Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Angelo GIULIANO - Presidente -
Dott. Gaetano FIDUCCIA - Rel. Consigliere -
Dott. Giovanni Silvio COCO - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso gli uffici dell'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, da cui è difeso per legge;

- ricorrente -

contro
ZI RI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA A DEPRETIS 86, presso lo studio dell'avvocato NICOLA CAVASOLA, che lo difende unitamente agli avvocati PIETRO CAVASOLA, GIUSEPPE MARTORANA, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 33/96 della Corte d'Appello di TRENTO, emessa 7/6/95 depositata il 24/01/96; RG.194/94. udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/04/99 dal Consigliere Dott. Gaetano FIDUCCIA;

udito l'Avvocato GIANNETTO CAVASOLA(per delega dell'Avv. G. Martone);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione, notificato in data 13/2/1990, IO AR conveniva in giudizio, davanti al Tribunale di Trento, il Ministero dell'Interno per la condanna al risarcimento del danno - da liquidarsi in L. 150.000.000 - subì to in conseguenza dell'illegittimo ed illecito decreto di revoca dell'autorizzazione a guardia particolare giurata, per cui aveva prestato la propria attività per l'istituto di vigilanza privata "La Ronda Atesina" dal 1971 al 1985, quando era stato licenziato a seguito dei provvedimenti di revoca del Questore di Trento del 7/12/1985. L'IO precisava, altresì, che i citati decreti di revoca erano stati dichiarati illegittimi dal Consiglio di Stato con decisione n. 404 del 1988 ma che l'istituto "La Ronda Atesina" si era rifiutato con lettera del 23/9/1989 di riassumerlo o di assumerlo in servizio, privandolo dell'unica fonte di sostentamento della famiglia. Il Ministero contestava tale domanda, per cui chiedeva la reiezione, sostenendo - oltre la mancata prova a norma dell'art. 2043 cod. civ. dell'illiceità della revoca per dolo o colpa della stessa amministrazione - che, essendo stati i provvedimenti annullati per difetto di motivazione, il diritto dell'attore si era degradato a mero interesse legittimo a fronte di un atto costituente espressione di un potere - dovere, donde l'improponibilità della proposta domanda.
Il Tribunale con sentenza depositata il 21/3/1994 condannava il Ministero al risarcimento del danno dell'IO, liquidandolo equitativamente in L. 133.792.638, ritenendo che la posizione dell'attore fosse di diritto soggettivo a seguito dell'autorizzazione e che la sua illegittima revoca, per cui la condotta della p.a. era colposa, ne comportava la risarcibilità. Avverso questa sentenza il Ministero dell'Interno proponeva appello, che - resistente l'IO - veniva respinto dalla Corte di Appello con la sentenza non definitiva, depositata il 24/1/1996, mentre era disposta con separata ordinanza la prosecuzione del giudizio per la liquidazione del danno.
I giudici di appello, ribadita la posizione di diritto soggettivo dell'IO a seguito del rilascio dell'autorizzazione, consideravano che il provvedimento della relativa revoca era stato accertato illegittimo ed annullato dal Consiglio di Stato, senza che fosse seguito altro provvedimento di revoca con appropriata motivazione bensì era seguito un provvedimento opposto (revoca della revoca) da parte della p.a. e non per fatti sopravvenuti, con la conseguenza che il diritto soggettivo dell'IO era rimasto affievolito senza la debita copertura amministrativa e così non solo illegittimamente ma illecitamente.
Quindi, i giudici di appello ne deducevano che all'IO spettava il diritto al risarcimento del danno derivatogli per l'anticipata risoluzione del rapporto di lavoro, avvenuta il 19/12/1985 a causa della revoca dell'autorizzazione, sottolineando che la colpa della p.a. - che istituzionalmente non può ignorare le regole amministrative - era probatoriamente insita nello stesso compimento (e/o non compimento) di questi atti.
Contro questa sentenza il Ministero dell'Interno ha proposto ricorso per la sua cassazione con due motivi di censura. Ha presentato controricorso l'IO per resistervi.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo del ricorso il Ministero dell'Interno denuncia "Violazione degli artt. 2043 c.c. e 124 e 138 T.U. delle leggi di pubblica sicurezza in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Motivazione omessa o insufficiente su punti decisivi della controversia (art. 360 n. 5 c.p.c.).Violazione dei principi in tema di responsabilità della P.A.".
Il ricorrente Ministero, rilevando anche che l'autorizzazione era condizionata al permanere di determinati requisiti, lamenta violazioni di norme e vizi di motivazione relativamente alla qualificazione della posizione giuridica dell'IO, ritenuta di diritto soggettivo, deducendo che di fronte alle autorizzazioni di polizia, relative ad attività pubblicistiche e soggette a valutazioni discrezionali, la posizione del titolare è degradata ad interesse legittimo o diritto affievolito e che di conseguenza era improponibile domanda risarcitoria. Assume, fra l'altro, che la revoca dell'autorizzazione si poneva come atto dovuto in rapporto alla imputazione formulata a carico dell'IO, che l'applicazione del beneficio dell'amnistia escludeva profili di colpevolezza nella emanazione del primo decreto di revoca e giustificava l'adozione del secondo e che apodittica era stata l'affermazione della illiceità della sua condotta. Anche con il secondo motivo il ricorrente si duole per "Violazione dell'art. 1227 in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Violazione dei principi in tema di nesso di causalità. Omessa motivazione su punto decisivo della controversia (art. 360 n. 5 c.p.c.)". Dal ricorrente si lamenta l'omessa valutazione del secondo motivo d'appello e specificamente della censura concernente l'assenza del nesso di causalità fra l'adozione del decreto di revoca dell'autorizzazione ed i danni lamentati dall'IO. Assume che quest'ultimi, essenzialmente riferiti alla perdita del posto di lavoro, in realtà dipesero da inattività dell'interessato e da valutazioni del datore di lavoro.
Il ricorso con gli esposti motivi - che vanno esaminati congiuntamente per la sostanziale connessione - non può trovare accoglimento.
Il ricorrente Ministero ripropone in questa sede di legittimità l'assunto circa l'improponibilità della domanda risarcitoria dell'IO in ragione della sua degradata posizione di interesse legittimo o di diritto affievolito. Assunto, questo, che dopo essere stato disatteso dai giudici del merito, anche di secondo grado, non può che ricevere una identica risposta negativa.
Va ancora una volta ricordato per il caso che ne occupa (posizione soggettiva del destinatario della nomina a guardia particolare giurata, oggetto dell'approvazione del Questore) che l'approvazione, rientrando "de plano" nella categoria delle autorizzazioni ancorché attinenti a singoli atti e soltanto alla loro efficacia, da autorevole dottrina è stata di regola inquadrata tra le autorizzazioni cd. permissive alla manifestazione ovvero all'esercizio di situazioni soggettive di un soggetto, avendo oggetto limitato ad un atto ovvero consistente nello svolgimento di una situazione soggettiva nella sua interezza, cioè quelle autorizzazioni ad attività intesa come realizzazione di una situazione soggettiva.
In tal concezione si è ritenuto che le cennate situazioni soggettive sono quasi sempre diritti soggettivi e qualche volta interessi legittimi, peraltro a tal fine deve tenersi presente che laddove - come nella specie - quelle situazioni che attengano o afferiscano allo svolgimento di attività lavorative - ancorché in presenza di potestà prescrittive della p.a. - non possono che essere estrinsecazioni del diritto al lavoro tutelato costituzionalmente, la cui lesione ha ricevuto la sanzione della risarcibilità anche con riguardo alle cd. "chance".
Orbene, se siffatto inquadramento di già ne persuade dell'infondatezza dell'assunto del ricorrente, va d'altro canto, rilevato in via esaustiva che per nozione ormai acquisita i provvedimenti di autorizzazione - e così di approvazione - rendono di regola possibile l'esercizio di un diritto o di un potere a questo connesso, che di già apparteneva al destinatario del provvedimento, ampliando in tal modo la sua preesistente situazione di diritto soggettivo con la conseguenza che nel caso in cui quell'autorizzazione venga revocata illegittimamente ne deriva la risarcibilità del danno conseguitone (con azione davanti all'A.G.O.), configurandosi la lesione del diritto soggettivo che in virtù del provvedimento autorizzatorio aveva avuto piena espansione od attuazione senza che potesse essere degradato o affievolito dal successivo provvedimento di revoca per l'illegittimità del potere amministrativo così esercitato, siccome previamente dichiarato dal giudice amministrativo (cfr. per utili riferimenti: Cass. S.U. 23/12/1997 n. 13021; Cass. S.U. 19.3.1997 n. 2432; Cass. 10.10.1966 n. 2422). In tal senso deve convenirsi con i giudici del merito che per la posizione di diritto soggettivo dell'IO, rimasta pregiudicata dalla revoca del decreto di approvazione a guardia particolare (disposta con provvedimento del Questore di Trento), dichiarata illegittima con decisione del Consiglio di Stato in data 22/12/1987, hanno riconosciuto che era proponibile all'A.G.O.
la domanda di risarcimento del danno.
Del pari deve riconoscersi l'esattezza della decisione dei giudici del merito con riguardo all'apprezzamento dell'imputabilità a colpa della P.A. dell'anzidetta lesione come all'accertamento del relativo rapporto causale con il danno lamentato dall'IO. Invero, per il primo profilo quell'apprezzamento espresso con la probatoria individuazione della colpa della P.A. nel compimento (o meno) dell'atto amministrativo, per cui non può istituzionalmente ignorare le relative regole, si inspira correttamente all'indirizzo di questa Corte.
Infatti, deve considerarsi che proprio con riguardo alle controversie di risarcimento del danno per lesione di un diritto soggettivo determinata da un provvedimento illegittimo della P.A., in cui l'annullamento da parte del giudice amministrativo dell'atto che aveva degradato il diritto del privato a interesse legittimo, ne rimuove gli effetti e, rendendo configurabile una lesione del diritto soggettivo per fatto illecito della P.A., opera quale presupposto necessario dell'azione di risarcimento, questa Corte (sent. n. 6542 del 9/6/1995) ha ritenuto che nel giudizio civile non vi sia necessità di uno specifico accertamento dell'elemento soggettivo della imputabilità per colpa o dolo, perché la colpa della P.A. è già di per sè ravvisabile nella accertata illegittimità del provvedimento, cioè nella sua non conformità alle norme alle quali si doveva rapportare l'attività amministrativa, realizzata in violazione di esse con la emissione del provvedimento (necessariamente volontaria) e con la sua esecuzione, indipendentemente dalla natura del vizio per il quale è stato pronunciato l'annullamento.
Ed ancora si è ribadito (v. Cass. 13/5/1997 n. 4186) che, se è vero che, anche nei confronti della Pubblica Amministrazione, la statuizione dell'illiceità della condotta, quale fonte generatrice di un danno ingiusto risarcibile, esige l'accertamento della concreta esistenza "dell'elemento psicologico", tuttavia, quando si tratti di comportamento provvedimentale e la lesione derivi da un atto amministrativo dichiarato illegittimo, è sufficiente a dimostrare la colpa dell'amministrazione (la quale è tenuta a rispondere direttamente, per dettato costituzionale - art. 28 Cost. - del danno prodotto ai terzi per la inosservanza delle regole di correttezza - art. 87 Cost. -), l'avvenuta violazione di queste regole, le quali, correlate ai doveri di prudenza, di diligenza, di imparzialità e di legalità, costituiscono un limite esterno alla discrezionalità propria della Pubblica Amministrazione. D'altro canto, l'accertamento del nesso causale, operata dai giudici del merito nel loro compito istituzionale, ha trovato adeguato conforto motivazionale nell'accertata successione dei fatti relativi alla revoca dell'autorizzazione, nell'effettuato cogente licenziamento dell'IO da parte dell'istituto "Ronda Atesina" e così nell'anticipata risoluzione del rapporto di lavoro al 19/12/1985, ribadito - nel 23 settembre 1988 - con il rifiuto di riassunzione, anche dopo la favorevole evoluzione con il ripristino dell'anteriore posizione del predetto a seguito della citata decisione del Consiglio di Stato e la stessa revoca della pregressa (annullata) revoca da parte del Questore.
Orbene tale apprezzamento di fatto, spettante ai giudici del merito, si sottrae "de plano" a sindacato in questa sede di legittimità, senza potere essere infirmato con riguardo all'omessa considerazione dell'incidenza - a norma del 2° comma dell'art. 1227 cod. civ. - della pretesa colposa inattività dell'IO, atteso che questa evenienza non poteva essere presa in considerazione dai giudici di appello che con la sentenza impugnata si sono limitati ad una condanna generica al risarcimento del danno, e così restando riservata al successivo disposto giudizio per la liquidazione, nel quale nella concreta determinazione del danno il giudice può diminuire l'importo secondo la gravità del comportamento colposo del danneggiato e le relative conseguenze (v. Cass. 1/6/1976 n. 1970). In conclusione la sentenza della Corte di Appello di Trento si sottrae alle censure mosse con il ricorso proposto dal Ministero dell'Interno con la conseguenza che detto ricorso deve essere rigettato e con quella ulteriore - secondo le regole legali della soccombenza - della condanna del ricorrente alla rifusione delle spese processuali sopportate dall'IO.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso proposto dal Ministero dell'Interno e condanna il ricorrente al pagamento in favore di IO AR delle spese processuali per L. 125.000, oltre L.

3.500.000 per onorari di avvocato.
Così deciso in Roma, addì 19 aprile 1999.
Depositata in Cancelleria il 27 agosto 1999.