REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI CATANZARO
Seconda Sezione Civile
Riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti Magistrati:
DOTT.SSA CARMELA RUBERTO PRESIDENTE
DOTT.SSA SILVANA FERRIERO CONSIGLIERE
DOTT.SSA ANNA MARIA RASCHELLA' CONSIGLIERE RELATORE
Ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile n. 297/2021 R.G.A.C., trattenuta in decisione allo scadere del termine per il deposito di note scritte assegnato ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c. in sostituzione dell'udienza del giorno 11 dicembre 2024, vertente
TRA
, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato per la Parte_1 carica presso la casa comunale alla Piazza dei Bruzi, rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avv.ti Nicola Carolillo e Carmelo Triulcio dell'Avvocatura Comunale, giusta procura speciale alla lite a margine dell'atto di citazione in appello;

APPELLANTE
E in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_1 Controparte_2
e , tutti elettivamente domiciliati in alla Piazza F. e L.
[...] Controparte_3 Pt_1
Gullo n. 81, presso lo studio dell'Avv. Gregorio Iannotta, dal quale sono rappresentati e difesi giusta procura speciale alla lite depositata all'interno del fascicolo telematico;

APPELLATI
CONCLUSIONI:
Per il : “Voglia l'Ill.ma Corte d'Appello di Catanzaro, disattesa ogni contraria Parte_1 istanza, eccezione e conclusione, previa sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza di primo grado ai sensi dell'art. 283 c.p.c. in accoglimento dell'appello promosso dal Parte_1
riformare e/annullare la sentenza di primo grado n. 125/2021 pubblicata il 20/01/2021,
[...]
RG n. 4103/2016, così statuendo:
- in via principale, dichiari il difetto di giurisdizione dell'AGO con declaratoria di decadenza anche dall'azione risarcitoria;

1 - in via subordinata, riformi integralmente la sentenza impugnata, previo accertamento della infondatezza della richiesta risarcitoria;

- in via gradata e nella denegata ipotesi in cui non disponga per la riforma integrale, la riformi parzialmente limitando la condanna dell'Ente al solo danno emergente.
Con condanna degli appellati al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio.”
Per e : “La Corte di Appello di Controparte_4 Controparte_2 Controparte_3
Catanzaro voglia accogliere le seguenti conclusioni:
In via cautelare rigettare l'istanza di sospensione per assenza di entrambi i requisiti di legge;
preliminarmente dichiarare inammissibile e/o improcedibile l'appello ai sensi dell'art. 342
c.p.c.; nel merito: rigettare l'appello proposto dal avverso la sentenza n. 125/2021 del Parte_1
Tribunale di Cosenza perché infondato in fatto e in diritto e, dunque, confermare la predetta sentenza emessa dal Tribunale di Cosenza in data 21.1.2021, notificata in data 19 febbraio
2021; condannare il alle spese di lite per il presente grado di giudizio, ivi Parte_1 compresi competenze e onorari come per legge, da distrarsi in favore del difensore ex art.
93 c.p.c.”
FATTO E DIRITTO
§ 1. Il giudizio di primo grado
1.1. Con atto di citazione notificato in data 21 settembre 2016, la in CP_5 CP_1 Controparte_4 persona del legale rappresentante pro tempore, hanno Controparte_2 Controparte_3 convenuto, davanti al Tribunale di Cosenza, il al fine di sentire accogliere le Parte_1 seguenti conclusioni: “Voglia codesto Ecc.mo Tribunale, in accoglimento della domanda proposta con il presente atto: a) accertare e dichiarare la responsabilità extracontrattuale del Parte_1 ai sensi dell'art. 2043 e ss. c.c.; b) per l'effetto: - condannare il a
[...] Parte_1 risarcire tutti i danni, meglio descritti nel corpo del presente atto, patiti dalla società Controparte_4
da determinarsi nella complessiva somma di € 1.771.163,00 (di cui € 872.692 a titolo di danno
[...] emergente;
€ 1.134.817,00 a titolo di lucro cessante;
€ 50.000 per danno da perdita di chances;
€
150.000 a titolo di danno non patrimoniale) o nella diversa misura ritenuta di giustizia, oltre interessi, rivalutazione e maggior danno ex art. 1224 c.c. – condannare il a risarcire tutti Parte_1
i danni, patrimoniali e non patrimoniali, meglio descritti nel corpo del presente atto al punto III, patiti dal sig. in proprio, da determinarsi nella complessiva somma di € 150.000,00 Controparte_3
(di cui € 100.000,00 per la sottoposizione all'ingiusto processo penale, € 50.000,00 per il deteriorarsi dei rapporti bancari) o nella diversa misura ritenuta di giustizia, oltre interessi, rivalutazione e maggior danno ex art. 1224 c.c.; - condannare il a risarcire tutti Parte_1
2 i danni patrimoniali e non patrimoniali, meglio descritti nel corpo del presente atto al punto IV, patiti dal sig. n proprio, da determinarsi nella complessiva somma di € 50.000,00, Controparte_2
o nella diversa misura ritenuta di giustizia, oltre interessi, rivalutazione e maggior danno ex art. 1224
c.c. c) con vittoria di spese ed onorari come per legge”.
A sostegno della domanda, hanno esposto che:
- nel maggio del 2009 la avviava la procedura di rilascio del permesso Controparte_4 di costruire presso il Comune di relativamente ad un terreno individuato al foglio Pt_1
18, p.lla n. 184;
- il Settore di Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di rilasciava, in Pt_1 data 23 maggio 2009, certificato di destinazione urbanistica del terreno de quo, nel quale venivano indicati i parametri di riferimento per gli interventi edificatori sulla base degli strumenti urbanistici vigenti;

- la preso atto del predetto certificato, acquistava il terreno sopra indicato CP_4 con atto per notar del 4 giugno 2009 n. 75393/20203 e, in data 3 agosto 2009, Per_1 stipulava convenzione urbanistica per notar n. 58. Seguiva, in data 5 agosto 2009, Per_1 il rilascio del Permesso di Attività Edilizia n. 58 da parte del Comune di in favore Pt_1 della sulla base del progetto regolarmente depositato dai richiedenti;
CP_4
- a seguito del rilascio del permesso di costruire la iniziava i lavori per la CP_4 costruzione dell'immobile in conformità al progetto depositato ed approvato dal Comune nel rispetto dei parametri edificatori e trasmetteva agli uffici competenti la rituale comunicazione di inizio lavori;

- improvvisamente, in data 16 marzo 2011, allorquando i lavori erano in pieno stato di avanzamento, e a quasi 2 anni di distanza dalla concessione del predetto permesso di costruire, il Comune di emetteva ordinanza di “immediata sospensione dei lavori a Pt_1 titolo cautelativo” a firma del Dirigente del Settore Pianificazione e Gestione del territorio, arch. Barresi;

- il provvedimento di sospensione riportava la motivazione di un'asserita mancanza di Nulla
Osta relativo al vincolo paesaggistico imposto sui corsi d'acqua ai sensi dell'art. 82 del d.P.R.
n. 616 del 24 luglio 1977 e riteneva “indebito il rilascio del PAE n. 58 del 05.08.2009 perché privo di nulla osta”;
- che, in realtà, nel corso dell'iter procedimentale concluso con il rilascio del permesso di costruire da parte del Comune, l'Ente non ha mai richiesto alcun Nulla Osta, poiché l'area in oggetto rientrava nel PAU ed era qualificata quale zona “B” e, perciò, era esente dal vincolo;

- ciò nonostante, il improvvisamente e dopo aver escluso la necessità del predetto Pt_1
, dapprima emetteva l'ingiusto provvedimento di sospensione in via Parte_2
“cautelativa” e, successivamente, richiedeva delucidazioni alla Regione Calabria,
3 dipartimento politiche dell'ambiente, sulla compatibilità paesaggistica dell'intervento edificatorio;

- la Regione Calabria, previo parere della Sovraintendenza, concludeva per la compatibilità delle opere realizzate con il contesto naturale e paesaggistico dei luoghi, essendo l'area in oggetto non sottoposta ad alcun vincolo;

- tuttavia, e nonostante anche la Regione Calabria avesse escluso la necessità del predetto documento, a seguito della superficiale, ingiusta ed illecita condotta del , Parte_1 il quale senza previa accertamento aveva sospeso – sine die – il permesso di costruire di che trattasi, il GIP presso il Tribunale di Cosenza emetteva a carico dell'amministratore della società, allora sig. dei tecnici progettisti e del direttore dei lavori, un Controparte_3
Decreto penale di condanna recante n. 1811/11, per il reato di cui all'art. 110 c.p., art. 181
d.lgs. 42/2004 in relazione all'art. 44 lett. c) d.P.R. 380/2001, perché il in qualità di CP_3 amministratore della il progettista ed il direttore dei lavori, in concorso tra CP_4 loro “eseguivano, senza la prevista autorizzazione, lavori di sbancamento e di realizzazione di una platea in cemento con predisposizione di casseformi per le travi di fondazione del sito di alla via Reggio Calabria, in zona sottoposta al vincolo paesaggistico- ambientale Pt_1 poiché situata in prossimità del fiume Crati” ;
- il decreto penale di condanna veniva ritualmente opposto dagli imputati, e si incardinava il relativo processo penale recante n. 2139/11 R.G. il quale si concludeva con sentenza di assoluzione perché il fatto non sussiste (sentenza n. 2162/2014, resa dal Tribunale di
Cosenza alle date 29 ottobre 2014 – 26 gennaio 2015);
- il processo penale accertava definitivamente che il terreno oggetto del permesso n. 58 non era sottoposto a vincolo paesaggistico – ambientale;

- a seguito della predetta sentenza, la con lettera del 2 febbraio 2015, CP_4 richiedeva la revoca della sospensione dei lavori dell'11 marzo 2011 e il rinnovo del permesso di costruire n. 58, rilasciato il 5 agosto 2009;
- in data 23 febbraio 2015 perveniva risposta dal Comune di a firma del dirigente Pt_1 del settore, che comunicava che “i lavori di cui al permesso edilizio n. 58 del 5 agosto 2009, possono essere ripresi” e ciò in considerazione dell'art. 15 d.P.R. 380/2001, “essendo trascorsi anni 1 dall'inizio degli stessi alla data di sospensione, rimangono a disposizione ancora due anni dalla data di ripresa degli stessi per completare la costruzione”;
- in data 21 marzo 2014 gli attori protocollavano presso il un atto di diffida Parte_1 con il quale formulavano a tutti gli effetti di legge, anche ai fini dell'interruzione dei termini di prescrizione, una richiesta di risarcimento danni per la condotta colposa tenuta dall'Ente, causativa di ingenti danni. È evidente, infatti, che la condotta tenuta dagli uffici comunali, i quali hanno sospeso i lavori senza alcuna motivazione idonea, allorquando era stato già
4 ampiamente accertato che non era necessaria alcuna autorizzazione paesaggistica, per i motivi sopra descritti, senza porre in essere alcuna istruttoria idonea, è violativa del fondamentale principio del neminem laedere, ed ha causato, alla società costruttrice e ali odierni attori, ingenti danni derivanti dal blocco dei lavori e dalla perdita dell'affare. Non può dubitarsi che, ove il avesse diligentemente svolto i suoi legittimi accertamenti, non Pt_1 sarebbe mai addivenuto ad un provvedimento ingiusto e adottato con superficialità e dal quale è nato a [...] amministratore della società un ingiusto processo penale;

- la condotta posta in essere dal dà luogo ad una responsabilità Parte_1 extracontrattuale ex art. 2043 c.c. che impone il risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali in capo agli attori, analiticamente descritti nella citazione.
Radicatosi il contraddittorio, si è costituito il , in persona del Sindaco pro Parte_1 tempore, chiedendo l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “Voglia il Tribunale adito disattesa ogni contraria istanza, eccezione e difesa, rigettare la domanda della perché Controparte_4 infondata e, nel contempo, dichiarare la inammissibilità e/o infondatezza della domanda risarcitoria dei Sigg. e In via subordinata nella denegata ipotesi di Controparte_3 Controparte_2 accertamento del danno, voglia ridurre il risarcimento secondo le ragioni espresse in ordine al quantum nell'atto costitutivo e le eventuali controdeduzioni che verranno spiegate nel corso di causa. Con vittoria di spese e competenze di giudizio”.
La causa, istruita con prove testimoniali e disposizione di CTU, è stata decisa con sentenza n.
125/2021 resa e pubblicata il 20 gennaio 2021, con cui il Tribunale di Cosenza ha accolto la domanda e, per l'effetto, accertata e dichiarata la responsabilità extracontrattuale del Parte_1 ai sensi dell'art. 2043 e ss. c.c., ha condannato l'Ente a risarcire il danno emergente, in
[...] favore della società attrice, per come quantificato dal CTU, nella somma di € 78.729,92; il danno da lucro cessante, in favore della società istante, in complessivi € 889.430,00; il danno non patrimoniale in favore di ed in € 50.000,00, ciascuno, il Controparte_3 Controparte_2 tutto oltre accessori come specificati in parte motiva;
condanna la parte convenuta, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento delle spese di lite liquidate in € 1.720,47 per spese ed € 21.424,00 per compensi, oltre rimborso forfetario al 15%, c.p.a. e i.v.a.; pone definitivamente a carico di parte convenuta le spese di liquidazione del CTU.
Il Tribunale, in via di estrema sintesi:
preliminarmente, ha rigettato l'eccezione di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del
Giudice Amministrativo formulata dal , richiamando i principi di diritto Parte_1 enunciati da Cass., Sez. Un., n. 17586 del 4 settembre 2015;
indi, ha reietto l'eccezione di carenza di legittimazione attiva degli attori Controparte_2
e “attese le qualità rivestite dalle parti, all'epoca dei fatti di causa,
[...] Controparte_3 amministratore unico della società attrice e fideiussore il sig. (cfr. sentenza, pag. 3); CP_2
5 nel merito, dopo aver riassunto i fatti, ha ritenuto di poter ravvisare la responsabilità CP_ extracontrattuale dell convenuto nell'adozione dell'ordinanza di immediata sospensione dei lavori sine die, cautelativamente, pur in difetto di previo accertamento, da parte del , circa un vincolo paesaggistico, del quale è poi emersa Parte_1
l'inesistenza. Così agendo, il “ha adottato un provvedimento che ha Parte_1 causato perdite direttamente ricollegabili agli eventi descritti, privo di giustificazione causale
e che deve trovare risarcimento” (cfr. sentenza, pag. 6), nella forma innanzitutto del danno emergente e del lucro cessante in favore di tutti gli attori.
§ 2. L'appello
Avverso l'anzidetta sentenza, notificata il 22 gennaio 2021, ha interposto appello il Parte_1
in persona del Sindaco pro tempore, con atto di citazione notificato il 19 febbraio 2021,
[...] affidato ai motivi che si esamineranno.
Con comparsa di risposta presentata, telematicamente, in data 3 giugno 2021, si sono costituiti in giudizio la in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché Controparte_7
e i quali hanno eccepito la inammissibilità dell'appello a Controparte_2 Controparte_3 sensi dell'art. 342 c.p.c.., e, comunque, la infondatezza nel merito, chiedendone il rigetto, col favore delle spese di lite, da distrarsi in favore del difensore ex art. 93 c.p.c.
Con ordinanza di data 28 giugno 2021 la Corte ha sospeso l'efficacia esecutiva della sentenza impugnata e rinviato per la precisazione delle conclusioni all'udienza del 22 marzo 2023.
Disposta una serie di rinvii, è stata infine fissata per la precisazione delle conclusioni l'udienza dell'11 dicembre 2024, poi sostituita dal deposito telematico di note scritte, ai sensi dell'art. 127-ter
c.p.c.
Indi, la Corte – viste le note – ha assegnato, con ordinanza del 13 dicembre 2024, la causa a sentenza con i termini di cui all'art. 190 c.p.c., decorrenti dalla comunicazione della suddetta ordinanza, avvenuta il 16 dicembre 2024.
Appellante e appellato hanno depositato le comparse conclusionali e le memorie di replica.
§ 3. Le valutazioni della Corte
3.1 L'eccezione d'inammissibilità dell'appello è infondata.
Nella fattispecie, il gravame risponde ai requisiti di cui all'art. 342 c.p.c. alla luce dei principi chiarificatori espressi dalle Sezioni Unite n. 27199/2017¹. L'atto di appello, infatti, risulta motivato e simmetrico rispetto alla motivazione della sentenza impugnata: l'appellante ha specificatamente
6 individuato i punti della pronuncia di cui auspica la riforma ed ha indicato gli errori che avrebbe commesso il giudice di prime cure, contrapponendo alla tesi spesa dal Tribunale quella che, a suo dire, avrebbe dovuto condurre il giudice a una decisione di segno diametralmente opposto.
3.2 Con il primo motivo di appello il censura la sentenza nella parte in cui il Parte_1
Giudice di prime cure ha ritenuto sussistere, nel caso di specie, la giurisdizione del giudice ordinario, richiamando la pronunzia a Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione, ordinanza 4 settembre 2015, n. 17586. Ebbene, a dire dell'appellante, il principio di diritto enunciato dalle Sezioni
Unite “non è applicabile al caso di specie […] nella causa odierna, non è in questione la illegittimità del permesso di costruire, attesa la sua piena legittimità per cui non è mai venuto meno il diritto di edificare in capo alla MG […]. A ben vedere la è stata destinataria di un provvedimento di CP_1 amministrativo di sospensione cautelativa “del permesso di costruire” unico atto avente natura provvedimentale potenzialmente lesivo, cui all'evidenza la ha prestato CP_4 acquiescenza, ritenendo di non doverlo impugnare quale atto avente natura oppositiva davanti al Giudice amministrativo competente, neanche sotto il profilo della tutela risarcitoria, rientrando la materia nella giurisdizione esclusiva di quel giudice per effetto delle disposizioni di cui all'art. 133 del Codice del Processo Amministrativo” (cfr. citazione in appello, pag. 13). Il giudice competente anche in materia di risarcimento del danno sarebbe dovuto essere il Giudice
Amministrativo, sicché l'azione oggi proposta risulta essere stata promossa davanti a giudice carente di giurisdizione, secondo il chiaro dettato dell'art. 7 D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 in vigore dal
16 settembre 2010. In ogni caso, parte attrice aveva l'onere di proporre ricorso per l'annullamento del provvedimento amministrativo ritenuto lesivo, così da ridurre o addirittura evitare il prodursi del lamentato danno, nelle sue varie componenti, derivante dalla sospensione “che, quindi, è esclusivamente addebitabile all'inerzia della società costruttrice, per non essersi avvalsa di uno strumento di tutela di cui disponeva” (cfr. citazione in appello, pag. 16).
3.3 Con il secondo motivo adduce la inesistenza degli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale.
Rappresenta che, all'esito dell'attività istruttoria espletata nel corso del primo grado, gli attori non hanno dimostrato – è invece si voleva dimostrare a fondamento della domanda – che la sospensione o, meglio, il suo protrarsi oltre i giorni 45 originariamente previsti nell'ordinanza, fosse dipesa da una negligenza dei funzionari del . Viceversa, anche alla luce della Parte_1 deposizione del teste, Arch. è stato acclarato che era da ascrivere unicamente al Controparte_2 procedimento penale, attivato su denuncia/segnalazione di terzi – che ha visto coinvolti l'amministratore della società, i tecnici progettisti e il direttore dei lavori, destinatari di un decreto penale di condanna, poi opposto – il lungo protrarsi della sospensione dei lavori. Invero, prosegue l'appellante, “Ogni azione era, difatti preclusa al fino alla conclusione del Parte_1 procedimento penale, definito solo in data 26 gennaio 2015 (sent. n. 216272014) non potendosi,
7 certamente, prima di quella data e, quindi, prima dell'accertamento della esclusione della responsabilità in capo agli imputati, consentire la ripresa dei lavori” (cfr. citazione in appello, pag.
21). Esclusa, per questa via, la responsabilità del per il protrarsi della Parte_1 sospensione, evidentemente le cause vanno ricercate altrove. In primis, nelle lungaggini del processo penale che aveva coinvolto amministratori e tecnici della società e alla cui instaurazione il non ha in alcun modo contribuito, come emerge dalla sentenza n.2162/2014 Parte_1 laddove, a pag. 2, precisa che “la vicenda processuale ha il suo impulso in due accertamenti effettuati dalla polizia giudiziaria presso la procura della Repubblica di Cosenza in zona adiacente al fiume Crati”. In secondo luogo, nell'ipotesi in cui non volersi riconoscere effetto ostativo al suindicato procedimento penale, la responsabilità della sospensione e del suo lungo protrarsi, doveva essere addebitata unicamente all'inerzia di parte attrice per non essersi correttamente avvalsa degli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento.
3.3 Con il terzo motivo contesta il quantum liquidato dal Giudice di prime cure, la cui decisione in merito “è erronea, superficiale ed ingiusta” (cfr. citazione in appello, pag. 22).
Argomenta che, di vero, l'indennizzo spettante al soggetto direttamente pregiudicato dalla revoca di un provvedimento va circoscritto al “danno emergente”, sia perché ciò è espressamente – stabilito dalla norma, sia perché esso risponde ai principi generali in tema di obbligo di indennizzo da parte della P.A., per pregiudizio derivante dalla sua attività legittima o lecita, sia perché esso costituisce applicazione particolare di una previsione in via generale introdotta per le conseguenze dell'esercizio di quel potere. L'art. 1, comma 136, L. 30 dicembre 2004, n. 311, “è disposizione volta
a rendere recessivo il c.d. consolidamento delle situazioni soggettive del privato derivanti da provvedimenti inficiati da vizi di legittimità, consentendo l'autotutela indipendentemente dal lasso temporale decorso dall'adozione dell'atto. Il danno, per essere risarcibile, deve essere certo e non meramente probabile: la domanda di risarcimento, era, pertanto, inammissibile poiché prospettata in termini che non potevano essere riconducibili all'odierna fattispecie” (cfr. citazione in appello, pag.
22). In particolare, i criteri di stima adottati dal Tribunale sono applicabili unicamente ai lavori pubblici per come prescritto dall'art. 1 del D.Lgs. n. 163/2006. Allo stesso modo deve essere censurato il criterio per la determinazione della seconda voce di danno pur esso impropriamente ricondotto sotto la disciplina del D.P.R. 207/2010, applicabile solo all'appalto di lavori pubblici. In ogni caso, per quanto attiene al danno emergente risulta in atti che i lavori al momento della sospensione era ancora in una fase iniziale, limitati allo scavo ed allo sbancamento e che, comunque, con la riattivazione del permesso edilizio la Società avesse ripreso regolarmente la propria attività edilizia, sicché risultava inammissibile l'ulteriore domanda in ordine all'asserita perdita di chance, così come la inammissibilità di ogni richiesta di danni non patrimoniali in via equitativa. Ed ancora,
“incomprensibile poi, è la sentenza nella parte in cui condanna il , a risarcire i Parte_1 presunti danni patiti dal Sig. quale fideiussore e dal legale rappresentante della Controparte_3
8 sig. Ed infatti, il ribadisce quanto eccepito in primo grado sulla Controparte_2 Pt_1 carenza di legittimazione attiva di entrambe le persone fisiche non essendo essi diretti destinatari di alcuna attività provvedimentale della p.a.. Trattasi di soggetti totalmente estranei, riguardo agli effetti dell'attività procedimentale amministrativa intercorsa solo tra il e la Parte_1 suddetta Società” (cfr. citazione in appello, pag. 23). Quanto al quantum determinato dal giudice di prime cure, esso è del tutto generico e non dimostrato.
3.4 Il primo motivo è fondato con conseguente assorbimento del secondo e del terzo motivo.
3.4.1 Si è già detto che il Giudice di prime cure ha rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, formulata dal . Parte_1
A fondamento della statuizione di rigetto è posta la seguente motivazione:
“Preliminarmente, va rigettato il difetto di Giurisdizione.
Parte convenuta ritiene che la domanda risarcitoria avanzata ricada nell'ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in quanto afferente controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti amministrativi in materia urbanistica ed edilizia concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio in ossequio del combinato disposto degli artt. 30 e 133, comma 1, lett. f), c.p.a.
Va richiamato quanto affermato dalle Sezioni Unite Cass. Civ., Sez. Unite, ord. 4/09/2015, n. 17586.
Nel caso di specie, infatti, la situazione è quella del proprietario titolare dello ius aedificandi, che, ottenuto il permesso di costruire, iniziata l'attività di edificazione sul fondo, facendo affidamento incolpevole sulla apparente legittimità dell'atto, venga successivamente privato del diritto ad edificare.
Viene in considerazione un danno che oggettivamente prescinde da valutazioni sull'esercizio del potere pubblico, fondandosi su doveri di comportamento il cui contenuto certamente non dipende dalla natura privatistica o pubblicistica del soggetto che ne è responsabile, atteso che, anche la pubblica amministrazione, come qualsiasi privato, è tenuta a rispettare, nell'esercizio dell'attività amministrativa principi generali di comportamento, quali la perizia, la prudenza, la diligenza e la correttezza. Così argomentando la Corte di Cassazione conclude affermando che, la parte che agisce in giudizio non è stata destinataria di un provvedimento ablatorio, di un comportamento silenzioso, di atti o comportamenti di cui avrebbe potuto avere ragione di postulare l'illegittimità sollecitando l'ulteriore eventuale ristoro del danno. Secondo le SSUU, allora, il destinatario di un provvedimento favorevole ma illegittimo, che invoca la tutela risarcitoria, non postula un esercizio illegittimo del potere, ma la colpa che connota un comportamento consistito, per contro, nell'emissione di atti favorevoli, poi ritirati per pronunzia giudiziale (o in autotutela), che hanno creato affidamento nella loro legittimità ed orientato una corrispondente successiva condotta pratica, poi dovuta arrestare.
Sussiste, quindi, nel caso in esame, la giurisdizione del giudice ordinario” (cfr. sentenza, pagg. 2-
3).
9 Si tratta di motivazione che non può essere condivisa poiché travisa il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite con la citata pronuncia.
Si legge infatti nell'Ordinanza n. 17586 del 2015 che: Ҥ1.La questione di giurisdizione che queste
Sezioni Unite sono chiamate a risolvere dal regolamento preventivo in esame è quella della individuazione della giurisdizione sulla controversia che il privato – il quale abbia visto eliminare, per effetto di annullamento in sede giurisdizionale ottenuto da controinteressati e divenuto definitivo, il provvedimento che gli aveva attribuito una concessione a costruire un'opera su area demaniale in vista della successiva gestione di un pubblico servizio erogabile tramite di essa, una volta realizzata - introduca, adducendo che la p.a., adottando l'atto ampliativo in modo illegittimo lo avrebbe indotto a confidare incolpevolmente nella legittimità del provvedimento ed a comportarsi di conseguenza, cagionandogli un danno rappresentato sia dalla sopportazione delle spese sostenute per le attività di esecuzione dell'opera compiute nella vigenza del provvedimento ampliativo, tenuto conto della perdita dei relativi manufatti, sia dal venir meno del lucro cessante che sarebbe derivato dai futuro introiti conseguibili tramite l'attività di gestione del pubblico servizio erogato attraverso
l'opera una volta terminata”. In tale ipotesi, sussisterebbe la giurisdizione dell'a.g.o. dacché, nel caso di annullamento (legittimo) di un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del privato, quest'ultimo, a seguito della nuova situazione determinatasi, denuncia la lesione (non già di un interesse legittimo pretensivo bensì) di una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell'integrità del suo patrimonio che, secondo le prospettive del caso concreto, emerge laddove si deduca di aver sopportato perdite e/o mancati guadagni a causa dell'agire della
P.A. concretatosi nell'illegittima emissione del provvedimento. Si tratta, cioè, di tutelare l'affidamento incolpevole del privato nella legittimità del provvedimento poi venuto meno perché annullato in sede giurisdizionale o in autotutela.
Ebbene, è evidente che, il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite con la cit. Ordinanza 4 settembre 2015, n. 17586, e posto dal Tribunale di Cosenza ha fondamento della statuizione di rigetto dell'eccezione di carenza di giurisdizione del G.O. in favore del G.A., non possa trovare applicazione nel caso di specie, poiché esso è destinato a disciplinare l'ipotesi – che non ricorre nella fattispecie - in cui venga annullato (legittimamente) un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del privato (cfr. Cass., Sez. Un., 23 gennaio 2018, n. 1654: “Ritengono le Sezioni Unite di prestare adesione a tale indirizzo interpretativo, il quale ha trovato ulteriore ed argomentata conferma nelle più recenti pronunce di legittimità […] nonché in Cass. Sez. Un. ord. 4 settembre
2015 n. 17586, in cui è stato affermato che, nei casi in cui venga annullato (legittimamente) un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del privato, quest'ultimo […]”). E tanto, sia nell'ipotesi di annullamento in sede giurisdizionale divenuto definitivo del provvedimento favorevole per il privato, sia nell'ipotesi in cui il venir meno di tale provvedimento discenda da esercizio del potere di
10 annullamento in autotutela, che, dopo essere stato emesso, si sia consolidato per mancata impugnazione oppure a seguito di rigetto del relativo ricorso in sede giurisdizionale del beneficiario.
Si tratta di orientamento recentemente riaffermato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 2175 del
24 gennaio 2023, con la quale esse hanno confermato la giurisprudenza della Corte di legittimità anche in relazione alle controversie risarcitorie che traggano origine dalla caducazione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del privato adottati in materie soggette alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In sintesi, “l'oggetto del giudizio di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica che sia stato annullato, in autotutela o dal giudice ammnistrativo, non è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento poi annullato, né è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento di annullamento del primo (ove l'annullamento sia avvenuto in autotutela o in sede giurisdizionale).
L'illegittimità del provvedimento annullato (e la legittimità dell'eventuale provvedimento di annullamento in autotutela), costituiscono, infatti, presupposti della lite, che restano all'esterno del perimetro della regiudicanda. L'oggetto del suddetto giudizio, invece, è il modo in cui
l'amministrazione – nonché, va aggiunto, lo stesso privato destinatario del provvedimento – hanno
o non hanno osservato le regole di correttezza nei reciproci rapporti”.
Nel caso che ci occupa, però, secondo la prospettazione degli attori, i danni sono causalmente da ricondurre – non già alla caducazione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica degli attori medesimi, bensì – al provvedimento di sospensione del permesso di costruire n. 58 del 5 agosto
2009, i.e. l'ordinanza di sospensione dei lavori a titolo cautelativo adottata dal Parte_1 in data 16 marzo 2011, ordinanza della quale, peraltro, non ha avuto luogo l'annullamento né in sede giurisdizionale (poiché non impugnata dai ricorrenti) né, tantomeno, in sede di autotutela.
È evidente che, nel caso in ispecie, ricorre la (ben) diversa ipotesi di domanda di risarcimento del danno da provvedimento amministrativo sfavorevole.
Tanto si evince, agevolmente, dal mero esame del libello introduttivo, laddove gli attori adducono che, l'ordinanza di sospensione dei lavori in parola avrebbe “determinato il blocco del cantiere, con perdita dell'affare e ogni altra conseguenza di carattere economico, nonché l'incardinarsi di un processo penale a carico dell'allora Amministratore unico della società” (cfr. citazione, pag. 13).
Essa ordinanza sarebbe stata causa di una situazione di stallo generatrice dei danni dettagliatamente illustrati nell'atto di citazione, pag. 16 e ss. (danni cd. da “fermo cantiere”, corrispondenti alle spese generali infruttifere “che la società ha dovuto sostenere a causa della illegittima sospensione dei lavori”; danno da ritardato conseguimento dell'utile, configurabile “in caso di illegittima sospensione dei lavori”; danni derivanti dalla perdita dell'affare e dalla restituzione del doppio della caparra confimatoria, relativamente a due preliminari di vendita stipulati dalla società con due acquirenti;
ingenti danni derivanti dal deterioramento dei rapporti bancari “a seguito della
11 illecita sospensione dei lavori di che trattasi”; relativamente ai danni da lucro cessante, gli attori hanno lamentato il mancato guadagno “che la avrebbe ottenuto nel caso in cui CP_4
l'iniziativa imprenditoriale fosse regolarmente proseguita, senza il locco causato dalla illecita condotta del ”; la perdita di chance e i danni non patrimoniali cagionati agli attori Parte_1 dalla vicenda de qua).
Posta la non pertinenza del principio di diritto enunciato dalla Suprema Corte a Sezioni Unite con l'Ordinanza n. 17586/2015, il cui richiamo, da parte del Tribunale, appare, dunque, del tutto erroneo, reputa la Corte che, la controversia appartenga, piuttosto, alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, lett. f) c.p.a. (D.Lgs. n. 104/2010), che attribuisce alla giurisdizione di tale giudice le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio.
È indubbio, infatti, che una controversia relativa all'esercizio del potere di rilasciare o non rilasciare un permesso di costruire rientri nella materia urbanistica ed edilizia ed è, quindi, attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche quando la situazione soggettiva dedotta in giudizio abbia consistenza di diritto soggettivo (come si verifica, ad esempio, quando la domanda abbia ad oggetto il risarcimento del danno causato da un atto illegittimo di esercizio di tale potere).
Allo stesso modo, non può ragionevolmente dubitarsi che una volta perfezionatosi e divenuto esecutivo il titolo edilizio rilasciato, con piena espansione del cd. ius aedificandi, il potere cautelare della P.A. ai fini della sospensione dell'efficacia del titolo rilasciato, vada ad incidere riduttivamente su un diritto soggettivo, dall'autorità comunale fuori dai casi previsti dall'art. 27, comma 3, del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380 , esso, se fonte di danno per il privato, può dare luogo a responsabilità della
P.A.
La pretesa risarcitoria dedotta nel presente giudizio dalla e da signori Controparte_7
e invero, ha ad oggetto un danno che, nella prospettazione degli attori, è stato CP_2 CP_3 causato da un provvedimento dell'amministrazione comunale (i.e. l'ordinanza di sospensione dei lavori). Un danno, cioè, da provvedimento amministrativo illegittimo perché la sospensione dei lavori
è stata disposta sul presupposto che il permesso di attività edilizia n. 58 fosse stato rilasciato indebitamente in quanto privo dell' “atto di vincolo paesaggistico imposto sui corsi d'acqua ai sensi dell'art. 82 del D.P.R. n° 616 del 24/07/1997”, vincolo paesaggistico, in realtà, inesistente.
Orbene, già le ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 hanno affermato che la giurisdizione amministrativa presuppone l'esistenza di una controversia sul legittimo esercizio di un potere autoritativo ed è preordinata ad apprestare tutela (cautelare, cognitoria ed esecutiva) contro l'agire pubblicistico della pubblica amministrazione. L'attribuzione al giudice amministrativo del potere di condannare l'amministrazione al risarcimento del danno conseguente al modo in cui essa ha esercitato il potere tende a rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo non solo la fase del
12 controllo di legittimità dell'azione amministrativa, ma anche quella del risarcimento del danno. Il presupposto perché si possa predicare la sussistenza della giurisdizione amministrativa, tuttavia, è che il danno di cui si chiede il risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione sia causalmente collegato alla illegittimità del provvedimento amministrativo;
in altri termini, che la causa petendi dell'azione di danno sia l'illegittimità del provvedimento della pubblica amministrazione. È necessario, cioè, “che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo. […] Deve quindi concludersi, riprendendo ancora una volta l'insegnamento della Corte costituzionale, che per radicare la giurisdizione, anche esclusiva, del giudice amministrativo <<è richiesto che l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti (le “particolari materie” devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, n.d.r.), come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali ai sensi dell'art. 11 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (…), sia infine mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell'esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio. In tale ultimo caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla giurisdizione del giudice ordinario>> (così Corte cost. n. 35/2010 § 2.2)”
(cfr. Cass., Sez. Un., 28 aprile 2020, n. 8236).
Nella fattispecie in esame, non vi è dubbio che, l'azione risarcitoria proposta sia riconducibile, sul piano eziologico, al cattivo esercizio, implicitamente lamentato nel medesimo atto di citazione, del potere amministrativo, in materia riferita all'urbanistica e all'edilizia.
In tal contesto, deve ribadirsi che la cognizione sulla domanda risarcitoria del privato per i danni asseritamente causati da atti illegittimi – ovvero anche dalla mancata adozione di atti che avrebbero dovuto essere emanati da parte dell'autorità amministrativa competente – spetti alla giurisdizione del giudice amministrativo (v. Cass., Sez. Un., 12 febbraio 2024, n. 3755).
L'art. 133, lett. f), c.p.a., va, infatti, letto in combinato disposto con l'art. 30, ultimo comma, del c.p.a.,
a norma del quale “Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nella materia di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi, conosce esclusivamente il giudice amministrativo”.
In accoglimento del primo motivo di appello, e in totale riforma della sentenza impugnata, va, pertanto, dichiarata la giurisdizione del Giudice Amministrativo davanti al quale le parti potranno riassumere la causa ex art. 59 L. n. 69/2009, nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.
La richiesta formulata dalle parti appellate nella comparsa di risposta e reiterata nella comparsa conclusionale di sospensione del processo, ai sensi dell'art. 295 c.p.c., per poter proporre regolamento preventivo di giurisdizione “nel caso in cui l'ill.ma Corte adita la ritenga meritevole di accoglimento” l'eccezione di difetto di giurisdizione, non può essere accolta. Ed infatti, in disparte
13 ogni valutazione in ordine alla ammissibilità di regolamento di giurisdizione da proporsi dopo che la causa è stata decisa nel merito in primo grado [è il caso di specie], vi è che, comunque, la sospensione del processo per effetto della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione
è disciplinata da una norma ad hoc, vale a dire l'art. 367 c.p.c. che demanda l'adozione del provvedimento di sospensione al giudice davanti a cui pende la causa, previo deposito di una copia del ricorso per cassazione proposto a norma dell'art. 41, primo comma, dopo la notificazione alle altre parti. Il che significa, in buona sostanza, che prima va proposto il regolamento di giurisdizione, con ricorso notificato a controparte, e poi il giudice può, eventualmente, concedere la sospensione del processo se non ritiene l'istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata. Avendo le parti appellate ritenuto, evidentemente, di non proporre regolamento preventivo di giurisdizione, nei tempi e nei modi previsti dalle citate norme, è evidente che l'istanza di sospensione si appalesa assolutamente inammissibile.
Ogni altra questione posta dalle parti resta assorbita.
§ 4. Le spese processuali
4.1 Le spese di lite dei due gradi di giudizio seguono la soccombenza.
Esse si liquidano come da dispositivo, secondo i criteri previsti dal D.M. n. 147/2022 per le cause di valore indeterminabile di media complessità, parametri minimi – avendo la Corte definito la causa con l'accoglimento di una questione pregiudiziale di rito – e per tutte le fasi.
4.2 Definitivamente a carico delle parti appellate soccombenti vanno poste le spese di CTU.
4.3 Stante il tenore della decisione (accoglimento dell'appello), non sussistono le condizioni per l'applicazione del disposto dell'art. 13, comma 1-quater d.P.R. 115/2002 introdotto dalla legge 228 del 2012.


P.Q.M.


La Corte di Appello di Catanzaro, Seconda Sezione Civile, definitivamente decidendo sull'appello proposto dal , in persona del Sindaco pro tempore, nei confronti di Parte_1 [...]
in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_4 Controparte_2
e , con atto di citazione notificato il 19 febbraio 2021, e avverso la sentenza Controparte_3 del Tribunale di Cosenza n. 125/2021 resa e pubblicata il 20 gennaio 2021, notificata il 22 gennaio
2021, così provvede:
a. Accoglie l'appello e, per l'effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario a favore del Giudice Amministrativo, davanti al quale le parti potranno riassumere la causa ex art. 59 L. n. 69/2009, nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza;

b. Condanna la Società in persona del legale rappresentante pro Controparte_4 tempore, e , in solido, al pagamento in favore del Controparte_2 Controparte_3
delle spese di lite dei due gradi di giudizio liquidate in € 5.431,00 per Parte_1
14 compenso professionale per il primo grado e in € 2.556,00 per spese ed € 6.079,00 per compenso professionale per l'appello, oltre rimborso forfetario delle spese generali nella misura del 15%, i.v.a., se dovuta, e c.p.a. come per legge;

c. Pone definitivamente a carico della Società in persona del legale Controparte_4 rappresentante pro tempore, di e di , in solido, le Controparte_2 Controparte_3 spese di CTU.
Così deciso il 10 aprile 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
dott.ssa Anna Maria Raschellà dott.ssa Carmela Ruberto
15 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ Cass. Sez. U., 16 novembre 2017, n. 27199: “Gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal d.l. n. 83 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 134 del 2012, vanno interpretati nel senso che l'impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di “revisio prioris instantiae” del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata”.