REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI ROMA PRIMA SEZIONE CIVILE così composta: dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente dott. Giovanna Gianì Consigliere dott. Maria Aversano Consigliere relatore riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente

SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 5743 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021 e vertente
TRA

(c.f. ) rappresentato e difeso, dall'Avv. Paolo Parte_1 C.F._1
Maldera APPELLANTE

CONTRO
, (C.F. . CP_1 P.IVA_1
APPELLATO CONTUMACE

Oggetto: impugnazione della Sentenza del Tribunale di Roma n. 5807/2021 pubblicata il 24/03/2021;

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MOTIVI DELLA DECISIONE
§ 1. La vicenda oggetto di causa è così riassunta nella sentenza gravata.
- Il Sig. ha proposto opposizione alla determinazione Parte_1 dirigenziale n 95190003995 con la quale ha ingiunto all'istante il CP_1 pagamento di euro 26.027,67 a fronte della violazione ex art 15 della legge Regione Lazio n 12/99. L'atto opposto veniva emesso sulla base del verbale di accertamento n. 730100028974 del 06 ottobre 2014 degli agenti del Corpo di Polizia Municipale del Comune di con cui veniva contestata al ricorrente l'abusiva CP_1 occupazione dell'immobile sito in via Dell'Archeologia, 106 scala N, interno CP_1
4.
- A sostegno dell'opposizione allegava di non aver mai occupato l'immobile in maniera illegittima ma di essersi unito al nucleo familiare dell'assegnataria, la CP_2 che oltre ad aver manifestato il proprio consenso al trasferimento della residenza aveva provveduto a comunicare la sua presenza all'interno dell'alloggio.
- nel costituirsi, ha contestato i motivi posti a fondamento CP_1 dell'opposizione e ha concluso per il rigetto del ricorso con conferma della sanzione applicata.
- Il Tribunale di Roma con sentenza n. 5807/2021 ha respinto l'opposizione con condanna dell'opponente alla refusione delle spese di lite in favore di CP_1

ha proposto appello avverso la sentenza sulla base di dieci Parte_1 motivi. I. Con il primo motivo è stata contestata la violazione del criterio di competenza tabellare del Tribunale di primo grado. II. Con il secondo e terzo motivo sono stati contestati l'errata ricostruzione del fatto e la non configurabilità dell'illecito per non aver l' posto in essere Pt_1 alcuno spoglio clandestino o violento dell'alloggio e per non essere stata valutata l'esatta consistenza del nucleo familiare Persona_1
III. Con il quarto motivo è stata contestata la violazione dell'art. 14 legge 689/1981 per mancata contestualità tra il ritenuto illecito e il fatto contestato. IV. Con il quinto e sesto motivo sono stati contestati l'omessa valutazione di un fatto determinante ai fini della decisione, quale l'autorizzazione al trasferimento della residenza anagrafica dell'appellante presso l'alloggio concessa dallo stesso Ente comunale che, in caso contrario, avrebbe dovuto attivare la procedura di cui all'art. 18bis DPR 223/1989. V. Con il settimo motivo, sotto molteplici profili, viene eccepita l'errata declaratoria
2 legittimità del verbale di accertamento (Capo I della sentenza impugnata), difetto di motivazione, richiamata per relationem, la mancanza dell'elemento soggettivo della condotta, per difetto di dolo e colpa visto il provvedimento autorizzatorio al trasferimento della residenza (Capo II della sentenza impugnata); la sussistenza di un rapporto di connessione oggettiva tra detto reato e l'illecito amministrativo che ha comportato l'irrogazione della sanzione con conseguente competenza ad accertare detto illecito in capo al giudice penale, violazione del principio di specialità,(Capo III della sentenza impugnata) l'errata considerazione sulla dedotta carenza di potere, non rinvenendosi la legittimazione ad emettere il provvedimento in capo al Dirigente dell'Amministrazione comunale, (Capo III della sentenza impugnata), difetto di motivazione per aver il Tribunale escluso che il ricorrente avesse fornito la prova della legittimità della sua permanenza nell'alloggio in questione (Capo IV della sentenza impugnata). VI. Con l'ottavo e nono motivo, l'errata interpretazione della LR. Sotto il profilo sanzionatorio e la commisurazione della sanzione;
VIII. Con il decimo motivo è stata censurata la mancata ammissione delle richieste istruttorie formulate (prova per testi) che vengono quindi reiterate.

L'appellante ha concluso domandando in via principale e nel merito, la riforma della sentenza in senso favorevole per la parte appellante e, per l'effetto, ha chiesto di annullare la Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva con consequenziale estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa dal di esser manlevato;
in via CP_1 subordinata la disapplicazione della normativa di cui all'art. 15 l.r.Lazio n. 12/1999, sollevare conflitto di costituzionalità sul profilo sanzionatorio, la riduzione della sanzione al minimo possibile. non si è costituita nel giudizio CP_1
La causa è stata decisa all'udienza del 22 ottobre 2025.
§ 2. L'appello è infondato.

I. Con riferimento alla prospettata violazione delle regole tabellari sulla distribuzione degli affari tra le diverse sezioni dell'ufficio giudiziario, la Corte rileva che la ripartizione delle cause tra le varie articolazioni appartenenti ad un unico ufficio (il Tribunale), è prevista per ragioni di organizzazione interna, con la conseguenza che l'eventuale violazione dei criteri di ripartizione degli affari non determina un'incompetenza del giudice adito né la nullità dei provvedimenti adottati (art 7 Bis Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12)
II. Il secondo, il quarto, il quinto ed il sesto motivo devono essere trattati
3 congiuntamente per la loro intima connessione.
Risulta incontestato ed anzi espressamente ammesso nei documenti depositati dalla difesa dall'odierno appellante che quest'ultimo, oltre a non disporre di alcun titolo che lo legittimi ad occupare l'alloggio dell'erp sopra indicato, è anche estraneo al nucleo familiare della legittima assegnataria (la signora . CP_2
Sul punto si osserva che, il trasferimento della residenza anagrafica nell'alloggio occupato avvenuto sulla scorta di un preteso “valore autorizzatorio” del mutamento di residenza, non esclude affatto la sussistenza dell'illecito amministrativo. La procedura di assegnazione di un alloggio di edilizia pubblica, infatti, è regolamentata dalla normativa speciale in materia, mentre la normativa del trasferimento della residenza anagrafica, che si attiva su istanza di parte e non d'ufficio, persegue tutt'altre finalità.. Invero, anche la Suprema Corte ha evidenziato che:”In tema di locazione d'immobili di edilizia residenziale pubblica, l'assegnazione, che costituisce l'unico titolo che abiliti alla legittima detenzione dell'alloggio, non può essere conseguita per "facta concludentia" in quanto la legge richiede la forma scritta "ad substantiam", sia perché il rapporto intercorre tra un privato ed una pubblica amministrazione, sia perché si verte nell'ambito dell'erogazione di un servizio pubblico nel quale deve essere costante la verifica della permanenza dei requisiti dei soggetti destinatari” (ex multis v. Ordinanza n.12957del
11/05/2023). Ne consegue che anche la mera “richiesta di ospitalità” avanzata all'ente gestore dall'assegnataria titolare del contratto di locazione, non seguita da alcun provvedimento autorizzatorio, non può essere considerata titolo legittimante l'occupazione del cespite, sia alla luce del più ampio quadro normativo di riferimento, che prevede la possibilità di subentro solo a determinate categorie di persone ( v. art. 12 L.R. n. 12/1999), sia alla luce del contratto di assegnazione che espressamente esclude per l'assegnatario la possibilità di ospitare stabilmente persone estranee al nucleo familiare così come individuato nell'art. 12 del medesimo contratto, costituito dalla sola assegnataria. D'altronde, il fatto che l' fosse da ritenersi ospite stabile e, dunque, Pt_1 occupante sine titulo dell'immobile lo si evince chiaramente dalla sua richiesta di trasferimento della residenza anagrafica presso l'immobile della dall'assenza CP_2 di un legame parentale con quest'ultima.
Né può fondatamente invocarsi - come si deduce nel sesto motivo di appello- una sorta di autorizzazione tacita all' occupazione dell'immobile per effetto della mancata formulazione, da parte dell'Ente, di rilievi all'esito degli accertamenti ex art. 18 bis DPR 223/1989; invero, gli accertamenti sulle dichiarazioni rese, in tale contesto,
4 all'ufficiale dell'anagrafe ai sensi dell'art. 18-bis del DPR cit. sono finalizzati esclusivamente a verificare che la situazione dichiarata (nella specie: il cambiamento di abitazione) sia conforme alla situazione di fatto, senza che ciò implichi alcuna autorizzazione amministrativa ad occupare l'alloggio di edilizia residenziale pubblica. Pertanto, contrariamente a quanto argomentato da parte appellante, a prescindere dalle modalità di ingresso nell'immobile, ben può configurarsi una forma di occupazione anche là dove non vi sia stato lo spoglio del possessore.
III. Infondate sono le censure mosse con il terzo motivo di appello, con cui parte appellante ritiene che la definizione della sua posizione in termini di sussistenza dell'illecito sia strettamente subordinata alla definizione della condotta dell'assegnataria ed al suo rapporto con l'ente gestore, cui avrebbe rivolto CP_2
l'istanza di stabile ospitalità; ciò sia in quanto - a differenza di quanto sostenuto dall'appellante -la condotta sanzionata non è la materiale apprensione del bene o lo spoglio nella sua consumazione istantanea quanto la permanente condotta illecita di occupazione, sia in quanto, per espressa previsione dell'art. 15 L.R. 12/1999, “le disposizioni di cui al comma 2 (i.e. le sanzioni) si applicano anche a chi fruisce dell'alloggio ceduto ed a chiunque occupi un alloggio di edilizia residenziale pubblica destinato all'assistenza abitativa senza titolo, fermo restando l'obbligo di rilasciarlo entro il termine fissato dal competente ente gestore.
IV. In ordine al settimo motivo, nei suoi molteplici profili, si osserva quanto segue.

Al contrario di quanto dedotto dall'appellante, non sussiste alcun rapporto di connessione oggettiva tra l'illecito amministrativo e l'illecito penale (violazione degli artt. 633 e 639bis c.p.), per il quale nei confronti dell' sarebbe stata Pt_1 sporta denuncia querela. La connessione oggettiva richiesta dall'art 24 legge 689/1981 per radicare la competenza del giudice penale nell'accertamento della responsabilità per l'illecito amministrativo non consiste infatti nella mera identità, totale o parziale, della condotta integrante le fattispecie amministrativa e penale, occorrendo, invece, che l'esistenza del reato dipenda dall'accertamento della violazione amministrativa (v. Cass. 5242/2008). E, peraltro, nel caso di specie, non vi è nemmeno identità tra le due condotte oggetto delle due distinte previsioni sanzionatorie, essendo la norma penale (“Chiunque invade arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto (…)”), che sanziona l'ingresso illegale, senza cioè il consenso dell'avente diritto, nell'immobile altrui preordinata alla finalità di occupazione, posta a tutela del possesso di un immobile, cioè di un rapporto di fatto con lo stesso, mentre la norma amministrativa di cui ci si occupa è diretta a tutelare l'assistenza abitativa per i nuclei
5 familiari in condizioni disagiate con l'agevolazione del mercato delle locazioni e ad assicurare trasparenza sia nelle assegnazioni che nella gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Come chiarito dal Tribunale, non è configurabile un rapporto di specialità tra le previsioni di cui all'art. 633 c.p. e quella di cui all'art. 15 della L.R. Lazio n. 12/1999, che tutelano beni giuridici distinti (ovvero come detto l'inviolabilità del rapporto di fatto con il bene immobile in capo al proprietario o possessore, da un lato, e le specifiche esigenze abitative che gli immobili di edilizia residenziale pubblica sono destinati a soddisfare, dall'altro), tanto che le due sanzioni sono tra loro indipendenti, nel senso che l'eventuale regolarizzazione della posizione dell'occupante non esclude il reato di cui all'art 633 c.p. e l'assenza di quest'ultimo non incide sulla configurabilità dell'illecito amministrativo. Non è ravvisabile, inoltre, alcuna carenza della decisione appellata nella valutazione dell'elemento soggettivo, giacché ai fini della configurabilità dell'illecito amministrativo è necessaria e sufficiente la mera coscienza e volontà della condotta commissiva o omissiva senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa. L'art. 3 legge 689/1981 pone infatti una presunzione di colpa in relazione al fatto sanzionato, onerando il trasgressore di fornire la dimostrazione di avere agito senza colpa;
onere nel caso di specie certamente non assolto dall'appellante. Né è configurabile un errore di fatto scusabile nel quale sia incorso l' , Pt_1 risultando inconferente, per i motivi già detti, la supposta convinzione dell'occupante di non avere compiuto alcuna invasione clandestina, violenta e/o abusiva nell'alloggio ad altri assegnato e non essendo in ogni caso configurabile l'esistenza di fattori estranei alla condotta dell'agente e non controllabili attraverso l'ordinaria diligenza che avrebbero determinato la commissione dell'illecito. Peraltro, è proprio il difetto dell'autorizzazione richiesta concretizzare la colpa nella perdurante condotta di occupazione sine titulo.

Quanto poi all'eccepito difetto di titolarità, in capo a del potere CP_1 sanzionatorio, si osservi come le funzioni inerenti l'applicazione di sanzioni amministrative di competenza regionale sono state delegate dalla Regione Lazio ai comuni nel cui territorio sono commesse le violazioni, i quali – nell'ambito della loro autonomia organizzativa – individuano l'organo competente all'adozione dei provvedimenti sanzionatori (art. 2 della legge regionale 5 luglio 1994, n. 30 e successive modificazioni).
Quanto poi alla specifica competenza del dirigente che ha emanato il provvedimento impugnato, si osserva che tale potere è attribuito direttamente dall'art. 107 del d.lgs. 23 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull'ordinamento
6 degli enti locali), il quale – in attuazione del principio di suddivisione dei poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo [che spettano agli organi di governo] e dei poteri di gestione amministrativa [che spettano agli organi di amministrazione attiva], attribuisce ai dirigenti del comune “tutti i compiti , compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico- amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale”. Poiché il provvedimento sanzionatorio opposto è stato emesso dal direttore dell'ufficio di Capitale competente in materia di gestione dei procedimenti CP_1 connessi alle entrate extra-tributarie (che include la gestione delle entrate derivanti da
“contravvenzioni”), la doglianza dell'appellante va respinta.
V. Infine, neppure è suscettibile di accoglimento l'ottavo e nono motivo di gravame, con il quale l'appellante si duole dell'entità della sanzione. E' stato evidenziato che parte opponente non avesse dimostrato la sussistenza dei presupposti normativi per poter legittimamente occupare l'immobile, ovvero di trovarsi in uno dei rapporti di parentela, indicati dalla norma citata, con il legittimo assegnatario o di aver ricevuto, da parte dall'Amministrazione competente, un provvedimento autorizzativo all'occupazione dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica. Nella specie, l'odierno appellante era privo di un provvedimento amministrativo di assegnazione dell'alloggio, condizione imprescindibile per escludere l'illegittimità dell'occupazione. Il Tribunale ha, quindi, ritenuto legittimo il provvedimento sanzionatorio sul presupposto della violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 12 del 1999 ( LRL n. 27/2006) che punisce con la sanzione amministrativa da € 45.000,00 a € 65.000,00 chiunque occupi senza titolo un alloggio di edilizia residenziale pubblica destinato all'assistenza abitativa. La sanzione applicata dall'autorità amministrativa secondo i parametri normativi, di cui alla legge regionale, alla L. n. 689/1981 ( art. 16) ed al Regolamento per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie (art. 14 c. 2 lett. b Regolamento). Quanto al rapporto tra la previsione sanzionatoria generale di cui alla L. n. 689/1981 e la Legge Regionale n. 12/1999, si osserva che nessun contrasto possa ravvisarsi in una diversa previsione sanzionatoria posto che in materia di sanzioni amministrative, l'eventuale conflitto va risolto in base al criterio della competenza tra enti in virtù del principio di autonomia costituzionalmente garantita (v. Cassaz. n.875 /2004). Il motivo di appello deve pertanto essere respinto.
7 VI. Con riferimento al decimo motivo di appello, non è censurabile la mancata assunzione delle prove testimoniali articolate dall' nel ricorso introduttivo, Pt_1 vertendo le stesse su circostanze di fatto comunque già documentalmente riscontrate. Per tale ragione, il Tribunale, atteso il valore documentale della controversia, ha fondatamente ritenuto superflua e/o ultronea l'ammissione di ulteriori mezzi istruttori.

Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello va dunque respinto.
Quanto alle spese di lite, nulla si dispone in virtù della contumacia dell'Amministrazione. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per l'impugnazione.


P.Q.M.



La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede: 1) rigetta l'appello proposto da;
Parte_1
2) nulla per le spese. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per l'impugnazione.

Roma, il 22.10.2025
Il consigliere estensore Il Presidente Maria Aversano Diego Rosario Antonio Pinto
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