CASS
Sentenza 8 luglio 2024
Sentenza 8 luglio 2024
Massime • 2
Le restrizioni imposte dalla legislazione interna di uno Stato membro all'esercizio dell'attività di raccolta, accettazione, registrazione e trasmissione di scommesse da parte di società aventi sede in un altro Stato membro integrano una violazione delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi di cui agli artt. 49 e 56 T.F.U.E., se non sono giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la protezione dei consumatori, la prevenzione delle frodi e dell'incitamento alle spese eccessive legate al gioco, nonché, più in generale, di turbative dell'ordine sociale, essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d'azzardo e di definire in dettaglio il livello di protezione ricercato, col solo limite del rispetto delle condizioni di proporzionalità. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito che aveva rigettato la domanda risarcitoria proposta da una società di scommesse inglese, operante in territorio italiano attraverso una rete di agenzie, nei confronti dello Stato italiano, sul presupposto che la preclusione all'accesso alle procedure selettive per la prestazione transfrontaliera dei servizi di scommessa - che la legislazione italiana ratione temporis applicabile prevedeva per le società di capitali ad azionariato diffuso - non integrasse una violazione del diritto comunitario, traducendosi in una limitazione alla libera prestazione di servizi giustificata in considerazione di obiettivi specifici, quali la lotta contro la criminalità e il controllo delle attività di gioco d'azzardo).
La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario è improntata al principio di effettività, sicché, per la sua configurabilità, non rileva la tipologia della fonte violata, né è necessario che sia preventivamente intervenuta una pronuncia interpretativa o dichiarativa dell'inadempienza statale da parte della CGUE, potendo essere integrata, quindi, anche dalla diretta violazione di norme contenute nei trattati comunitari.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., sentenza 08/07/2024, n. 18625 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 18625 |
| Data del deposito : | 8 luglio 2024 |
Testo completo
Civile Sent. Sez. U Num. 18625 Anno 2024 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: TERRUSI FRANCESCO Data pubblicazione: 08/07/2024 complessità e la delicatezza della questione sottesa e l’elevatissimo valore economico della controversia. Il procuratore generale ha fatto pervenire una requisitoria scritta. Le parti hanno presentato memorie. Ragioni della decisione I. – Il ricorso principale consta, come detto, di sei motivi. Coi primi quattro, la ricorrente denunzia la violazione o falsa applicazione del principio della responsabilità dello Stato per il risarcimento dei danni derivanti dalle violazioni del diritto dell'Unione (artt. 43 e seg. CE, ora artt. 49 e seg. TFUE, artt. 49 e seg. CE, ora artt. 56 e seg. TFUE), e dei principi fondamentali di non discriminazione, trasparenza, proporzionalità ed effettività. Censura la sentenza sotto gli altrettanti profili: 5 (i) della ravvisata distinzione tra "norme di attuazione di norme comunitarie, quali regolamenti e direttive" e "norme primarie dell'Unione", nonché della affermazione per cui le seconde, di rango sovraordinato, non dettando "regole sufficientemente chiare e precise circa la condotta da assumere da parte dei singoli Stati ", non sarebbero idonee ad attribuire "una responsabilità anche solo di natura indennitaria a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea"; secondo la ricorrente, tale distinzione sarebbe priva di riscontro normativo o giurisprudenziale e l’affermazione nel complesso sarebbe errata, perché, invece, la Corte di giustizia ha individuato tre condizioni sostanziali per assicurare l'operatività del principio della responsabilità dello Stato in casi del genere: (a) che la norma del diritto dell'Unione violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
(b) che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata, da intendere quale violazione grave e manifesta;
(c) che sussista un nesso di causalità tra violazione dell'obbligo posto a carico dello Stato membro e danno subito dal soggetto leso;
assume quindi che si sarebbe dovuta riconoscere l’esistenza della prima condizione suddetta, essendo state violate norme preordinate a conferire diritti ai singoli;
(ii) della affermata esclusione di una “responsabilità anche solo di natura indennitaria [dello Stato] a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea”, non essendo necessario, ai fini dell'imputazione della responsabilità allo Stato per violazione di norme comunitarie, il previo riconoscimento del comportamento illecito da parte della Corte di giustizia;
(iii) della inidoneità del percorso logico seguito per apprezzare il grado di discrezionalità dello Stato italiano nello specifico settore in cui si assume essere avvenuta la violazione, e della conseguente difficoltà di attribuire carattere intenzionale o inescusabile a eventuali comportamenti in contrasto col diritto dell'Unione – comportamenti 6 ritenuti dalla corte d’appello come non per questo illeciti al punto da considerarsi fonti di un diritto al risarcimento del danno diverso e ulteriore rispetto a quello azionabile nelle sedi nazionali;
in sostanza, ad avviso della ricorrente, non sarebbe rinvenibile, nella sentenza d’appello, il percorso logico-giuridico che ha condotto a escludere la presenza di una violazione grave e manifesta in rapporto ai singoli elementi da prendere in considerazione in base alle norme comunitarie;
(iv) della erroneità del riferimento della sentenza al margine di deroga delle norme nazionali per il modus operandi della società TA;
tale modus, a dire della ricorrente, era stato certo caratterizzato dalla presenza di intermediari diffusi capillarmente sul territorio italiano e siti internet facenti capo a società aventi invece sede all'estero, ma secondo un’organizzazione a tale riguardo lecita;
e l’argomentazione della corte d’appello sarebbe di converso errata per mancata individuazione delle circostanze enucleate dalla Corte di giustizia (sentenze EL del 2003 e IC del 2007) come valutabili dal giudice nazionale in casi simili, volta che a TA - non per sua colpa, bensì a causa delle discriminazioni poste in essere a suo danno da pregresse misure legislative, regolamentari, amministrative e giudiziarie italiane - era stato impedito fin dal 1999 di prendere parte alle procedure concorsuali di affidamento delle concessioni (in quanto società ad azionariato diffuso); donde a motivo di questa impossibilità, e non per altro, essa aveva operato in regime di esercizio diretto delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi transfrontalieri garantite dalle evocate norme del Trattato, legittimamente avvalendosi dei cd. Centri Trasmissione Dati (CTD) quale modalità di esercizio delle libertà fondamentali per i cittadini e le imprese. II. - Col quinto motivo la ricorrente censura la sentenza nella parte relativa alla statuizione sulle spese processuali, per violazione o falsa applicazione dell'art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., e degli artt. 4 e 5 del d.m. n. 55 del 2014: si duole della mancata compensazione e della avvenuta liquidazione delle spese medesime in via globale, 7 nonostante il mancato deposito della nota spese a opera della controparte. III. - Col sesto motivo la ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione dell'art. 112 cod. proc. civ. e degli artt. 111 cost., 132 n. 4 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ., stante il mancato esame della richiesta di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 del TFUE. IV. - Nel ricorso incidentale l’avvocatura erariale ha provveduto a censurare a sua volta la sentenza in ordine: (i) alla riqualificazione della pretesa risarcitoria come basata su un’unica domanda (violazione dell’art. 163 cod. proc. civ.); (ii) alla implicita riforma della decisione di primo grado nel capo afferente al difetto di giurisdizione del giudice ordinario relativamente alla domanda di risarcimento per le condotte riconducibili al regime concessorio (violazione degli artt. 5 della l. n. 205 del 200, 7 e 133, lett. c), e 135 del d.lgs. n. 104 del 2010); (iii) alla implicita riforma della decisione medesima nel capo afferente alla inammissibilità della domanda di risarcimento dei danni asseritamente derivanti da condotta giudiziale (violazione degli artt. 2, 4 e 5 della l. n. 117 del 1998); (iv) all’omessa pronuncia sull’eccezione di prescrizione riproposta in grado d'appello, e, comunque, ove l’omissione fosse considerata come implicito rigetto, alla mancanza di ogni motivazione sul punto (violazione degli artt. 112 e 132 cod. proc. civ.). V. – Come rilievo metodologico va osservato che la decisione impugnata è intervenuta – esplicitamente o implicitamente, come si dice nel controricorso - sulle questioni pregiudiziali di rito (quella di giurisdizione, collegata alla qualificazione della domanda) e preliminari di merito (quella di prescrizione) sollevate dall’avvocatura dello Stato. Per consolidato principio – che in questa sede si intende confermare - il ricorso incidentale deve essere esaminato solo in presenza dell'attualità dell'interesse, sussistente unicamente nell'ipotesi della fondatezza del ricorso principale (Cass. Sez. U n. 5456-09 e poi 8 anche di Cass. Sez. U n. 23318-09, Cass. Sez. U n. 7381-13 e molte altre anche delle sezioni semplici). Occorre quindi iniziare dal ricorso principale. VI. – In ordine al ricorso principale sono unitariamente esaminabili i motivi involgenti la responsabilità dello Stato italiano. Si tratta dei motivi da uno a quattro, ai quali deve aggregarsi l’esame del sesto (egualmente connesso). Deve osservarsi che la controversia instaurata dalla TA ha trovato fondamento nel principio di responsabilità per danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell'Unione. Il principio evocato è notoriamente traducibile nell’affermazione per cui è lo Stato, in questi casi, l'unico soggetto suscettibile di imputazione, a prescindere dall'organo nazionale che abbia commesso il fatto generatore del danno (v. C. giust. 5-3-1996, in causa C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pécheur; C. giust. 30-9-2003, in causa C-224/01, Köbler, e molte altre). La responsabilità per danni è stata dedotta in relazione a condotte concorrenti di vari organi dello Stato, risolte in ostacoli o impedimenti alla partecipazione della TA alle procedure selettive e concorsuali per la prestazione transfrontaliera dei servizi di scommessa, anche mediante provvedimenti di sequestro e chiusura di pubblici esercizi e oscuramento di siti internet: in una parola, è stato chiesto il risarcimento dei danni per impedimento dell’accesso al mercato italiano dei giochi e delle scommesse. VII. - Contrariamente a quanto paventato dalla corte d’appello di Roma, una tale ipotesi di responsabilità – che direttamente deriverebbe dalle previsioni del Trattato attributive di diritti - non è preclusa né da una distinzione incentrata sulla fonte dei principi comunitari evocati, né dall’inesistenza, al momento della condotta contestata, di un già manifestato orientamento interpretativo della giurisprudenza della Corte di giustizia, ovvero di una già adottata decisione di accertamento della violazione del diritto garantito dalla UE. 9 La corte d’appello ha svolto la considerazione che “le norme che la società assume violate” non sono attuative di norme comunitarie quali regolamenti o direttive, ma sono “norme primarie dell'Unione”, le quali “proprio perché generali e fondanti non dettano regole sufficientemente chiare e precise circa la condotta da assumere da parte dei singoli Stati membri nei vari settori disciplinati"; donde non sarebbero idonee, secondo questa prospettazione, ad attribuire “una responsabilità anche solo di natura indennitaria a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea”. In sostanza, non potrebbe assumersi l’esistenza di una responsabilità anche solo di natura indennitaria dello Stato quanto a “provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia”. La considerazione è vaga, oltre che nel complesso errata giuridicamente, perché non tiene conto del fatto che in materia vige il principio di effettività (C. giust. 19-11-1991, cause C-6/90 e C-9/90, Francovich, C. giust. 30-9-2003, causa C-224/01, Köbler, C. giust. 24- 3-2009, causa C-445/06, Danske Slagterier, C. giust. 25-11-2010, causa C-429/09, Fuß, C. giust. 9-9-2015, causa C-160/14, Ferreira da Silva). Il principio di effettività impone di affermare che il risarcimento del danno da violazione del diritto comunitario viene in esame in base ai dati storici, sicché non soffre condizionamenti in dipendenza del livello della fonte rispetto alla quale va apprezzata la lesione del diritto, né in ragione dell’esistenza o meno di anteriori pronunce interpretative o dichiarative dell’inadempienza degli Stati. L’obbligo, a carico di uno Stato membro, di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario a esso imputabili non può essere limitato neppure ai danni subiti successivamente alla pronuncia di una sentenza della Corte di giustizia che accerti 10 l’inadempimento conseguente a tali violazioni (cfr. ancora C. giust. 5-3- 1996, in causa C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pécheur, cit.). VIII. – Tuttavia, è sufficiente correggere la motivazione della sentenza impugnata, perché l’errore non ha assunto efficacia causale nel caso di specie, visto che l’affermazione appena detta non ha esaurito la ratio decidendi. La ratio decidendi della sentenza, alla quale è stato ancorato il rigetto della pretesa risarcitoria azionata dalla TA, è invece incentrata sulla rilevata esistenza di un’ampia discrezionalità dello Stato nello specifico settore delle scommesse;
un settore nel quale è possibile che le norme interne deroghino a quelle comunitarie per motivi di ordine pubblico, nel più ampio senso protetto da un regime quanto più controllato delle concessioni. Per questa parte la sentenza è corretta in diritto, e l’accertamento che da essa risulta è base sufficiente per rigettare i corrispondenti motivi di ricorso. IX. - Al fondo della doglianza di parte attrice era rinvenibile la denuncia di un atteggiamento discriminatorio dello Stato italiano rispetto al principio di libertà di stabilimento. Viceversa, secondo la corte territoriale, il rischio associato alla TA, ostativo all’accesso al mercato delle scommesse, non era tanto individuabile nell’appartenenza del gruppo al Regno Unito, e quindi nel profilo implicante la libertà di stabilimento, quanto piuttosto nel modus operandi (“tramite intermediari diffusi capillarmente sul territorio italiano e siti internet facenti capo a società aventi invece sede all'estero con conseguente maggiore difficoltà di controllo”). Non vi era stata, quindi, una effettiva condotta discriminatoria dello Stato in violazione della libertà di stabilimento, visto che la repressione penale e i pretesi ostacoli all'esercizio dell’attività erano stati determinati dalla scelta della stessa TA di non adeguare la propria organizzazione alla normativa nazionale, per la consapevole determinazione della società di agire tramite intermediari privi di 11 concessione nonostante la conoscenza della normativa interna di riferimento. X. - La ricorrente critica la sentenza su un duplice versante. Da un lato, ricorda che il diritto al risarcimento sussiste ove risultino soddisfatte le tre condizioni prima citate: (a) l’essere stata violata una norma del diritto unionale preordinata a conferire diritti ai singoli;
(b) l’essere stata la violazione sufficientemente caratterizzata, così da manifestarsi come violazione grave e manifesta;
(c) l’essere individuato il nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo posto a carico dello Stato e il danno subito dal soggetto leso. Dall’altro, a fronte dell’esimente dell’ordine pubblico, assume esser stato già censurato dalla Corte di giustizia (con le sentenze 6-11- 2003, causa C-243-01, EL, e 6-3-2007, cause C-338/04, C-359- 04 e C-360-04, IC) l’operato dello Stato italiano per incoerenza e per deficit di sistematicità, essendo stata invocata la riduzione dell’offerta di gioco quale motivo di giustificazione di deroghe alle libertà fondamentali nonostante l’adozione di misure continue di incremento dell’offerta per finalità di raccolta erariale e la moltiplicazione conseguente delle occasioni di gioco. Segnala che il giudice nazionale avrebbe dovuto, semmai, disapplicare le norme di divieto dell’offerta dei servizi transfrontalieri di scommessa, ancor più se assistite da strumenti di deterrenza penale. E al rilievo della corte d’appello circa il mancato adeguamento della organizzazione di impresa alla normativa nazionale la ricorrente obietta che essa non avrebbe in alcun caso potuto ottenere il titolo concessorio, in quanto società ad azionariato diffuso. Cosa che avrebbe impedito agli affiliati centri di trasmissione dati (CTD) di ottenere l’autorizzazione di polizia ai sensi dell’art. 88 del TULPS. Per cui, in definitiva, sostiene che non per sua colpa, bensì per effetto delle discriminazioni a suo danno, vale a dire per l’impossibilità di prendere parte alle procedure concorsuali di affidamento delle concessioni, aveva operato in regime di esercizio diretto delle libertà di 12 stabilimento e di prestazione dei servizi transfrontalieri, garantite dagli artt. 49 e seg. e 56 e seg. del TFUE, avvalendosi dei CTD;
e che peraltro aveva operato legittimamente in tal maniera, perché un simile modus operandi è stato già riconosciuto lecito in sede nazionale, sia penale che amministrativa, da decisioni di questa stessa Corte e del Consiglio di Stato. XI. - La critica non scalfisce la valutazione della corte d’appello circa l’insussistenza del fondamento della responsabilità risarcitoria. Le decisioni di questa Corte e del Consiglio di Stato menzionate dalla ricorrente nella memoria (Cass. Pen. Sez. 3 n. 25439-20 e C. Stato n. 1865-22 e n. 6604-22) concernono situazione specifiche e niente affatto incidenti sul tema del contendere;
situazioni in cui si discuteva della responsabilità penale sancita dalla l. n. 401 del 1989 e dei provvedimenti di revoca delle licenze di rivendita di generi di monopolio e di cancellazione dall'elenco Ries per il mancato rilascio della licenza ex art. 88 del TUPLS. Il problema posto nella presente sede è chiaramente diverso, avuto riguardo alla dedotta responsabilità dello Stato per l’asserita violazione delle regole dei Trattati. XII. - La ricorrente ha rapportato la propria esclusione dalle gare (per l’assegnazione delle concessioni per l’esercizio delle scommesse) al fatto che, operando in veste di società ad azionariato diffuso (id est, come società di capitali quotata nei mercati regolamentati), non poteva ottenere una concessione secondo le previsioni di diritto interno. Già in base a questo è difficile giustificare l’asserto di violazione di norme del diritto della UE direttamente preordinate a conferire diritti ai singoli, visto che la ricorrente è stata esclusa dall’assegnazione delle concessioni per una ragione specifica discendente dall’ambito di discrezionalità della normativa nazionale, correlata all’organizzazione societaria e valida per tutti coloro che intendano operare sul mercato, indipendentemente dallo stabilimento. 13 Va ricordato che la tematica dell’esercizio dei giochi e dei concorsi pronostici è soggetta a riserva in beneficio dello Stato. Il d.lgs. 14-4-1948, n. 496, riserva allo Stato l’organizzazione e l’esercizio di giochi di abilità e di concorsi pronostici per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro (cfr. in fattispecie di concorrenza sleale Cass. Sez. 1 n. 4975-24). La riserva trova fondamento nell'esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato, di proteggere la pubblica fede contro il rischio di frodi e di salvaguardare i minori di età e i soggetti più deboli da una diffusione del gioco incontrollata, indiscriminata e senza regole. XIII. - Tale riserva è stata a più riprese considerata razionale e legittima dalla Corte costituzionale anche in relazione alla forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti che al settore è associata, e alla probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento anche nel caso dei giochi leciti (cfr. Corte cost. n. 108 del 2017, C. cost. n. 72 del 2010, C. cost. n. 237 del 2006). Egualmente si è detto a proposito della discrezionalità associata alla disciplina del piano fiscale, per esempio in ordine alla non irragionevole equiparazione, ai fini tributari, tra “gestore per conto terzi” (il titolare di una ricevitoria di gioco) e il “gestore per conto proprio” (il bookmaker). Equiparazione che si è riconosciuta non priva di congruità e proporzione, essendo l’intervento legislativo apprezzabile proprio in base alle finalità perseguite. E, tra queste, quella di assoggettare a imposta anche il ricevitore operante per bookmaker sfornito di concessione, a mezzo di una scelta rispondente al fine di rendere effettivo il principio di lealtà fiscale nel settore del gioco;
in pratica, allo scopo di evitare l’irragionevole esenzione per operatori che si pongano al di fuori del sistema concessorio, i quali finirebbero altrimenti per essere favoriti per il solo fatto di non avere ottenuto la necessaria concessione (v. C. cost. n. 27 del 2018). 14 Sicché, al dunque, la gestione dei giochi e delle scommesse, da ogni punto di vista, fa capo direttamente allo Stato. Solo a seguito di apposita concessione è svolta da soggetti diversi, i quali però devono dare adeguata garanzia di idoneità (artt. 2 del richiamato d.lgs. n. 496 del 1948 e 3, comma 73, della l. n. 662 del 1996). Dopodiché, sempre nella stessa prospettiva, è richiesto ai fini dell’esercizio del gioco e delle scommesse che il concessionario (o i soggetti da questo incaricati) si munisca della relativa licenza di polizia (art. 88 del TULPS), visto che l’ordinamento sanziona penalmente l’esercizio abusivo dell’attività (art. 4 della l. n. 401 del 1989). XIV. - Anche la giurisprudenza comunitaria ha ritenuto legittima una simile complessiva regolamentazione. Nel quadro di una legislazione compatibile col TFUE, la scelta delle modalità di organizzazione e di controllo delle attività di gestione e di pratica dei giochi d’azzardo o, in via generale, dei giochi a soldi incombe – è stato precisato - alle autorità nazionali nell’ambito del loro potere discrezionale (C. giust. 28-2-2018, causa C-3/13 Sporting Odds). Guardando al fenomeno dall’angolo visuale della gestione del mercato dei giochi d’azzardo on line (si trattava in quel caso delle doglianze di operatori di giochi d’azzardo stabiliti in un altro Stato membro rispetto all’accesso al mercato ungherese) la Corte UE ha stabilito che, in materia di giochi d’azzardo e delle scommesse, occorre esaminare, in particolare, separatamente per ciascuna delle restrizioni imposte da una normativa nazionale, se essa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo o degli obiettivi invocati dallo Stato membro interessato, e se essa non ecceda quanto necessario per raggiungerli (così C. giust 28-2-2018, Sporting Odds, cui adde, più di recente, per il mercato belga, C. giust. 2-3-2023, causa C-695-21, Recreatieprojecten Zeeland BV). Se una restrizione nel procedimento principale determina l’impossibilità totale, per un operatore estero, di ottenere 15 un’autorizzazione per pubblicizzare o realizzare la propria attività in uno dei Paesi della UE essenzialmente derivante dal fatto che il luogo di svolgimento (per esempio la sala giochi, come nelle fattispecie di cui alle decisioni da ultimo citate) è stabilito al di fuori del territorio nazionale, una tal restrizione è considerata avente natura discriminatoria. Ma (e questo è il punto sottolineato dalla giurisprudenza eurounitaria) una restrizione avente carattere discriminatorio può essere giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, previsti all’art. 52 del TFUE (v., in tal senso, appunto le sentenze citate), ove – si è detto per esempio rispetto allo Stato belga – risulti che gli obiettivi della politica nazionale in materia di giochi d’azzardo siano incentrati sulla tutela del giocatore, la trasparenza finanziaria e il controllo dei flussi di denaro, il controllo del gioco nonché l’identificazione e il controllo degli organizzatori. XV. - Trasponendo i principi al caso in esame ne risulta validata una conclusione difforme da quella sostenuta dalla ricorrente. Sia l’imposizione ai soggetti interessati dell’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta alla concessione rilasciata dallo Stato, sia la limitazione del rilascio della suddetta autorizzazione ai richiedenti già in possesso della concessione sono state ritenute non in contrasto con gli artt. 49 e 56 del TFUE, perché l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali, sempre che tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità in un ambito di coerenza e sistematicità dei mezzi impiegati (cfr. del resto C. giust. 19- 12-2018, causa C-375/17, TA NA NG e TAbet Malta;
C. giust. 12-9-2013, cause C-660/12 e C-8/12, Biasci). Difatti è stato riconosciuto che un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace per sottoporre a controllo gli operatori del settore, onde prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti. 16 Allo stesso tempo è stato affermato che spetta al giudice nazionale verificare se un tale sistema, nella parte in cui limita il numero di soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo, risponda realmente all’obiettivo mirante a prevenire l’esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti, e se le relative restrizioni risultino proporzionali. E non è secondario segnalare come l’ampiezza del margine di discrezionalità di cui godono gli Stati in questa materia sia così rilevante da indurre a ritenere inesistenti, nel diritto dell’Unione, perfino gli obblighi di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri. Per cui la circostanza – per esempio - che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione per i giochi d’azzardo o le scommesse non osta a che un altro Stato membro subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio (v. C. giust. 15-9-11, causa C-347/09, ER e Ömer; C. giust. 8-9-10, cause riunite C-316-358- 360-409-410/07, Stoß). XVI. - È vero allora che la disciplina nazionale italiana ratione temporis rilevante (si discorre del periodo 1998-2006) non consente alle società di capitali ad azionariato diffuso la partecipazione alle gare per l’attribuzione delle concessioni, per la difficoltà di identificare gli azionisti. Ed è vero che la Corte di giustizia ha avuto modo di affermare che una siffatta disciplina può integrare (in astratto) una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi non giustificata da motivi imperativi di interesse generale, e in particolare dall’obiettivo mirante a evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo siano implicati in attività criminali o fraudolente (cfr. Corte giust. 6-3-2007, cause riunite C-338-359-360/04, IC, citata dalla ricorrente). 17 Nella sentenza IC è stato osservato che una simile “esclusione totale va oltre quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo mirante ad evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo siano implicati in attività criminali o fraudolente”, visto che “esistono altri strumenti di controllo dei bilanci e delle attività degli operatori nel settore dei giochi di azzardo che limitano in modo minore la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, come quello consistente nel raccogliere informazioni sui loro rappresentanti o sui loro principali azionisti”. Il riferimento della ricorrente a tale decisione ha però una limitata rilevanza;
mentre non ce l’ha affatto il rinvio alla sentenza 16-2-2012, cause riunite C-72/10 e C-77/10, OS NE, che attiene a normativa sopravvenuta. Non può sottacersi che ciò che emerge dalla prima delle decisioni evocate ha un suo livello di specificità. E la cosa non cambia neppure ove si considerasse l’ambito della seconda (la OS NE, appunto). La sentenza IC viene in gioco a proposito dei risvolti sanzionatori, in relazione alle fattispecie di mancanza dell’autorizzazione di polizia, avendo la sentenza spiegato che “la mancanza di autorizzazione di polizia, di conseguenza e in ogni caso, non potrà essere addebitata a soggetti quali gli imputati nelle cause principali che non avrebbero potuto ottenere tali autorizzazioni per il fatto che la concessione di tale autorizzazione presuppone l’attribuzione di una concessione di cui i detti soggetti non hanno potuto beneficiare in violazione del diritto comunitario”. Questo comporta semplicemente che in una situazione di esercizio di un’attività organizzata di raccolta di scommesse in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia da parte di operatori, impossibilitati a ottenere tali titoli a causa del rifiuto dello Stato membro, non è consentita l’applicazione delle sanzioni penali per l’esercizio abusivo dell’attività. 18 Lo stesso accade per la sentenza OS NE, che - in disparte la non aderenza alla normativa nazionale rilevante pro tempore - è letta (parimenti) in maniera unidirezionale dalla ricorrente, avendo di contro tale sentenza confermato la validità del sistema concessorio, salvo il profilo delle conseguenze sanzionatorie (penali) nei confronti di persone operanti senza concessione e senza un’autorizzazione di polizia. Insomma, si tratta di riferimenti che, anche a volerli considerare entrambi, non appaiono decisivi. La conclusione sul versante penale non è minimamente in discussione. Altrettanto evidentemente, però, non ha niente da spartire con l’assunto al quale la ricorrente ha ancorato la responsabilità civile dello Stato italiano. La responsabilità è stata affermata per violazione del diritto comunitario integrata dal limite stabilito dalla legge nazionale per la partecipazione alle procedure selettive e concorsuali per l’accesso al mercato delle scommesse;
cosa che, secondo la ricorrente, sarebbe alla base della illegittimità radicale del sistema normativo nazionale per difformità rispetto alle norme comunitarie, le quali garantiscono il diritto di stabilimento e di prestazione di servizi transfrontalieri, i principi di non discriminazione, di proporzionalità e di ragionevolezza delle sanzioni. Viceversa deve essere ribadito che in sé, e anche in relazione a quanto è stato affermato a proposito di modelli legislativi analoghi, il sistema normativo nazionale italiano non è stato mai ritenuto illegittimo come tale. La Corte di giustizia esaminando il tema sotto il profilo della compatibilità ha sì rilevato (con la sentenza IC sopra citata) che una normativa nazionale che vieti l’esercizio di attività di raccolta, di accettazione, di registrazione e di trasmissione di proposte di scommesse (in quel caso sugli eventi sportivi), in mancanza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciate dallo Stato membro, 19 costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento nonché alla libera prestazione dei servizi. E però ha convenuto sulla legittima possibilità che una normativa nazionale introduca restrizioni alla libera prestazione di servizi in considerazione di obiettivi specifici, come la lotta contro la criminalità e il controllo delle attività dei giochi di azzardo;
e ha chiarito pure che spetta - in tale eventualità - ai giudici nazionali verificare se la normativa nazionale risponda realmente all’obiettivo mirante a prevenire l’esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti. XVII. - L’univocità di tale complesso di principi appare di recente confortata sul versante della proroga delle concessioni e dei diritti derivanti dalla regolarizzazione dei centri di trasmissione dati (CTD). Il tema, nello specifico segmento delle proroghe delle concessioni e dei diritti, è stato affrontato in correlazione con gli artt. 49 e 56 del TFUE. Ne è derivato il principio per cui le citate norme del TFUE devono essere interpretate “nel senso che ostano ad una proroga delle concessioni nel settore dei giochi d’azzardo e dei diritti derivanti dalla regolarizzazione della situazione dei centri di trasmissione dati che già esercitavano, ad una certa data, attività di raccolta di scommesse a favore di allibratori esteri non titolari di una concessione e di una licenza di polizia, se e in quanto tale proroga, che può essere giustificata segnatamente da motivi imperativi di interesse generale come l’obiettivo di assicurare la continuità di un controllo sugli operatori di tale settore al fine di garantire la protezione dei consumatori, non sia idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo o vada oltre quanto è necessario per raggiungerlo”. A tal riguardo la difesa della ricorrente ha mosso una critica di non attinenza, perché ciò sarebbe stato affermato in rapporto al regime delle proroghe. 20 Ma il discorso fatto per la proroga non può non valere anche per la concessione, e la valutazione di idoneità è ancora una volta rimessa al giudice nazionale. Ne consegue che l’impugnata sentenza resiste ai motivi di doglianza. E non è necessario il rinvio pregiudiziale ancora sollecitato dalla ricorrente, visto che oggi è ben individuabile un indirizzo consolidato della giurisprudenza comunitaria a proposito delle norme afferenti. Gli apporti della Corte di giustizia già inducono a dire questo: (a) devono considerarsi come restrizioni alla libertà di stabilimento e/o alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o scoraggino l’esercizio delle libertà garantite dagli artt. 49 e 56 del TFUE (v. pure C. giust. 22-9-2022, cause riunite C-475/20 e seg., Admiral Gaming Network); (b) qualora, in uno Stato membro, una società persegua l’attività di raccolta di scommesse per il tramite di agenzie stabilite in un altro Stato membro, le restrizioni imposte alle attività di queste agenzie costituiscono in linea di principio ostacoli alla libertà di stabilimento sancita dall’art. 49 del TFUE (come affermato dalla ricordata sentenza 6-11-2003, EL); (c) l’art. 56 del TFUE riguarda i servizi che un prestatore stabilito in uno Stato membro offre senza spostarsi ai destinatari stabiliti in un altro Stato membro, e quindi qualsiasi restrizione a tali attività costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi da parte di tale prestatore (ancora C. giust. 6-11-2003, EL, cui adde C. giust. 13-6-2017, causa C-591/15, The Gibraltar NG and Gaming Association); (d) tuttavia, il regime delle concessioni, delle proroghe e dei diritti risultanti dalla regolarizzazione della situazione dei CTD e degli allibratori, che impedisca a questi ultimi, se stabiliti in un altro Stato membro, di offrire i propri servizi nello Stato membro di cui si tratta, anche per il tramite dei CTD, pur costituendo una restrizione delle libertà 21 fondamentali sancite dagli artt. 49 e 56 del TFUE, è ammissibile ove risolto in efficaci meccanismi di controllo degli operatori attivi nel settore (v. C. giust. 19-12-2018, causa C-375/17, cit., e anche, per i riflessi sul sistema impositivo fiscale, C. giust. 26-2-2020, causa C-788/18, TAparma, C. giust. 2-3-2023, Recreatieprojecten Zeeland BV); (d) lo è in base alle deroghe espressamente previste dagli artt. 51 e 52 del TFUE, oppure in base a motivi imperativi di interesse generale (v. anche C. giust. 13-9-2007, causa C-260/04, Commissione c. Italia); (e) gli obiettivi di protezione dei consumatori, di prevenzione delle frodi e di incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco, nonché della prevenzione di turbative dell’ordine sociale in generale, rientrano tra i motivi imperativi di interesse generale suscettibili di giustificare anche le restrizioni alle libertà fondamentali sancite dagli artt. 49 e 56 del TFUE, essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e di definire con precisione il livello di protezione ricercato, col solo limite del rispetto delle condizioni di proporzionalità (ancora C. giust., 13-9-2007, Commissione c. Italia e la giurisprudenza ulteriormente citata). XVIII. – Il problema oggetto del ricorso è a questo punto agevolmente risolvibile. È ragionevole affermare che i soggetti che, in questo settore, intendano esercitare la loro attività in Italia vanno legittimamente assoggettati alle regole dalle quali è disciplinato il regime concessorio nazionale. La corte d’appello ha stabilito che l’accesso della TA al mercato italiano dei giochi e delle scommesse era stato impedito non da un atteggiamento discriminatorio fondato sulla regola di stabilimento, sebbene dal modus operandi della stessa TA, incentrato su intermediari diffusi capillarmente e difficilmente controllabili, come invece prescritto dalla normativa nazionale. Si tratta di una valutazione di pieno merito, basata sulla ricognizione di un dato normativo ritenuto non in contrasto col diritto 22 dei trattati;
valutazione altrimenti censurata per il tramite dell’asserita assoluta trasparenza dell’attività di TA e dei CTD a lei affiliati, ma senza considerare che in tal senso la censura riflette una connotazione inammissibile, perché travalica i confini del giudizio di legittimità essendo risolta in una diametrale contrapposizione all’accertamento di fatto istituzionalmente riservato al giudice del merito. Pertanto, i motivi dal primo al quarto, unitariamente esaminati, sono rigettati, e il sesto resta assorbito. XIX. – Anche il quinto motivo è disattendere, perché per un verso è inammissibile e per altro verso è infondato. XX. - La mancata compensazione integrale delle spese processuali non è punto deducibile in cassazione. In tema di spese processuali, la facoltà di disporne la compensazione tra le parti rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, il quale non è tenuto a dare ragione con una espressa motivazione del mancato uso (ovvero del solo parziale uso) di tale sua facoltà. Con la conseguenza che la pronuncia di condanna alle spese, anche se adottata senza prendere in esame l'eventualità di una compensazione integrale, non può essere censurata in cassazione, neppure sotto il profilo della mancanza di motivazione (v. Cass. Sez. U n. 14989-05 e successivamente Cass. Sez. 1 n. 28492-05, Cass. Sez. 3 n. 7607-06, Cass. Sez.
6-3 n. 11329-19). XXI. - La doglianza a proposito della liquidazione globale si incentra su un rilievo errato, e cioè che, in difetto di avversa nota spese, “incombeva al giudice del gravame l’onere di specificare, in sede di liquidazione, le singole voci della tariffa forense applicata”, essendogli inibita la possibilità di liquidare le spese “in via globale” visto che il giudice “è tenuto a rispettare le tariffe”. Per questa parte la censura è infondata, perché la ricorrente evoca orientamenti giurisprudenziali attestati sulla pregressa distinzione, non più normativamente rilevante, tra diritti e onorari. 23 XXII. – È il caso di puntualizzare che il d.m. n. 55 del 2014 prende in considerazione solo il compenso dell’avvocato, oltre alle spese documentate in relazione alle singole prestazioni e alle spese forfetarie (art. 2). Dopodiché il medesimo d.m. (art. 4) stabilisce i parametri generali per la determinazione “dei compensi” con soglie numeriche in rapporto alle fasi in cui si articola il giudizio (“studio”, “introduttiva”, “istruttoria e/o di trattazione” e “decisione”), consentendo aumenti o diminuzioni. Non giova alla ricorrente il precedente costituito da Cass. Sez.
6- L n. 6306-16, al quale pur ha ancorato l’assunto di una necessaria indicazione del computo per ciascuna delle dette “fasi” interne al grado. Quanto il citato precedente ha affermato a proposito della necessità di una liquidazione distinta “per fasi” del giudizio va riferito (come chiaramente emerge dalla lettura integrale della motivazione) alla liquidazione separata per ciascun grado di giudizio. Detto altrimenti, “fase” nel contesto motivazionale di Cass. Sez. 6-L n. 6306-16 equivale a “grado”, non a fase interna del singolo giudizio, così che resta esclusa la (sola) possibilità di accorpamento delle spese del doppio grado. XXIII. – Ora, la corte d’appello ha distintamente liquidato le spese processuali per il primo e il secondo grado, “ai sensi del d.m. 55/14 come aggiornato dal d.m. 37/18”. Considerato che la vincitrice era l’amministrazione dello Stato, anche in quei giudizi rappresentata dall’avvocatura erariale, il riferimento era (ed è) da intendere all’ammontare dei soli compensi, essendo in tal caso le spese relative alle singole prestazioni (come d’altronde ricorda la stessa ricorrente) prenotate a debito. La menzione, nel dispositivo, del rimborso forfetario per spese generali non è censurata ed è comunque ininfluente, vista l’incompatibilità con la prenotazione a debito. In base all’art. 158 del d.P.R. n. 115 del 2002 (t.u. sulle spese di giustizia), in caso di condanna dell'altra parte alla rifusione delle spese, sono recuperate 24 dall’amministrazione (semplicemente) “le spese prenotate a debito e anticipate dall'erario (..) insieme alle altre spese anticipate”. XXIV. - Poiché, appunto, il d.m. n. 55 del 2014 evidenzia le soglie numeriche in rapporto alle fasi, in un caso come quello di specie, in cui dalla esposizione dell’andamento del giudizio emerge che vi era stata, sia in primo che in secondo grado, la costituzione delle parti e lo svolgimento ordinario della fase di “trattazione e/o istruttoria”, la liquidazione è da intendere riferita a tutte le voci della tariffa. A tal proposito è appena il caso di ricordare che l'eventuale mancato svolgimento della fase istruttoria propriamente intesa (l’istruzione in sé) non vale a escludere dal computo, ai fini della liquidazione giudiziale dei compensi, l'importo spettante per la fase complessivamente considerata nella tabella (v. già Cass. Sez.
6-3 n. 28325-22, cui adde Cass. Sez. 3 n. 15182-22 e, di recente, Cass. Sez. 1 n. 8556-24), restando questo comunque riferibile anche solo alla trattazione - come d’altronde dimostra l'uso, nella descrizione della corrispondente voce, della disgiuntiva "o", sia pure in alternativa alla copulativa “e”. In questo senso, la liquidazione dei compensi in applicazione del d.m. n. 55 del 2014 può considerarsi effettuata, nel caso concreto, per ciascuna fase del giudizio, e ben consentiva alle parti di verificare la correttezza dei parametri utilizzati e il rispetto delle tabelle (v. ex aliis Cass. Sez.
6-L n. 19482-18, Cass. Sez.
6-5 n. 15533-22). Una valida doglianza di mancato rispetto delle determinazioni tabellari non è riscontrabile nel ricorso della Magellan, anche tenendo conto della tendenziale inderogabilità dei minimi tariffari. Anche qui vale la pena di rammentare che nella liquidazione delle spese processuali successiva al d.m. n. 55 del 2014, i parametri di determinazione del compenso per la prestazione defensionale in giudizio e le soglie numeriche di riferimento costituiscono criteri orientativi e individuano la misura economica standard del valore della prestazione professionale (cfr. Cass. Sez.
6-2 n. 10343-20, Cass. Sez.
6-3 n. 30286- 25 17), ferma rimanendo la tendenziale rilevanza dei cd. minimi dei compensi in quanto espressione dei valori costituzionali dell'effettività retributiva dell'attività di lavoro (v. di recente Cass. Sez. 2 n. 29184- 23). XXV. - Non può seguirsi la ricorrente nemmeno a proposito dell’ulteriore e terminale inciso per il quale la laconicità della sentenza non consentirebbe di comprendere “quale sia stato il parametro del valore della causa [tra quelli indicati dal d.m. 55/2014] che la corte territoriale ha preso come base di riferimento al fine del conteggio delle spese legali”. Secondo la ricorrente, diventerebbe “impossibile verificare se i giudici del secondo grado abbiano fatto applicazione del principio secondo cui in caso di accoglimento parziale della domanda, ai fini della determinazione del valore della controversia per liquidare le spese processuali deve il giudice avvalersi del criterio del decisum e non del criterio del disputatum". Il rilievo è inconsistente. La domanda della TA è stata indicata nella sentenza fin dall’inizio, ed è stata riferita a sorte elevatissima (“non inferiore a 1,533 miliardi EUR”). La domanda è stata interamente respinta. Quindi non ha senso discorrere di eventualità connesse a un accoglimento parziale. XXVI. – In conclusione, il ricorso principale è rigettato e il ricorso incidentale condizionato resta assorbito. Le spese seguono la soccombenza.
p.q.m.
La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito l’incidentale condizionato;
condanna la ricorrente principale alle spese processuali, che liquida in 200.000,00 EUR oltre le spese prenotate a debito. 26 Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto. Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,
(b) che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata, da intendere quale violazione grave e manifesta;
(c) che sussista un nesso di causalità tra violazione dell'obbligo posto a carico dello Stato membro e danno subito dal soggetto leso;
assume quindi che si sarebbe dovuta riconoscere l’esistenza della prima condizione suddetta, essendo state violate norme preordinate a conferire diritti ai singoli;
(ii) della affermata esclusione di una “responsabilità anche solo di natura indennitaria [dello Stato] a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea”, non essendo necessario, ai fini dell'imputazione della responsabilità allo Stato per violazione di norme comunitarie, il previo riconoscimento del comportamento illecito da parte della Corte di giustizia;
(iii) della inidoneità del percorso logico seguito per apprezzare il grado di discrezionalità dello Stato italiano nello specifico settore in cui si assume essere avvenuta la violazione, e della conseguente difficoltà di attribuire carattere intenzionale o inescusabile a eventuali comportamenti in contrasto col diritto dell'Unione – comportamenti 6 ritenuti dalla corte d’appello come non per questo illeciti al punto da considerarsi fonti di un diritto al risarcimento del danno diverso e ulteriore rispetto a quello azionabile nelle sedi nazionali;
in sostanza, ad avviso della ricorrente, non sarebbe rinvenibile, nella sentenza d’appello, il percorso logico-giuridico che ha condotto a escludere la presenza di una violazione grave e manifesta in rapporto ai singoli elementi da prendere in considerazione in base alle norme comunitarie;
(iv) della erroneità del riferimento della sentenza al margine di deroga delle norme nazionali per il modus operandi della società TA;
tale modus, a dire della ricorrente, era stato certo caratterizzato dalla presenza di intermediari diffusi capillarmente sul territorio italiano e siti internet facenti capo a società aventi invece sede all'estero, ma secondo un’organizzazione a tale riguardo lecita;
e l’argomentazione della corte d’appello sarebbe di converso errata per mancata individuazione delle circostanze enucleate dalla Corte di giustizia (sentenze EL del 2003 e IC del 2007) come valutabili dal giudice nazionale in casi simili, volta che a TA - non per sua colpa, bensì a causa delle discriminazioni poste in essere a suo danno da pregresse misure legislative, regolamentari, amministrative e giudiziarie italiane - era stato impedito fin dal 1999 di prendere parte alle procedure concorsuali di affidamento delle concessioni (in quanto società ad azionariato diffuso); donde a motivo di questa impossibilità, e non per altro, essa aveva operato in regime di esercizio diretto delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi transfrontalieri garantite dalle evocate norme del Trattato, legittimamente avvalendosi dei cd. Centri Trasmissione Dati (CTD) quale modalità di esercizio delle libertà fondamentali per i cittadini e le imprese. II. - Col quinto motivo la ricorrente censura la sentenza nella parte relativa alla statuizione sulle spese processuali, per violazione o falsa applicazione dell'art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., e degli artt. 4 e 5 del d.m. n. 55 del 2014: si duole della mancata compensazione e della avvenuta liquidazione delle spese medesime in via globale, 7 nonostante il mancato deposito della nota spese a opera della controparte. III. - Col sesto motivo la ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione dell'art. 112 cod. proc. civ. e degli artt. 111 cost., 132 n. 4 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ., stante il mancato esame della richiesta di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 del TFUE. IV. - Nel ricorso incidentale l’avvocatura erariale ha provveduto a censurare a sua volta la sentenza in ordine: (i) alla riqualificazione della pretesa risarcitoria come basata su un’unica domanda (violazione dell’art. 163 cod. proc. civ.); (ii) alla implicita riforma della decisione di primo grado nel capo afferente al difetto di giurisdizione del giudice ordinario relativamente alla domanda di risarcimento per le condotte riconducibili al regime concessorio (violazione degli artt. 5 della l. n. 205 del 200, 7 e 133, lett. c), e 135 del d.lgs. n. 104 del 2010); (iii) alla implicita riforma della decisione medesima nel capo afferente alla inammissibilità della domanda di risarcimento dei danni asseritamente derivanti da condotta giudiziale (violazione degli artt. 2, 4 e 5 della l. n. 117 del 1998); (iv) all’omessa pronuncia sull’eccezione di prescrizione riproposta in grado d'appello, e, comunque, ove l’omissione fosse considerata come implicito rigetto, alla mancanza di ogni motivazione sul punto (violazione degli artt. 112 e 132 cod. proc. civ.). V. – Come rilievo metodologico va osservato che la decisione impugnata è intervenuta – esplicitamente o implicitamente, come si dice nel controricorso - sulle questioni pregiudiziali di rito (quella di giurisdizione, collegata alla qualificazione della domanda) e preliminari di merito (quella di prescrizione) sollevate dall’avvocatura dello Stato. Per consolidato principio – che in questa sede si intende confermare - il ricorso incidentale deve essere esaminato solo in presenza dell'attualità dell'interesse, sussistente unicamente nell'ipotesi della fondatezza del ricorso principale (Cass. Sez. U n. 5456-09 e poi 8 anche di Cass. Sez. U n. 23318-09, Cass. Sez. U n. 7381-13 e molte altre anche delle sezioni semplici). Occorre quindi iniziare dal ricorso principale. VI. – In ordine al ricorso principale sono unitariamente esaminabili i motivi involgenti la responsabilità dello Stato italiano. Si tratta dei motivi da uno a quattro, ai quali deve aggregarsi l’esame del sesto (egualmente connesso). Deve osservarsi che la controversia instaurata dalla TA ha trovato fondamento nel principio di responsabilità per danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell'Unione. Il principio evocato è notoriamente traducibile nell’affermazione per cui è lo Stato, in questi casi, l'unico soggetto suscettibile di imputazione, a prescindere dall'organo nazionale che abbia commesso il fatto generatore del danno (v. C. giust. 5-3-1996, in causa C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pécheur; C. giust. 30-9-2003, in causa C-224/01, Köbler, e molte altre). La responsabilità per danni è stata dedotta in relazione a condotte concorrenti di vari organi dello Stato, risolte in ostacoli o impedimenti alla partecipazione della TA alle procedure selettive e concorsuali per la prestazione transfrontaliera dei servizi di scommessa, anche mediante provvedimenti di sequestro e chiusura di pubblici esercizi e oscuramento di siti internet: in una parola, è stato chiesto il risarcimento dei danni per impedimento dell’accesso al mercato italiano dei giochi e delle scommesse. VII. - Contrariamente a quanto paventato dalla corte d’appello di Roma, una tale ipotesi di responsabilità – che direttamente deriverebbe dalle previsioni del Trattato attributive di diritti - non è preclusa né da una distinzione incentrata sulla fonte dei principi comunitari evocati, né dall’inesistenza, al momento della condotta contestata, di un già manifestato orientamento interpretativo della giurisprudenza della Corte di giustizia, ovvero di una già adottata decisione di accertamento della violazione del diritto garantito dalla UE. 9 La corte d’appello ha svolto la considerazione che “le norme che la società assume violate” non sono attuative di norme comunitarie quali regolamenti o direttive, ma sono “norme primarie dell'Unione”, le quali “proprio perché generali e fondanti non dettano regole sufficientemente chiare e precise circa la condotta da assumere da parte dei singoli Stati membri nei vari settori disciplinati"; donde non sarebbero idonee, secondo questa prospettazione, ad attribuire “una responsabilità anche solo di natura indennitaria a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea”. In sostanza, non potrebbe assumersi l’esistenza di una responsabilità anche solo di natura indennitaria dello Stato quanto a “provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia”. La considerazione è vaga, oltre che nel complesso errata giuridicamente, perché non tiene conto del fatto che in materia vige il principio di effettività (C. giust. 19-11-1991, cause C-6/90 e C-9/90, Francovich, C. giust. 30-9-2003, causa C-224/01, Köbler, C. giust. 24- 3-2009, causa C-445/06, Danske Slagterier, C. giust. 25-11-2010, causa C-429/09, Fuß, C. giust. 9-9-2015, causa C-160/14, Ferreira da Silva). Il principio di effettività impone di affermare che il risarcimento del danno da violazione del diritto comunitario viene in esame in base ai dati storici, sicché non soffre condizionamenti in dipendenza del livello della fonte rispetto alla quale va apprezzata la lesione del diritto, né in ragione dell’esistenza o meno di anteriori pronunce interpretative o dichiarative dell’inadempienza degli Stati. L’obbligo, a carico di uno Stato membro, di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario a esso imputabili non può essere limitato neppure ai danni subiti successivamente alla pronuncia di una sentenza della Corte di giustizia che accerti 10 l’inadempimento conseguente a tali violazioni (cfr. ancora C. giust. 5-3- 1996, in causa C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pécheur, cit.). VIII. – Tuttavia, è sufficiente correggere la motivazione della sentenza impugnata, perché l’errore non ha assunto efficacia causale nel caso di specie, visto che l’affermazione appena detta non ha esaurito la ratio decidendi. La ratio decidendi della sentenza, alla quale è stato ancorato il rigetto della pretesa risarcitoria azionata dalla TA, è invece incentrata sulla rilevata esistenza di un’ampia discrezionalità dello Stato nello specifico settore delle scommesse;
un settore nel quale è possibile che le norme interne deroghino a quelle comunitarie per motivi di ordine pubblico, nel più ampio senso protetto da un regime quanto più controllato delle concessioni. Per questa parte la sentenza è corretta in diritto, e l’accertamento che da essa risulta è base sufficiente per rigettare i corrispondenti motivi di ricorso. IX. - Al fondo della doglianza di parte attrice era rinvenibile la denuncia di un atteggiamento discriminatorio dello Stato italiano rispetto al principio di libertà di stabilimento. Viceversa, secondo la corte territoriale, il rischio associato alla TA, ostativo all’accesso al mercato delle scommesse, non era tanto individuabile nell’appartenenza del gruppo al Regno Unito, e quindi nel profilo implicante la libertà di stabilimento, quanto piuttosto nel modus operandi (“tramite intermediari diffusi capillarmente sul territorio italiano e siti internet facenti capo a società aventi invece sede all'estero con conseguente maggiore difficoltà di controllo”). Non vi era stata, quindi, una effettiva condotta discriminatoria dello Stato in violazione della libertà di stabilimento, visto che la repressione penale e i pretesi ostacoli all'esercizio dell’attività erano stati determinati dalla scelta della stessa TA di non adeguare la propria organizzazione alla normativa nazionale, per la consapevole determinazione della società di agire tramite intermediari privi di 11 concessione nonostante la conoscenza della normativa interna di riferimento. X. - La ricorrente critica la sentenza su un duplice versante. Da un lato, ricorda che il diritto al risarcimento sussiste ove risultino soddisfatte le tre condizioni prima citate: (a) l’essere stata violata una norma del diritto unionale preordinata a conferire diritti ai singoli;
(b) l’essere stata la violazione sufficientemente caratterizzata, così da manifestarsi come violazione grave e manifesta;
(c) l’essere individuato il nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo posto a carico dello Stato e il danno subito dal soggetto leso. Dall’altro, a fronte dell’esimente dell’ordine pubblico, assume esser stato già censurato dalla Corte di giustizia (con le sentenze 6-11- 2003, causa C-243-01, EL, e 6-3-2007, cause C-338/04, C-359- 04 e C-360-04, IC) l’operato dello Stato italiano per incoerenza e per deficit di sistematicità, essendo stata invocata la riduzione dell’offerta di gioco quale motivo di giustificazione di deroghe alle libertà fondamentali nonostante l’adozione di misure continue di incremento dell’offerta per finalità di raccolta erariale e la moltiplicazione conseguente delle occasioni di gioco. Segnala che il giudice nazionale avrebbe dovuto, semmai, disapplicare le norme di divieto dell’offerta dei servizi transfrontalieri di scommessa, ancor più se assistite da strumenti di deterrenza penale. E al rilievo della corte d’appello circa il mancato adeguamento della organizzazione di impresa alla normativa nazionale la ricorrente obietta che essa non avrebbe in alcun caso potuto ottenere il titolo concessorio, in quanto società ad azionariato diffuso. Cosa che avrebbe impedito agli affiliati centri di trasmissione dati (CTD) di ottenere l’autorizzazione di polizia ai sensi dell’art. 88 del TULPS. Per cui, in definitiva, sostiene che non per sua colpa, bensì per effetto delle discriminazioni a suo danno, vale a dire per l’impossibilità di prendere parte alle procedure concorsuali di affidamento delle concessioni, aveva operato in regime di esercizio diretto delle libertà di 12 stabilimento e di prestazione dei servizi transfrontalieri, garantite dagli artt. 49 e seg. e 56 e seg. del TFUE, avvalendosi dei CTD;
e che peraltro aveva operato legittimamente in tal maniera, perché un simile modus operandi è stato già riconosciuto lecito in sede nazionale, sia penale che amministrativa, da decisioni di questa stessa Corte e del Consiglio di Stato. XI. - La critica non scalfisce la valutazione della corte d’appello circa l’insussistenza del fondamento della responsabilità risarcitoria. Le decisioni di questa Corte e del Consiglio di Stato menzionate dalla ricorrente nella memoria (Cass. Pen. Sez. 3 n. 25439-20 e C. Stato n. 1865-22 e n. 6604-22) concernono situazione specifiche e niente affatto incidenti sul tema del contendere;
situazioni in cui si discuteva della responsabilità penale sancita dalla l. n. 401 del 1989 e dei provvedimenti di revoca delle licenze di rivendita di generi di monopolio e di cancellazione dall'elenco Ries per il mancato rilascio della licenza ex art. 88 del TUPLS. Il problema posto nella presente sede è chiaramente diverso, avuto riguardo alla dedotta responsabilità dello Stato per l’asserita violazione delle regole dei Trattati. XII. - La ricorrente ha rapportato la propria esclusione dalle gare (per l’assegnazione delle concessioni per l’esercizio delle scommesse) al fatto che, operando in veste di società ad azionariato diffuso (id est, come società di capitali quotata nei mercati regolamentati), non poteva ottenere una concessione secondo le previsioni di diritto interno. Già in base a questo è difficile giustificare l’asserto di violazione di norme del diritto della UE direttamente preordinate a conferire diritti ai singoli, visto che la ricorrente è stata esclusa dall’assegnazione delle concessioni per una ragione specifica discendente dall’ambito di discrezionalità della normativa nazionale, correlata all’organizzazione societaria e valida per tutti coloro che intendano operare sul mercato, indipendentemente dallo stabilimento. 13 Va ricordato che la tematica dell’esercizio dei giochi e dei concorsi pronostici è soggetta a riserva in beneficio dello Stato. Il d.lgs. 14-4-1948, n. 496, riserva allo Stato l’organizzazione e l’esercizio di giochi di abilità e di concorsi pronostici per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro (cfr. in fattispecie di concorrenza sleale Cass. Sez. 1 n. 4975-24). La riserva trova fondamento nell'esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato, di proteggere la pubblica fede contro il rischio di frodi e di salvaguardare i minori di età e i soggetti più deboli da una diffusione del gioco incontrollata, indiscriminata e senza regole. XIII. - Tale riserva è stata a più riprese considerata razionale e legittima dalla Corte costituzionale anche in relazione alla forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti che al settore è associata, e alla probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento anche nel caso dei giochi leciti (cfr. Corte cost. n. 108 del 2017, C. cost. n. 72 del 2010, C. cost. n. 237 del 2006). Egualmente si è detto a proposito della discrezionalità associata alla disciplina del piano fiscale, per esempio in ordine alla non irragionevole equiparazione, ai fini tributari, tra “gestore per conto terzi” (il titolare di una ricevitoria di gioco) e il “gestore per conto proprio” (il bookmaker). Equiparazione che si è riconosciuta non priva di congruità e proporzione, essendo l’intervento legislativo apprezzabile proprio in base alle finalità perseguite. E, tra queste, quella di assoggettare a imposta anche il ricevitore operante per bookmaker sfornito di concessione, a mezzo di una scelta rispondente al fine di rendere effettivo il principio di lealtà fiscale nel settore del gioco;
in pratica, allo scopo di evitare l’irragionevole esenzione per operatori che si pongano al di fuori del sistema concessorio, i quali finirebbero altrimenti per essere favoriti per il solo fatto di non avere ottenuto la necessaria concessione (v. C. cost. n. 27 del 2018). 14 Sicché, al dunque, la gestione dei giochi e delle scommesse, da ogni punto di vista, fa capo direttamente allo Stato. Solo a seguito di apposita concessione è svolta da soggetti diversi, i quali però devono dare adeguata garanzia di idoneità (artt. 2 del richiamato d.lgs. n. 496 del 1948 e 3, comma 73, della l. n. 662 del 1996). Dopodiché, sempre nella stessa prospettiva, è richiesto ai fini dell’esercizio del gioco e delle scommesse che il concessionario (o i soggetti da questo incaricati) si munisca della relativa licenza di polizia (art. 88 del TULPS), visto che l’ordinamento sanziona penalmente l’esercizio abusivo dell’attività (art. 4 della l. n. 401 del 1989). XIV. - Anche la giurisprudenza comunitaria ha ritenuto legittima una simile complessiva regolamentazione. Nel quadro di una legislazione compatibile col TFUE, la scelta delle modalità di organizzazione e di controllo delle attività di gestione e di pratica dei giochi d’azzardo o, in via generale, dei giochi a soldi incombe – è stato precisato - alle autorità nazionali nell’ambito del loro potere discrezionale (C. giust. 28-2-2018, causa C-3/13 Sporting Odds). Guardando al fenomeno dall’angolo visuale della gestione del mercato dei giochi d’azzardo on line (si trattava in quel caso delle doglianze di operatori di giochi d’azzardo stabiliti in un altro Stato membro rispetto all’accesso al mercato ungherese) la Corte UE ha stabilito che, in materia di giochi d’azzardo e delle scommesse, occorre esaminare, in particolare, separatamente per ciascuna delle restrizioni imposte da una normativa nazionale, se essa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo o degli obiettivi invocati dallo Stato membro interessato, e se essa non ecceda quanto necessario per raggiungerli (così C. giust 28-2-2018, Sporting Odds, cui adde, più di recente, per il mercato belga, C. giust. 2-3-2023, causa C-695-21, Recreatieprojecten Zeeland BV). Se una restrizione nel procedimento principale determina l’impossibilità totale, per un operatore estero, di ottenere 15 un’autorizzazione per pubblicizzare o realizzare la propria attività in uno dei Paesi della UE essenzialmente derivante dal fatto che il luogo di svolgimento (per esempio la sala giochi, come nelle fattispecie di cui alle decisioni da ultimo citate) è stabilito al di fuori del territorio nazionale, una tal restrizione è considerata avente natura discriminatoria. Ma (e questo è il punto sottolineato dalla giurisprudenza eurounitaria) una restrizione avente carattere discriminatorio può essere giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, previsti all’art. 52 del TFUE (v., in tal senso, appunto le sentenze citate), ove – si è detto per esempio rispetto allo Stato belga – risulti che gli obiettivi della politica nazionale in materia di giochi d’azzardo siano incentrati sulla tutela del giocatore, la trasparenza finanziaria e il controllo dei flussi di denaro, il controllo del gioco nonché l’identificazione e il controllo degli organizzatori. XV. - Trasponendo i principi al caso in esame ne risulta validata una conclusione difforme da quella sostenuta dalla ricorrente. Sia l’imposizione ai soggetti interessati dell’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta alla concessione rilasciata dallo Stato, sia la limitazione del rilascio della suddetta autorizzazione ai richiedenti già in possesso della concessione sono state ritenute non in contrasto con gli artt. 49 e 56 del TFUE, perché l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali, sempre che tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità in un ambito di coerenza e sistematicità dei mezzi impiegati (cfr. del resto C. giust. 19- 12-2018, causa C-375/17, TA NA NG e TAbet Malta;
C. giust. 12-9-2013, cause C-660/12 e C-8/12, Biasci). Difatti è stato riconosciuto che un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace per sottoporre a controllo gli operatori del settore, onde prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti. 16 Allo stesso tempo è stato affermato che spetta al giudice nazionale verificare se un tale sistema, nella parte in cui limita il numero di soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo, risponda realmente all’obiettivo mirante a prevenire l’esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti, e se le relative restrizioni risultino proporzionali. E non è secondario segnalare come l’ampiezza del margine di discrezionalità di cui godono gli Stati in questa materia sia così rilevante da indurre a ritenere inesistenti, nel diritto dell’Unione, perfino gli obblighi di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri. Per cui la circostanza – per esempio - che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione per i giochi d’azzardo o le scommesse non osta a che un altro Stato membro subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio (v. C. giust. 15-9-11, causa C-347/09, ER e Ömer; C. giust. 8-9-10, cause riunite C-316-358- 360-409-410/07, Stoß). XVI. - È vero allora che la disciplina nazionale italiana ratione temporis rilevante (si discorre del periodo 1998-2006) non consente alle società di capitali ad azionariato diffuso la partecipazione alle gare per l’attribuzione delle concessioni, per la difficoltà di identificare gli azionisti. Ed è vero che la Corte di giustizia ha avuto modo di affermare che una siffatta disciplina può integrare (in astratto) una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi non giustificata da motivi imperativi di interesse generale, e in particolare dall’obiettivo mirante a evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo siano implicati in attività criminali o fraudolente (cfr. Corte giust. 6-3-2007, cause riunite C-338-359-360/04, IC, citata dalla ricorrente). 17 Nella sentenza IC è stato osservato che una simile “esclusione totale va oltre quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo mirante ad evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d’azzardo siano implicati in attività criminali o fraudolente”, visto che “esistono altri strumenti di controllo dei bilanci e delle attività degli operatori nel settore dei giochi di azzardo che limitano in modo minore la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, come quello consistente nel raccogliere informazioni sui loro rappresentanti o sui loro principali azionisti”. Il riferimento della ricorrente a tale decisione ha però una limitata rilevanza;
mentre non ce l’ha affatto il rinvio alla sentenza 16-2-2012, cause riunite C-72/10 e C-77/10, OS NE, che attiene a normativa sopravvenuta. Non può sottacersi che ciò che emerge dalla prima delle decisioni evocate ha un suo livello di specificità. E la cosa non cambia neppure ove si considerasse l’ambito della seconda (la OS NE, appunto). La sentenza IC viene in gioco a proposito dei risvolti sanzionatori, in relazione alle fattispecie di mancanza dell’autorizzazione di polizia, avendo la sentenza spiegato che “la mancanza di autorizzazione di polizia, di conseguenza e in ogni caso, non potrà essere addebitata a soggetti quali gli imputati nelle cause principali che non avrebbero potuto ottenere tali autorizzazioni per il fatto che la concessione di tale autorizzazione presuppone l’attribuzione di una concessione di cui i detti soggetti non hanno potuto beneficiare in violazione del diritto comunitario”. Questo comporta semplicemente che in una situazione di esercizio di un’attività organizzata di raccolta di scommesse in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia da parte di operatori, impossibilitati a ottenere tali titoli a causa del rifiuto dello Stato membro, non è consentita l’applicazione delle sanzioni penali per l’esercizio abusivo dell’attività. 18 Lo stesso accade per la sentenza OS NE, che - in disparte la non aderenza alla normativa nazionale rilevante pro tempore - è letta (parimenti) in maniera unidirezionale dalla ricorrente, avendo di contro tale sentenza confermato la validità del sistema concessorio, salvo il profilo delle conseguenze sanzionatorie (penali) nei confronti di persone operanti senza concessione e senza un’autorizzazione di polizia. Insomma, si tratta di riferimenti che, anche a volerli considerare entrambi, non appaiono decisivi. La conclusione sul versante penale non è minimamente in discussione. Altrettanto evidentemente, però, non ha niente da spartire con l’assunto al quale la ricorrente ha ancorato la responsabilità civile dello Stato italiano. La responsabilità è stata affermata per violazione del diritto comunitario integrata dal limite stabilito dalla legge nazionale per la partecipazione alle procedure selettive e concorsuali per l’accesso al mercato delle scommesse;
cosa che, secondo la ricorrente, sarebbe alla base della illegittimità radicale del sistema normativo nazionale per difformità rispetto alle norme comunitarie, le quali garantiscono il diritto di stabilimento e di prestazione di servizi transfrontalieri, i principi di non discriminazione, di proporzionalità e di ragionevolezza delle sanzioni. Viceversa deve essere ribadito che in sé, e anche in relazione a quanto è stato affermato a proposito di modelli legislativi analoghi, il sistema normativo nazionale italiano non è stato mai ritenuto illegittimo come tale. La Corte di giustizia esaminando il tema sotto il profilo della compatibilità ha sì rilevato (con la sentenza IC sopra citata) che una normativa nazionale che vieti l’esercizio di attività di raccolta, di accettazione, di registrazione e di trasmissione di proposte di scommesse (in quel caso sugli eventi sportivi), in mancanza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciate dallo Stato membro, 19 costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento nonché alla libera prestazione dei servizi. E però ha convenuto sulla legittima possibilità che una normativa nazionale introduca restrizioni alla libera prestazione di servizi in considerazione di obiettivi specifici, come la lotta contro la criminalità e il controllo delle attività dei giochi di azzardo;
e ha chiarito pure che spetta - in tale eventualità - ai giudici nazionali verificare se la normativa nazionale risponda realmente all’obiettivo mirante a prevenire l’esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti. XVII. - L’univocità di tale complesso di principi appare di recente confortata sul versante della proroga delle concessioni e dei diritti derivanti dalla regolarizzazione dei centri di trasmissione dati (CTD). Il tema, nello specifico segmento delle proroghe delle concessioni e dei diritti, è stato affrontato in correlazione con gli artt. 49 e 56 del TFUE. Ne è derivato il principio per cui le citate norme del TFUE devono essere interpretate “nel senso che ostano ad una proroga delle concessioni nel settore dei giochi d’azzardo e dei diritti derivanti dalla regolarizzazione della situazione dei centri di trasmissione dati che già esercitavano, ad una certa data, attività di raccolta di scommesse a favore di allibratori esteri non titolari di una concessione e di una licenza di polizia, se e in quanto tale proroga, che può essere giustificata segnatamente da motivi imperativi di interesse generale come l’obiettivo di assicurare la continuità di un controllo sugli operatori di tale settore al fine di garantire la protezione dei consumatori, non sia idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo o vada oltre quanto è necessario per raggiungerlo”. A tal riguardo la difesa della ricorrente ha mosso una critica di non attinenza, perché ciò sarebbe stato affermato in rapporto al regime delle proroghe. 20 Ma il discorso fatto per la proroga non può non valere anche per la concessione, e la valutazione di idoneità è ancora una volta rimessa al giudice nazionale. Ne consegue che l’impugnata sentenza resiste ai motivi di doglianza. E non è necessario il rinvio pregiudiziale ancora sollecitato dalla ricorrente, visto che oggi è ben individuabile un indirizzo consolidato della giurisprudenza comunitaria a proposito delle norme afferenti. Gli apporti della Corte di giustizia già inducono a dire questo: (a) devono considerarsi come restrizioni alla libertà di stabilimento e/o alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o scoraggino l’esercizio delle libertà garantite dagli artt. 49 e 56 del TFUE (v. pure C. giust. 22-9-2022, cause riunite C-475/20 e seg., Admiral Gaming Network); (b) qualora, in uno Stato membro, una società persegua l’attività di raccolta di scommesse per il tramite di agenzie stabilite in un altro Stato membro, le restrizioni imposte alle attività di queste agenzie costituiscono in linea di principio ostacoli alla libertà di stabilimento sancita dall’art. 49 del TFUE (come affermato dalla ricordata sentenza 6-11-2003, EL); (c) l’art. 56 del TFUE riguarda i servizi che un prestatore stabilito in uno Stato membro offre senza spostarsi ai destinatari stabiliti in un altro Stato membro, e quindi qualsiasi restrizione a tali attività costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi da parte di tale prestatore (ancora C. giust. 6-11-2003, EL, cui adde C. giust. 13-6-2017, causa C-591/15, The Gibraltar NG and Gaming Association); (d) tuttavia, il regime delle concessioni, delle proroghe e dei diritti risultanti dalla regolarizzazione della situazione dei CTD e degli allibratori, che impedisca a questi ultimi, se stabiliti in un altro Stato membro, di offrire i propri servizi nello Stato membro di cui si tratta, anche per il tramite dei CTD, pur costituendo una restrizione delle libertà 21 fondamentali sancite dagli artt. 49 e 56 del TFUE, è ammissibile ove risolto in efficaci meccanismi di controllo degli operatori attivi nel settore (v. C. giust. 19-12-2018, causa C-375/17, cit., e anche, per i riflessi sul sistema impositivo fiscale, C. giust. 26-2-2020, causa C-788/18, TAparma, C. giust. 2-3-2023, Recreatieprojecten Zeeland BV); (d) lo è in base alle deroghe espressamente previste dagli artt. 51 e 52 del TFUE, oppure in base a motivi imperativi di interesse generale (v. anche C. giust. 13-9-2007, causa C-260/04, Commissione c. Italia); (e) gli obiettivi di protezione dei consumatori, di prevenzione delle frodi e di incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco, nonché della prevenzione di turbative dell’ordine sociale in generale, rientrano tra i motivi imperativi di interesse generale suscettibili di giustificare anche le restrizioni alle libertà fondamentali sancite dagli artt. 49 e 56 del TFUE, essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e di definire con precisione il livello di protezione ricercato, col solo limite del rispetto delle condizioni di proporzionalità (ancora C. giust., 13-9-2007, Commissione c. Italia e la giurisprudenza ulteriormente citata). XVIII. – Il problema oggetto del ricorso è a questo punto agevolmente risolvibile. È ragionevole affermare che i soggetti che, in questo settore, intendano esercitare la loro attività in Italia vanno legittimamente assoggettati alle regole dalle quali è disciplinato il regime concessorio nazionale. La corte d’appello ha stabilito che l’accesso della TA al mercato italiano dei giochi e delle scommesse era stato impedito non da un atteggiamento discriminatorio fondato sulla regola di stabilimento, sebbene dal modus operandi della stessa TA, incentrato su intermediari diffusi capillarmente e difficilmente controllabili, come invece prescritto dalla normativa nazionale. Si tratta di una valutazione di pieno merito, basata sulla ricognizione di un dato normativo ritenuto non in contrasto col diritto 22 dei trattati;
valutazione altrimenti censurata per il tramite dell’asserita assoluta trasparenza dell’attività di TA e dei CTD a lei affiliati, ma senza considerare che in tal senso la censura riflette una connotazione inammissibile, perché travalica i confini del giudizio di legittimità essendo risolta in una diametrale contrapposizione all’accertamento di fatto istituzionalmente riservato al giudice del merito. Pertanto, i motivi dal primo al quarto, unitariamente esaminati, sono rigettati, e il sesto resta assorbito. XIX. – Anche il quinto motivo è disattendere, perché per un verso è inammissibile e per altro verso è infondato. XX. - La mancata compensazione integrale delle spese processuali non è punto deducibile in cassazione. In tema di spese processuali, la facoltà di disporne la compensazione tra le parti rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, il quale non è tenuto a dare ragione con una espressa motivazione del mancato uso (ovvero del solo parziale uso) di tale sua facoltà. Con la conseguenza che la pronuncia di condanna alle spese, anche se adottata senza prendere in esame l'eventualità di una compensazione integrale, non può essere censurata in cassazione, neppure sotto il profilo della mancanza di motivazione (v. Cass. Sez. U n. 14989-05 e successivamente Cass. Sez. 1 n. 28492-05, Cass. Sez. 3 n. 7607-06, Cass. Sez.
6-3 n. 11329-19). XXI. - La doglianza a proposito della liquidazione globale si incentra su un rilievo errato, e cioè che, in difetto di avversa nota spese, “incombeva al giudice del gravame l’onere di specificare, in sede di liquidazione, le singole voci della tariffa forense applicata”, essendogli inibita la possibilità di liquidare le spese “in via globale” visto che il giudice “è tenuto a rispettare le tariffe”. Per questa parte la censura è infondata, perché la ricorrente evoca orientamenti giurisprudenziali attestati sulla pregressa distinzione, non più normativamente rilevante, tra diritti e onorari. 23 XXII. – È il caso di puntualizzare che il d.m. n. 55 del 2014 prende in considerazione solo il compenso dell’avvocato, oltre alle spese documentate in relazione alle singole prestazioni e alle spese forfetarie (art. 2). Dopodiché il medesimo d.m. (art. 4) stabilisce i parametri generali per la determinazione “dei compensi” con soglie numeriche in rapporto alle fasi in cui si articola il giudizio (“studio”, “introduttiva”, “istruttoria e/o di trattazione” e “decisione”), consentendo aumenti o diminuzioni. Non giova alla ricorrente il precedente costituito da Cass. Sez.
6- L n. 6306-16, al quale pur ha ancorato l’assunto di una necessaria indicazione del computo per ciascuna delle dette “fasi” interne al grado. Quanto il citato precedente ha affermato a proposito della necessità di una liquidazione distinta “per fasi” del giudizio va riferito (come chiaramente emerge dalla lettura integrale della motivazione) alla liquidazione separata per ciascun grado di giudizio. Detto altrimenti, “fase” nel contesto motivazionale di Cass. Sez. 6-L n. 6306-16 equivale a “grado”, non a fase interna del singolo giudizio, così che resta esclusa la (sola) possibilità di accorpamento delle spese del doppio grado. XXIII. – Ora, la corte d’appello ha distintamente liquidato le spese processuali per il primo e il secondo grado, “ai sensi del d.m. 55/14 come aggiornato dal d.m. 37/18”. Considerato che la vincitrice era l’amministrazione dello Stato, anche in quei giudizi rappresentata dall’avvocatura erariale, il riferimento era (ed è) da intendere all’ammontare dei soli compensi, essendo in tal caso le spese relative alle singole prestazioni (come d’altronde ricorda la stessa ricorrente) prenotate a debito. La menzione, nel dispositivo, del rimborso forfetario per spese generali non è censurata ed è comunque ininfluente, vista l’incompatibilità con la prenotazione a debito. In base all’art. 158 del d.P.R. n. 115 del 2002 (t.u. sulle spese di giustizia), in caso di condanna dell'altra parte alla rifusione delle spese, sono recuperate 24 dall’amministrazione (semplicemente) “le spese prenotate a debito e anticipate dall'erario (..) insieme alle altre spese anticipate”. XXIV. - Poiché, appunto, il d.m. n. 55 del 2014 evidenzia le soglie numeriche in rapporto alle fasi, in un caso come quello di specie, in cui dalla esposizione dell’andamento del giudizio emerge che vi era stata, sia in primo che in secondo grado, la costituzione delle parti e lo svolgimento ordinario della fase di “trattazione e/o istruttoria”, la liquidazione è da intendere riferita a tutte le voci della tariffa. A tal proposito è appena il caso di ricordare che l'eventuale mancato svolgimento della fase istruttoria propriamente intesa (l’istruzione in sé) non vale a escludere dal computo, ai fini della liquidazione giudiziale dei compensi, l'importo spettante per la fase complessivamente considerata nella tabella (v. già Cass. Sez.
6-3 n. 28325-22, cui adde Cass. Sez. 3 n. 15182-22 e, di recente, Cass. Sez. 1 n. 8556-24), restando questo comunque riferibile anche solo alla trattazione - come d’altronde dimostra l'uso, nella descrizione della corrispondente voce, della disgiuntiva "o", sia pure in alternativa alla copulativa “e”. In questo senso, la liquidazione dei compensi in applicazione del d.m. n. 55 del 2014 può considerarsi effettuata, nel caso concreto, per ciascuna fase del giudizio, e ben consentiva alle parti di verificare la correttezza dei parametri utilizzati e il rispetto delle tabelle (v. ex aliis Cass. Sez.
6-L n. 19482-18, Cass. Sez.
6-5 n. 15533-22). Una valida doglianza di mancato rispetto delle determinazioni tabellari non è riscontrabile nel ricorso della Magellan, anche tenendo conto della tendenziale inderogabilità dei minimi tariffari. Anche qui vale la pena di rammentare che nella liquidazione delle spese processuali successiva al d.m. n. 55 del 2014, i parametri di determinazione del compenso per la prestazione defensionale in giudizio e le soglie numeriche di riferimento costituiscono criteri orientativi e individuano la misura economica standard del valore della prestazione professionale (cfr. Cass. Sez.
6-2 n. 10343-20, Cass. Sez.
6-3 n. 30286- 25 17), ferma rimanendo la tendenziale rilevanza dei cd. minimi dei compensi in quanto espressione dei valori costituzionali dell'effettività retributiva dell'attività di lavoro (v. di recente Cass. Sez. 2 n. 29184- 23). XXV. - Non può seguirsi la ricorrente nemmeno a proposito dell’ulteriore e terminale inciso per il quale la laconicità della sentenza non consentirebbe di comprendere “quale sia stato il parametro del valore della causa [tra quelli indicati dal d.m. 55/2014] che la corte territoriale ha preso come base di riferimento al fine del conteggio delle spese legali”. Secondo la ricorrente, diventerebbe “impossibile verificare se i giudici del secondo grado abbiano fatto applicazione del principio secondo cui in caso di accoglimento parziale della domanda, ai fini della determinazione del valore della controversia per liquidare le spese processuali deve il giudice avvalersi del criterio del decisum e non del criterio del disputatum". Il rilievo è inconsistente. La domanda della TA è stata indicata nella sentenza fin dall’inizio, ed è stata riferita a sorte elevatissima (“non inferiore a 1,533 miliardi EUR”). La domanda è stata interamente respinta. Quindi non ha senso discorrere di eventualità connesse a un accoglimento parziale. XXVI. – In conclusione, il ricorso principale è rigettato e il ricorso incidentale condizionato resta assorbito. Le spese seguono la soccombenza.
p.q.m.
La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito l’incidentale condizionato;
condanna la ricorrente principale alle spese processuali, che liquida in 200.000,00 EUR oltre le spese prenotate a debito. 26 Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto. Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,