R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI P^ALERMO PRIMA SEZIONE CIVILE composta dai sigg.ri Magistrati dr. Giovanni D'Antoni Presidente dr.ssa Maria Letizia Barone Consigliere dr. Angelo Piraino Consigliere rel. riunita in camera di consiglio ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1542 dell'anno 2019 del Ruolo Generale degli Af- fari civili contenziosi, promossa nel presente grado di giudizio
DA
(C.F. Parte_1
, in persona del legale rappresentante pro tempore, con il P.IVA_1 patrocinio dell'avv. Sandro Di Carlo (PEC e Email_1 dell'avv. Giancarlo Pellegrino (PEC Email_2
appellante
CONTRO
Controparte_1
(C.F. ), in persona del le-
[...] P.IVA_2 gale rappresentante pro tempore, con il patrocinio per legge dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo (PEC
Email_3
appellato
NEL GIUDIZIO DI APPELLO PROPOSTO AVVERSO
La sentenza n. 1097/2019, pronunciata dal Tribunale di Palermo, in com- posizione monocratica, in data 20-28/02/2019
OGGETTO: Altre controversie di diritto amministrativo
CONCLUSIONI DELLE PARTI
Conclusioni per la parte appellante:
« - In riforma della sentenza impugnata, nel merito, accogliere per i motivi tutti dedotti in narrativa il proposto appello e, per l'effetto, in riforma del-
Corte di Appello di Palermo pag. 1 di 10 la sentenza impugnata sentenza n. 1097/2019, NRG 14890/2016 emessa in data 20.2.2019 pubblicata in data 28.2.2019 emessa dal Tribunale di Pa- lermo così disporre: In via principale:
- Accertare, ritenere e dichiarare l'avvenuta violazione di legge, l'avvenuta violazione dei principi che regolano la P.A., il vizio di eccesso di potere, in relazione alla nota prot. 28465 del 17.12.2015 a firma del Dirigente del servizio, Dr. , all'appendice al verbale di saldo, a firma Persona_1 del Dirigente del servizio, dott. , alla nota prot. 28553 Persona_1 del 18.12.2015;
- Per l'effetto, annullare e\o disapplicare e\o dichiarare la nullità della no- ta prot. 28465 del 17.12.2015 a firma del Dirigente del servizio, Dr.
[...]
, dell'appendice al verbale di saldo, a firma del Dirigente del Persona_2 servizio, dott. e della nota prot. 28553 del 18.12.2015; Persona_1
- Per i motivi esposti in narrativa e per qualsiasi ragione emersa in corso di causa, annullare e\o disapplicare e\o dichiarare la nullità della nota prot. 28465 del 17.12.2015 a firma del Dirigente del servizio, Dr. Persona_3
, dell'appendice al verbale di saldo, a firma del Dirigente del servizio,
[...] dott. , della nota prot. 28553 del 18.12.2015; Persona_1
- Accertare, ritenere e dichiarare la sussistenza dell'obbligazione di paga- mento del saldo dovuto scaturente dal provvedimento di concessione ed ammissione al finanziamento ut supra descritto nonché nel “verbale di vi- sita e certificato di accertamento avvenuta esecuzione lavori finale”, in fa- vore dell' , da parte Parte_1 dell'Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo e della Pesca Mediterranea della Regione Siciliana;

- Condannare l' convenuto al pagamento della complessiva CP_1 somma euro 60.593,93 oltre interessi e rivalutazione istat e fino al soddi- sfo;

- Con qualsiasi provvedimento e statuizione e per qualsiasi ragione emer- sa, condannare l' Controparte_1
al pagamento, in favore dell'
[...] [...]
, al pagamento della complessiva somma euro Parte_2
60.593,93 oltre interessi e rivalutazione istat e fino al soddisfo;

- Con vittoria di spese e compensi oltre oneri di legge da distrarre in favore dei sottoscritti difensori antistatari.»
Conclusioni per l'amministrazione appellata:
«Tanto premesso si chiede il rigetto dell'appello e di tutte le domande di parte attrice. Si chiede, altresì, la condanna di controparte al pagamento
Corte di Appello di Palermo pag. 2 di 10 delle competenze e degli onorari di giudizio;
salve beninteso, ed a parte, le spese prenotate a debito, nell'importo che risulterà dalle annotazioni a campione.»
MOTIVI DELLA DECISIONE IN FATTO ED IN DIRITTO

1. Con citazione regolarmente notificata, l' Parte_3
conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Palermo
[...]
l' e della Controparte_2 [...]
, riassumendo un giudizio già in- Controparte_3 trodotto dinanzi al TAR Sicilia e concluso con declinatoria di giurisdizione, premetteva di avere ottenuto nell'ambito del bando di cui al PSR Sicilia 2007-2013 un contributo pubblico di € 910.537,83 (pari al 75% dell'investimento complessivo di € 1.214.050,00) per la realizzazione di una strada interaziendale e chiedeva, previo accertamento dell'insussistenza della pretesa restitutoria vantata nei suoi confronti, la condanna dell'assessorato convenuto al pagamento del saldo, pari a com- plessivi € 60.593,93.

2. L'assessorato convenuto si costituiva con comparsa del 16/1/2017, op- ponendosi all'accoglimento della domanda.

3. Con sentenza n. 1097/2019, pronunciata in data 20-28/02/2019, il Tri- bunale di Palermo rigettava la domanda, disponendo la compensazione delle spese processuali.

4. Con citazione del 22/7/2019, l Parte_1
ha proposto appello avverso la predetta sentenza, chiedendo, in in-
[...] tegrale riforma della stessa, l'accoglimento delle domande originariamen- te proposte.

5. L'amministrazione regionale appellata si è costituita con comparsa del
21/11/2019, opponendosi all'accoglimento dell'impugnazione.

6. Le parti hanno precisato le rispettive conclusioni con le note depositate in sostituzione dell'udienza del 5/6/2024 e con ordinanza del 13/6/2024 la causa è stata posta in decisione, con l'assegnazione dei termini di rito per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.

7. Con un unico sostanziale motivo di impugnazione, sebbene articolato su più profili, l'associazione appellante contesta la violazione dell'art. 112 c.p.c., per l'omessa pronuncia sulla domanda di disapplicazione delle note prot. n. 28465/2015 e n. 28553/2015 dell'assessorato appellato che, se- condo la prospettazione posta a fondamento del motivo di impugnazione, sarebbero illegittimi sotto più profili.

8. Al riguardo, i fatti rilevanti della controversia risultano essere i seguen-
Corte di Appello di Palermo pag. 3 di 10 ti:
- in data 31 agosto 2009 l'associazione appellante ebbe a presentare un'istanza di aiuto (n. 84750412110) per la costruzione di una strada interaziendale, per un importo totale della spesa prevista di
€ 1.351.548,25, con un contributo richiesto di € 1.013.661,19;
- in data 31 dicembre 2010, con il decreto n. 1778, l'Assessorato eb- be ad approvare il progetto, ammettendo a finanziamento un im- porto di € 1.214.050,45 e concedendo un contributo pari al 75% della spesa, per un totale di € 910.537,84. A seguito di ciò nell'anno 2011 l'assessorato ebbe ad erogare una prima anticipa- zione del 50% del contributo, per un importo di € 455.268,92, e un successivo pagamento a fronte dello Stato Avanzamento Lavori (SAL) per un importo di € 361.739,77;
- in data 20 settembre 2012, su richiesta dell'Associazione appellan- te, l'Assessorato appellato concesse una proroga per il completa- mento dei lavori con decreto n. 1184, fissando il nuovo termine del 22 gennaio 2013 per la conclusione delle opere;

- in data 22 gennaio 2013 l' appellante ebbe a presen- Parte_1 tare telematicamente la domanda di pagamento del saldo (n. 84750688248) per un importo di € 93.529,15;
- in data 20 febbraio 2013, i funzionari incaricati dall'Assessorato, dott. e dr. , ebbero a re- Controparte_4 Persona_4 digere il "Verbale di visita e certificato di accertamento avvenuta esecuzione lavori finale", attestando la conformità dei lavori al progetto e la congruità della spesa;

- in data 25 giugno 2014 l ebbe a trasmettere ulteriore Parte_1 documentazione, comprendente la prova di pagamenti effettuati nel periodo successivo al 22 gennaio 2013;
- con determinazione del 21 luglio 2014, l'assessorato appellato eb- be ad applicare una sanzione di € 32.927,41 (pari al 6% del contri- buto a saldo), per il ritardo nella presentazione della documenta- zione, rideterminando il saldo dovuto in € 60.593,93;
- a seguito di un riesame della pratica, con note prot. 28465 del
17/12/2015 e prot. n. 28553 del 18/12/2015 ebbe a revocare il saldo precedentemente accertato, rimodulando il verbale di accer- tamento e a dichiarare inammissibili i pagamenti effettuati dall'As- sociazione dopo il termine del 22 gennaio 2013, ricalcolando l'importo del contributo dovuto e applicando ulteriori sanzioni, co- sì richiedendo la restituzione dell'importo di € 174.217,87, mag- giorata di un'ulteriore sanzione del 10%, applicando la sanzione prevista dall'art. 30 Reg. (CE) 65/2011 (per un importo di €
Corte di Appello di Palermo pag. 4 di 10 127.554,86) e la sanzione prevista dall'art. 19 DM 30125/2009 (€ 12.637,30).

9. L'odierna associazione appellante contesta la legittimità di tali ultime due note, eccependo:
- la duplicazione della sanzione, per aver applicato una seconda e più grave sanzione per la medesima fattispecie di ritardo nella pre- sentazione della documentazione attestante gli avvenuti versa- menti;

- l'illegittima esclusione dei versamenti e conseguente applicazione errata dell'Art. 30 Reg. CE 65/2011 con riguardo a tutti i versamen- ti eseguiti con valuta successiva alla data di ultimazione dei lavori del 22.1.2013, in contrasto con le precedenti comunicazioni (note prot. 78819 del 13.10.2014 e prot. 32.927.415952 del 7.11.2014), che avevano riconosciuto ammissibili i pagamenti tardivi, appli- cando solo le sanzioni per il ritardo nella presentazione della do- cumentazione;

- l'arbitraria applicazione dell'art. 9 del DDG di concessione, inter- pretandolo in modo da richiedere che i pagamenti fossero comple- tati entro la scadenza dei lavori (22.1.2013), mentre la norma im- poneva solo la trasmissione della documentazione;

- la violazione del principio del legittimo affidamento, per avere l'amministrazione revocato a distanza di oltre un anno i provvedi- menti che avevano quantificato il saldo dovuto in € 60.593,93, co- sì ledendo l'aspettativa dell'immodificabilità della vicenda e della debenza del saldo;

- la violazione dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedi- mento amministrativo ex (L. n. 241 del 1990) e l'adozione degli atti in "manifesta solitudine istruttoria".
10. Con riguardo all'ultima delle predette contestazioni, va rammentato che ai sensi dell'art. 1, comma 1-bis, della L. 241/1990, introdotto dalla L.
11 febbraio 2005, n. 15 «la pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, sal- vo che la legge disponga diversamente».
11. Orbene, secondo l'orientamento costante della giurisprudenza di le- gittimità, con riferimento alle controversie insorte nella fase esecutiva dei contratti pubblici (come appalti o concessioni di servizi), una volta supera- ta la fase pubblicistica dell'affidamento (retta dal potere discrezionale e soggetta alla giurisdizione amministrativa), il rapporto contrattuale si svolge su un piano di parità. La P.A. e il contraente privato, stipulato il
Corte di Appello di Palermo pag. 5 di 10 contratto, divengono parti di un sinallagma privatistico, giacché nella fase esecutiva la posizione del privato si qualifica come diritto soggettivo per- fetto, e non più come interesse legittimo.
12. Tale natura bifasica si riscontra anche nella tematica della gestione dei finanziamenti pubblici, laddove nella fase della concessione del finanzia- mento la P.A. esercita il suo potere tipico, compiendo una ponderazione comparativa degli interessi pubblici e privati e la posizione del privato è di interesse legittimo alla corretta azione amministrativa, mentre nella fase della esecuzione del finanziamento, che si colloca a valle dell'adozione del provvedimento di concessione, si instaura un rapporto paritetico, forma- lizzato nella convenzione o contratto di finanziamento, di tal che l'eroga- zione materiale delle somme, la verifica dell'adempimento degli obblighi da parte del beneficiario, la liquidazione dei saldi e la ripetizione del con- tributo non costituiscono atti di esercizio di un potere discrezionale, ma atti di gestione del sinallagma adottati iure privatorum, giacché il benefi- ciario è titolare di un diritto soggettivo perfetto (per tutte si v. Cass. SS.UU. ord. n. 19966 del 2023 e C. Stato Ad. Plen. n. 6 del 2014).
13. L'atto di liquidazione del saldo dovuto e di applicazione delle eventuali sanzioni per l'inadempimento si colloca esattamente nel perimetro dell'esecuzione del finanziamento, di tal che allo stesso non può trovare applicazione l'apparato garantistico previsto dalla L. n. 241 del 1990, do- vendo, piuttosto, trovare applicazione gli obblighi di correttezza e di buo- na fede nell'esecuzione del contratto di cui agli artt. 1175 e 1375 cod. civ..
14. Nel caso in esame non appare ravvisabile nemmeno la violazione dell'obbligo di comportamento secondo buona fede, dal momento che l'adozione di un primo atto contenente la quantificazione di un saldo posi- tivo, evidentemente viziato da un errore di fatto, non può ritenersi idoneo a determinare la formazione di un legittimo affidamento nell'altro con- traente, allorquando quel saldo risulti non dovuto per condotte inadem- pienti imputabili allo stesso contraente che invoca la tutela del proprio af- fidamento.
15. Ciò posto, come correttamente evidenziato dal Tribunale di Palermo, ai sensi dell'art. 9 del decreto di ammissione al finanziamento n. 1778 del 31/12/2010, la domanda di pagamento del saldo doveva essere presenta- ta telematicamente entro la scadenza del termine per l'ultimazione dei la- vori e doveva essere “corredata dalla documentazione di rito (elaborati tecnico contabili), dalle fatture in originale quietanzate, dai certificati di pagamento redatti dal direttore dei lavori che ne autorizza il pagamento, dalle copie degli assegni e/o bonifici relativi ai pagamenti effettuati, dalla
Corte di Appello di Palermo pag. 6 di 10 copia del registro contabile e dall'estratto conto bancario dal quale si evincono le transazioni eseguite”.
16. Il tenore letterale di tale previsione non consente dubbi circa il fatto che tutti i pagamenti, per essere considerati validi ai fini dell'erogazione del finanziamento, dovessero essere effettuati entro la data di ultimazio- ne prevista, sicché deve ritenersi che correttamente l'amministrazione abbia escluso dalle opere finanziabili quelle il cui l'effettivo esborso è av- venuto dopo tale data.
17. Non può ritenersi, dunque, che sia applicabile unicamente la sanzione relativa alla tardiva trasmissione della documentazione, dovendosi, al contrario, quantificare le somme dovute con l'esclusione di quelle relative ai pagamenti tardivamente effettuati.
18. Con riguardo, infine, alla contestazione relativa alla erronea duplica- zione delle riduzioni applicate, va rilevato che ai sensi dell'art. 30 del Re- golamento UE n. 65/2011 della Commissione del 27/1/2011:
«1. I pagamenti sono calcolati in funzione degli importi risultati ammissibili nel corso dei controlli amministrativi. Gli Stati membri esaminano la domanda di pagamento ricevuta dal beneficiario e stabiliscono l'importo ammissibile al sostegno. Essi stabiliscono: (a) l'importo erogabile al beneficiario esclusivamente in base alla domanda di pagamento;
(b) l'importo erogabile al beneficiario in esito all'esame dell'ammissibilità della domanda di pagamento. Se l'importo stabilito in applicazione della lettera a) supera l'im- porto stabilito in applicazione della lettera b) di oltre il 3 %, all'importo stabilito in applicazione della lettera b) si applica una riduzione. L'importo della riduzione è pari alla differenza tra questi due importi. Tuttavia non si applicano riduzioni se il beneficiario è in grado di dimostrare che non è responsabile dell'inclusione dell'importo non ammissibile.


2. Qualora si accerti che un beneficiario ha reso deliberatamen- te una falsa dichiarazione, l'operazione di cui trattasi è esclusa dal sostegno del FEASR e si procede al recupero degli importi già versati per tale operazione. Inoltre, il beneficiario è escluso dal sostegno nell'ambito della stessa misura per l'anno civile dell'accertamento e per l'anno civile successivo.
Corte di Appello di Palermo pag. 7 di 10

3. Le riduzioni e le esclusioni di cui ai paragrafi 1 e 2 si applica- no, mutatis mutandis, alle spese non ammissibili individuate nel corso dei controlli a norma degli articoli 25 e 29.»
19. Ai sensi, invece, dell'art. 19 del D. M. n. 30125 del 2009, come modifi- cato dal D.M. n. 10346 del 2011:
«1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 30 del regolamento (UE) n. 65/11, in caso di mancato rispetto degli impegni ai quali è subordinata la concessione dell'aiuto per le misure previste dall'articolo 25 del medesimo regolamento e dagli articoli 63 lettera c), 66 e 68 del regolamento (CE) n. 1698/05, si applica per ogni infrazione una riduzione o l'esclusione dell'importo complessivo dei pagamenti ammessi o delle domande ammes- se, per l'operazione o la misura a cui si riferiscono gli impegni violati.


2. La percentuale della riduzione non può essere inferiore al 3% ed è determinata, ove pertinente, in base alla gravità, entità e durata di ciascuna violazione secondo le modalità di cui all'allegato 7.


3. In caso di violazioni di più impegni, si applica il cumulo delle riduzioni entro il limite massimo dell'importo complessivo dei pagamenti ammessi o delle domande ammesse.


4. Ove si accertino violazioni di gravità, entità e durata di livello massimo, o nei casi previsti dai documenti di programmazione approvati dalla Commissione Europea e dalle relative disposi- zioni attuative, il beneficiario è escluso dal sostegno della ope- razione o misura a cui si riferiscono gli impegni violati con revo- ca del provvedimento concessivo e conseguente recupero degli importi erogati.»
20. Dall'esame delle due disposizioni si evince chiaramente che la prima si riferisce alla mancata ammissione di importi conseguente all'esito dei controlli amministrativi, mentre la seconda al mancato rispetto di impegni ai quali è subordinata la concessione dell'aiuto.
21. La clausola di salvezza contenuta nell'incipit dell'art. 19, comma 1, del
D. M. n. 30125 del 2009 chiarisce la diversità dell'ambito applicativo delle due disposizioni, di tal che la seconda non può trovare applicazione nel caso di mancata ammissione di importi indebitamente richiesti e risultati non dovuti all'esito dei controlli, ma si riferisce alla violazione di obblighi ulteriori e differenti.
Corte di Appello di Palermo pag. 8 di 10 22. Nel caso in esame, dalla nota prot. 28465 del 17/12/2015 si evince che dai riscontri contabili, in virtù dell'esclusione dagli importi finanziabili dei pagamenti avvenuti dopo la data di conclusione delle opere, è stata rile- vata una differenza tra l'importo richiesto con la domanda di pagamento a saldo e l'importo del contributo erogabile di € 127.554,86 e che l'importo complessivo del contributo erogabile è stato quantificato in euro 782.981,98, pari al 75% della spesa ammissibile di euro 1.043.975,97 e che, giacché l'associazione appellante aveva ricevuto la somma di € 455.268,92 a titolo di anticipazione e la somma di € 361.739,77 a titolo di SAL, la stessa risultava debitrice dell'importo di euro 34.025,71.
23. Con la medesima nota vengono, altresì, applicate le riduzioni rispetti- vamente previste sia dall'art. 30 del Regolamento UE n. 65/2011 della Commissione del 27/1/2011, con una riduzione del finanziamento erogato di euro 127.554,86, che dall'art. 19 del D. M. n. 30125 del 2009, come modificato dal D.M. n. 10346 del 2011, in virtù della tardiva presentazione della documentazione, in misura pari al 3% del finanziamento, pari a € 12.637,30, calcolato sul finanziamento già ridotto in virtù della preceden- te riduzione.
24. Orbene, nel caso in esame la condotta relativa alla tardiva presenta- zione della documentazione si riferisce unitamente ai pagamenti effettua- ti dopo il termine di conclusione dei lavori e, dunque, unicamente ai pa- gamenti già ritenuti correttamente non ammissibili al finanziamento. In altre parole non si tratta di una condotta ulteriore e distinta rispetto a quella che ha già comportato l'esclusione dei pagamenti dal finanziamen- to e non può, dunque, integrare una violazione separata e ulteriore degli obblighi contrattualmente assunti.
25. Alla luce di ciò, la seconda delle predette riduzioni non può ritenersi essere stata correttamente applicata e da ciò consegue che l'importo del- le riduzioni legittimamente applicate è pari a € 127.554,86.
26. In virtù delle considerazioni sin qui svolte, l'importo effettivamente dovuto dall'associazione appellante in favore dell'amministrazione regio- nale appellata va quantificato nella seguente misura: finanziamento effettivamente ammissibile in base al-
782.981,98 € le spese tempestive Riduzione ex art. 30 Reg. UE n. 65/2011 127.554,86 € finanziamento spettante 655.427,12 € somme percepite a titolo di anticipazione e SAL 817.008,69 €
Corte di Appello di Palermo pag. 9 di 10 Importo da restituire 161.581,57 €
27. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, in parziale accoglimento dell'impugnazione proposta, l'importo del credito restitutorio legittima- mente vantato dall'amministrazione regionale va rideterminato nell'importo di euro 161.581,57, oltre interessi in misura legale a decorre- re dalla data della richiesta di restituzione sino all'effettivo pagamento.
28. In considerazione dell'esito complessivo della controversia, connotato da una parziale reciproca soccombenza, sussistono i presupposti per di- sporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese processuali di en- trambi i gradi del giudizio, dovendosi al riguardo confermare la pronuncia impugnata nella parte in cui ha già disposto la compensazione delle spese processuali del primo grado.

P.Q.M.


La Corte di Appello di Palermo, Prima Sezione Civile, definitivamente pro- nunziando, sentiti i procuratori delle parti:
• in parziale accoglimento dell'appello proposto dall'
[...]
nei confronti dell' Parte_1 [...]
Controparte_5
con citazione del 22/7/2019 avverso la senten-
[...] za n. 1097/2019, pronunciata dal Tribunale di Palermo, in composizio- ne monocratica, in data 20-28/02/2019 e in parziale riforma della sen- tenza appellata, accoglie parzialmente le domande proposte dall'associazione appellante con l'atto introduttivo del giudizio di pri- mo grado e, conseguentemente, accerta che il credito restitutorio vantato dall'amministrazione regionale appellata nei confronti dell'associazione appellante ammonta a euro 161.581,57, oltre inte- ressi in misura legale a decorrere dalla data della richiesta di restitu- zione sino all'effettivo pagamento;

• dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile della Corte di Appello, il 23/10/2024 La presente sentenza viene redatta su documen- to informatico e sottoscritto con firma digitale dal Presidente del collegio dr. Giovanni D'Antoni e dal consigliere relatore dr. Angelo Piraino ai sensi dell'art. 196 quinquies disp. att. c.p.c..
Corte di Appello di Palermo pag. 10 di 10