CASS
Sentenza 17 gennaio 2023
Sentenza 17 gennaio 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 17/01/2023, n. 1191 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 1191 |
| Data del deposito : | 17 gennaio 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 31397-2021 proposto dal: COMUNE DI TERMOLI, in persona del Sindaco pro-tempore, domiciliato “ex lege” in ROMA, presso la Cancelleria civile della Corte di Cassazione e rappresentato e difeso dagli avvocati OV DI GIANDOMENICO e ETTORE ALESSIO GIACOBONE, giusta procura in calce al ricorso;
- ricorrente -
contro Civile Sent. Sez. 2 Num. 1191 Anno 2023 Presidente: LOMBARDO LUIGI OV Relatore: CARRATO ALDO Data pubblicazione: 17/01/2023 2 di 25 MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO ECONOMIA FINANZE, AGENZIA DEL DEMANIO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
- controricorrenti -
avverso la sentenza n. 232/2021 della CORTE D'APPELLO di CAMPOBASSO, depositata il 6/7/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/12/2022 dal Consigliere ALDO CARRATO;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, Aldo Ceniccola, con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso, conclusioni ribadite anche in sede di discussione nella citata udienza;
letta la memoria depositata dalla difesa del ricorrente ai sensi dell’art. 378 c.p.c.: uditi gli Avvocati Giovanni Di Giandomenico e Ettore Alessio Giacobone, per delega dell’Avv. Vincenzo Mastrangelo;
RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE 1. Con sentenza n. 195/2013 (pubblicata il 6 maggio 213), il Tribunale di Campobasso rigettava la domanda proposta dal Comune di Termoli – nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze oltre che dell’Agenzia del Demanio – per sentir dichiarare l’insussistenza dei requisiti di demanialità marittima, pretesa dalla suddette Amministrazioni, nel litorale Sud, denominato Rio Vivo “C.da Marinelle”, relativo ai terreni ubicati fra la strada comunale “Marinelle” e la spiaggia c.d. “di Rio Vivo”, a iniziare dal torrente omonimo fino alla Località c.d. 3 di 25 “Punta di Pizzo”, sulla base della planimetria allegata all’atto di citazione. 2. Decidendo sul gravame formulato dal soccombente Comune attore e nella costituzione delle citate Amministrazioni convenute, la Corte di appello di Campobasso, con sentenza n. 232/2021 (pubblicata il 6 luglio 2021), ha rigettato l’impugnazione, compensando le spese del grado. A sostegno dell’adottata pronuncia la Corte molisana rilevava l’infondatezza dell’unica complessa censura addotta a sostegno dell’appello, con la quale si era inteso sostenere che il procedimento amministrativo di delimitazione avviato nel 1910 non si fosse completato, poiché la delimitazione della proprietà demaniale operata nel 1912 non era aveva costituito oggetto di approvazione con apposito decreto, per cui il confine tracciato non si sarebbe potuto considerare giuridicamente valido. In particolare, la Corte di secondo grado smentiva l’assunto dell’ente appellante secondo cui le citate operazioni avrebbero potuto avere un esclusivo rilievo al fine di una “sdemanializzazione tacita” delle aree accedenti la linea di delimitazione, con l’effetto che la nuova linea di demarcazione di cui al verbale del 10 marzo 1981 avrebbe individuato il demanio marittimo, separandolo da ciò che non aveva più le sue precipue caratteristiche e stabilendo – in effetti – che la zona individuata con il foglio 22 non era più assoggettabile a tali tipo di demanio, avendo, pertanto, acquisito la natura di “patrimonio disponibile dello Stato”, che, in quanto tale, avrebbe dovuto ritenersi usucapita da tutti gli occupanti. 4 di 25 Pertanto, a confutazione del contenuto dell’atto di appello, la Corte territoriale riteneva che si dovesse ritenere valida, oltre che pienamente attendibile, l’attività di ricognizione svolta nel 1910 e nel 1912 (ancorché quest’ultima fosse stata classificata come “IC Demanio”), in quanto idonea ad individuare i confini del demanio marittimo relativamente alla zona in contestazione, senza potersi, invece, riconoscere alcuna rilevanza al citato verbale di demarcazione del 10 marzo 1981, in quanto non seguito dall’approvazione delle autorità competenti a valutare la non necessarietà del beni ai fini del codice della navigazione. Osservava, inoltre, la Corte molisana che non poteva, altresì, considerarsi influente la “sclassificazione” dei terreni ricadenti nel demanio marittimo di cui al comma 2-bis dell’art. 6 del d. l. n. 80/2004 (aggiunto dalla legge di conversione n. 140/2004), come, in seguito, parzialmente modificato dalla legge n. 205/2017, rilevando che la collocazione della nuova linea di delimitazione secondo le risultanze catastali, con decorrenza retroattiva, non aveva avuto pratica attuazione da parte degli Uffici competenti, non essendo stata recepita in alcun espresso provvedimento amministrativo. 3. Avverso la suddetta sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, il Comune di Termoli. L’Agenzia del Demanio, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno resistito con un unico controricorso. 5 di 25 La difesa del ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c. RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 co.
2-bis del decreto-legge n. 80/2004, conv. nella legge n. 104/2004, come modificato dall’art. 1, co. 907, della legge n. 205/2017 e degli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav., relativamente alla dizione “IC Demanio” ed alla sua qualificazione come demanio disponibile, nonché della direttiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) del 15 aprile 2008, prot. 16042/0008/S.M. Si evidenzia che, tradizionalmente, la dizione di IC Demanio designa quei beni che, in quanto provenienti dal patrimonio degli stati preunitari ovvero degli enti ecclesiastici, appartengono allo Stato ma fanno parte del suo patrimonio disponibile. Si aggiunge che, nella specie, il verbale di delimitazione del 19 marzo 1912 distingueva tra la spiaggia, ovvero la fascia di terreno più prossima al mare, indicata come demanio marittimo, dalla fascia più interna, invece designata come demanio patrimoniale, specificando che tale distinzione aveva trovato, poi, conferma nell’istituzione del catasto particellare, in quanto solo la prima fascia è stata indicata come Demanio pubblico dello Stato – Ramo Marina Mercantile, trovando la seconda fascia l’assegnazione al Demanio pubblico – IC Demanio. 6 di 25 Tale distinzione, che ha poi corrispondenza anche nelle diverse modalità di gestione dei beni, conforterebbe quindi il fatto che la fascia più interna, ove sono ubicati i beni dei ricorrenti, è parte del patrimonio disponibile. 2. Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione del co.
2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (come convertito dalla legge n. 140/2004), e successive modifiche, censurando l’impugnata sentenza nella parte in cui ha affermato che la norma non sia immediatamente esecutiva, ma necessiti di ulteriori adempimenti amministrativi per la sua vigenza. Si sostiene che l’impugnata sentenza, negando l’immediata applicazione della modifica del 2017, ha erroneamente interpretato la legge che è suscettibile di immediata applicazione quanto all’individuazione dei beni demaniali. Ciò troverebbe risposta nel contenuto della citata Direttiva, che chiarisce come lo scopo della innovazione normativa sia stato proprio quello di risolvere il contenzioso venutosi a creare con i privati, ribadendo il carattere meramente ricognitivo dell’attività amministrativa cui fa richiamo la legge. 3. Rileva il collegio che i due formulati motivi – esaminabili congiuntamente, perché all’evidenza tra loro connessi - investono la decisiva questione dell’incidenza sulla vicenda in esame della novella normativa del 2017, con la quale è stato aggiunto il Comune di Termoli a quelli originariamente contemplati nell’art. 6 co.
2-bis della legge n. 140/2004 di conversione del decreto-legge n. 80/200, con cui è stata 7 di 25 prevista, con efficacia retroattiva, una riqualificazione dell’area demaniale marittima, conformemente alle risultanze catastali. 4. Ritiene opportuno il collegio riassumere preventivamente le vicende che hanno determinato il presente contenzioso. Come si ricava dallo svolgimento fattuale della vicenda e dal contenuto delle due sentenze emesse nei due gradi di merito, i beni di cui si controverte ricadono in una fascia litoranea delimitata ad est dal mare Adriatico e ad ovest da una linea di demarcazione del demanio marittimo suddivisa in due tratti distinti, tracciati in base ad un verbale di delimitazione redatto a questo fine il 19 marzo 1912 di concerto tra un rappresentante dell'amministrazione marittima periferica dello Stato ed un funzionario dell'Ufficio Tecnico di Finanza di Campobasso, il primo dei quali è compreso fra la riva superiore o sinistra del fiume Biferno, a sud, e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Sei Voci", a nord, mentre il secondo tratto corre fra la riva superiore o sinistra del torrente "Rio Sei Voci", a sud, e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Vivo", a nord, e si identifica con il limite naturale rappresentato dalla linea di base dell'altopiano che dal centro di Termoli digrada verso sud. Detto verbale e l'allegata planimetria individuano anche la fascia più interna appartenente al patrimonio dello Stato (c.d. "demanio patrimoniale"), chiarendo, peraltro, che essa si estende dalla riva superiore o sinistra del fiume Biferno, a sud, fino alla riva inferiore o destra del torrente "Rio Sei Voci", a nord, e che nel tratto a monte fra la riva superiore o sinistra 8 di 25 del torrente "Rio Sei Voci" e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Vivo" non esistono terreni appartenenti al patrimonio dello Stato ma soltanto suoli del demanio marittimo delimitato dalla linea naturale dell'altopiano, di cui la planimetria allegata al verbale del 19 marzo 1912 riporta appunto il tratto tra i torrenti "Rio Vivo" e "Rio Sei Voci". I Ministeri delle Finanze e dei Trasporti e della Navigazione e l'Agenzia del Demanio hanno, quindi, rivendicato l'appartenenza al demanio marittimo di parte dei terreni occupati dalle controparti private, ed hanno allegato, a supporto della tesi della demanialità, il verbale di delimitazione del 19/3/1912 sopra richiamato. I privati, dal canto loro, e, nel caso di specie, il Comune di Termoli, hanno chiesto l'accertamento negativo dell'appartenenza dei beni stessi al demanio marittimo. Ciò precisato, è agevole rilevare, in primo luogo, che entrambe le posizioni processuali hanno ad oggetto l'accertamento, rispettivamente positivo e negativo, dei caratteri fisici nei quali si compendia la demanialità marittima e che il verbale di delimitazione del 19/3/1912 è stato richiamato dalle Amministrazioni del demanio in funzione della prova della demanialità marittima delle aree rivendicate. Il verbale di delimitazione de quo si inseriva nel quadro di un'annosa vertenza fra l'Amministrazione del demanio dello Stato, da un lato, e, dall'altro, il Comune di Termoli nonché altri soggetti che avevano occupato gli arenili del litorale posto a sud dell'abitato di Termoli. 9 di 25 A ridosso della fascia demaniale marittima insisteva un'area composita formata da immobili appartenenti al patrimonio dello Stato, provenienti dalle proprietà pubbliche dell'epoca preunitaria (c.d. "demanio patrimoniale"), e antichi demani delle comunità locali. Detta area era stata anche oggetto di occupazioni da parte di privati cittadini e tale situazione di fatto, unitamente alle rivendicazioni del Comune di Termoli, aveva interessato la fascia costiera che l'amministrazione marittima riteneva compresa nel demanio marittimo. Di tale controversia si diede atto nel verbale dell'adunanza tenutasi in Termoli il 23/24 novembre 1910, fra il capo del compartimento marittimo di Ancona, un funzionario delegato dall'Intendente di Finanza di Campobasso ed il Commissario del Comune di Termoli, e si richiamò anche un provvedimento adottato dal Ministero della Marina mercantile nel 1890, con il quale si era ritenuto di limitare la fascia demaniale marittima entro un raggio di 35 metri misurati dal "battente del mare". In una successiva riunione tenutasi in Termoli il 14/3/1912, alla quale intervennero funzionari dell'Intendenza di Finanza e della Prefettura di Campobasso ed il Sindaco del Comune di Termoli, fu tracciata, su una planimetria risalente al 1846 accettata da tutte le parti intervenute alla precedente adunanza del 23/24 novembre 1910, la linea di demarcazione fra il demanio marittimo e la proprietà comunale nel tratto compreso fra il torrente "Rio Vivo" ed il torrente "Rio Sei Voci", costituita dalla linea che separava la spiaggia dall'altopiano retrostante, e la linea di demarcazione fra il demanio 10 di 25 marittimo ed il patrimonio disponibile dello Stato nel tratto compreso fra il torrente "Rio Sei Voci" ed il fiume Biferno, contrassegnata da sei punti nei quali sarebbero stati apposti altrettanti termini lapidei. Con il successivo verbale del 19/3/1912 più volte richiamato, infine, si provvide alla materiale apposizione dei termini lapidei con la partecipazione del delegato del capo del compartimento marittimo di Ancona, come stabilito nel verbale del 14/3/1912, e la delimitazione così operata ricevette l'approvazione del Ministero della Marina mercantile con dispaccio n. 2353 dell'11/4/1912. La contestazione in merito all’esatta delimitazione dell’area demaniale rispetto a quella invece suscettibile di appropriazione anche da parte dei privati ha, quindi, determinato l’insorgenza del contenzioso, di cui il presente procedimento è solo uno dei numerosi rivoli. La situazione dei privati ha visto, peraltro, l’interessamento anche della Regione che a suo tempo, ed in relazione al contenzioso che aveva interessato anche i vicini Comuni di NO e Vasto, sollevò conflitto di attribuzione, denunciando proprio le iniziative avanzate dalle Amministrazioni odierne controricorrenti. La Corte costituzionale, però, con la sentenza n. 150/2003, dichiarò inammissibile il ricorso, in quanto la contestazione delle intimazioni a privati, possessori di aree asseritamente demaniali, di pagamento di indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili sulle stesse costruiti, non investiva funzioni attribuite alla Regione, ma conteneva la 11 di 25 rivendicazione delle stesse invocando la titolarità del bene cui ineriscono, osservando che alla luce dell'assetto normativo relativo al demanio marittimo, il reale oggetto della controversia proposta davanti alla Corte era costituito non dalla estensione delle funzioni regionali, ma dalla rivendica della titolarità del demanio marittimo (estranea ai conflitti di cui all'art. 134 Cost.), cui ineriscono le funzioni contestate, come del resto confermava la richiesta della ricorrente di dichiarare superato lo stesso concetto di demanio statale attraverso una pronuncia di illegittimità costituzionale dell'art. 822 comma 1 c.c. Il quadro normativo è stato poi modificato dalle leggi della Regione Molise n. 5 del 5-5-2006 e n. 28 del 27-9-2006. L'art. 3, 1 comma, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 aveva individuato le aree demaniali marittime della costiera molisana e delle antistanti zone del mare territoriale indicando come linee di demarcazione, per i litorali sud e nord del Comune di Termoli, rispettivamente la linea di demarcazione determinata con verbale del dicembre 1984 dalla Capitaneria di Porto di Pescara e la SS n. 16 "Europa 2" ovvero l'eventuale, diversa e più restrittiva demarcazione demaniale proposta dal S.I.D. (Sistema Informatico del Demanio) verso il mare, risultante dagli atti ufficiali. E’, però, insorto il dubbio che la nuova delimitazione del demanio marittimo regionale avesse la sola funzione di delimitare l'ambito territoriale entro il quale la Regione Molise ed i Comuni molisani dovessero esercitare le funzioni amministrative in materia di demanio marittimo loro 12 di 25 rispettivamente attribuite e non estendesse i suoi effetti alla disciplina della proprietà dei beni pubblici e privati sul litorale costiero molisano. Tuttavia, la costante giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr.: Corte costituzionale 19 ottobre 2007, n. 344; Corte costituzionale 6 luglio 2007 n. 255; Corte costituzionale 10 marzo 2006, n. 89) ha posto in risalto che l'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo comporta l'individuazione automatica del loro ambito territoriale di applicazione, coincidente con le zone che l'art. 822 c. c. e l'art. 28 cod. nav. qualificano come demanio marittimo, con la conseguenza che sarebbe assolutamente inutile una disposizione legislativa regionale che operasse una individuazione riduttiva dell'ambito territoriale di esercizio delle funzioni amministrative anzidette. Una disposizione di tal genere, infatti, sarebbe priva di effetto e non impedirebbe alla Regione ed ai Comuni l'esercizio delle funzioni loro rispettivamente attribuite in materia di demanio marittimo anche in ambiti territoriali che, pur non ricadendo nella delimitazione operata dalla norma regionale, siano tuttavia compresi nella nozione di demanio marittimo assunta dagli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav. A fugare ogni dubbio sull'effettiva portata della delimitazione operata dall'art. 3, comma 1, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 era intervenuta la disposizione di cui all'art. 12, comma 6, della L.R. n. 28 del 27 settembre 2006, che - con norma di interpretazione autentica vincolante per l'interprete - aveva 13 di 25 stabilito che le disposizioni di cui al citato comma 1 dell'art. 3 della L.R. 5 maggio 2006, n. 5 dovevano essere interpretate nel senso di determinare quali erano nella Regione Molise le zone di cui agli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav. In base a tale norma interpretativa, dunque, si intendeva affermare che l’art. 3, 1 comma, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 assumeva rilievo anche ai fini del diritto privato, individuando l'ambito della proprietà demaniale marittima nella Regione Molise e non la sola estensione territoriale di esercizio delle funzioni amministrative della Regione e dei Comuni in materia di demanio marittimo. Tuttavia la successiva sentenza della Corte costituzionale n. 370 del 5/14 novembre 2008, ha dichiarato incostituzionali il comma 1 dell'art. 3 della L. della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 ed il comma 6 dell'art. 12 della L. della Regione Molise 27 settembre 2006, n. 28, essendo stati ritenuti in contrasto con l'art. 117, 2 comma, lett. l), della Costituzione, per avere il legislatore regionale invaso una materia - la proprietà dei beni pubblici - riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale. Tali disposizioni normative regionali, infatti, essendo rivolte alla disciplina della proprietà dei beni pubblici e privati sul litorale costiero molisano, si rivelavano incompatibili con la ripartizione delle funzioni legislative tra lo Stato e le Regioni anche alla luce del novellato art. 117 della Costituzione, che al comma 2, lett. l) riserva allo Stato non soltanto "la giurisdizione e le norme processuali" ma anche "l'ordinamento civile", in tal modo 14 di 25 significando che il diritto sostanziale civile, nell'ambito del quale certamente rientra la regolamentazione della proprietà pubblica e privata con le relative definizioni e delimitazioni, costituisce materia di esclusiva competenza statale, sulla quale le Regioni non possono perciò in alcun modo legiferare, pena l'incostituzionalità delle norme che nonostante ciò fossero emanate con la finalità, diretta o indiretta, di disciplinare la proprietà dei beni pubblici. In virtù di detta declaratoria di incostituzionalità, quindi, la delimitazione operata dal comma 1 dell'art. 3 della L. della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 è stata definitivamente espunta ex tunc dal sistema normativo e non avuto più alcuna incidenza nella presente controversia, ritornandosi quindi alla valenza della risalente delimitazione del 1912. Anche la Corte di appello ha attribuito prevalenza a tale attività di delimitazione, reputando che la qualifica di bene demaniale dovesse avvenire secondo quanto previsto nel verbale del 19/3/1912. A tal fine è stato anche svalutato l‘argomento speso dalla difesa dei privati, secondo cui la porzione di terreno dai medesimi occupata era catastalmente qualificata come "IC Demanio", atteso che la stessa non derivava dalla delimitazione del demanio marittimo operata con il verbale del 19/3/1912 ma risaliva all'impianto del catasto geometrico particellare del 1937-1939, ed era dovuta, perciò, ai rilievi eseguiti dai funzionari dell'UTE e non alle indicazioni esplicite o implicite dei competenti organi centrali e periferici del 15 di 25 Ministero della Marina mercantile, con la duplice conseguenza che a tale classificazione non poteva attribuirsi l'efficacia di un atto di sdemanializzazione tacita. La sentenza ha, poi, richiamato la giurisprudenza di questa Corte, che ha ribadito l’impossibilità, a mente dell’art. 35 cod. nav., per il demanio marittimo dell’operatività di una sdemanializzazione tacita (Cass. S.U. n. 7739/2020, citata dalla Corte d’Appello, cui adde, ex multis, Cass. n. 26655/2019, che ribadisce come il relativo decreto abbia carattere costitutivo, in quanto segue alla verifica, in concreto, della non utilizzabilità delle zone "per pubblici usi del mare", e senza che tale diversità di disciplina rispetto agli altri beni demaniali contrasti coi principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 42 Cost., stante, rispettivamente, la non sovrapponibilità degli interessi tutelati dai due istituti e la priorità della salvaguardia della proprietà pubblica rispetto alla privata;
cfr., anche, Cass. n. 4839/2019 e Cass. n. 10489/2018, che negano come possa aversi sdemanializzazione per l'esercizio di un potere di fatto da parte di un privato che abbia realizzato abusivamente opere e manufatti, in quanto ciò non fa venir meno l'attitudine del bene a realizzare i pubblici usi del mare;
v., altresì, in precedenza, Cass. n. 10817/2009). La Corte di appello ha, poi, reputato che la dizione di IC Demanio non potesse essere reputata risolutiva, osservando come anche questa Corte si fosse occupata della questione, con la sentenza n. 12945/2014, che proprio in relazione al Comune di Termoli ha ribadito che ai sensi dell'art. 35 cod. 16 di 25 nav. la sdemanializzazione dei beni appartenenti al demanio marittimo richiede un formale provvedimento della competente autorità avente efficacia costitutiva e non può avvenire per facta concludentia, il che imponeva di accertare in concreto se un determinato terreno, pur non facendo parte della spiaggia, o del lido del mare, conservasse l'attitudine a consentire in futuro usi pubblici del mare (in motivazione venne precisato che tale indagine non era preclusa dal fatto che il terreno fosse accatastato allo "IC demanio dello Stato" - definizione che di norma è riferita alla proprietà dei beni degli Stati preunitari o degli enti ecclesiastici passata parimenti allo Stato - ribadendo la necessità della verifica dei caratteri del demanio marittimo). La Corte di appello, peraltro, ha con riferimento alla vicenda in esame, aggiunto in motivazione che la fascia di terreno delimitata dalla linea del 19/3/1912 conservava una potenziale idoneità a soddisfare i pubblici usi del mare. 5. Tutto ciò premesso ed illustrato, osserva, però, il collegio che – con riferimento al riportato impianto motivazionale – occorre tener conto che, nelle more del giudizio, è intervenuta (come puntualmente dedotto con i motivi in esame) la legge di conversione n. 140/2004 del decreto-legge n. 80/2004, che ha introdotto all’art. 6, il comma 2-bis, il quale così recita: “2-bis. La fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di NO e di Termoli (Campobasso) e del comune di San SA (Chieti) è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base 17 di 25 delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della predetta linea di demarcazione è delegata d'Agenzia del demanio, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”. La norma, che nella sua prima versione contemplava il solo Comune di NO, ha visto poi l’aggiunta del Comune di San SA con l’art. 17-quinquies del decreto-legge n. 148/2017 (conv. nella legge n. 172/2017), ed infine l’aggiunta - con l’art. 1, comma 907, della legge n. 205/2017 - del Comune di Termoli. Trattasi di interventi successivi che erano stati giustificati dalla esigenza di porre fine al contenzioso esistente tra lo Stato ed i vari privati che avevano occupato dei terreni che il primo rivendicava come appartenenti al demanio marittimo, e ciò in considerazione del fatto che l’originario intervento del 2004 aveva assicurato per il territorio di NO la definizione stragiudiziale delle controversie pendenti, essendosi preso atto della nuova delimitazione demaniale da parte dell’Agenzia del Demanio. In tal senso rileva anche la relazione illustrativa alla modifica di cui alla legge di conversione n. 148/2017, riferita al Comune di San SA, nella quale si evidenzia che la finalità della legge era quella di assicurare una nuova delimitazione della fascia demaniale marittima, con efficacia retroattiva, analogamente a quanto già avvenuto per quello di NO, il tutto secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle 18 di 25 risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto-legge n. 80/2004. Lo scopo della norma era, poi, quello di risolvere le incertezze sulla collocazione della linea di demarcazione della fascia di demanio marittimo, in quanto appariva controverso il regime giuridico delle relative aree per il consolidarsi di situazioni di proprietà privata in territori ubicati in prossimità dell'ampia fascia appartenente inequivocabilmente al demanio. Nella relazione si evidenziava, altresì, che per effetto dell’intervento normativo anche la fascia demaniale marittima compresa nel territorio di San SA diveniva oggetto di una nuova delimitazione, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto-legge n. 80/2004. Analoghe considerazioni, tenuto conto del mero rinvio - che è dato leggere nella relazione illustrativa al Senato del comma 907 dell’art. 1 della legge n. 205/2017 - alla giustificazione della precedente modifica riguardante il Comune di San SA, valgono peraltro anche in relazione al successivo ampliamento della previsione normativa al Comune di Termoli, ponendosi la modifica in un’ideale linea di continuità con il precedente intervento del legislatore regionale, rivelatosi vano per le aspettative dei privati, in ragione della illegittimità della norma come dichiarata dalla Corte costituzionale. Avuto riguardo, quindi, al tenore letterale della norma, e considerati anche gli argomenti di carattere storico che 19 di 25 possono trarsi dai lavori preparatori, la norma in questione ha provveduto alla riqualificazione della fascia costiera, con una rideterminazione anche dell’area del demanio marittimo, individuando come limite la linea di demarcazione ricavabile dalle risultanze catastali alla data di entrata in vigore. Ritiene, quindi, il collegio che la corretta esegesi della norma in esame è nel senso che sono demaniali solo quelle aree che risultano essere tali secondo le emergenze del catasto alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 140/2004, ma il tutto con portata retroattiva, dovendosi opinare che le aree invece escluse secondo la riproduzione grafica catastale dal demanio marittimo, lo sono quanto meno sin dalla data di impianto del catasto, dovendosi reputare che a tale data, per scelta del legislatore, lo stesso risultava idoneo a fornire una corretta rappresentazione della reale situazione dominicale. Occorre, altresì ed in senso determinante, chiarire che la norma di cui al comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (come aggiunto con la legge di conversione n. 140/2004) deve rettamente intendersi come volta a determinare una declassificazione ex lege di aree anche eventualmente ab origine appartenenti al demanio marittimo, e quindi da reputarsi ampiamente satisfattiva dei requisiti formali prescritti dall’art. 35 cod. nav. Il rinvio ad un elemento di carattere obiettivo e predeterminato, quale la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali, unitamente alla espressa 20 di 25 previsione di retroattività della norma, denota come l’intento del legislatore sia stato quello di provvedere con immediatezza alla rideterminazione delle aree demaniali (attesa anche la finalità di porre termine all’annoso contenzioso in atto), di tal che, come confermato anche dall’utilizzo dell’espressione “attuazione in via amministrativa”, i compiti demandati alle Amministrazioni non consentono, come invece ritenuto dalla Corte molisana, che la loro attività abbia efficacia costitutiva ai fini dell’individuazione delle aree demaniali, traducendosi la medesima nel solo adeguamento a quanto già statuito con efficacia immediata nei rapporti dominicali dalla legge stessa (in proposito non assumono rilevanza - e devono, in ogni caso intendersi superati alla stregua dell’analisi, compiutamente operata in questa sede, conducente ad un risultato più convincente sul piano sistematico e logico-giuridico della questione - i precedenti di cui a Cass. n. 12945/2014, perché non contenente l’esame dell’incidenza del citato art. 6, comma 2-bis, del d.l. n. 80/2014; a Cass. n. 30476/2019, nella quale la questione risulta considerata ma solo ai fini della valutazione di insussistenza del requisito di specificità del relativo motivo;
a Cass. n. 16757/2014 e a Cass. n. 9203/2021, in cui si accenna solo alla questione in oggetto, ma senza soffermarsi sulla natura, portata ed efficacia della suddetta norma innovativa). E’ opportuno, altresì, evidenziare che l’allora Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, con sua direttiva del 15 aprile 2008 (e relativa allegazione) – indirizzata, tra gli altri, al Direttore 21 di 25 dell’Agenzia del Demanio, al Presidente della Regione Molise, al Sindaco del Comune di NO e alla Capitaneria di Porto di Termoli – ebbe a chiarire, nel senso qui propugnato, che la delimitazione amministrativa dell’Agenzia del Demanio e del Ministero si sarebbe dovuta ritenere quale mero adempimento burocratico, non avente effetto costitutivo, dovendo la citata norma prevista dal comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (aggiunto, in sede di conversione, dalla legge n. 140/2004) qualificarsi come autoesecutiva. Una diversa conclusione contrasterebbe, peraltro, anche con la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha più volte affermato che, ove la P.A. emetta ordinanza di rilascio di un immobile, sul presupposto della sua appartenenza al demanio, ed il privato occupante insorga avverso tale ordinanza, al fine di sentire negare la demanialità ed accertare il proprio diritto di proprietà, la relativa controversia spetta alla cognizione del giudice ordinario, in quanto non investe vizi dell'atto amministrativo, ma si esaurisce nell'indagine sulla titolarità della proprietà e, quindi, è rivolta alla tutela di posizioni di diritto soggettivo. Né assume rilievo che la causa verta anche sulla natura demaniale o meno del bene o sulla sua estensione, trattandosi di carattere che consegue direttamente dalla legge e non postula l'emanazione di atti amministrativi (Cass. S.U n. 20596/2013). Infatti, va ribadito che (Cass. S.U. n. 4127/2012) la controversia tra privato e P.A. concernente la proprietà di un immobile, sia quando se ne debba accertare la natura 22 di 25 demaniale, sia quando si contesti il potere dell'amministrazione di modificarla, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che le doglianze del privato siano dirette a denunciare errori inerenti la non corretta delimitazione, sul piano sostanziale, tra area pubblica ed area privata, ad impugnare i relativi provvedimenti, oppure a denunciarne i vizi procedurali per carenza o incompletezza dell'attività istruttoria o errori di valutazione, e ciò in quanto la demanialità consegue direttamente dalla legge (artt. 822 cod. civ. e 28 cod. nav.), e non postula l'emanazione di atti amministrativi, necessari solo nella diversa ipotesi in cui si discuta non sulla natura demaniale del bene, ma sull'esatta delimitazione dei suoi confini (Cass. S.U. n. 3068/1978). L’individuazione, con efficacia peraltro retroattiva, del demanio marittimo è quindi contenuta nella prima parte del comma 2- bis dell’art. 6 citato, e ciò con il rinvio a criteri oggettivi e predeterminati, sicché non è corretto affermare che solo a seguito dell’attività devoluta alle Amministrazioni sarebbe possibile definire il regime dominicale delle aree interessate, attribuendo quindi all’operato delle stesse un’efficacia costitutiva che contrasta con la chiara lettera della legge e con la volontà di operare la detta rideterminazione con efficacia retroattiva. L’intervento sollecitato all’Agenzia del Demanio, di intesa con il MIT, è, quindi, finalizzato a dare una concreta attuazione della suddetta norma sul piano della delimitazione e demarcazione 23 di 25 fisiche tra il demanio marittimo e le aree che, invece, per volontà del legislatore non ne fanno parte, con l’adozione di un atto di delimitazione ex art. 32 cod. nav., che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ha funzione di mero accertamento, sicché, essendo escluso il potere discrezionale della P.A., la contestazione delle risultanze del verbale di delimitazione deve avvenire dinanzi al giudice ordinario, il quale potrà disapplicare l'atto amministrativo se ed in quanto illegittimo (Cass. n. 14048/2021; Cass. S.U. n. 7639/2020; Cass. n. 18511/2018; Cass. S.U. n. 4127/2012; Cass. n. 10817/2009). Dall’esposto impianto argomentativo deriva, perciò, l’accoglimento del ricorso, con conseguente cassazione dell’impugnata sentenza ed il rinvio alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione, che dovrà procedere all’accertamento della natura demaniale o meno dei terreni oggetto di causa, tenendo conto dell’immediata portata precettiva della modifica dell’art. 6, co.
2-bis, del d.l. n. 80/2004 (conv. dalla legge n. 140/2004), comportante una “sdemanializzazione espressa” (per l’appunto “ex lege”), la cui attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione della fascia demaniale marittima deve considerarsi avente natura meramente dichiarativa. Poiché detta norma stabilisce che la nuova delimitazione di tale fascia ha effetti retroattivi, ciò implica che essa deve considerarsi temporalmente efficace fin dalla data di demarcazione 24 di 25 catastale, ovvero a decorrere dall’entrata in vigore del catasto del 1939 e delle successive modificazioni. Il giudice di rinvio dovrà, pertanto, uniformarsi al principio di diritto, secondo cui: ai sensi del comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80 del 2004, n. 80, aggiunto dalla legge di conversione n. 140 del 2004, come da ultimo modificato dall’art. 1, comma 907, della legge n. 205 del 2017, la fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di NO, Termoli e San SA è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della stessa legge di conversione, con la conseguenza che detta norma riveste efficacia di provvedimento di carattere costitutivo implicante la cessazione della demanialità marittima, individuando retroattivamente la linea di demarcazione del demanio, sicché il nuovo regime dei beni deve intendersi acquisito sin dal momento dell’iscrizione in catasto, a far tempo dalla formazione del nuovo catasto edilizio urbano disciplinato dal R.d.l. 13 aprile 1939, n. 652 e tenendo conto delle eventuali intervenute variazioni della consistenza immobiliare annotate negli atti catastali e risultanti alla data di entrata in vigore della legge n. 140 del 2004. Non rileva in senso opposto la delega che la medesima norma conferiva all’Agenzia del demanio per l’attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione, consistendo tale attuazione unicamente in un procedimento di delimitazione avente funzione di mero accertamento dei confini del demanio 25 di 25 marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione. La Corte di rinvio provvederà anche a regolare le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio, alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^
- ricorrente -
contro Civile Sent. Sez. 2 Num. 1191 Anno 2023 Presidente: LOMBARDO LUIGI OV Relatore: CARRATO ALDO Data pubblicazione: 17/01/2023 2 di 25 MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO ECONOMIA FINANZE, AGENZIA DEL DEMANIO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
- controricorrenti -
avverso la sentenza n. 232/2021 della CORTE D'APPELLO di CAMPOBASSO, depositata il 6/7/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/12/2022 dal Consigliere ALDO CARRATO;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, Aldo Ceniccola, con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso, conclusioni ribadite anche in sede di discussione nella citata udienza;
letta la memoria depositata dalla difesa del ricorrente ai sensi dell’art. 378 c.p.c.: uditi gli Avvocati Giovanni Di Giandomenico e Ettore Alessio Giacobone, per delega dell’Avv. Vincenzo Mastrangelo;
RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE 1. Con sentenza n. 195/2013 (pubblicata il 6 maggio 213), il Tribunale di Campobasso rigettava la domanda proposta dal Comune di Termoli – nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze oltre che dell’Agenzia del Demanio – per sentir dichiarare l’insussistenza dei requisiti di demanialità marittima, pretesa dalla suddette Amministrazioni, nel litorale Sud, denominato Rio Vivo “C.da Marinelle”, relativo ai terreni ubicati fra la strada comunale “Marinelle” e la spiaggia c.d. “di Rio Vivo”, a iniziare dal torrente omonimo fino alla Località c.d. 3 di 25 “Punta di Pizzo”, sulla base della planimetria allegata all’atto di citazione. 2. Decidendo sul gravame formulato dal soccombente Comune attore e nella costituzione delle citate Amministrazioni convenute, la Corte di appello di Campobasso, con sentenza n. 232/2021 (pubblicata il 6 luglio 2021), ha rigettato l’impugnazione, compensando le spese del grado. A sostegno dell’adottata pronuncia la Corte molisana rilevava l’infondatezza dell’unica complessa censura addotta a sostegno dell’appello, con la quale si era inteso sostenere che il procedimento amministrativo di delimitazione avviato nel 1910 non si fosse completato, poiché la delimitazione della proprietà demaniale operata nel 1912 non era aveva costituito oggetto di approvazione con apposito decreto, per cui il confine tracciato non si sarebbe potuto considerare giuridicamente valido. In particolare, la Corte di secondo grado smentiva l’assunto dell’ente appellante secondo cui le citate operazioni avrebbero potuto avere un esclusivo rilievo al fine di una “sdemanializzazione tacita” delle aree accedenti la linea di delimitazione, con l’effetto che la nuova linea di demarcazione di cui al verbale del 10 marzo 1981 avrebbe individuato il demanio marittimo, separandolo da ciò che non aveva più le sue precipue caratteristiche e stabilendo – in effetti – che la zona individuata con il foglio 22 non era più assoggettabile a tali tipo di demanio, avendo, pertanto, acquisito la natura di “patrimonio disponibile dello Stato”, che, in quanto tale, avrebbe dovuto ritenersi usucapita da tutti gli occupanti. 4 di 25 Pertanto, a confutazione del contenuto dell’atto di appello, la Corte territoriale riteneva che si dovesse ritenere valida, oltre che pienamente attendibile, l’attività di ricognizione svolta nel 1910 e nel 1912 (ancorché quest’ultima fosse stata classificata come “IC Demanio”), in quanto idonea ad individuare i confini del demanio marittimo relativamente alla zona in contestazione, senza potersi, invece, riconoscere alcuna rilevanza al citato verbale di demarcazione del 10 marzo 1981, in quanto non seguito dall’approvazione delle autorità competenti a valutare la non necessarietà del beni ai fini del codice della navigazione. Osservava, inoltre, la Corte molisana che non poteva, altresì, considerarsi influente la “sclassificazione” dei terreni ricadenti nel demanio marittimo di cui al comma 2-bis dell’art. 6 del d. l. n. 80/2004 (aggiunto dalla legge di conversione n. 140/2004), come, in seguito, parzialmente modificato dalla legge n. 205/2017, rilevando che la collocazione della nuova linea di delimitazione secondo le risultanze catastali, con decorrenza retroattiva, non aveva avuto pratica attuazione da parte degli Uffici competenti, non essendo stata recepita in alcun espresso provvedimento amministrativo. 3. Avverso la suddetta sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, il Comune di Termoli. L’Agenzia del Demanio, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno resistito con un unico controricorso. 5 di 25 La difesa del ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c. RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 co.
2-bis del decreto-legge n. 80/2004, conv. nella legge n. 104/2004, come modificato dall’art. 1, co. 907, della legge n. 205/2017 e degli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav., relativamente alla dizione “IC Demanio” ed alla sua qualificazione come demanio disponibile, nonché della direttiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) del 15 aprile 2008, prot. 16042/0008/S.M. Si evidenzia che, tradizionalmente, la dizione di IC Demanio designa quei beni che, in quanto provenienti dal patrimonio degli stati preunitari ovvero degli enti ecclesiastici, appartengono allo Stato ma fanno parte del suo patrimonio disponibile. Si aggiunge che, nella specie, il verbale di delimitazione del 19 marzo 1912 distingueva tra la spiaggia, ovvero la fascia di terreno più prossima al mare, indicata come demanio marittimo, dalla fascia più interna, invece designata come demanio patrimoniale, specificando che tale distinzione aveva trovato, poi, conferma nell’istituzione del catasto particellare, in quanto solo la prima fascia è stata indicata come Demanio pubblico dello Stato – Ramo Marina Mercantile, trovando la seconda fascia l’assegnazione al Demanio pubblico – IC Demanio. 6 di 25 Tale distinzione, che ha poi corrispondenza anche nelle diverse modalità di gestione dei beni, conforterebbe quindi il fatto che la fascia più interna, ove sono ubicati i beni dei ricorrenti, è parte del patrimonio disponibile. 2. Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione del co.
2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (come convertito dalla legge n. 140/2004), e successive modifiche, censurando l’impugnata sentenza nella parte in cui ha affermato che la norma non sia immediatamente esecutiva, ma necessiti di ulteriori adempimenti amministrativi per la sua vigenza. Si sostiene che l’impugnata sentenza, negando l’immediata applicazione della modifica del 2017, ha erroneamente interpretato la legge che è suscettibile di immediata applicazione quanto all’individuazione dei beni demaniali. Ciò troverebbe risposta nel contenuto della citata Direttiva, che chiarisce come lo scopo della innovazione normativa sia stato proprio quello di risolvere il contenzioso venutosi a creare con i privati, ribadendo il carattere meramente ricognitivo dell’attività amministrativa cui fa richiamo la legge. 3. Rileva il collegio che i due formulati motivi – esaminabili congiuntamente, perché all’evidenza tra loro connessi - investono la decisiva questione dell’incidenza sulla vicenda in esame della novella normativa del 2017, con la quale è stato aggiunto il Comune di Termoli a quelli originariamente contemplati nell’art. 6 co.
2-bis della legge n. 140/2004 di conversione del decreto-legge n. 80/200, con cui è stata 7 di 25 prevista, con efficacia retroattiva, una riqualificazione dell’area demaniale marittima, conformemente alle risultanze catastali. 4. Ritiene opportuno il collegio riassumere preventivamente le vicende che hanno determinato il presente contenzioso. Come si ricava dallo svolgimento fattuale della vicenda e dal contenuto delle due sentenze emesse nei due gradi di merito, i beni di cui si controverte ricadono in una fascia litoranea delimitata ad est dal mare Adriatico e ad ovest da una linea di demarcazione del demanio marittimo suddivisa in due tratti distinti, tracciati in base ad un verbale di delimitazione redatto a questo fine il 19 marzo 1912 di concerto tra un rappresentante dell'amministrazione marittima periferica dello Stato ed un funzionario dell'Ufficio Tecnico di Finanza di Campobasso, il primo dei quali è compreso fra la riva superiore o sinistra del fiume Biferno, a sud, e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Sei Voci", a nord, mentre il secondo tratto corre fra la riva superiore o sinistra del torrente "Rio Sei Voci", a sud, e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Vivo", a nord, e si identifica con il limite naturale rappresentato dalla linea di base dell'altopiano che dal centro di Termoli digrada verso sud. Detto verbale e l'allegata planimetria individuano anche la fascia più interna appartenente al patrimonio dello Stato (c.d. "demanio patrimoniale"), chiarendo, peraltro, che essa si estende dalla riva superiore o sinistra del fiume Biferno, a sud, fino alla riva inferiore o destra del torrente "Rio Sei Voci", a nord, e che nel tratto a monte fra la riva superiore o sinistra 8 di 25 del torrente "Rio Sei Voci" e la riva inferiore o destra del torrente "Rio Vivo" non esistono terreni appartenenti al patrimonio dello Stato ma soltanto suoli del demanio marittimo delimitato dalla linea naturale dell'altopiano, di cui la planimetria allegata al verbale del 19 marzo 1912 riporta appunto il tratto tra i torrenti "Rio Vivo" e "Rio Sei Voci". I Ministeri delle Finanze e dei Trasporti e della Navigazione e l'Agenzia del Demanio hanno, quindi, rivendicato l'appartenenza al demanio marittimo di parte dei terreni occupati dalle controparti private, ed hanno allegato, a supporto della tesi della demanialità, il verbale di delimitazione del 19/3/1912 sopra richiamato. I privati, dal canto loro, e, nel caso di specie, il Comune di Termoli, hanno chiesto l'accertamento negativo dell'appartenenza dei beni stessi al demanio marittimo. Ciò precisato, è agevole rilevare, in primo luogo, che entrambe le posizioni processuali hanno ad oggetto l'accertamento, rispettivamente positivo e negativo, dei caratteri fisici nei quali si compendia la demanialità marittima e che il verbale di delimitazione del 19/3/1912 è stato richiamato dalle Amministrazioni del demanio in funzione della prova della demanialità marittima delle aree rivendicate. Il verbale di delimitazione de quo si inseriva nel quadro di un'annosa vertenza fra l'Amministrazione del demanio dello Stato, da un lato, e, dall'altro, il Comune di Termoli nonché altri soggetti che avevano occupato gli arenili del litorale posto a sud dell'abitato di Termoli. 9 di 25 A ridosso della fascia demaniale marittima insisteva un'area composita formata da immobili appartenenti al patrimonio dello Stato, provenienti dalle proprietà pubbliche dell'epoca preunitaria (c.d. "demanio patrimoniale"), e antichi demani delle comunità locali. Detta area era stata anche oggetto di occupazioni da parte di privati cittadini e tale situazione di fatto, unitamente alle rivendicazioni del Comune di Termoli, aveva interessato la fascia costiera che l'amministrazione marittima riteneva compresa nel demanio marittimo. Di tale controversia si diede atto nel verbale dell'adunanza tenutasi in Termoli il 23/24 novembre 1910, fra il capo del compartimento marittimo di Ancona, un funzionario delegato dall'Intendente di Finanza di Campobasso ed il Commissario del Comune di Termoli, e si richiamò anche un provvedimento adottato dal Ministero della Marina mercantile nel 1890, con il quale si era ritenuto di limitare la fascia demaniale marittima entro un raggio di 35 metri misurati dal "battente del mare". In una successiva riunione tenutasi in Termoli il 14/3/1912, alla quale intervennero funzionari dell'Intendenza di Finanza e della Prefettura di Campobasso ed il Sindaco del Comune di Termoli, fu tracciata, su una planimetria risalente al 1846 accettata da tutte le parti intervenute alla precedente adunanza del 23/24 novembre 1910, la linea di demarcazione fra il demanio marittimo e la proprietà comunale nel tratto compreso fra il torrente "Rio Vivo" ed il torrente "Rio Sei Voci", costituita dalla linea che separava la spiaggia dall'altopiano retrostante, e la linea di demarcazione fra il demanio 10 di 25 marittimo ed il patrimonio disponibile dello Stato nel tratto compreso fra il torrente "Rio Sei Voci" ed il fiume Biferno, contrassegnata da sei punti nei quali sarebbero stati apposti altrettanti termini lapidei. Con il successivo verbale del 19/3/1912 più volte richiamato, infine, si provvide alla materiale apposizione dei termini lapidei con la partecipazione del delegato del capo del compartimento marittimo di Ancona, come stabilito nel verbale del 14/3/1912, e la delimitazione così operata ricevette l'approvazione del Ministero della Marina mercantile con dispaccio n. 2353 dell'11/4/1912. La contestazione in merito all’esatta delimitazione dell’area demaniale rispetto a quella invece suscettibile di appropriazione anche da parte dei privati ha, quindi, determinato l’insorgenza del contenzioso, di cui il presente procedimento è solo uno dei numerosi rivoli. La situazione dei privati ha visto, peraltro, l’interessamento anche della Regione che a suo tempo, ed in relazione al contenzioso che aveva interessato anche i vicini Comuni di NO e Vasto, sollevò conflitto di attribuzione, denunciando proprio le iniziative avanzate dalle Amministrazioni odierne controricorrenti. La Corte costituzionale, però, con la sentenza n. 150/2003, dichiarò inammissibile il ricorso, in quanto la contestazione delle intimazioni a privati, possessori di aree asseritamente demaniali, di pagamento di indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili sulle stesse costruiti, non investiva funzioni attribuite alla Regione, ma conteneva la 11 di 25 rivendicazione delle stesse invocando la titolarità del bene cui ineriscono, osservando che alla luce dell'assetto normativo relativo al demanio marittimo, il reale oggetto della controversia proposta davanti alla Corte era costituito non dalla estensione delle funzioni regionali, ma dalla rivendica della titolarità del demanio marittimo (estranea ai conflitti di cui all'art. 134 Cost.), cui ineriscono le funzioni contestate, come del resto confermava la richiesta della ricorrente di dichiarare superato lo stesso concetto di demanio statale attraverso una pronuncia di illegittimità costituzionale dell'art. 822 comma 1 c.c. Il quadro normativo è stato poi modificato dalle leggi della Regione Molise n. 5 del 5-5-2006 e n. 28 del 27-9-2006. L'art. 3, 1 comma, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 aveva individuato le aree demaniali marittime della costiera molisana e delle antistanti zone del mare territoriale indicando come linee di demarcazione, per i litorali sud e nord del Comune di Termoli, rispettivamente la linea di demarcazione determinata con verbale del dicembre 1984 dalla Capitaneria di Porto di Pescara e la SS n. 16 "Europa 2" ovvero l'eventuale, diversa e più restrittiva demarcazione demaniale proposta dal S.I.D. (Sistema Informatico del Demanio) verso il mare, risultante dagli atti ufficiali. E’, però, insorto il dubbio che la nuova delimitazione del demanio marittimo regionale avesse la sola funzione di delimitare l'ambito territoriale entro il quale la Regione Molise ed i Comuni molisani dovessero esercitare le funzioni amministrative in materia di demanio marittimo loro 12 di 25 rispettivamente attribuite e non estendesse i suoi effetti alla disciplina della proprietà dei beni pubblici e privati sul litorale costiero molisano. Tuttavia, la costante giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr.: Corte costituzionale 19 ottobre 2007, n. 344; Corte costituzionale 6 luglio 2007 n. 255; Corte costituzionale 10 marzo 2006, n. 89) ha posto in risalto che l'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo comporta l'individuazione automatica del loro ambito territoriale di applicazione, coincidente con le zone che l'art. 822 c. c. e l'art. 28 cod. nav. qualificano come demanio marittimo, con la conseguenza che sarebbe assolutamente inutile una disposizione legislativa regionale che operasse una individuazione riduttiva dell'ambito territoriale di esercizio delle funzioni amministrative anzidette. Una disposizione di tal genere, infatti, sarebbe priva di effetto e non impedirebbe alla Regione ed ai Comuni l'esercizio delle funzioni loro rispettivamente attribuite in materia di demanio marittimo anche in ambiti territoriali che, pur non ricadendo nella delimitazione operata dalla norma regionale, siano tuttavia compresi nella nozione di demanio marittimo assunta dagli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav. A fugare ogni dubbio sull'effettiva portata della delimitazione operata dall'art. 3, comma 1, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 era intervenuta la disposizione di cui all'art. 12, comma 6, della L.R. n. 28 del 27 settembre 2006, che - con norma di interpretazione autentica vincolante per l'interprete - aveva 13 di 25 stabilito che le disposizioni di cui al citato comma 1 dell'art. 3 della L.R. 5 maggio 2006, n. 5 dovevano essere interpretate nel senso di determinare quali erano nella Regione Molise le zone di cui agli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav. In base a tale norma interpretativa, dunque, si intendeva affermare che l’art. 3, 1 comma, della L.R. n. 5 del 5 maggio 2006 assumeva rilievo anche ai fini del diritto privato, individuando l'ambito della proprietà demaniale marittima nella Regione Molise e non la sola estensione territoriale di esercizio delle funzioni amministrative della Regione e dei Comuni in materia di demanio marittimo. Tuttavia la successiva sentenza della Corte costituzionale n. 370 del 5/14 novembre 2008, ha dichiarato incostituzionali il comma 1 dell'art. 3 della L. della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 ed il comma 6 dell'art. 12 della L. della Regione Molise 27 settembre 2006, n. 28, essendo stati ritenuti in contrasto con l'art. 117, 2 comma, lett. l), della Costituzione, per avere il legislatore regionale invaso una materia - la proprietà dei beni pubblici - riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale. Tali disposizioni normative regionali, infatti, essendo rivolte alla disciplina della proprietà dei beni pubblici e privati sul litorale costiero molisano, si rivelavano incompatibili con la ripartizione delle funzioni legislative tra lo Stato e le Regioni anche alla luce del novellato art. 117 della Costituzione, che al comma 2, lett. l) riserva allo Stato non soltanto "la giurisdizione e le norme processuali" ma anche "l'ordinamento civile", in tal modo 14 di 25 significando che il diritto sostanziale civile, nell'ambito del quale certamente rientra la regolamentazione della proprietà pubblica e privata con le relative definizioni e delimitazioni, costituisce materia di esclusiva competenza statale, sulla quale le Regioni non possono perciò in alcun modo legiferare, pena l'incostituzionalità delle norme che nonostante ciò fossero emanate con la finalità, diretta o indiretta, di disciplinare la proprietà dei beni pubblici. In virtù di detta declaratoria di incostituzionalità, quindi, la delimitazione operata dal comma 1 dell'art. 3 della L. della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 è stata definitivamente espunta ex tunc dal sistema normativo e non avuto più alcuna incidenza nella presente controversia, ritornandosi quindi alla valenza della risalente delimitazione del 1912. Anche la Corte di appello ha attribuito prevalenza a tale attività di delimitazione, reputando che la qualifica di bene demaniale dovesse avvenire secondo quanto previsto nel verbale del 19/3/1912. A tal fine è stato anche svalutato l‘argomento speso dalla difesa dei privati, secondo cui la porzione di terreno dai medesimi occupata era catastalmente qualificata come "IC Demanio", atteso che la stessa non derivava dalla delimitazione del demanio marittimo operata con il verbale del 19/3/1912 ma risaliva all'impianto del catasto geometrico particellare del 1937-1939, ed era dovuta, perciò, ai rilievi eseguiti dai funzionari dell'UTE e non alle indicazioni esplicite o implicite dei competenti organi centrali e periferici del 15 di 25 Ministero della Marina mercantile, con la duplice conseguenza che a tale classificazione non poteva attribuirsi l'efficacia di un atto di sdemanializzazione tacita. La sentenza ha, poi, richiamato la giurisprudenza di questa Corte, che ha ribadito l’impossibilità, a mente dell’art. 35 cod. nav., per il demanio marittimo dell’operatività di una sdemanializzazione tacita (Cass. S.U. n. 7739/2020, citata dalla Corte d’Appello, cui adde, ex multis, Cass. n. 26655/2019, che ribadisce come il relativo decreto abbia carattere costitutivo, in quanto segue alla verifica, in concreto, della non utilizzabilità delle zone "per pubblici usi del mare", e senza che tale diversità di disciplina rispetto agli altri beni demaniali contrasti coi principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 42 Cost., stante, rispettivamente, la non sovrapponibilità degli interessi tutelati dai due istituti e la priorità della salvaguardia della proprietà pubblica rispetto alla privata;
cfr., anche, Cass. n. 4839/2019 e Cass. n. 10489/2018, che negano come possa aversi sdemanializzazione per l'esercizio di un potere di fatto da parte di un privato che abbia realizzato abusivamente opere e manufatti, in quanto ciò non fa venir meno l'attitudine del bene a realizzare i pubblici usi del mare;
v., altresì, in precedenza, Cass. n. 10817/2009). La Corte di appello ha, poi, reputato che la dizione di IC Demanio non potesse essere reputata risolutiva, osservando come anche questa Corte si fosse occupata della questione, con la sentenza n. 12945/2014, che proprio in relazione al Comune di Termoli ha ribadito che ai sensi dell'art. 35 cod. 16 di 25 nav. la sdemanializzazione dei beni appartenenti al demanio marittimo richiede un formale provvedimento della competente autorità avente efficacia costitutiva e non può avvenire per facta concludentia, il che imponeva di accertare in concreto se un determinato terreno, pur non facendo parte della spiaggia, o del lido del mare, conservasse l'attitudine a consentire in futuro usi pubblici del mare (in motivazione venne precisato che tale indagine non era preclusa dal fatto che il terreno fosse accatastato allo "IC demanio dello Stato" - definizione che di norma è riferita alla proprietà dei beni degli Stati preunitari o degli enti ecclesiastici passata parimenti allo Stato - ribadendo la necessità della verifica dei caratteri del demanio marittimo). La Corte di appello, peraltro, ha con riferimento alla vicenda in esame, aggiunto in motivazione che la fascia di terreno delimitata dalla linea del 19/3/1912 conservava una potenziale idoneità a soddisfare i pubblici usi del mare. 5. Tutto ciò premesso ed illustrato, osserva, però, il collegio che – con riferimento al riportato impianto motivazionale – occorre tener conto che, nelle more del giudizio, è intervenuta (come puntualmente dedotto con i motivi in esame) la legge di conversione n. 140/2004 del decreto-legge n. 80/2004, che ha introdotto all’art. 6, il comma 2-bis, il quale così recita: “2-bis. La fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di NO e di Termoli (Campobasso) e del comune di San SA (Chieti) è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base 17 di 25 delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della predetta linea di demarcazione è delegata d'Agenzia del demanio, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”. La norma, che nella sua prima versione contemplava il solo Comune di NO, ha visto poi l’aggiunta del Comune di San SA con l’art. 17-quinquies del decreto-legge n. 148/2017 (conv. nella legge n. 172/2017), ed infine l’aggiunta - con l’art. 1, comma 907, della legge n. 205/2017 - del Comune di Termoli. Trattasi di interventi successivi che erano stati giustificati dalla esigenza di porre fine al contenzioso esistente tra lo Stato ed i vari privati che avevano occupato dei terreni che il primo rivendicava come appartenenti al demanio marittimo, e ciò in considerazione del fatto che l’originario intervento del 2004 aveva assicurato per il territorio di NO la definizione stragiudiziale delle controversie pendenti, essendosi preso atto della nuova delimitazione demaniale da parte dell’Agenzia del Demanio. In tal senso rileva anche la relazione illustrativa alla modifica di cui alla legge di conversione n. 148/2017, riferita al Comune di San SA, nella quale si evidenzia che la finalità della legge era quella di assicurare una nuova delimitazione della fascia demaniale marittima, con efficacia retroattiva, analogamente a quanto già avvenuto per quello di NO, il tutto secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle 18 di 25 risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto-legge n. 80/2004. Lo scopo della norma era, poi, quello di risolvere le incertezze sulla collocazione della linea di demarcazione della fascia di demanio marittimo, in quanto appariva controverso il regime giuridico delle relative aree per il consolidarsi di situazioni di proprietà privata in territori ubicati in prossimità dell'ampia fascia appartenente inequivocabilmente al demanio. Nella relazione si evidenziava, altresì, che per effetto dell’intervento normativo anche la fascia demaniale marittima compresa nel territorio di San SA diveniva oggetto di una nuova delimitazione, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto-legge n. 80/2004. Analoghe considerazioni, tenuto conto del mero rinvio - che è dato leggere nella relazione illustrativa al Senato del comma 907 dell’art. 1 della legge n. 205/2017 - alla giustificazione della precedente modifica riguardante il Comune di San SA, valgono peraltro anche in relazione al successivo ampliamento della previsione normativa al Comune di Termoli, ponendosi la modifica in un’ideale linea di continuità con il precedente intervento del legislatore regionale, rivelatosi vano per le aspettative dei privati, in ragione della illegittimità della norma come dichiarata dalla Corte costituzionale. Avuto riguardo, quindi, al tenore letterale della norma, e considerati anche gli argomenti di carattere storico che 19 di 25 possono trarsi dai lavori preparatori, la norma in questione ha provveduto alla riqualificazione della fascia costiera, con una rideterminazione anche dell’area del demanio marittimo, individuando come limite la linea di demarcazione ricavabile dalle risultanze catastali alla data di entrata in vigore. Ritiene, quindi, il collegio che la corretta esegesi della norma in esame è nel senso che sono demaniali solo quelle aree che risultano essere tali secondo le emergenze del catasto alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 140/2004, ma il tutto con portata retroattiva, dovendosi opinare che le aree invece escluse secondo la riproduzione grafica catastale dal demanio marittimo, lo sono quanto meno sin dalla data di impianto del catasto, dovendosi reputare che a tale data, per scelta del legislatore, lo stesso risultava idoneo a fornire una corretta rappresentazione della reale situazione dominicale. Occorre, altresì ed in senso determinante, chiarire che la norma di cui al comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (come aggiunto con la legge di conversione n. 140/2004) deve rettamente intendersi come volta a determinare una declassificazione ex lege di aree anche eventualmente ab origine appartenenti al demanio marittimo, e quindi da reputarsi ampiamente satisfattiva dei requisiti formali prescritti dall’art. 35 cod. nav. Il rinvio ad un elemento di carattere obiettivo e predeterminato, quale la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali, unitamente alla espressa 20 di 25 previsione di retroattività della norma, denota come l’intento del legislatore sia stato quello di provvedere con immediatezza alla rideterminazione delle aree demaniali (attesa anche la finalità di porre termine all’annoso contenzioso in atto), di tal che, come confermato anche dall’utilizzo dell’espressione “attuazione in via amministrativa”, i compiti demandati alle Amministrazioni non consentono, come invece ritenuto dalla Corte molisana, che la loro attività abbia efficacia costitutiva ai fini dell’individuazione delle aree demaniali, traducendosi la medesima nel solo adeguamento a quanto già statuito con efficacia immediata nei rapporti dominicali dalla legge stessa (in proposito non assumono rilevanza - e devono, in ogni caso intendersi superati alla stregua dell’analisi, compiutamente operata in questa sede, conducente ad un risultato più convincente sul piano sistematico e logico-giuridico della questione - i precedenti di cui a Cass. n. 12945/2014, perché non contenente l’esame dell’incidenza del citato art. 6, comma 2-bis, del d.l. n. 80/2014; a Cass. n. 30476/2019, nella quale la questione risulta considerata ma solo ai fini della valutazione di insussistenza del requisito di specificità del relativo motivo;
a Cass. n. 16757/2014 e a Cass. n. 9203/2021, in cui si accenna solo alla questione in oggetto, ma senza soffermarsi sulla natura, portata ed efficacia della suddetta norma innovativa). E’ opportuno, altresì, evidenziare che l’allora Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, con sua direttiva del 15 aprile 2008 (e relativa allegazione) – indirizzata, tra gli altri, al Direttore 21 di 25 dell’Agenzia del Demanio, al Presidente della Regione Molise, al Sindaco del Comune di NO e alla Capitaneria di Porto di Termoli – ebbe a chiarire, nel senso qui propugnato, che la delimitazione amministrativa dell’Agenzia del Demanio e del Ministero si sarebbe dovuta ritenere quale mero adempimento burocratico, non avente effetto costitutivo, dovendo la citata norma prevista dal comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80/2004 (aggiunto, in sede di conversione, dalla legge n. 140/2004) qualificarsi come autoesecutiva. Una diversa conclusione contrasterebbe, peraltro, anche con la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha più volte affermato che, ove la P.A. emetta ordinanza di rilascio di un immobile, sul presupposto della sua appartenenza al demanio, ed il privato occupante insorga avverso tale ordinanza, al fine di sentire negare la demanialità ed accertare il proprio diritto di proprietà, la relativa controversia spetta alla cognizione del giudice ordinario, in quanto non investe vizi dell'atto amministrativo, ma si esaurisce nell'indagine sulla titolarità della proprietà e, quindi, è rivolta alla tutela di posizioni di diritto soggettivo. Né assume rilievo che la causa verta anche sulla natura demaniale o meno del bene o sulla sua estensione, trattandosi di carattere che consegue direttamente dalla legge e non postula l'emanazione di atti amministrativi (Cass. S.U n. 20596/2013). Infatti, va ribadito che (Cass. S.U. n. 4127/2012) la controversia tra privato e P.A. concernente la proprietà di un immobile, sia quando se ne debba accertare la natura 22 di 25 demaniale, sia quando si contesti il potere dell'amministrazione di modificarla, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che le doglianze del privato siano dirette a denunciare errori inerenti la non corretta delimitazione, sul piano sostanziale, tra area pubblica ed area privata, ad impugnare i relativi provvedimenti, oppure a denunciarne i vizi procedurali per carenza o incompletezza dell'attività istruttoria o errori di valutazione, e ciò in quanto la demanialità consegue direttamente dalla legge (artt. 822 cod. civ. e 28 cod. nav.), e non postula l'emanazione di atti amministrativi, necessari solo nella diversa ipotesi in cui si discuta non sulla natura demaniale del bene, ma sull'esatta delimitazione dei suoi confini (Cass. S.U. n. 3068/1978). L’individuazione, con efficacia peraltro retroattiva, del demanio marittimo è quindi contenuta nella prima parte del comma 2- bis dell’art. 6 citato, e ciò con il rinvio a criteri oggettivi e predeterminati, sicché non è corretto affermare che solo a seguito dell’attività devoluta alle Amministrazioni sarebbe possibile definire il regime dominicale delle aree interessate, attribuendo quindi all’operato delle stesse un’efficacia costitutiva che contrasta con la chiara lettera della legge e con la volontà di operare la detta rideterminazione con efficacia retroattiva. L’intervento sollecitato all’Agenzia del Demanio, di intesa con il MIT, è, quindi, finalizzato a dare una concreta attuazione della suddetta norma sul piano della delimitazione e demarcazione 23 di 25 fisiche tra il demanio marittimo e le aree che, invece, per volontà del legislatore non ne fanno parte, con l’adozione di un atto di delimitazione ex art. 32 cod. nav., che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ha funzione di mero accertamento, sicché, essendo escluso il potere discrezionale della P.A., la contestazione delle risultanze del verbale di delimitazione deve avvenire dinanzi al giudice ordinario, il quale potrà disapplicare l'atto amministrativo se ed in quanto illegittimo (Cass. n. 14048/2021; Cass. S.U. n. 7639/2020; Cass. n. 18511/2018; Cass. S.U. n. 4127/2012; Cass. n. 10817/2009). Dall’esposto impianto argomentativo deriva, perciò, l’accoglimento del ricorso, con conseguente cassazione dell’impugnata sentenza ed il rinvio alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione, che dovrà procedere all’accertamento della natura demaniale o meno dei terreni oggetto di causa, tenendo conto dell’immediata portata precettiva della modifica dell’art. 6, co.
2-bis, del d.l. n. 80/2004 (conv. dalla legge n. 140/2004), comportante una “sdemanializzazione espressa” (per l’appunto “ex lege”), la cui attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione della fascia demaniale marittima deve considerarsi avente natura meramente dichiarativa. Poiché detta norma stabilisce che la nuova delimitazione di tale fascia ha effetti retroattivi, ciò implica che essa deve considerarsi temporalmente efficace fin dalla data di demarcazione 24 di 25 catastale, ovvero a decorrere dall’entrata in vigore del catasto del 1939 e delle successive modificazioni. Il giudice di rinvio dovrà, pertanto, uniformarsi al principio di diritto, secondo cui: ai sensi del comma 2-bis dell’art. 6 del d.l. n. 80 del 2004, n. 80, aggiunto dalla legge di conversione n. 140 del 2004, come da ultimo modificato dall’art. 1, comma 907, della legge n. 205 del 2017, la fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di NO, Termoli e San SA è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della stessa legge di conversione, con la conseguenza che detta norma riveste efficacia di provvedimento di carattere costitutivo implicante la cessazione della demanialità marittima, individuando retroattivamente la linea di demarcazione del demanio, sicché il nuovo regime dei beni deve intendersi acquisito sin dal momento dell’iscrizione in catasto, a far tempo dalla formazione del nuovo catasto edilizio urbano disciplinato dal R.d.l. 13 aprile 1939, n. 652 e tenendo conto delle eventuali intervenute variazioni della consistenza immobiliare annotate negli atti catastali e risultanti alla data di entrata in vigore della legge n. 140 del 2004. Non rileva in senso opposto la delega che la medesima norma conferiva all’Agenzia del demanio per l’attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione, consistendo tale attuazione unicamente in un procedimento di delimitazione avente funzione di mero accertamento dei confini del demanio 25 di 25 marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione. La Corte di rinvio provvederà anche a regolare le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio, alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^