenza impugnata è del tutto erronea essendo frutto di una falsa applicazione della legislazione vigente all'atto dell'entrata in vigore della legge n. 816 del 1985 e degli ulteriori sviluppi normativi e in ogni caso, una volta ammesso che il citato art. 4 è applicabile alle Commissioni facoltative, a fortiori si sarebbe dovuto affermare che la previsione riguardava la Commissione elettorale la quale, a differenza delle altre Commissioni consiliarì permanenti, è obbligatoria e svolge funzioni indefettibili di rilevanza non meramente comunale. Il motivo va rigettato perché infondato.
L'impugnata sentenza ha ritenuto che la Commissione elettorale non rientri tra le Commissioni consiliari di cui al secondo comma dell'art. 4 della legge n. 812 del 1985 e che di conseguenza l'NI
non aveva titolo per la partecipazione alle riunioni di tale Commissione a godere di permessi tribuiti previsti dai primi quattro commi della norma.
Ad avviso del Tribunale l'esclusione della natura consiliare della Commissione elettorale comunale, oltre che avvalorata dal parere del Consiglio di Stato - Sezione 1 4 maggio 1994, n. 740, secondo cui la disciplina de qua si applica solo in favore dei lavoratori dipendenti facenti parte di Commissioni consiliari formalmente istituite, ossia di quelle costituite dal Consiglio comunale e provinciale come loro articolazioni interne per lo studio e l'approfondimento di tempi rientranti nella competenza generale e propria dei Consigli, è confermata dalla interpretazione letterale e sistematica dell'art. 4 della legge n. 816 del 1985. La detta norma ha infatti graduato e specificato i relativi trattamenti in relazione ad una serie di ipotesi prefissate nelle quali il lavoratore "eletto" ha diritto alla retribuzione per la intera giornata in cui si è assentato giustificatamente per il suo ufficio.
Orbene, sempre secondo il Tribunale, tale tecnica di formulazione della norma induce a ritenere il carattere tassativo della elencazione (vedi sul punto, Cass., 19 febbraio 1998, n. 1743) onde l'impossibilità del ricorso in materia alla interpretazione estensiva tenuto anche conto degli interessi in gioco e cioè, da un lato, quello al buon funzionamento degli enti locali, e, dall'altro, quello dei datori di lavoro che, seppure sgravati dell'onere economico di siffatte assenze, ne sopportano però i delicati riflessi organizzativi.
Tale conclusione è anche avvalorata da argomenti di carattere sistematico e in primo luogo da un argomento di ordine logico giacché se la partecipazione agli organi elettivi di appartenenza è resa possibile senza alcuna limite di sorta, la disposizione relativa ai permessi non retribuiti assume un significato solo se riferita alla partecipazione ad organi diversi, che non siano diretta emanazione degli organi elettivi, ma il cui funzionamento sia rilevante per l'espletamento del mandato.
In secondo luogo la contrapposizione, ai fini del riconoscimento delle indennità di presenza, tra le commissioni consiliari permanenti formalmente istituite e convocate e le commissioni comunali previste per legge per le quali però la stessa indennità può essere concessa solo in seguito a specifica delibera del consiglio comunale.
Infine la sentenza impugnata, dopo avere contestato efficacemente gli argomenti giuridici proposti dalla difesa dell'appellante a sostegno della natura consiliare della Commissione elettorale, ha rilevato sul piano esegetico che la Commissione elettorale adempie ad una funzione di carattere amministrativo assegnata dalla legge e non rientrante fra le attribuzioni di competenza dell'organo assembleare.
Nè a contrastare il valore sintomatico di tale estraneità funzionale può bastare la composizione esclusivamente consiliare della Commissione che assicura in materia garanzie di tipo politico senza però che sia sufficiente alla sua riconduzione nell'ambito delle Commissioni consiliari il cui carattere distintivo risiede nel fatto che sono costituite dal Consiglio comunale e provinciale come articolazioni interne per l'approfondimento di tematiche di natura politico-amministrativa.
Così come non può trarsi argomento contrario dalla composizione consiliare della Commissione elettorale poiché tale garanzia si rinviene anche con riguardo ad altre commissioni comunali come quella edilizia e l'assimilazione vale solo sotto il profilo della istituzione per legge e destinazione di funzioni non rientranti nella competenza istituzionale del Consiglio comunale. Trattasi di giudizio, corretto ed esente da errori, come tale incensurabile in questa sede, rispetto al quale le censure formulate si profilano per molti versi di carattere assiomatico e comunque sono prive del carattere di decisività.
Con il quarto motivo, denunciandosi violazione del principio di affidamento nei confronti della P.A., si deduce che il Tribunale non ha valutato l'affidamento ingenerato nel lavoratore dall'Amministrazione e dalle Ferrovie dello Stato in ordine al rimborso col costante e pacifico comportamento precedente che ha messo capo a pagamenti puntuali ed incontestati per tutta la durata del mandato consiliare.
Il ricorrente se fosse stato avvertito tempestivamente dei nuovi intendimenti dell'Amministrazione avrebbe presentato le dimissioni immediate alla Commissione elettorale.
Il giudice di appello, con riguardo alla richiesta di restituzione delle somme percepite, invece di applicare le regole proprie dei rapporti di lavoro subordinato privato, avrebbe dovuto richiamarsi al principio di buona fede nei confronti della pubblica amministrazione in quanto si trattava di un rapporto governato da criteri pubblicistici in relazione all'attività espletata da un consigliere a favore del Comune nell'esercizio del proprio mandato. Il motivo va rigettato perché infondato.
Con giudizio corretto ed esente da errori, incensurabile in sede di legittimità, il Tribunale ha affermato l'esperibilità dell'azione di ripetizione sul rilievo che i su richiamati principi in materia, elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, non sono applicabilisi al caso in esame in cui è emersa la sussistenza di un rapporto di lavoro di natura privatistica fin dal 1985 e per il quale il datore di lavoro, dapprima ente pubblico economico, si è trasformato in società per azioni.
Ciò ha comportato, nel profilo dell'applicazione della disciplina privatistica, l'inconfigurabilità di qualsiasi intangibilità della posizione economica acquisita dal lavoratore, versandosi nella specie in ipotesi di indebite erogazioni economiche di cui lo stesso aveva beneficiato in conseguenza dell'errata interpretazione della legge da parte del datore di lavoro. Con il quinto motivo, denunciandosi violazione di legge e mancanza o insufficienza di motivazione, si censura l'impugnata sentenza per non avere considerato che la P.A. si è avvalsa utilmente dell'opera del lavoratore nell'ambito dell'attività di un proprio organo composto da consiglieri.
Non può perciò ammettersi che gli oneri finanziari connessi a detta attività pubblica, posta in essere a seguito di delibera del Consiglio comunale, in applicazione di una legge dello Stato (legge n. 223 del 1967), e certificata con atti della stessa Amministrazione
comunale, siano posti a carico del lavoratore ossia di chi ha svolto un'attività utile e necessaria all'Amministrazione e alla collettività.
D'altro canto all'Amministrazione non è consentito muovere addebiti al dipendente che abbia partecipato a dette riunioni a seguito di elezione al Consiglio comunale, ricevendo l'apposita certificazione da consegnare al datore di lavoro ai sensi del citato art. 4 della legge n. 816 del 1985, e che sia convinto in perfetta buona fede di svolgere un'attività rientrante nella previsione dell'articolo citato.
Il motivo è inammissibile.
L'indicazione dei motivi e delle norme, ai sensi dell'art. 366, n. 4, c.p.c., ha funzione determinativa e limitativa dell'ambito dell'impugnazione per cui è indispensabile una indicazione in modo specifico che permetta di risalire al principio di diritto che si assume violato.
Sennonché le censure proposte si traducono in una generica doglianza o nella mera denuncia della violazione di una norma di legge, senza indicazione delle ragioni della violazione. Uguale critica va elevata per il denunciato vizio di motivazione, essendo mancata l'indicazione del punto decisivo della controversia cui il vizio si sarebbe riferito nonché delle ragioni che si assumono obliterate dalla sentenza.
Con il sesto motivo, denunciandosì violazione e falsa applicazione della legge (art. 2041 c.c.), si deduce che, a tutto voler concedere, la spesa per i rimborsi avrebbe dovuto gravare sul Comune di Cagliari, essendosi quest'ultimo utilmente avvalso dell'attività del ricorrente.
Il motivo è inammissibile.
Il Tribunale ha ritenuto privo di fondamento il richiamo all'azione generale di cui alla citata norma sul rilievo che era stato operato in primo grado solo per giustificare la necessità di addebitare in capo al Comune le spese di rimborso e che invece era stato riproposto in secondo grado con una petizione del tutto nuova e pertanto inammissibile, ai sensi dell'art. 437 c.p.c., per ottenere la condanna dell'Amministrazione al pagamento di quanto dovuto a titolo di rimborsi ex art. 4 della legge n. 816 del 1985. Ora tale parte della decisione non risulta censurato onde la preclusione delle questioni all'esame in virtù del giudicato interno formatosi sul punto.
In ogni caso è esatto nel merito il giudizio espresso dal Tribunale circa la sussidiarietà dell'azione di indebito arricchimento e la sua conseguente improponibilità in un caso in cui il danneggiato aveva a disposizione altra azione per ottenere, a fronte dell'attività svolta quale componente della commissione elettorale comunale, i permessi non retribuiti di cui al terzo comma dell'art. 10 della legge n. 816 del 1985.
Con il settimo motivo, denunciandosi mancanza di motivazione e violazione di legge in ordine alla carenza di atto formale di revoca da parte degli organi comunali del precedente trattamento, si deduce che nella specie non esisteva alcun formale atto di revoca o annullamento del trattamento erogato pacificamente e continuativamente fino alla cessazione del mandato. La revoca o annullamento, avvenuta di fatto attraverso la mera cessazione del rimborso da parte del Comune senza delibera o atto formale, era dunque del tutto improduttiva di effetti e gravemente lesiva in quanto aveva privato di qualunque difesa nei confronti dell'esercizio da parte dell'Amministrazione di un potere autoritativo e unilaterale, in violazione degli artt. 124 e 113 Cost. D'altronde, trattandosi di un atto formale, sarebbe occorsa una specifica motivazione ai sensi dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 231, volta a spiegare la interruzione del trattamento sempre corrisposto in ragione di precedenti atti e in ogni caso di una prassi consolidata.
Ma anche di questa argomentazione il giudice d'appello non aveva tenuto alcun conto nella sentenza impugnata.
Il motivo va rigettato perché infondato.
Dalla natura della controversia - che è insorta a seguito dell'esperimento da parte della s.p.a Ferrovie dello Stato dell'azione di ripetizione delle somme erogate al dipendente per la partecipazione a commissione elettorale - è evidente la non decisività delle su indicate censure poiché la datrice, in relazione alla tutela richiesta, non doveva revocare o annullare il trattamento erogato.
Alla stregua delle considerazioni svolte, il ricorso deve perciò essere rigettato.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P. Q. M.

La Corte, rigetta il ricorso;
compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 10 novembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 2 marzo 2001