REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte d'Appello di Firenze Sezione Lavoro composta dai magistrati dott. Elisabetta Tarquini presidente dott. Stefania Carlucci consigliera rel. dott. Nicoletta Taiti consigliera rel.
nella causa iscritta al N. RG. 472/2023

promossa da Parte_1 Pt_2

[...] [...]
- appellanti - Parte_3
Avv. Mauro Montini

contro

- appellata – Controparte_1
Avv. Alessandra Cappelletti Avv. Chiara Canuti

Avente ad oggetto: appello avverso la sentenza 123/2023 del Tribunale di Firenze Sezione Lavoro, pubblicata il 10.02.2023.
All'udienza del 13.03.2025, all'esito della camera di consiglio, ha emesso, previo separato dispositivo, la seguente
SENTENZA
Con la sentenza appellata il Tribunale di Firenze ha respinto il ricorso di tre dipendenti del appartenenti alla Polizia Controparte_1
Municipale, con il quale era chiesto il riconoscimento della cumulabilità, nel periodo dell'emergenza sanitaria OV, dell'indennità di servizio pagina 1 di 9 esterno prevista dall'art. 56 quinquies dal CCNL Funzioni Locali 21.05.2018 (non erogata) e dell'indennità di ordine pubblico, riconosciuta al personale della Polizia Municipale dalle circolari del n. 7217 del 16.03.2020 e n. 1530 del 29.03.2020 Parte_4 per l'attività di controllo finalizzato all'osservanza delle particolari prescrizioni imposte per contenere la diffusione del contagio del nuovo Coronavirus OV e liquidata dall'Ente locale nei servizi effettivi svolti, a seguito di specifici provvedimenti del Questore. Ha compensato per intero le spese di lite tra le parti. In primo grado le parti private hanno sostenuto la cumulabilità delle due indennità, richiamati il parere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza n. 555-DOC/C/DIPPS/CTR/3827- 20 del 20.08.2020, secondo il quale l'indennità di ordine pubblico “è cumulabile con ulteriori emolumenti accessori riconosciuti al personale delle polizie locali”, la delibera della Corte dei Conti del Veneto n. 96/2020 del 1.06. 2020, che avrebbe riconosciuto la spettanza di detta indennità in cumulo con quella dei “servizi esterni” prevista dalla contrattazione collettiva e decentrata a favore della Polizia Locale ed il parere della Corte dei Conti dell'Emilia Romagna n. 104 13.11.2020. Da parte sua il ha sostenuto l'incumulabilità delle due tipologie CP_1 di indennità, in astratto, perché non consentita dall'art. 56 quinquies del CCNL del 21.05.2018 e dall'art. 16 del Contratto Collettivo Decentrato Integrativo del 2806.2019, nonché in concreto, deducendo, che i ricorrenti erano stati impegnati nei servizi di ordine pubblico di cui alle ordinanze della Questura di , che individuavano il personale, in CP_1 termini numerici e le aree di intervento e l'esclusività del servizio per tutto l'arco del singolo turno di lavoro giornaliero, nel corso del quale facevano riferimento a Funzionari della Polizia di Stato. Il Tribunale ha tracciato il quadro delle previsioni applicabili. Quanto all'indennità di servizio esterno, la fonte contrattuale collettiva, che individua il tipo di servizio remunerato (servizio esterno effettivo, che compensa interamente i rischi e disagi connessi all'espletamento del servizio) e le espresse non cumulabilità. Quanto all'indennità di ordine pubblico prevista per le Forze di Polizia dal D.P.R. n. 147/1990, che individua il tipo di servizio remunerato (servizi operativi esterni in condizioni di particolare disagio e rischi a tutela dell'ordine pubblico), la circolare del n. Parte_4
7216 del 16.03.2020, che ha esteso l'indennità di ordine pubblico al personale della Polizia Municipale impegnato in servizi operativi esterni su strada per il controllo dell'osservanza delle prescrizioni imposte per pagina 2 di 9 contenere il rischio di contagio OV (come ribadito nella circolare del n. 1530 del 29.03.2020). Parte_4
In particolare, al fine della individuazione della funzione specifica di ciascuna indennità e degli elementi incidenti sulla cumulabilità, ha individuato le fonti contrattuali e la fonte emergenziale rilevanti, richiamati:
- l'art. 56 quinquies del CCNL Funzioni Locali del 21.5.2018 (contenente la disciplina dell'indennità di servizio esterno) che prevede: “Al personale che, in via continuativa, rende la prestazione lavorativa ordinaria giornaliera in servizi esterni di vigilanza, compete una indennità giornaliera, il cui importo è determinato entro i seguenti valori minimi e massimi giornalieri: Euro 1,00 - Euro 10,00. 2. L'indennità di cui al comma 1 è commisurata alle giornate di effettivo svolgimento del servizio esterno e compensa interamente i rischi e disagi connessi all'espletamento dello stesso in ambienti esterni.

3. L'indennità di cui al presente articolo: a) è cumulabile con l'indennità di turno, di cui all'art. 23, comma 5; b) è cumulabile con le indennità di cui all'art. 37, comma 1, lett. b), del CCNL del 6.7.1995 e successive modificazioni ed integrazioni;
c) è cumulabile con i compensi connessi alla performance individuale e collettiva;
d) non è cumulabile con l'indennità di cui all'art. 70-bis.

4. Gli oneri per la corresponsione dell'indennità di cui al presente articolo sono a carico del di cui all'art. 67. 5. La presente Controparte_2 disciplina far data dal primo contratto integrativo successivo alla stipulazione del presente CCNL”.
- L'art. 16 del CCDI 2019 che stabilisce: “L'indennità di servizio esterno prevista dall'art. 56 quinquies del CCNL 21.5.2018 viene riconosciuta la personale di Polizia Locale di categoria C e D che rende in via continuativa la prestazione lavorativa ordinaria giornaliera in servizi esterni di vigilanza, per almeno il 70% del turno giornaliero di servizio comandato. L'indennità di cui al comma 1 è riconosciuta per le giornate di effettivo svolgimento del servizio esterno e compensa interamente i rischi e disagi connessi all'espletamento dell'attività; viene riproporzionata in caso di fruizione da parte del dipendente di specifici permessi ad ore”.
- L'art. 14 comma 2 del CCDI 2019 che prevede: “la stessa condizione di lavoro non può, di regola, legittimare la contemporanea erogazione di due o più compensi, e, a maggior ragione, nei casi di cumulo degli stessi deve corrispondere una fattispecie o una causale nettamente diversa”.
pagina 3 di 9 - La circolare del Ministero dell'Interno Capo della Polizia e Direttore Generale della Pubblica Sicurezza n. 7217 del 16.03.2020 che ha specificato che quello remunerato con l'indennità di ordine pubblico oggetto della causa è il “servizio operativo esterno su strada” in “attività di controllo finalizzato all'osservanza delle particolari prescrizioni imposte per contenere la diffusione del contagio del nuovo Coronavirus OV”; nonché che l'intervento anche straordinario di controllo del territorio è pianificato mediante direttive del Prefetto ed adottata con ordinanza del Questore, disponendo, dichiaratamente, l'incompatibilità dell'indennità di ordine pubblico con “il trattamento economico di missione, con l'indennità di servizi esterni e con l'indennità per servizi congiunti con le FF.AA. e non deve essere attribuita tout court ad ogni tipologia di servizio esterno”; ha riconosciuta l'indennità di O.P. alla Polizia Locale che concorra allo “specifico servizio oggetto di questa circolare, eccezionalmente e unicamente l'indennità di Ordine Pubblico” (così ribadisce anche la circolare del
[...]
Capo Gabinetto n. 1530 del 20.03.2020). Parte_4
Il Tribunale, senza pronunciarsi sulla cumulabilità in astratto delle indennità, ha richiamato: la delibera della Corte dei Conti, Sezione Regionale di controllo per il Veneto n. 96/2020 del 10.06.2020, invocata da parte ricorrente, con la quale la Corte ha ritenuto, sulla base del quadro normativo ed ermeneutico analiticamente ricostruito, “di evidenziare che l'individuazione dell'ambito delle ipotesi di cumulo - solo eccezionalmente consentite - non può che essere rigorosamente vincolata alla verifica dell'oggettività delle prestazioni di servizio, ontologicamente riconducibili alla materia collegata dell'ordine pubblico, senza alcuna commistione e/o sovrapposizione con le competenze ordinarie della polizia locale. Solo tale condizione preventiva, infatti, è idonea ad escludere l'attribuzione di componenti remunerative illegittimamente liquidate per la resa del medesimo ed unico servizio, da realizzare, quindi, secondo il criterio di effettività con la resa di prestazioni diverse e aggiuntive rispetto a quelle ordinarie”; la delibera n. 104/2020 della Corte dei Conti, Sezione Regionale di controllo per l'Emilia-Romagna, laddove ha sostenuto che, in assenza di una armonica e organica disciplina della materia nella sua sede propria, ovvero quella contrattuale collettiva, dovuta all'improvvisa situazione emergenziale maturata a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, possono costituire, nella attualità della situazione emergenziale, utili parametri di riferimento le circolari del Capo della pagina 4 di 9 Polizia del 6.04.2020 - che ammette, in via eccezionale, il cumulo dell'indennità di ordine pubblico con l'indennità autostradale e con l'indennità di vigilanza scalo – e del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del 10.12.2004 – che esclude la possibilità di remunerare lo stesso servizio, svolto nella medesima giornata, con l'indennità di ordine pubblico e con l'indennità di servizi esterni, pur essendo ammessa la cumulabilità laddove nella medesima giornata siano svolti due distinti servizi, l'uno remunerabile con l'indennità per servizi esterni ed uno con quella di ordine pubblico. Tuttavia ha segnalato anche che “l'ARAN, con l'orientamento applicativo CFL76c, ha sostenuto che, per la risoluzione della questione della compatibilità tra l'indennità di ordine pubblico e quella di servizi esterni, occorre fare riferimento alle previsioni delle Circolari del Capo della Polizia del 16.03.2020 (che esclude la predetta cumulabilità) e del 13.03.2020 (il cui contenuto è richiamato dalla circolare del 16.03.2020). Ha quindi valutato la sola cumulabilità in concreto delle due indennità ed ha ritenuto che “difetta in ricorso la specifica allegazione (e richiesta di prova) in ordine allo svolgimento, da parte dei ricorrenti, nei turni di lavoro nei quali sono stati impegnati in attività di controllo dell'osservanza delle prescrizioni imposte per contenere il rischio di contagio da OV (e per i quali hanno ricevuto la corresponsione dell'indennità di ordine pubblico), anche di attività ordinaria;
sul punto, è tardiva e, comunque, indimostrata (in difetto di specifica richiesta di prova in merito e della contestazione dell'amministrazione resistente), l'allegazione, contenuta a verbale dell'udienza del 10.06.2022, secondo la quale i ricorrenti avrebbero svolto, nei turni oggetto di causa, unitamente alla attività prevista dalla normativa emergenziale (controllo mascherine, ecc.), anche l'ordinaria attività.”
Con l'appello le parti private impugnano la parte della pronuncia relativa alla incumulabilità in concreto per difetto di allegazione e prova, con l'unico motivo di appello, contenente più rilievi critici, attinenti alla violazione e falsa applicazione delle previsioni della contrattazione collettiva (artt. 56 quinquies CCNL Funzioni locali, art. 16 CCDC del 28.06.2019), all'errata applicazione dell'art. 2697 c.c. , all'errata violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5 comma 1 e comma 2 lett. A), B) L. n. 65/1986 e alla motivazione illogica. Secondo l'appellante l'indennità di turno esterno spetta tutte le volte che la Polizia Municipale opera all'esterno ed è sempre cumulabile;
in particolare ha evidenziato che:
pagina 5 di 9 - il servizio di ordine pubblico emergenza OV è una attività di collaborazione con le Forze di Polizia che rientra nei compiti propri e tipici di vigilanza della Polizia Municipale ed è stata svolta dagli appellanti negli ordinari turni di lavoro operando all'esterno;
- lo svolgimento di compiti tipici e propri di vigilanza emergerebbe de plano dal doc. 2 (schede di presenza) dove sono indicati i giustificativi delle attività prestate in ogni turno;

- la circostanza sarebbe stata oggetto di specifica allegazione non contestata dal CP_1
- non sarebbe stata necessaria alcun prova perché l'indennità di servizio esterno è tipico trattamento accessorio previsto dal CCNL riconosciuta per il solo fatto di prestare attività esterna, come avvenuto in occasione della vigilanza sul rispetto delle prescrizione pandemiche;
Il appellato ha sostenuto la correttezza CP_1 dell'accertamento del Tribunale che ha escluso, in concreto la cumulabilità delle due indennità, per mancata allegazione e richiesta di prova;
ha ribadito la propria tesi circa la non cumulabilità, anche in astratto, delle due indennità.
La Corte ritiene l'appello da rigettare per incumulabilità in astratto, oltre che in concreto, delle due indennità. Ad avviso del Collegio depongono a favore dell'incumulabilità in astratto plurimi elementi che si traggono dalla contrattazione collettiva, che ordinariamente prevede e disciplina le indennità, nonché dalla stessa fonte emergenziale, che ha esteso l'indennità di O.P. alla Polizia Municipale che effettui lo specifico servizio emergenziale inerente al controllo dell'osservanza delle prescrizioni imposte per contenere la diffusione del contagio del nuovo Coronavirus Covid. Secondo la stessa normativa contrattuale collettiva l'indennità di servizio esterno, che remunera interamente i rischi e disagi connessi a servizi esterni (artt. 56 quinquies del CCNL e 16 del CCDI del 2019), attiene ad una condizione di lavoro (servizio esterno di vigilanza), che di regola non può essere remunerato due o più volte e, nel caso di cumulo legittimo, richiede che le fattispecie e cause dei servizi debbano essere nettamente distinte (art. 14 del CCDI che prevede “la stessa condizione di lavoro non può, di regola, legittimare la contemporanea erogazione di due o più compensi, e, a maggior ragione, nei casi di cumulo degli stessi deve corrispondere una fattispecie o una causale nettamente diversa). E' irrilevante che la contrattazione collettiva applicabile non contenga una espressa previsione di non cumulabilità delle indennità oggetto della causa, poiché l'indennità di O.P. in esame non è regolata da fonti pagina 6 di 9 contrattuali collettive, nazionali o decentrate integrative, risultando istituita dal D.P.R. n. 147/1990 per le Forze di Polizia ed è stata estesa alla Polizia Municipale, che abbia effettuato lo specifico servizio indicato nella circolare, dalla fonte emergenziale, costituita dalla Circolare del Ministero dell'Interno n. 7217 del 30.06.2020. Tuttavia dalla fonte contrattuale deve trarsi la regola, ordinaria, che la stessa condizione di lavoro non possa essere remunerata due o più volte, ostativa all'accoglimento dell'assunto degli appellanti, secondo i quali il solo fatto che si tratti per entrambi di servizi esterni, determini la cumulabilità. Ancora depone per la non cumulabilità la funzione propria dell'indennità di servizio esterno, che espressamente remunera ogni rischio e disagio connesso al servizio esterno. In aggiunta, deve guardarsi, in via privilegiata, alla fonte emergenziale, come tale prevalente, che ha riconosciuto l'indennità di ordine pubblico al personale della Polizia Municipale che concorra allo specifico servizio di controllo finalizzato all'osservanza delle particolari prescrizioni imposte per contenere la diffusione del contagio del nuovo Coronavirus OV. La circolare n. 7217 cit. ha espressamente disposto la non cumulabilità dell'indennità di O.P. speciale con l'indennità di servizio esterno e che la Polizia Municipale, che espletasse il servizio, fosse remunerata eccezionalmente ed esclusivamente con l'indennità di ordine pubblico. Pertanto è la stessa fonte emergenziale che esclude la cumulabilità, che in virtù della natura speciale ed eccezionale ha carattere prevalente. Pertanto, ritenuta l'incumulabilità in astratto delle due indennità, la motivazione della sentenza del Tribunale viene, sotto questo profilo, integrata. In ogni caso, ritiene la Corte che la sentenza sia da confermare, per l'accertamento di non cumulabilità in concreto, per difetto di puntuale allegazione e prova dello svolgimento di entrambi i servizi, ordinario ed emergenziale, nello stesso giorno. Nessuno dei rilievi critici formulati con l'appello sono accoglibili. Non è corretto l'assunto che il servizio di ordine pubblico emergenza OV costituisca una attività di collaborazione con le Forze di Polizia che rientra nei compiti propri e tipici di vigilanza della Polizia Municipale, che è stata svolta dagli appellanti negli ordinari turni di lavoro operando all'esterno, trattandosi di un servizio del tutto specifico, di fonte emergenziale, non riconducibile alla ordinaria vigilanza della P.M., mentre è irrilevante, ai fini della cumulabilità, che sia stato svolto nei turni ordinari, cioè entro l'ordinaria programmazione dell'orario di lavoro. pagina 7 di 9 Non può ritenersi provato, come preteso dagli appellanti, che dal doc. 2 (schede di presenza), emergerebbe de plano lo svolgimento di compiti tipici e propri di vigilanza, in quanto sarebbero ivi indicati i giustificativi delle attività prestate in ogni turno. In primo luogo, deve ribadirsi che nel ricorso non vi è stata alcuna puntuale allegazione dei giorni nei quali vi sarebbe stato lo svolgimento di entrambi i servizi (quello ordinario di istituto e quello emergenziale), circostanza peraltro contrastante con l'assunto, sostenuto dagli appellanti, della spettanza anche l'indennità di servizio esterno per il solo fatto che il servizio operativo emergenza Covid sia stato svolto all'esterno. In ricorso si deduce solo che i turni di servizio esterno nelle schede presenza sarebbero indicati con la sigla PGP, che in legenda corrisponde a Percentuale Giorno Presenza, che niente indica sulla tipologia dei servizi prestati nello stesso giorno (ordinaria attività di vigilanza in servizio esterno e attività di controllo delle prescrizioni anticovid). In ogni caso il fin dal primo grado, commentando la CP_1 deliberazione della Corte dei Conti, sezione di controllo per l'Emilia- Romagna n. 104/2020, ha specificamente contestato lo svolgimento di entrambi i servizi, nello stesso turno, remunerabili l'uno con l'indennità per servizi esterni e l'altro con quella di ordine pubblico (p. 8 della memoria “Con riferimento al caso di specie, non risulta affatto che i ricorrenti, nella stessa giornata in cui hanno svolto attività in esecuzione delle ordinanze della Questura - e quindi con funzione di tutela dell'ordine pubblico - abbiano anche prestato servizi riconducibili alla loro attività ordinaria;
né è stata dedotta alcuna prova in tal senso). In tema, l'allegazione e prova non era superflua, come preteso dagli appellanti, secondo i quali l'indennità di servizio esterno, tipico trattamento accessorio previsto dal CCNL deve essere riconosciuta per il solo fatto di prestare attività esterna, come quella prestata in occasione della vigilanza sul rispetto delle prescrizione pandemiche, il cui presupposto è l'automatica cumulabilità delle due indennità, tesi non accoglibile, come già argomentato, in astratto. L'appello viene pertanto respinto e la sentenza del Tribunale viene confermata, pur integrata con riferimento alla non cumulabilità in astratto delle due indennità. Si dà atto che con ordinanza n. 1672/2025 del 13.07.2025, su istanza delle parti private, ai sensi dell'art. 287 ss. c.p.c., è stata disposta la correzione dell'errore materiale del dispositivo, che conteneva la condanna alle spese delle parti appellanti, per errore di calcolo nella liquidazione delle spese di lite, in relazione al valore determinato della causa, nel senso che, al capo di condanna “Condanna le parti appellanti pagina 8 di 9 alla refusione delle spese del secondo grado a favore della parte appellata che liquida in complessivi € 3.473,00, per compenso di avvocato ex DM 55/2014, oltre 15% per rimborso forfettario, IVA e CAP come per legge”, debba sostituirsi la dicitura in neretto: “Condanna le parti appellanti alla refusione delle spese del secondo grado a favore della parte appellata che liquida in complessivi € 247,00, per compenso di avvocato ex DM 55/2014, oltre 15% per rimborso forfettario, IVA e CAP come per legge” Sussistono i presupposti per il raddoppio del CU a carico degli appellanti, come da dispositivo.

P.Q.M.


La Corte, definitivamente decidendo, ogni altra domanda ed eccezione disattesa, respinge l'appello e conferma la sentenza appellata. Condanna le parti appellanti alla refusione delle spese del secondo grado a favore della parte appellata, che liquida in complessivi € 247,00, per compenso di avvocato ex DM 55/2014, oltre 15% per rimborso forfettario, IVA e CAP come per legge. A norma del comma 17 dell'art. 1 legge 29.12.2012, n. 228 dà atto che sussistono i presupposti processuali per l'applicazione agli appellanti della disposizione dell'art. 13 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 13.03.2025
La Consigliera est. Dott. Stefania Carlucci
La Presidente
Dott. Elisabetta Tarquini
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