CASS
Ordinanza 22 febbraio 2023
Ordinanza 22 febbraio 2023
Massime • 1
In base all'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 175 del 2016, appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti - seppur con le forme processuali di un giudizio ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica (ex art. 172, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 174 del 2016) - l'azione di risarcimento del danno al patrimonio sociale esperita da una società "in house" nei confronti di un soggetto legato ad essa da un rapporto di servizio, compresa la domanda rivolta nei confronti dell'agente della riscossione per il mancato recupero coattivo di crediti iscritti a ruolo. (Nella specie, la S.C. ha ritenuto attratta alla giurisdizione contabile l'azione di risarcimento proposta dalla Azienda Napoletana Mobilità S.p.A., affidataria della gestione del servizio di trasporto pubblico locale, contro Agenzia delle Entrate-Riscossione per l'inadempimento dell'obbligo di quest'ultima di recuperare un credito, iscritto a ruolo, derivante dal mancato pagamento, da parte di un utente, di un titolo di viaggio e della conseguente sanzione pecuniaria irrogata).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 22/02/2023, n. 5569 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 5569 |
| Data del deposito : | 22 febbraio 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 17742-2021 proposto da: ADER - AGENZIA DELLE ENTRATE - RISCOSSIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente Civile Ord. Sez. U Num. 5569 Anno 2023 Presidente: SPIRITO ANGELO Relatore: CARRATO ALDO Data pubblicazione: 22/02/2023 2 di 17 domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrente -
contro A.N.M. - AZIENDA NAPOLETANA MOBILITA' S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI AVIGNONESI 5, presso lo studio dell'avvocato ANDREA ABBAMONTE, che la rappresenta e difende;
- controricorrente -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 51018/2020 dinanzi al GIUDICE DI PACE di NAPOLI. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere ALDO CARRATO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale SE LI, il quale conclude per la dichiarazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti. RITENUTO IN FATTO 1. Con atto di citazione notificato il 18 settembre 2020, l’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a. conveniva in giudizio, dinanzi al Giudice di pace di Napoli, l’Agenzia delle Entrate- Riscossione per sentir accertare e dichiarare l’inadempimento contrattuale e la responsabilità del Concessionario dell’Agenzia delle entrate in ordine alla riscossione riguardante il mancato introito della somma iscritta a ruolo a titolo di sanzione 3 di 17 amministrativa pecuniaria irrogata con cartella di pagamento emessa nei confronti di CI LV e, per l’effetto, condannare la convenuta al pagamento, in favore di essa attrice, della somma di euro 139,00, oltre maggiorazione del 10% per ogni semestre di ritardo a decorrere dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione alla data della trasmissione del ruolo del concessionario ed interessi moratori (o, in subordine, legali), con la ulteriore condanna accessoria dello stesso Concessionario, ai sensi dell’art. 1226 c.c., al risarcimento del danno da immagine da liquidarsi in via equitativa, nonché al pagamento delle spese giudiziali. In particolare, a sostegno della formulata domanda, la società attrice contestava l’inadempimento del citato Concessionario nell’esazione del ruolo di cui alla menzionata cartella esattoriale emessa in danno del CI, da ritenersi riconducibile alla sentenza del Giudice di pace di Napoli n. 37278/2016, con la quale era stata accolta l’opposizione avanzata dal citato contribuente ai sensi dell’art. 615 c.p.c. avverso la suddetta pretesa esattoriale per intervenuto decorso del termine di prescrizione. Con comparsa di risposta del 29 giugno 2021 si costituiva in giudizio l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, la quale, in via pregiudiziale, eccepiva il difetto assoluto di giurisdizione e, comunque, della giurisdizione del giudice ordinario in favore di quella contabile (o, in subordine, di quella del giudice amministrativo), instando, in ogni caso, per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto della domanda. 4 di 17 In pendenza dell’instaurato giudizio, l’Agenzia delle Entrate- Riscossione ha proposto, con ricorso notificato il 30 giugno 2021, regolamento preventivo di giurisdizione per sentir accertare e dichiarare l’inammissibilità della domanda formulata dall’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a. per difetto assoluto di giurisdizione o, in via subordinata, per sentir affermare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti e, in linea ancora più gradata, di quella del giudice amministrativo. A fondamento del ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c., l’Agenzia delle Entrate-Riscossione ha premesso che la società attrice, alla stregua delle specifiche previsioni del suo Statuto e della circostanza che in data 18 dicembre 2014 la stessa aveva sottoscritto un contratto con la Napoli Holding s.r.l. avente ad oggetto la gestione del servizio di trasporto urbano di superficie e metropolitano del Comune di Napoli, affidata secondo le modalità dell’in house providing, dovesse considerarsi avente natura pubblicistica, agente secondo le appena indicare modalità e in applicazione della disciplina di cui al d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175. Di poi, la ricorrente ha messo in rilievo che, nella fattispecie dedotta in giudizio, l’A.N.M. s.p.a. aveva agito non per l’esercizio di un’attività di recupero di crediti derivanti da ruoli esattoriali in base ad un titolo contrattuale (quindi iure privatorum), bensì per legge in virtù di una disciplina integralmente pubblicistica, ovvero del d.P.R. n. 692/1973, per quanto attinente al procedimento, e del d.lgs. n. 112/1999 5 di 17 (come integrato dall’art. 1 del d.l. n. 193/2016), con riguardo ai rapporti intercorrenti fra soggetto impositore che forma i ruoli e l’Agente di riscossione. Alla stregua di tale inquadramento, la ricorrente ha, in primo luogo, dedotto il difetto assoluto di giurisdizione perché la domanda si porrebbe in contrasto con la disciplina speciale di cui agli artt. 19 e 20 del citato d. lgs. n. 112/1999 in tema di comunicazioni di inesigibilità e procedura di discarico delle quote iscritte a ruolo, non essendosi proceduto al preventivo esperimento (e a prescindere dagli esiti) del procedimento amministrativo previsto da dette norme, potendo il controllo di merito sull’esigibilità essere avviato dall’ente impositore solo dopo il decorso dei termini contemplati dall’art. 1, comma 684, della legge n. 190/2014. In via gradata, la ricorrente ha prospettato l’appartenenza della cognizione sulla controversia in questione alla giurisdizione contabile, sul presupposto che l’azione dovrebbe ritenersi esercitata dalla A.N.M. s.p.a. per conseguire quanto asseritamente dovuto da essa ADER nella qualità di agente contabile nell’ambito della propria gestione e, quindi, ricadendo la domanda nella materia della contabilità pubblica. In linea più subordinata, la ricorrente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore di quello amministrativo, in relazione al disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), del d. lgs. n. 104/2010 (cd. c.p.a.), alla stregua del quale appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice 6 di 17 amministrativo le controversie relative a concessioni di pubblici servizi. 2. Ha resistito con controricorso l’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a., contestando l’eccepito di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, deducendo, in primo luogo, la sua qualità di soggetto di diritto privato, il cui patrimonio sociale non può considerarsi di natura pubblica, ovvero riconducibile a quello di un ente pubblico. Ha aggiunto, poi, la controricorrente che la controversia dalla stessa intentata non ha ad oggetto i rapporti di dare ed avere con riferimento a denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, bensì attiene ad un inadempimento contrattuale di riscossione del credito – affidato all’ADER – con riferimento al recupero della somma imputata alla sanzione irrogata a carico del suddetto contravventore CI LV (per la violazione consistita nella mancata esibizione del titolo di viaggio) e non riscossa per omessa notifica della cartella di pagamento, con conseguente mancato introito del credito e l’arrecamento del derivante danno al patrimonio sociale della medesima A.N.M., da qualificarsi, per l’appunto, come società azionaria di diritto privato, donde l’esclusione della configurazione di un danno erariale. Inoltre, la società controricorrente ha eccepito l’inammissibilità del motivo con cui la ricorrente ha denunciato il difetto assoluto di giurisdizione, venendo in rilievo, con riguardo al procedimento previsto dagli artt. 19 e 20 del d. lgs. n. 112/1999, non una violazione dei limiti esterni della 7 di 17 giurisdizione, quanto piuttosto le modalità ed il tempo del suo esercizio. La controricorrente ha dedotto anche l’insussistenza della possibile giurisdizione del giudice amministrativo (come sostenuto, in via gradata, dalla ricorrente), ricadendo la causa instaurata, tutt’al più, in quelle concernenti indennità, canoni e – in particolare – altri corrispettivi, costituenti l’ambito del contenzioso escluso dalla giurisdizione esclusiva di detto giudice in relazione al disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Infine, la società A.N.M. ha inteso ribadire l’appartenenza della controversia alla cognizione del giudice ordinario, sul presupposto che il rapporto intercorrente tra la stessa e l’ADER ha i contenuti di un rapporto con rappresentanza “ex lege”, la cui responsabilità è disciplinata e rientra, ai sensi dell’art. 1710 c.c., in quella del concessionario incaricato al recupero del credito, donde la configurabilità di una responsabilità di tipo contrattuale. 3. Il P.G. ha depositato conclusioni scritte, con le quali ha chiesto dichiararsi la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti. 4. Con ordinanza interlocutoria n. 13596/2022 il collegio ha ritenuto di dover richiedere all’Ufficio del Massimario una relazione tematica sui profili di giurisdizione involti dalla vicenda oggetto del presente regolamento, all’esito del cui deposito è stata rifissata la presente adunanza camerale, in 8 di 17 prossimità della quale le difese di entrambe le parti hanno depositato memorie finali illustrative. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Ritengono queste Sezioni unite che, ai fini della risoluzione del proposto regolamento preventivo di giurisdizione, si rendono necessarie due premesse di fondo per l’inquadramento della sollevata questione: - l’una sulla natura giuridica dell’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a.; l’altra sulla disciplina normativa applicabile con riferimento al rapporto tra la società A.N.M. e l’ADER. Sul primo aspetto si ravvisa la correttezza della prospettazione della ricorrente ADER, dal momento che – sulla base anche delle conferenti disposizioni statutarie richiamate – è condivisibile la qualificazione dell’A.N.M. s.p.a. quale “società in house” facente capo al Comune di Napoli, caratterizzandosi come un’azienda pubblica controllata dalla municipalizzata Napoli Holding e concessionaria del servizio di trasporto pubblico locale nella città di Napoli e nella circostante città metropolitana, e in tale qualità risulta essere stato sottoscritto il contratto tra le due società per la gestione del servizio urbano e metropolitano, affidata secondo le modalità dell’in house providing, donde, anche alla stregua di questa conferente impostazione, va riconosciuta alla citata A.N.M. natura pubblicistica, in virtù della sopravvenuta disciplina generale di cui al d. lgs. n. 175/2016. Sul secondo rilevato aspetto, si ritiene altrettanto rispondente al quadro normativo e alla pregressa giurisprudenza di queste 9 di 17 Sezioni unite quanto sostenuto dalla parte ricorrente, poiché, nella vicenda dedotta in giudizio, l’A.N.M. s.p.a., pur sul presupposto della riconosciutagli legittimazione a formare, unilateralmente e stragiudizialmente, i ruoli coattivi, la stessa è tenuta poi ad affidarne la fase della riscossione al competente agente contabile (v. Cass. SU n. 16014/2018 e SU n. 760/2022), affinché questi provveda alla loro esazione sulla base delle norme vigenti in materia di recupero delle imposte e, quindi, per legge e non sulla scorta di un rapporto contrattuale tra la stessa AN e l’ADER. Non coglie, quindi, nel segno la tesi della controricorrente, che – al fine di ritenere legittimamente incardinata la controversia dinanzi al giudice ordinario – sostiene che, nella fattispecie, ci si trovi di fronte ad un asserito inadempimento dell’ADER, da ricondursi al fatto che quest’ultima non si era attivata nel termine massimo di prescrizione quinquennale - non interrotto - per procedere alla riscossione della somma dovuta a titolo di sanzione divenuta ormai definitiva da parte del trasgressore, che, avendo poi agito con opposizione ai sensi dell’art. 615 c.p.c., aveva avuto ragione nel riconoscimento dell’estinzione del suo debito, con annullamento della relativa cartella esattoriale, per il recupero del cui importo l’A.N.M. ha, per l’appunto, ritenuto di agire con l’azione contrattuale per inadempimento nei confronti dell’ADER mediante la domanda introduttiva della causa nel corso della quale è stato proposto il regolamento ai sensi dell’art. 41 c.p.c. 10 di 17 Per meglio esplicare le premesse appena focalizzate ed avvalorare la conclusione della ritenuta sussistenza della giurisdizione contabile, si osserva che le funzioni giurisdizionali, di controllo e consultive della Corte dei conti sono indirizzate, in base alla normativa di settore, nei confronti degli enti pubblici, nel cui novero non rientrano, per definizione, le società di capitali. Tuttavia, la progressiva introduzione di disposizioni imperative che devono essere osservate dalle S.p.a. partecipate e l’utilizzo di risorse pubbliche nell’espletamento delle funzioni loro attribuite, spesso strumentali al raggiungimento di finalità istituzionali degli enti costitutori stanno mutando la prospettiva: per un verso, molte delle società in questione sono attratte, per molteplici attività, nell’orbita pubblicistica;
per un altro verso, le attività di verifica e controllo svolte nei confronti delle attività degli enti pubblici hanno ad oggetto anche i rapporti con le società partecipate e le modalità di applicazione dei vincoli di finanza pubblica da parte di queste ultime. D’altra parte, l’attività di controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti nei confronti degli enti territoriali è disciplinata da norme che indirizzano l’attività del giudice contabile a verificare la sana gestione finanziaria degli enti territoriali e a fornire indicazioni di carattere generale a questi ultimi nella materia della contabilità pubblica. In sostanza, l’attività della Corte dei conti è concentrata sulle verifiche dei rapporti tra gli enti partecipanti e le società 11 di 17 partecipate per quanto riguarda le ricadute di quei rapporti sul bilancio degli enti pubblici. In questo contesto si è venuto ad innestare il già richiamato d.lgs. n. 175 del 2016, recante il testo unico delle società a partecipazione pubblica, emanato su delega conferita con legge n. 124 del 2015. La legge delega perseguiva la ricerca di un punto di equilibrio tra la salvaguardia dei princìpi di concorrenza e le deroghe al regime civilistico, necessarie per evitare che l’esternalizzazione diventi un mezzo per eludere i vincoli di finanza pubblica o, comunque, per aggirare i princìpi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione pubblica. L’art. 1, comma 2, del detto d.lgs., infatti, ha indicato, tra gli oggetti della normativa, l’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, la tutela e la promozione della concorrenza e del mercato, nonché la razionalizzazione e il contenimento della spesa pubblica e la previsione del suo art. 12 è dirimente ai fini del tracciamento dei confini della giurisdizione della Corte dei Conti in tema di società partecipate da enti pubblici. Esso, rubricato, “Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi delle società partecipate”, dispone che: “1. I componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai 12 di 17 dipendenti delle società in house. E’ devoluta alla Corte dei conti, nei limiti della quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di danno erariale di cui al comma 2. 2. Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subìto dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione”. A sua volta, l’art. 2, comma 1, lett. o) del citato d.lgs. definisce le “società in house” come “le società sulle quali un’amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all’art. 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell’attività prevalente di cui all’art. 16, comma 3”. Ancora, per “controllo analogo”, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. c) del detto d.lgs., s’intende “la situazione in cui l'amministrazione esercita su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, esercitando un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall'amministrazione partecipante”. 13 di 17 Ciò premesso ed avuto riguardo alla fattispecie di cui alla causa in oggetto, va rilevato che l’A.N.M. S.p.a. - attrice nel giudizio nel corso del quale è stato formulato il regolamento ai sensi dell’art. 41 c.p.c. - è qualificabile, come da statuto, “società in house” che esercita il servizio di trasporto pubblico locale sul territorio del Comune di Napoli. In particolare, l’A.N.M. S.p.a. è totalmente partecipata dalla società Napoli holding s.r.l., a sua volta “società in house” del Comune di Napoli, dal quale è totalmente partecipata. Il controllo analogo del Comune di Napoli, dunque, è esercitato dall’ente locale per il tramite della Napoli holding s.r.l., in piena aderenza al disposto del secondo periodo dell’art. 2, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 175 del 2016. Ne consegue che, ai sensi del menzionato art. 12, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 175 del 2016, il danno al patrimonio della A.N.M. S.p.a., arrecato da condotte di amministratori e dipendenti, è qualificabile come danno erariale ed il conseguente giudizio di responsabilità è attratto alla giurisdizione della Corte dei Conti. Si deve precisare che rispondono dinanzi alla Corte dei conti non solo i soggetti che abbiano un rapporto organico con la “società in house” (dipendenti e amministratori o, deve aggiungersi, i sindaci), ma anche i soggetti che, pur non avendo con la società un rapporto organico, abbiano tuttavia un rapporto di servizio facendo parte dell’organizzazione della società, come appunto il suo agente della riscossione. 14 di 17 Se si considera che la responsabilità contabile in senso proprio, oggetto del giudizio di conto, è una manifestazione della responsabilità amministrativo-erariale, visto che entrambe le forme di responsabilità derivano da condotte lesive del patrimonio pubblico, si deve concludere che una “società in house” è equiparabile in sostanza a una pubblica amministrazione (ovvero ne rappresenta una “longa manus”) agli effetti della individuazione del plesso giurisdizionale demandato a conoscere della responsabilità per danno al patrimonio sociale (erariale) arrecato da amministratori, dipendenti e concessionari di servizi che agiscono per conto della società; da tale equiparazione deve necessariamente discendere l’instaurabilità, dinanzi alla Corte dei conti, del giudizio di conto nei confronti degli agenti contabili della “società in house”. Ora, esaminando la fattispecie portata all’attenzione di queste Sezioni unite sulla scorta del riportato inquadramento, deve osservarsi che la struttura del giudizio di conto, così come quella del giudizio di responsabilità amministrativo-erariale, non è sovrapponibile – per come intesa in via generale - a quella del giudizio incardinato dinanzi al giudice di pace, oggetto del presente regolamento preventivo di giurisdizione. Nel caso che ci occupa, ci si trova di fronte ad un’azione di danno esercitata dalla “società in house” che gestisce il servizio di trasporto pubblico locale su un territorio comunale nei confronti del suo agente contabile per non aver 15 di 17 tempestivamente riscosso un importo iscritto in ruoli ad esso consegnati. Pur vertendosi in materia di contabilità pubblica (dovendo qualificarsi, in senso lato, “giudizio di conto” ogni controversia tra società concessionaria del servizio di riscossione e l’ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare ed avere e il risultato finale di tali rapporti: cfr., ad es., Cass. SU n. 5559/2010 e SU n. 16014/2018), in quanto gli obblighi e la responsabilità dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione riguardano la gestione in sede esecutiva di crediti afferenti ad un patrimonio pubblico qual è quello dell’A.N.M. S.p.a., va rilevato che detta azione non è propriamente inquadrabile né nelle forme di un giudizio di responsabilità amministrativo- erariale, essendo di essa titolare il Pubblico Ministero contabile, né nelle forme di un giudizio di conto, che si instaura ex lege con il deposito del conto giudiziale, deposito che nel caso che ci occupa, al tempo della proposizione della domanda giudiziale, non era (ancora) avvenuto. Né consta che il PM presso la Corte dei conti avesse instaurato, nei confronti dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, un giudizio per la resa del conto. Tuttavia, va osservato - in via risolutiva - come il giudizio nella cui pendenza è stato proposto il regolamento preventivo di giurisdizione è inquadrabile tra “gli altri giudizi ad istanza di parte”, disciplinati dagli artt. 172 e ss. del cd. c.g.c. (di cui al d. lgs. n. 174/2016), e precisamente nella categoria residuale di cui alla lettera d) dell’art. 172 di detto codice, tra i giudizi 16 di 17 ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato. Si tratta di una categoria “aperta” di giudizi, che non necessariamente sono tipizzati dalla legge, ma che, afferendo comunque agli obblighi e alla responsabilità di gestione di denaro e valori pubblici da parte di un dipendente, di un amministratore o, come nel caso che ci occupa, di un soggetto (ADER) incaricato di un pubblico servizio e qualificabile come agente contabile di un ente (sotto forma di “società in house”) titolare di un patrimonio pubblico, riguardano l’ampia materia della “contabilità pubblica” e sono attratti alla giurisdizione della Corte dei Conti (v., sostanzialmente in termini, Cass. SU n. 22810/2020). 2. In definitiva, sulla base di tutte le esposte argomentazioni (essendo pacificamente infondata l’eccezione preliminare di difetto assoluto di giurisdizione, siccome la relativa censura si risolve nella denuncia di un “error in procedendo”, attinente al mancato esperimento del procedimento amministrativo di cui agli artt. 19 e 29 del d. lgs. n. 112/1999: cfr., per tutte, SU n. 5595/2020), risultando l’azione proposta (sulla base della riportata rappresentazione della vicenda processuale e del “petitum” sostanziale dedotto in giudizio) dalla società A.N.M. finalizzata a conseguire quanto dovuto dall’ADER (non attivatasi per il recupero del credito esattoriale nel termine massimo di prescrizione), quale agente contabile nell’ambito della propria gestione, essa avrebbe dovuto essere promossa dinanzi al giudice munito di giurisdizione a decidere sulla 17 di 17 responsabilità contabile, ovvero avanti alla Corte dei conti, venendo in rilievo un danno erariale a carico del patrimonio sociale dell’A.N.M. s.p.a. In conclusione, il proposto regolamento preventivo va risolto – in conformità anche alle conclusioni del PG - con l’affermazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, avanti alla quale le parti vanno rimesse e che provvederà anche a disciplinare le spese di questo giudizio.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione della Corte dei conti, a cui rimette anche la pronuncia sulle spese del regolamento di giurisdizione. Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data
- ricorrente -
contro A.N.M. - AZIENDA NAPOLETANA MOBILITA' S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI AVIGNONESI 5, presso lo studio dell'avvocato ANDREA ABBAMONTE, che la rappresenta e difende;
- controricorrente -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 51018/2020 dinanzi al GIUDICE DI PACE di NAPOLI. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere ALDO CARRATO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale SE LI, il quale conclude per la dichiarazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti. RITENUTO IN FATTO 1. Con atto di citazione notificato il 18 settembre 2020, l’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a. conveniva in giudizio, dinanzi al Giudice di pace di Napoli, l’Agenzia delle Entrate- Riscossione per sentir accertare e dichiarare l’inadempimento contrattuale e la responsabilità del Concessionario dell’Agenzia delle entrate in ordine alla riscossione riguardante il mancato introito della somma iscritta a ruolo a titolo di sanzione 3 di 17 amministrativa pecuniaria irrogata con cartella di pagamento emessa nei confronti di CI LV e, per l’effetto, condannare la convenuta al pagamento, in favore di essa attrice, della somma di euro 139,00, oltre maggiorazione del 10% per ogni semestre di ritardo a decorrere dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione alla data della trasmissione del ruolo del concessionario ed interessi moratori (o, in subordine, legali), con la ulteriore condanna accessoria dello stesso Concessionario, ai sensi dell’art. 1226 c.c., al risarcimento del danno da immagine da liquidarsi in via equitativa, nonché al pagamento delle spese giudiziali. In particolare, a sostegno della formulata domanda, la società attrice contestava l’inadempimento del citato Concessionario nell’esazione del ruolo di cui alla menzionata cartella esattoriale emessa in danno del CI, da ritenersi riconducibile alla sentenza del Giudice di pace di Napoli n. 37278/2016, con la quale era stata accolta l’opposizione avanzata dal citato contribuente ai sensi dell’art. 615 c.p.c. avverso la suddetta pretesa esattoriale per intervenuto decorso del termine di prescrizione. Con comparsa di risposta del 29 giugno 2021 si costituiva in giudizio l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, la quale, in via pregiudiziale, eccepiva il difetto assoluto di giurisdizione e, comunque, della giurisdizione del giudice ordinario in favore di quella contabile (o, in subordine, di quella del giudice amministrativo), instando, in ogni caso, per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto della domanda. 4 di 17 In pendenza dell’instaurato giudizio, l’Agenzia delle Entrate- Riscossione ha proposto, con ricorso notificato il 30 giugno 2021, regolamento preventivo di giurisdizione per sentir accertare e dichiarare l’inammissibilità della domanda formulata dall’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a. per difetto assoluto di giurisdizione o, in via subordinata, per sentir affermare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti e, in linea ancora più gradata, di quella del giudice amministrativo. A fondamento del ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c., l’Agenzia delle Entrate-Riscossione ha premesso che la società attrice, alla stregua delle specifiche previsioni del suo Statuto e della circostanza che in data 18 dicembre 2014 la stessa aveva sottoscritto un contratto con la Napoli Holding s.r.l. avente ad oggetto la gestione del servizio di trasporto urbano di superficie e metropolitano del Comune di Napoli, affidata secondo le modalità dell’in house providing, dovesse considerarsi avente natura pubblicistica, agente secondo le appena indicare modalità e in applicazione della disciplina di cui al d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175. Di poi, la ricorrente ha messo in rilievo che, nella fattispecie dedotta in giudizio, l’A.N.M. s.p.a. aveva agito non per l’esercizio di un’attività di recupero di crediti derivanti da ruoli esattoriali in base ad un titolo contrattuale (quindi iure privatorum), bensì per legge in virtù di una disciplina integralmente pubblicistica, ovvero del d.P.R. n. 692/1973, per quanto attinente al procedimento, e del d.lgs. n. 112/1999 5 di 17 (come integrato dall’art. 1 del d.l. n. 193/2016), con riguardo ai rapporti intercorrenti fra soggetto impositore che forma i ruoli e l’Agente di riscossione. Alla stregua di tale inquadramento, la ricorrente ha, in primo luogo, dedotto il difetto assoluto di giurisdizione perché la domanda si porrebbe in contrasto con la disciplina speciale di cui agli artt. 19 e 20 del citato d. lgs. n. 112/1999 in tema di comunicazioni di inesigibilità e procedura di discarico delle quote iscritte a ruolo, non essendosi proceduto al preventivo esperimento (e a prescindere dagli esiti) del procedimento amministrativo previsto da dette norme, potendo il controllo di merito sull’esigibilità essere avviato dall’ente impositore solo dopo il decorso dei termini contemplati dall’art. 1, comma 684, della legge n. 190/2014. In via gradata, la ricorrente ha prospettato l’appartenenza della cognizione sulla controversia in questione alla giurisdizione contabile, sul presupposto che l’azione dovrebbe ritenersi esercitata dalla A.N.M. s.p.a. per conseguire quanto asseritamente dovuto da essa ADER nella qualità di agente contabile nell’ambito della propria gestione e, quindi, ricadendo la domanda nella materia della contabilità pubblica. In linea più subordinata, la ricorrente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore di quello amministrativo, in relazione al disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), del d. lgs. n. 104/2010 (cd. c.p.a.), alla stregua del quale appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice 6 di 17 amministrativo le controversie relative a concessioni di pubblici servizi. 2. Ha resistito con controricorso l’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a., contestando l’eccepito di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, deducendo, in primo luogo, la sua qualità di soggetto di diritto privato, il cui patrimonio sociale non può considerarsi di natura pubblica, ovvero riconducibile a quello di un ente pubblico. Ha aggiunto, poi, la controricorrente che la controversia dalla stessa intentata non ha ad oggetto i rapporti di dare ed avere con riferimento a denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, bensì attiene ad un inadempimento contrattuale di riscossione del credito – affidato all’ADER – con riferimento al recupero della somma imputata alla sanzione irrogata a carico del suddetto contravventore CI LV (per la violazione consistita nella mancata esibizione del titolo di viaggio) e non riscossa per omessa notifica della cartella di pagamento, con conseguente mancato introito del credito e l’arrecamento del derivante danno al patrimonio sociale della medesima A.N.M., da qualificarsi, per l’appunto, come società azionaria di diritto privato, donde l’esclusione della configurazione di un danno erariale. Inoltre, la società controricorrente ha eccepito l’inammissibilità del motivo con cui la ricorrente ha denunciato il difetto assoluto di giurisdizione, venendo in rilievo, con riguardo al procedimento previsto dagli artt. 19 e 20 del d. lgs. n. 112/1999, non una violazione dei limiti esterni della 7 di 17 giurisdizione, quanto piuttosto le modalità ed il tempo del suo esercizio. La controricorrente ha dedotto anche l’insussistenza della possibile giurisdizione del giudice amministrativo (come sostenuto, in via gradata, dalla ricorrente), ricadendo la causa instaurata, tutt’al più, in quelle concernenti indennità, canoni e – in particolare – altri corrispettivi, costituenti l’ambito del contenzioso escluso dalla giurisdizione esclusiva di detto giudice in relazione al disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Infine, la società A.N.M. ha inteso ribadire l’appartenenza della controversia alla cognizione del giudice ordinario, sul presupposto che il rapporto intercorrente tra la stessa e l’ADER ha i contenuti di un rapporto con rappresentanza “ex lege”, la cui responsabilità è disciplinata e rientra, ai sensi dell’art. 1710 c.c., in quella del concessionario incaricato al recupero del credito, donde la configurabilità di una responsabilità di tipo contrattuale. 3. Il P.G. ha depositato conclusioni scritte, con le quali ha chiesto dichiararsi la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti. 4. Con ordinanza interlocutoria n. 13596/2022 il collegio ha ritenuto di dover richiedere all’Ufficio del Massimario una relazione tematica sui profili di giurisdizione involti dalla vicenda oggetto del presente regolamento, all’esito del cui deposito è stata rifissata la presente adunanza camerale, in 8 di 17 prossimità della quale le difese di entrambe le parti hanno depositato memorie finali illustrative. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Ritengono queste Sezioni unite che, ai fini della risoluzione del proposto regolamento preventivo di giurisdizione, si rendono necessarie due premesse di fondo per l’inquadramento della sollevata questione: - l’una sulla natura giuridica dell’Azienda Napoletana Mobilità s.p.a.; l’altra sulla disciplina normativa applicabile con riferimento al rapporto tra la società A.N.M. e l’ADER. Sul primo aspetto si ravvisa la correttezza della prospettazione della ricorrente ADER, dal momento che – sulla base anche delle conferenti disposizioni statutarie richiamate – è condivisibile la qualificazione dell’A.N.M. s.p.a. quale “società in house” facente capo al Comune di Napoli, caratterizzandosi come un’azienda pubblica controllata dalla municipalizzata Napoli Holding e concessionaria del servizio di trasporto pubblico locale nella città di Napoli e nella circostante città metropolitana, e in tale qualità risulta essere stato sottoscritto il contratto tra le due società per la gestione del servizio urbano e metropolitano, affidata secondo le modalità dell’in house providing, donde, anche alla stregua di questa conferente impostazione, va riconosciuta alla citata A.N.M. natura pubblicistica, in virtù della sopravvenuta disciplina generale di cui al d. lgs. n. 175/2016. Sul secondo rilevato aspetto, si ritiene altrettanto rispondente al quadro normativo e alla pregressa giurisprudenza di queste 9 di 17 Sezioni unite quanto sostenuto dalla parte ricorrente, poiché, nella vicenda dedotta in giudizio, l’A.N.M. s.p.a., pur sul presupposto della riconosciutagli legittimazione a formare, unilateralmente e stragiudizialmente, i ruoli coattivi, la stessa è tenuta poi ad affidarne la fase della riscossione al competente agente contabile (v. Cass. SU n. 16014/2018 e SU n. 760/2022), affinché questi provveda alla loro esazione sulla base delle norme vigenti in materia di recupero delle imposte e, quindi, per legge e non sulla scorta di un rapporto contrattuale tra la stessa AN e l’ADER. Non coglie, quindi, nel segno la tesi della controricorrente, che – al fine di ritenere legittimamente incardinata la controversia dinanzi al giudice ordinario – sostiene che, nella fattispecie, ci si trovi di fronte ad un asserito inadempimento dell’ADER, da ricondursi al fatto che quest’ultima non si era attivata nel termine massimo di prescrizione quinquennale - non interrotto - per procedere alla riscossione della somma dovuta a titolo di sanzione divenuta ormai definitiva da parte del trasgressore, che, avendo poi agito con opposizione ai sensi dell’art. 615 c.p.c., aveva avuto ragione nel riconoscimento dell’estinzione del suo debito, con annullamento della relativa cartella esattoriale, per il recupero del cui importo l’A.N.M. ha, per l’appunto, ritenuto di agire con l’azione contrattuale per inadempimento nei confronti dell’ADER mediante la domanda introduttiva della causa nel corso della quale è stato proposto il regolamento ai sensi dell’art. 41 c.p.c. 10 di 17 Per meglio esplicare le premesse appena focalizzate ed avvalorare la conclusione della ritenuta sussistenza della giurisdizione contabile, si osserva che le funzioni giurisdizionali, di controllo e consultive della Corte dei conti sono indirizzate, in base alla normativa di settore, nei confronti degli enti pubblici, nel cui novero non rientrano, per definizione, le società di capitali. Tuttavia, la progressiva introduzione di disposizioni imperative che devono essere osservate dalle S.p.a. partecipate e l’utilizzo di risorse pubbliche nell’espletamento delle funzioni loro attribuite, spesso strumentali al raggiungimento di finalità istituzionali degli enti costitutori stanno mutando la prospettiva: per un verso, molte delle società in questione sono attratte, per molteplici attività, nell’orbita pubblicistica;
per un altro verso, le attività di verifica e controllo svolte nei confronti delle attività degli enti pubblici hanno ad oggetto anche i rapporti con le società partecipate e le modalità di applicazione dei vincoli di finanza pubblica da parte di queste ultime. D’altra parte, l’attività di controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti nei confronti degli enti territoriali è disciplinata da norme che indirizzano l’attività del giudice contabile a verificare la sana gestione finanziaria degli enti territoriali e a fornire indicazioni di carattere generale a questi ultimi nella materia della contabilità pubblica. In sostanza, l’attività della Corte dei conti è concentrata sulle verifiche dei rapporti tra gli enti partecipanti e le società 11 di 17 partecipate per quanto riguarda le ricadute di quei rapporti sul bilancio degli enti pubblici. In questo contesto si è venuto ad innestare il già richiamato d.lgs. n. 175 del 2016, recante il testo unico delle società a partecipazione pubblica, emanato su delega conferita con legge n. 124 del 2015. La legge delega perseguiva la ricerca di un punto di equilibrio tra la salvaguardia dei princìpi di concorrenza e le deroghe al regime civilistico, necessarie per evitare che l’esternalizzazione diventi un mezzo per eludere i vincoli di finanza pubblica o, comunque, per aggirare i princìpi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione pubblica. L’art. 1, comma 2, del detto d.lgs., infatti, ha indicato, tra gli oggetti della normativa, l’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, la tutela e la promozione della concorrenza e del mercato, nonché la razionalizzazione e il contenimento della spesa pubblica e la previsione del suo art. 12 è dirimente ai fini del tracciamento dei confini della giurisdizione della Corte dei Conti in tema di società partecipate da enti pubblici. Esso, rubricato, “Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi delle società partecipate”, dispone che: “1. I componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai 12 di 17 dipendenti delle società in house. E’ devoluta alla Corte dei conti, nei limiti della quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di danno erariale di cui al comma 2. 2. Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subìto dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione”. A sua volta, l’art. 2, comma 1, lett. o) del citato d.lgs. definisce le “società in house” come “le società sulle quali un’amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all’art. 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell’attività prevalente di cui all’art. 16, comma 3”. Ancora, per “controllo analogo”, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. c) del detto d.lgs., s’intende “la situazione in cui l'amministrazione esercita su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, esercitando un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall'amministrazione partecipante”. 13 di 17 Ciò premesso ed avuto riguardo alla fattispecie di cui alla causa in oggetto, va rilevato che l’A.N.M. S.p.a. - attrice nel giudizio nel corso del quale è stato formulato il regolamento ai sensi dell’art. 41 c.p.c. - è qualificabile, come da statuto, “società in house” che esercita il servizio di trasporto pubblico locale sul territorio del Comune di Napoli. In particolare, l’A.N.M. S.p.a. è totalmente partecipata dalla società Napoli holding s.r.l., a sua volta “società in house” del Comune di Napoli, dal quale è totalmente partecipata. Il controllo analogo del Comune di Napoli, dunque, è esercitato dall’ente locale per il tramite della Napoli holding s.r.l., in piena aderenza al disposto del secondo periodo dell’art. 2, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 175 del 2016. Ne consegue che, ai sensi del menzionato art. 12, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 175 del 2016, il danno al patrimonio della A.N.M. S.p.a., arrecato da condotte di amministratori e dipendenti, è qualificabile come danno erariale ed il conseguente giudizio di responsabilità è attratto alla giurisdizione della Corte dei Conti. Si deve precisare che rispondono dinanzi alla Corte dei conti non solo i soggetti che abbiano un rapporto organico con la “società in house” (dipendenti e amministratori o, deve aggiungersi, i sindaci), ma anche i soggetti che, pur non avendo con la società un rapporto organico, abbiano tuttavia un rapporto di servizio facendo parte dell’organizzazione della società, come appunto il suo agente della riscossione. 14 di 17 Se si considera che la responsabilità contabile in senso proprio, oggetto del giudizio di conto, è una manifestazione della responsabilità amministrativo-erariale, visto che entrambe le forme di responsabilità derivano da condotte lesive del patrimonio pubblico, si deve concludere che una “società in house” è equiparabile in sostanza a una pubblica amministrazione (ovvero ne rappresenta una “longa manus”) agli effetti della individuazione del plesso giurisdizionale demandato a conoscere della responsabilità per danno al patrimonio sociale (erariale) arrecato da amministratori, dipendenti e concessionari di servizi che agiscono per conto della società; da tale equiparazione deve necessariamente discendere l’instaurabilità, dinanzi alla Corte dei conti, del giudizio di conto nei confronti degli agenti contabili della “società in house”. Ora, esaminando la fattispecie portata all’attenzione di queste Sezioni unite sulla scorta del riportato inquadramento, deve osservarsi che la struttura del giudizio di conto, così come quella del giudizio di responsabilità amministrativo-erariale, non è sovrapponibile – per come intesa in via generale - a quella del giudizio incardinato dinanzi al giudice di pace, oggetto del presente regolamento preventivo di giurisdizione. Nel caso che ci occupa, ci si trova di fronte ad un’azione di danno esercitata dalla “società in house” che gestisce il servizio di trasporto pubblico locale su un territorio comunale nei confronti del suo agente contabile per non aver 15 di 17 tempestivamente riscosso un importo iscritto in ruoli ad esso consegnati. Pur vertendosi in materia di contabilità pubblica (dovendo qualificarsi, in senso lato, “giudizio di conto” ogni controversia tra società concessionaria del servizio di riscossione e l’ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare ed avere e il risultato finale di tali rapporti: cfr., ad es., Cass. SU n. 5559/2010 e SU n. 16014/2018), in quanto gli obblighi e la responsabilità dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione riguardano la gestione in sede esecutiva di crediti afferenti ad un patrimonio pubblico qual è quello dell’A.N.M. S.p.a., va rilevato che detta azione non è propriamente inquadrabile né nelle forme di un giudizio di responsabilità amministrativo- erariale, essendo di essa titolare il Pubblico Ministero contabile, né nelle forme di un giudizio di conto, che si instaura ex lege con il deposito del conto giudiziale, deposito che nel caso che ci occupa, al tempo della proposizione della domanda giudiziale, non era (ancora) avvenuto. Né consta che il PM presso la Corte dei conti avesse instaurato, nei confronti dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, un giudizio per la resa del conto. Tuttavia, va osservato - in via risolutiva - come il giudizio nella cui pendenza è stato proposto il regolamento preventivo di giurisdizione è inquadrabile tra “gli altri giudizi ad istanza di parte”, disciplinati dagli artt. 172 e ss. del cd. c.g.c. (di cui al d. lgs. n. 174/2016), e precisamente nella categoria residuale di cui alla lettera d) dell’art. 172 di detto codice, tra i giudizi 16 di 17 ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato. Si tratta di una categoria “aperta” di giudizi, che non necessariamente sono tipizzati dalla legge, ma che, afferendo comunque agli obblighi e alla responsabilità di gestione di denaro e valori pubblici da parte di un dipendente, di un amministratore o, come nel caso che ci occupa, di un soggetto (ADER) incaricato di un pubblico servizio e qualificabile come agente contabile di un ente (sotto forma di “società in house”) titolare di un patrimonio pubblico, riguardano l’ampia materia della “contabilità pubblica” e sono attratti alla giurisdizione della Corte dei Conti (v., sostanzialmente in termini, Cass. SU n. 22810/2020). 2. In definitiva, sulla base di tutte le esposte argomentazioni (essendo pacificamente infondata l’eccezione preliminare di difetto assoluto di giurisdizione, siccome la relativa censura si risolve nella denuncia di un “error in procedendo”, attinente al mancato esperimento del procedimento amministrativo di cui agli artt. 19 e 29 del d. lgs. n. 112/1999: cfr., per tutte, SU n. 5595/2020), risultando l’azione proposta (sulla base della riportata rappresentazione della vicenda processuale e del “petitum” sostanziale dedotto in giudizio) dalla società A.N.M. finalizzata a conseguire quanto dovuto dall’ADER (non attivatasi per il recupero del credito esattoriale nel termine massimo di prescrizione), quale agente contabile nell’ambito della propria gestione, essa avrebbe dovuto essere promossa dinanzi al giudice munito di giurisdizione a decidere sulla 17 di 17 responsabilità contabile, ovvero avanti alla Corte dei conti, venendo in rilievo un danno erariale a carico del patrimonio sociale dell’A.N.M. s.p.a. In conclusione, il proposto regolamento preventivo va risolto – in conformità anche alle conclusioni del PG - con l’affermazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, avanti alla quale le parti vanno rimesse e che provvederà anche a disciplinare le spese di questo giudizio.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione della Corte dei conti, a cui rimette anche la pronuncia sulle spese del regolamento di giurisdizione. Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data