Aula 'A' M REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto SEZIONE LAVORO Lavoro Composta dagli Ill.mi Sgg.ri Magi – rati 1 1 666/03 Dott. TO .N. 18709/00 Cron. 25541 Consigliere BATTIMIELLO Dott. Bruno Consigliere Dott. Florindo MINICHIELLO Rep. Consigliere Ud. 07/02/03 Dott. Stefano Maria EVANGELISTA Dott. Giovanni AMOROSO - Rel. Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: COMUNE DI PONTELANDOLFO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato AVV. FRANCESCO GIULIANO in ROMA VIA CONCA D'ORO 285 C/O E GIU, rappresentato e difeso dagli avvocati MARIO ITRO, FERDINANDO DI CERBO, MARIA ROSARIA FORTE giusta procura speciale atto notar SANDRA SABATELLI di VITULANO (BN) del 4.02.2003, rep. N. 13385; ricorrente

contro

DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO DI BENEVENTO, in 2003 persona del legale rappresentante pro tempore, 809 elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI -1- 12, rappresentato e difeso dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, giusta delega in atti;
- controricorrente avverso la sentenza n. 1727/00 del Tribunale di BENEVENTO, depositata il 13/06/00 R.G.N. 421/99; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/02/03 dal Consigliere Dott. Giovanni AMOROSO;
udito l'Avvocato ITRO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Ennio Attilio SEPE che ha concluso per l'inammissibilità ed in subordine rigetto del ricorso. -2- 18709/2001 ud. 7 febbraio 2003 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Il Comune di Pontelandolfo, in persona del Sindaco pro tempore, con ricorso depositato il 15/1/99 al pretore di Benevento, in funzione di giudice del lavoro, esponeva che nella primavera del 1997 si era trovato nella necessità di eseguire lavori urgenti onde evitare gravi danni alla collettività, alle persone ed al patrimonio comunale. In attesa di procedere alla prevista selezione dei lavoratori iscritti nelle apposite graduatorie di cui al D.P.C.M. 27/12/88, il Comune con delibera di Giunta provvide, ai sensi dell'art. 8, quarto comma dello stesso decreto, all'assunzione, per 10 giornate, di 10 lavoratori, tutti iscritti presso la competente Sezione Circoscrizionale per l'Impiego. Il Ministero del Lavoro Direzione Provinciale Servizio Ispettivo di Benevento procedeva ad accertamenti e riteneva non sussistere i requisiti per l'applicazione del quarto comma dell'art. 8 cit.. Notificava quindi verbale per violazione amministrativa al Comune nonché al Vice Sindaco ed agli assessori De Michele e Iammicelli. Il Comune impugnava i verbali con deduzioni scritte del 25/11/97. Con ordinanza ingiunzione del 17/12/97 il Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro di Benevento intimava al Comune di Pontelandolfo il pagamento, in solido con gli assessori, della sanzione amministrativa di lire 10 milioni, oltre alle spese. Ciò premeso, il Comune ricorrente proponeva opposizione avverso tale ingiunzione di cui chiedeva l'annullamento. La Direzione Provinciale del Lavoro di Benevento resisteva al ricorso chiedendone il rigetto. 18709/2000 r.g.n. 3 ud. 7 febbraio 2003 Il Tribunale di Benevento, sostituitosi all'adito Pretore come giudice unico di primo grado, con sentenza 13/6/2000 n.1727 rigettava l'opposizione, con compensazione di spese, ritenendo mancare i presupposti di urgenza e/o pericolo a giustificazione della procedura adottata per l'assunzione. Per la cassazione di siffatta sentenza il Comune di Pontelandolfo ricorre con due motivi, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 23 legge 24/11/81 n.689. Resiste l'intimata Direzione provinciale del lavoro con controricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Il ricorso è articolato in due motivi. Con il primo motivo il Comune ricorrente denuncia la violazione degli artt. 14 ss. legge n.689 del 1991. -Sostiene che erroneamente il tribunale dopo aver premesso che la procedura adottata dal Comune per le assunzioni presumeva situazioni di urgenza o di pericolo che andavano provate e documentate dall'Ente - ha ritenuto che "nella specie, a parte una motivazione più o meno standard adottata dal Comune nei vari atti deliberativi, tale prova non è stata fornita". Deduce infatti la difesa del Comune ricorrente che l'identificazione dei motivi di urgenza risultava invece effettuata e comprovata dalle stesse delibere comunali. Con il secondo motivo di ricorso il Comune ricorrente censura il vizio di motivazione della sentenza impugnata per la mancata ammissione della prova testimoniale e per il mancato esercizio dei poteri officiosi di cui all'art. 421 c.p.c.. -2. Il ricorso i cui due motivi possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi - è infondato. ud. 7 febbraio 200318709/2000 r.g.n. 4 3. Prima ancora di esaminare le questioni specificamente sottoposte al vaglio della Corte, va premesso che non può farsi applicazione nella controversia dello ius superveniens di cui all'art. 116, comma dodicesimo, della legge n. 388 del 2000, che, ferme restando le sanzioni penali, ha abolito tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nella omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi la omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi (ai sensi dell'art. 35, cornmi secondo e terzo, della legge n. 689 del 1981), nonché quelle relative a violazioni di carattere formale di norme sul collocamento. La giurisprudenza di questa Corte (Cass., sez. un. 29 gennaio 1994, n. 890; Cass. 4 maggio 2002, n. 6405; 20 maggio 2002, n. 7328), infatti, ha precisato che, in materia di illeciti amministrativi, l'operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l'assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole. Né il menzionato art. 116, comma dodicesimo, legge n. 388/2000, cit., nel limitarsi a disporre l'abolizione delle sanzioni, contiene elementi che possano indurre a ritenere che sia stata conferita una qualche forma di retroattività alla disposizione secondo cui determinati fatti, a seguito dell'entrata in vigore della legge, non concretano più violazioni amministrative. In particolare, la retroattività deve escludersi in relazione ai rapporti non esauriti per essere in corso i relativi procedimenti, anche in sede giurisdizionale (come, invece, ritenuto da Cass. 9 maggio 2002, n. 6680), nonché in relazione alle violazioni commesse precedentemente ma per le quali l'ordinanza-ingiunzione è stata emanata dopo l'entrata in vigore della legge (così Cass. 22 maggio 2002, n. 7524), atteso che l'ordinanza-ingiunzione non è esercizio di un potere e provvedimento amministrativo costitutivo, ma atto, puramente esecutivo, preordinato semplicemente alla riscossione di un credito già sorto per effetto della commessa violazione, momento a partire dal quale, 18709/2000 r.g.n. 5 ud. 7 febbraio 2003 infatti, inizia a decorrere la prescrizione ai sensi dell'art. 28, comma primo, l. n. 689 del 1981 (cfr. Cass., sez. un., 890/1994, cit.; 19 aprile 1990, n. 3271).

4. Quanto alle censure mosse dalla difesa del Comune ricorrente alla sentenza impugnata, deve rilevarsi che questa Corte (Cass. 13 maggio 2000 n.6174), scrutinando una fattispecie del tutto analoga, ha osservato che la legge 28 febbraio 1987, n. 56 (recante "Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro"), all'art. 16 ("Disposizioni concernenti lo Stato e gli enti pubblici") impone anche ai comuni di selezionare i lavoratori da assumere in qualifiche per le quali non è richiesto un titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo fra gli iscritti nelle liste di collocamento (o di mobilità) in possesso della professionalità richiesta e dei requisiti per l'accesso al pubblico impiego, da avviare numericamente secondo l'ordine delle graduatorie risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti. Il comma 4 dell'articolo prevede che le modalità di avviamento dei lavoratori nonchè le modalità e i criteri delle selezioni tra i lavoratori avviati sono determinati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Ha ulteriormente osservato questa Corte nella cit. sentenza che la prevista fonte regolamentare (di carattere attuativo ed integrativo come reso palese dalla legittimazione ricevuta dalla fonte primaria) è stata emanata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 (in Gazz. Uff., 31 dicembre, n. 306), recante la disciplina dell'avviamento e della selezione dei lavoratori iscritti nelle liste di collocamento ai fini dell'assunzione nella pubblica amministrazione. In particolare, l'art. 8 del decreto, con riguardo ai servizi di igiene e di assistenza sanitaria, scolastica e domiciliare per i quali gli ordinamenti delle singole amministrazioni consentono l'assunzione a termine per sopperire tempestivamente ad imprevedibili ed indilazionabili esigenze connesse con la temporanea assenza e l'immediata sostituzione di dipendenti direttamente impegnati nell'erogazione dei servizi predetti, contempla una procedura di urgenza per la richiesta e l'avviamento al lavoro;
mentre il successivo comma 4 regola il caso dell'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità, che consente l'assunzione diretta di lavoratori iscritti nelle liste, con contestuale e motivata comunicazione, con 18709/2000 r.g.n. 6 ud. 7 febbraio 2003 l'indicazione della durata presumibile, alla sezione circoscrizionale per l'impiego, che, qualora tale durata superi i dieci giorni, avvia a selezione, in sostituzione, lavoratori di pari qualifica aventi titolo di precedenza in base all'apposita graduatoria. La ricognizione dei dati normativi conduce ad affermare che in nessun caso, neppure in quello dell'urgente necessità, è consentito procedere ad assunzioni dirette, del personale - con l'eccezione delle qualifiche funzionali escluse dalla disciplina - senza l'intervento della Sezione circoscrizionale per l'impiego. Né, d'altra parte, la fonte regolamentare avrebbe potuto legittimamente disporre in deroga alla regola dettata dalla legge. In altri termini, la previsione regolamentare deve essere letta nel senso di un mero richiamo dei principi generali che consentono, quando è necessario garantire beni essenziali e non vi siano strumenti alternativi, il sacrificio di altri interessi (art. 2044 e 2045 c.c.; art. 52 e 54 c.p.). Se ne deve concludere che l'assunzione diretta determinata dall'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità poteva escludere la responsabilità dell'autore della violazione amministrativa soltanto in presenza di una delle esimenti di cui all'art. 4 1. 689/1981. 5. Ma nella specie il tribunale non ne ha ritenuto la ricorrenza osservando che il Comune non aveva fornito la prova dell'allegata situazione di urgenza o di pericolo. Questa valutazione resiste alle censure del Comune ricorrente che si limita, nella sostanza, a dedurre che la situazione di urgenza e di pericolo era stata valutata dalla Giunta stessa e che le sue delibere erano state approvate dal CO.RE.CO.. Ma il presupposto della legittimità della delibera è costituito proprio dalla (non provata) sussistenza in concreto della situazione di urgenza e di pericolo. Nella citata pronuncia (Cass. 13 maggio 2000 n.6174) questa Corte ha a tal proposito osservato che un atto amministrativo, infatti, regge la situazione giuridica soltanto se è stato emanato nell'esercizio di un potere effettivamente spettante all'autorità emanante, e solo in tal caso può essere privato dei suoi effetti tipici, ai soli fini della decisione, dal giudice ordinario che ne accerti esplicitamente la non conformità a legge (disapplicazione in 18709/2000 r.g.n. 7 ud. 7 febbraio 2003 senso tecnico ai sensi dell'art. 5 1. 2248/1965 all. E); nelle ipotesi comunemente denominate di "carenza di potere", invece, l'atto, pur materialmente riconoscibile come tale, è semplicemente considerato tamquam non esset ai fini della conformazione del rapporto giuridico oggetto del giudizio (disapplicazione in senso ampio o non tecnico).

6. Né ha pregio la deduzione del Comune ricorrente contenuta nel secondo motivo del ricorso che richiama genericamente e quindi inammissibilmente una prova - testimoniale non ammessa e si duole - ingiustificatamente - del mancato esercizio da parte del tribunale dei poteri officiosi di cui all'art. 421 c.p.c., che non possono colmare la totale carenza probatoria della parte (Cass. 9 marzo 2001 n.3516). Pertanto legittimamente il giudice di merito ha rigettato l'opposizione proposta dal Comune in ragione della mancata prova dell'allegata situazione di urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità.

7. Né nella specie rileva, al fine di escludere la legittimità dell'irrogata sanzione, la sentenza della Corte di giustizia della Comunità europea 11 dicembre 1997, resa nella causa C-55/96, che impone al giudice italiano di disapplicare la normativa nazionale sul divieto di mediazione privata e sul correlato divieto di assunzione non "per il tramite" degli uffici di collocamento, qualora sia accertata la ricorrenza dei presupposti indicati dalla citata sentenza (ossia una volta accertato che il sistema pubblico italiano non aveva la capacità di soddisfare la domanda di intermediazione esistente sul mercato del lavoro), atteso che questa circostanza di fatto non è stata neppure dedotta dal Comune ricorrente (cfr. Cass. 5 agosto 2000 n.10316, Cass. 15 marzo 2002 n.3841).

8. In conclusione il ricorso deve essere rigettato. Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di questo giudizio. 18709/2000 r.g.n. 08 ud. 7 febbraio 2003 0

PER QUESTI MOTIVI

la Corte rigetta il ricorso e compensa tra le parti le spese di giudizio. Così deciso in Roma, il 7 febbraio 2003 Il Presidente Il Consigliere estensore й Amoroso(Giovanni Amore) us to (TO Mercurio) гине городеси me Querie IL CANCELLIERE Depositato in Cancelleria CANCELLIERE Elle oggin 29 LUG. 2003 18709/2000 r.g.n. 9 ud. 7 febbraio 2003