Repubblica Italiana IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Palermo, sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza, composta dai signori magistrati:
1) dott. Maria Giuseppa Di Marco Presidente
2) dott. Michele De Maria Consigliere
3) dott. Caterina Greco Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 370 R.G.A. 2023, promossa in grado di appello D A
, rappresentato e difeso dagli Avvocati MANGANO Parte_1
MASSIMILIANO e GEREMIA GIUSEPPE
- Appellante - C O N T R O
AUTONOMIE LOCALI Controparte_1 Controparte_2
PUBBLICA rappresentato e difeso Parte_2 dall'AVVOCATURA DELLO STATO DI PALERMO
- Appellato/appellante incidentale -
All'udienza del 3/10/2024 i procuratori delle parti concludevano come dai rispettivi atti difensivi. FATTO Con la sentenza n. 3462/2022 del 28.10.2022 il Tribunale di Palermo accoglieva parzialmente l'opposizione proposta da , con distinti Parte_1 ricorsi successivamente riuniti, avverso le ingiunzioni di pagamento nn. 84335 e 84329 emesse il 23.07.2019 ex R.D. n. 639/1910, con cui gli era stata chiesta la restituzione delle somme percepite in virtù dell'incarico di “soggetto attuatore di gestione, per gli atti di gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, di progettazione e realizzazione degli interventi” (conferito con ordinanza commissariale n. 2 del 2.02.2009), nell'ambito della gestione dei primi interventi di protezione civile diretti a far fronte alle situazioni emergenziali indicate nelle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3734/2009 e n. 3589/2007 (rispettivamente, la prima, riguardante “i danni conseguenti agli eventi atmosferici che hanno colpito il territorio nazionale nei mesi di novembre e dicembre 2008” e, la seconda, adottata per “fronteggiare l'emergenza determinatasi a causa della criticità del sistema portuale e dell'approvvigionamento idrico nel
1 territorio dell'isola di Pantelleria”, situazione di emergenza, quest'ultima, prorogata con successive ordinanze del 21.12.2007 e del 28.01.2010). Disattesa, in via preliminare, l'eccezione di inutilizzabilità, per il recupero di tali crediti, della procedura di riscossione disciplinata dal R.D. n. 639/1910, nel merito il Tribunale osservava che, in relazione agli incarichi aggiuntivi affidati al ricorrente con le ordinanze citate, lo stesso non aveva diritto ad alcun ulteriore compenso in forza del principio dell'onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti, espresso dall'art. 13 comma 4 della L. R. n. 10/2000 e dall'art. 24 comma 3 del D. Lgs. n. 165/2001, non derogato, nella fattispecie, né dalla circostanza che l'incarico in discorso trovasse fondamento in ordinanze extra ordinem emesse ai sensi della L. n. 225/1992, né che nell'espletamento di tali incarichi il avesse Parte_1 agito quale soggetto “esterno” all'amministrazione regionale;
ciò che, piuttosto, aveva rilievo – proseguiva il primo giudice - era la circostanza che gli incarichi medesimi fossero riconducibili all'ufficio dallo stesso già ricoperto, di Dirigente Generale del Dipartimento Regionale della Protezione Civile, sicché essi non avevano comportato altro se non lo svolgimento di attribuzioni istituzionalmente connesse al ruolo dirigenziale rivestito, per le quali era già prevista apposita remunerazione;
d'altro canto, le citate ordinanze non individuavano alcuna deroga ai principi anzidetti, a ciò non bastando il generico riferimento, contenuto soltanto nell'OPCM n. 3589/2007, alla L. r. n. 10/2000, in considerazione del nesso di
“necessaria strumentalità che deve caratterizzare il potere extra ordinem e per il conseguente divieto di interventi che prescindono dal contesto emergenziale”. Dichiarava pertanto il ricorrente tenuto alla restituzione delle somme di cui alle citate ingiunzioni di pagamento, seppur nei limiti di quanto da lui effettivamente percepito, ossia degli emolumenti al netto degli oneri fiscali e previdenziali, per un importo rispettivamente pari a € 10.728,35 ed a € 10.968,75, oltre interessi. Avverso tale sentenza ha interposto appello . Parte_1
L' Controparte_3 ha resistito al gravame proponendo, a sua volta, appello incidentale. All'udienza del 3.10.2024, sulle conclusioni delle parti di cui ai rispettivi atti difensivi, la causa è stata decisa come da dispositivo. MOTIVI Con l'interposto gravame, si duole che il Tribunale, Parte_1 erroneamente interpretando la normativa in tema di protezione civile e, segnatamente, trascurando la natura e gli effetti delle ordinanze extra ordinem adottabili, ex L. n. 225/1992, in situazioni di eccezionale urgenza, abbia ritenuto applicabile alla fattispecie in esame il principio della onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti, invece derogato dalla suddetta disciplina speciale ed, in particolare, dall'espressa previsione contenuta all'art. 3 dell'OPCM n. 3589/2007;
2 evidenzia, in ogni caso, che l'elenco delle norme derogate, contenuto all'art. 6 dell'ordinanza n. 3734/2009 ed all'art. 3 dell'OPCM n. 3589/2007, non poteva ritenersi tassativo, bensì meramente indicativo e non esaustivo;
tali disposizioni si sarebbero dovute, pertanto, interpretare estensivamente, come già ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato sent. n. 5903/2011), tenuto conto del tenore complessivo e della ratio sottesa alle ordinanze medesime: diversamente opinando, soggiunge, sarebbe rimasta illogica la previsione, agli artt. 7 della OPCM n. 3734 e 4 della OPCM n. 3589, della corresponsione di un compenso mensile ulteriore, limitato alla durata dello stato di emergenza e parametrato in misura percentuale alla retribuzione di posizione. Sotto altro concorrente profilo, lamenta che l'azione di recupero avviata dall'amministrazione regionale si porrebbe in contrasto con l'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU nella parte in cui garantisce il diritto al pacifico godimento dei beni, tutelando, in particolare, la legittima aspettativa al conseguimento ed alla preservazione di una certa utilità patrimoniale, nella specie l'emolumento percepito per l'assolvimento di un incarico pubblico: tutela, questa, che l'appellante invoca rappresentando come i pagamenti in questione siano stati effettuati spontaneamente, e senza riserva di ripetizione, dall'ente pubblico sulla base di disposizioni contenute nelle ordinanze emergenziali sopra ricordate, derogatorie al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, e siano stati riscossi nella ragionevole convinzione del loro carattere definitivo e stabile. L'appello principale non può essere accolto. Gli incarichi aggiuntivi in relazione ai quali il ha percepito i Parte_1 compensi per cui oggi è causa sono stati allo stesso conferiti in virtù di due OPCM emesse ai sensi dell'art. 5 della L. 225/1992 (legge istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile). Giova ricordare che tale normativa, al verificarsi di una situazione qualificata ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera c) della legge stessa, prevede la deliberazione, da parte del Consiglio dei Ministri, dello stato di emergenza, con determinazione della sua durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi, e stabilisce altresì, per l'attuazione degli interventi necessari a fronteggiare la rilevata situazione emergenziale, la possibilità dell'emissione di ordinanze extra ordinem da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri “in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico”. Precisa, ancora, il comma 5 dell'art. 5 della legge succitata che “Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. In ordine alla natura di tali ordinanze – e di ogni altra tipologia di ordinanza che, in determinate situazioni, la legge prevede possa derogare a norme vigenti -
3 l'opinione del tutto maggioritaria è nel senso di qualificarle alla stregua di provvedimenti amministrativi: esse vengono infatti emanate dalla pubblica amministrazione nello svolgimento e per lo svolgimento dei compiti attribuiti alla stessa, devono avere il carattere della concretezza, in quanto strettamente collegate ad una situazione determinata relativa ad un fatto contingente ed eccezionale ed, infine, presentano un'efficacia innovativa o derogatoria – sulla base di una specifica riserva di legge - delimitata nel tempo, ossia circoscritta al periodo di tempo entro cui persiste la situazione di emergenza che l'ordinanza è chiamata a disciplinare. Alla luce di tali caratteristiche, è stato precisato, esse non possono possedere la stessa efficacia degli atti con forza di legge, ossia quella di innovare l'ordinamento giuridico, né possono abrogare le leggi anteriori o gli atti equiparati alle leggi. In tal senso si è diverse volte pronunciata la Corte costituzionale, che ripetutamente ha affermato come tale categoria di ordinanze “non possano essere ricomprese tra le fonti dell'ordinamento giuridico, non innovano al diritto oggettivo;
né, tanto meno, sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga alla legge. Sia che si rivolgano a destinatari determinati, prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia che dispongano per una generalità di soggetti e per una serie di casi possibili, ma sempre entro i limiti, anche temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare, sono provvedimenti amministrativi, soggetti, come ogni altro, ai controlli giurisdizionali esperibili nei confronti di tutti gli atti amministrativi” (sent. n. 4 del 1977). Con particolare riferimento, poi, alle ordinanze adottabili ex art. 5 L. n. 225/1992, la Corte Costituzionale ne ha specificamente sottolineato il carattere eccezionale ed ha precisato “trattarsi di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti (sentt. 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (sent. n. 418 del 1992)” . Di qui il necessario corollario secondo cui “il potere di ordinanza non può dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione”, con l'ulteriore conseguenza che “Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già richiamati”. (v. sent. n. 127/1995). Alla luce di tale autorevole interpretazione della normativa speciale in discorso, la verifica dei contorni del potere derogatorio di volta in volta concretamente esercitato con le predette OPCM, nonché della sua legittimità, deve muoversi lungo due direttrici di fondo: anzitutto, la deroga deve essere indicata con precisione, non essendo ammissibile un riferimento solo generico o approssimativo
4 a settori dell'ordinamento giuridico in tesi derogati, e ciò in funzione della necessaria certezza circa i contorni dei poteri extra ordinem consentiti all'amministrazione; in secondo luogo, la deroga va motivata, al pari di ogni altro provvedimento amministrativo, apparendo ciò necessario alla verifica (rilevante in punto di legittimità dell'esercizio del potere amministrativo con esse e grazie ad esse esercitato) dell'ineludibile nesso di strumentalità tra deroga normativa e finalità emergenziali connesse agli eventi indicati nell'ordinanza medesima. Orbene, nessuno dei due requisiti appare presente, nel caso di specie, sì da doversi ritenere operante una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti e delle norme che tale principio veicolano. Le disposizioni che, in forza dell'autorizzazione contenuta all'art. 5 L. n. 225/1992, hanno autorizzato la deroga, nel caso di specie, alle fonti primarie si rinvengono, rispettivamente, all'art. 6 dell'ordinanza n. 3734/2009, che non fa alcun riferimento né alla L.R. n. 10/2000 né al d.lgs. n. 165/2001, ed all'art. 3 dell'OPCM n. 3589/2007 che, tra le norme di cui è autorizzata la deroga, menziona genericamente tutta la L. R. n. 10/2000 (il cui art. 13 prevede al comma 4 il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale); dovendosi accedere ad una interpretazione restrittiva di siffatte disposizioni, in virtù di quanto si è sopra argomentato, ciò basterebbe a ritenere non espressamente derogate le norme di legge che codificano il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti, non potendosi ritenere a ciò sufficiente un richiamo generico ed approssimativo ad interi settori dell'ordinamento giuridico e mancando in ogni caso, nella citata disposizione, alcun riferimento derogatorio al D. Lgs. n. 165/2001 che pure prescrive, all'art. 24, il predetto principio. Tale conclusione viene rafforzata dal concorrente criterio che deve sostenere la deroga alle norme primarie, ravvisato dalla Consulta nel nesso di stretta strumentalità della deroga al perseguimento delle finalità emergenziali indicate nelle ordinanze medesime, alla luce del quale va ulteriormente valutata l'efficacia delle disposizioni di cui agli artt. 7, comma 3, della OPCM n. 3734 e 4, comma 3 della OPCM n. 3589, ove è stato rispettivamente previsto, nella prima, che: “Ai dirigenti e al personale con incarico di posizione organizzativa o di alta professionalità, appartenente alle Amministrazioni di cui al comma 2, a cui sono stati affidati specifici compiti per attività direttamente connesse con l'emergenza, viene corrisposto un compenso mensile rapportato alla retribuzione di posizione in misura non superiore al 25% della medesima. I Commissari delegati provvedono con propri provvedimenti alla determinazione e quantificazione dei compensi di cui ai commi1, 2 e 3 stabilendone limiti e procedure con oneri a carico dell'articolo 9, comma 2 della presente ordinanza”; ” fino al 31.12.2009” ; e nella seconda: “Al soggetto attuatore è corrisposta un'indennità mensile onnicomprensiva ad eccezione del solo trattamento di missione, di entità pari al 10% degli emolumenti in godimento”.
5 Tali disposizioni, oltre a porsi in evidente contrasto con specifiche norme di rango primario, non espressamente derogate, e con principi dell'ordinamento giuridico (di cui quelle norme costituiscono codificazione), non si giustificano neppure alla stregua del ridetto nesso di strumentalità tra l'eventuale deroga normativa e gli interventi di somma urgenza richiesti dalla situazione emergenziale, quali – stando al contenuto delle stesse OPCM, e senza pretesa di esaustività - per la prima ordinanza, il ripristino della viabilità, delle infrastrutture, dei beni immobili danneggiati, la manutenzione straordinaria degli alvei e delle opere di difesa idraulica dei corsi d'acqua, il ripristino della funzionalità delle opere di difesa della costa, la bonifica e stabilizzazione dei versanti interessati da eventi franosi e, per la seconda, la messa in sicurezza dell'area portuale di Pantelleria, il risanamento della rete idrica, la realizzazione di un impianto di dissalazione, ecc.. L'indispensabilità della deroga va valutata in vista della sua stretta funzionalità alla necessità di eliminare (o prevenire) quanto prima le situazioni di pericolo o di danno derivanti da un determinato evento o situazione emergenziale e di approntare all'uopo i mezzi e le risorse necessarie senza incorrere nei ritardi che i limiti ordinari del potere amministrativo e l'obbligo dell'osservanza di modelli procedurali secundum legem potrebbe comportare. Appare, dunque, di tutta evidenza come le disposizioni citate (e quelle conseguenziali contenute nelle determinazioni commissariali di liquidazione dei compensi), invocate dal con cui si riconosceva la spettanza di Parte_1 compensi aggiuntivi ai soggetti impegnati nella realizzazione del piano emergenziale
– nel nostro caso, al soggetto attuatore – non possano ritenersi sorrette da siffatta ratio emergenziale, in quanto inidonee a rimuovere alcun ostacolo a che il predetto soggetto ponesse comunque in essere, con la necessaria sollecitudine, le attività affidategli. Posto, dunque, che nessuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione si rinviene nella disciplina speciale in esame, occorre verificare se, a monte, nel caso di specie, sussistano i presupposti di operatività di tale principio. La risposta, ad avviso della Corte, è senz'altro positiva. L'art. 24 d.lgs. n. 165 del 2001 (al quale fa eco, in termini del tutto sovrapponibili, l'art. 13 comma 4 L. R. n. 10/2000) prevede: «Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa;
i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza». Il principio, secondo il chiaro tenore della disposizione in esame, è pienamente applicabile sia agli incarichi conferiti in ragione dell'ufficio, cioè quelli
6 connessi alla funzione esercitata dal dirigente e il cui svolgimento può contribuire al conseguimento degli obiettivi assegnati allo stesso, sia agli incarichi assegnati dall'Amministrazione e legati al rapporto con la stessa, sia agli incarichi “comunque” conferiti dall'Amministrazione “o su designazione della stessa”. Nel caso che occupa, sussiste certamente il primo profilo, di per sé sufficiente all'applicazione del principio di che trattasi: infatti, sia con riferimento all'ordinanza commissariale n.2 del 2.02.2009 (emessa in attuazione dell'OPCM n. 3734) che all'OPCM n. 3939, integrativa dell'OPCM n. 3589/2007 (con cui è stato direttamente conferito l'incarico de quo), non v'è dubbio che i compiti e le attribuzioni di “soggetto attuatore” ivi conferiti al all'epoca Dirigente Parte_1 generale del Dipartimento Regionale di Protezione civile, rientrassero pienamente in quelle proprie di tale incarico dirigenziale, avente ordinaria competenza proprio in relazione agli specifici interventi che vanno posti in essere in situazioni di emergenza, dipendenti, come nel caso che occupa, da calamità naturali. Quanto al secondo requisito (alternativo, rispetto al primo), sebbene la fonte legittimante il conferimento dei suddetti incarichi sia rappresentata, a monte, dalle OPCM sopra citate, la concreta individuazione del come soggetto Parte_1 attuatore e l'attribuzione delle specifiche competenze scaturisce, almeno nel primo caso, dalla disposizione n. 2 del 2.02.2009 adottata dal Presidente della Regione in qualità di Commissario Delegato dal Governo;
si verte, dunque (almeno con riferimento a tale specifico incarico), in un caso in cui, sebbene in forza di compiti delegati dall'amministrazione centrale, gli incarichi di che trattasi sono stati pur sempre veicolati da provvedimenti adottati dall'amministrazione regionale, ossia sono stati conferiti “su designazione della stessa”. Va, pertanto, conclusivamente affermato il carattere indebito dei compensi percepiti dall'appellante che vanno riversati all'amministrazione regionale. Occorre a questo punto esaminare la doglianza, proposta in via gradata dall'appellante, relativa alla non ripetibilità di tali emolumenti, alla luce del principio espresso dall'art. 1 Prot. Addiz. C.E.D.U. che consentirebbe – nelle ipotesi di azione di recupero da parte della Pubblica Amministrazione degli emolumenti erroneamente corrisposti ai propri dipendenti – di riconoscere rilevanza e tutela alla buona fede del percipiente e al suo legittimo affidamento nell'operato dell'autorità statale, sì da poter addivenire all'affermazione, a determinate e peculiari condizioni, del diritto dell'accipiens a trattenere le somme ricevute. L'appellante segnala come in subiecta materia si sia espressa la Corte di BU (sentenza della Corte E.D.U., sezione 1, Casarin c. Italia, 11 febbraio 2021, r.g. n. 4893/13), ravvisando la possibilità di riconoscere, in capo al soggetto che si trovi in una situazione di legittimo affidamento («legitimate expectation»), la titolarità di un interesse patrimoniale sufficientemente riconosciuto e importante, tale da costituire un «bene» ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo Addizionale n. 1 della Convenzione
7 Europea dei Diritti dell'Uomo (§ 42), ossia una situazione soggettiva dai contorni più netti di una semplice speranza o aspettativa di mero fatto («hope»). La Corte afferma, altresì, che la legittimità dell'ingerenza statale, ossia la compatibilità della stessa col legittimo affidamento del percipiente in buona fede – e, quindi, con l'art. 1 Prot. Addiz. C.E.D.U. – va verificata attraverso il rispetto di tre condizioni:
- la «legalità dell'ingerenza», che deve compiersi «nelle condizioni previste dalla legge» (§§ 53 e 54);
- lo «scopo legittimo dell'ingerenza», che deve attivarsi «per causa di pubblica utilità» (§§ 53 e 55);
- la «proporzionalità dell'ingerenza», che deve attuarsi «nel rispetto di un giusto equilibrio tra i diritti della ricorrente e gli interessi della comunità» (§§ 53 e 56). Nella premessa che l'azione di ripetizione dell'indebito da parte della Pubblica Amministrazione, in genere, soddisfa le prime due condizioni, sottendendo un interesse generale e la legalità dell'intervento, la Corte di BU ha in particolare approfondito la propria indagine sulla proporzionalità, ravvisata nell'
“equilibrio che deve sussistere tra le esigenze dell'interesse pubblico generale, da un lato, e quelle della protezione del diritto dell'individuo al rispetto della sua proprietà, dall'altro lato”. Nel compiere tale valutazione di proporzionalità («proportionality test»), ritiene la Corte EDU che il margine di apprezzamento, pure riconosciuto agli Stati membri, debba nondimeno muoversi all'interno di un ristretto ambito di condizioni, alla ricorrenza delle quali l'ingerenza statale deve considerarsi sproporzionata ed eccessivamente gravosa sulla persona fisica e, per questo, illegittima. Siffatte condizioni, individuate rinviando ai propri precedenti in materia, sono: «a) il pagamento di un'indennità deve essere effettuato a seguito di una richiesta del beneficiario che agisce in buona fede ( cit. sopra, § 82, Moskal, sopra citata, § 68) o, in Per_1 assenza di tale richiesta, dalle autorità che procedono spontaneamente”;
b) il pagamento in questione deve essere effettuato da un soggetto pubblico, dall'amministrazione centrale dello Stato o da altro ente pubblico, sulla base di una decisione presa al termine di un processo amministrativo e presumibilmente corretta (Romeva, sopra citata, § 68, Per_1 sopra citata, § 80); c) deve essere basata su una disposizione legale, regolamentare o contrattuale, la cui applicazione deve essere percepita dal beneficiario come la "fonte" del pagamento (ibidem, § 83), e anche identificabile nel suo importo;
d) è escluso il pagamento manifestamente privo di titolo o basato su semplici errori di calcolo;
tali errori possono essere rilevati dal beneficiario, eventualmente ricorrendo ad un esperto;
e) deve essere eseguito per un periodo sufficientemente lungo da far sorgere una ragionevole convinzione che sia definitivo e stabile (ibidem, § 85, Moskal, sopra citata, § 69); l'indennità erogata non deve essere riconducibile ad un'attività professionale una tantum e "isolata" ma deve essere collegata all'attività ordinaria;

8 f) infine, il pagamento in questione non deve essere stato effettuato con menzione di una riserva di ripetizione» (§ 74). Sul piano della giurisprudenza interna, si sono da tempo confrontati due orientamenti in parte contrastanti: uno, più risalente, che afferma il carattere di doverosità dell'azione di recupero dell'indebito con il solo temperamento costituito dalla regola per cui le modalità di ripetizione non devono essere eccessivamente onerose, in considerazione delle esigenze di vita del debitore (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 giugno 2014, n. 2903; idem, 28 ottobre 2013, n. 5173; 12 settembre 2013, n. 4519; sez. V, 30 settembre 2013, n. 4849), senza che possa assumere alcun rilievo la buona fede dell'accipiens, destinata ad incidere solo sulla debenza degli interessi;
l'altro, più recente, che ha invece inteso valorizzare “le connotazioni, giuridiche e fattuali, delle singole fattispecie dedotte in giudizio, tenendo conto della natura degli importi di volta in volta richiesti in restituzione, delle cause dell'errore che aveva portato alla corresponsione delle somme in contestazione, del lasso di tempo trascorso tra la data di corresponsione e quella di emanazione del provvedimento di recupero, dell'entità delle somme corrisposte in riferimento alle correlative finalità” (Cass. Sez. L, sent. n. 4323 del 10/02/2017; Cons. Stato, Sez. II, sent. n. 5014 dell'1/07/2021, Cons. Stato, Sez. VI, nn. 5314 e 5315 del 2014; Cons. Stato, Sez. V, 13 aprile 2012, n. 2118; Cons. Stato, n. 3773 del 2007; Cons. Stato, 15 ottobre 2003, n. 6291). Da ultimo è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n. 8/2023, pronunciata sulla questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2033 c.c., in riferimento all'art. 117 Cost. (proprio in relazione all'interposto parametro dell'art. 1 Prot. Addiz. C.E.DU.) nella parte in cui, laddove le somme siano state percepite in buona fede e la condotta dell'ente erogatore abbia ingenerato un legittimo affidamento del percettore circa la spettanza del compenso ricevuto, in caso di indebito retributivo, consentirebbe un'ingerenza non proporzionata nel diritto dell'individuo al rispetto dei suoi beni (ordinanza di rimessione della Corte di Cassazione, del 14 dicembre 2021, iscritta al n. 21 del reg. ord. 2022). La Corte delle leggi, dichiarando la non fondatezza della questione sollevata, ha ritenuto che l'art. 2033 c.c. non presenta i profili di illegittimità prospettati, in quanto «l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto» (§ 9). Per giungere a tale conclusione i Giudici costituzionali - dopo aver ripercorso la giurisprudenza della Corte E.D.U. e ricordato, in particolare, la sentenza sopra citata, - affermano che «l'interesse protetto dalla CEDU, come ricostruito dalla Corte EDU», ossia la situazione di legittimo affidamento intesa come «bene» rientrante nella nozione e tutela di cui all'art. 1 Prot. Addiz., «può trovare riconoscimento nel nostro ordinamento dentro la cornice generale della buona fede oggettiva» che si configura come una «cornice giuridica capace di
9 valorizzare, a livello nazionale, presupposti che, in effetti, corrispondono a quelli individuati dalla Corte EDU per fondare il riconoscimento di un affidamento legittimo circa la spettanza di una prestazione indebita erogata»; che inoltre, tali presupposti costitutivi dell'affidamento legittimo circa la spettanza di una prestazione indebita valorizzano «sia la relazione fra i soggetti implicati sia le circostanze concrete che caratterizzano l'attribuzione indebita» (§ 12.1). La clausola generale di buona fede oggettiva o correttezza dà, infatti, fondamento, tramite gli artt. 1337 e 1775 c.c., alla possibilità di identificare un affidamento legittimo rilevante, suscettibile di tutela sia quale interesse che ex fide bona condiziona l'attuazione del rapporto obbligatorio, in base al citato art. 1175 c.c., che plasma e condiziona l'esecuzione dell'obbligazione restitutoria, sia quale situazione soggettiva potenzialmente meritevole di protezione risarcitoria, attraverso la disciplina dell'illecito precontrattuale ex art. 1337 c.c. (§ 12). Per quel che attiene, in particolare, alle ipotesi di indebito retributivo, la Corte richiede di tenere in doverosa considerazione l'affidamento legittimo dell'obbligato e le sue condizioni economiche, patrimoniali e personali, valorizzando la relazione fra i soggetti implicati e le circostanze concrete, al fine di impedire il carattere sproporzionato dell'interferenza nel diritto dell'individuo al rispetto dei suoi beni (così come intesi dall'art. 1 Prot. Addiz., nel quale si fa rientrare il concetto di legittimo affidamento del percipiente in buona fede). L'attenta ponderazione degli elementi sopra menzionati, consente all'interprete di individuare, nell'ampia cornice di tutele messe a disposizione dall'ordinamento nazionale, il rimedio più confacente al caso di specie, perseguendo l'equilibrio tra l'interesse pubblico alla ripetizione e l'interesse privato al trattenere le somme, affinché non si configuri uno sproporzionato sacrificio del privato, ad eccessivo detrimento della sua posizione giuridica, economica e personale. In estrema sintesi la Consulta ha individuato un ragionevole punto intermedio tra gli opposti interessi nella possibilità per l'interprete di valutare caso per caso attribuendo rilevanza alle circostanze di fatto, al fine di verificare e garantire la proporzionalità, e dunque la legittimità, dell'interferenza statale nella sfera giuridico-economica del percipiente, laddove quest'ultimo abbia fatto incolpevolmente pieno affidamento sull'operato dell'autorità statale e che, per ciò stesso, non può sopportare l'intero onere dell'errore esclusivamente commesso dalla Pubblica Amministrazione e che da questo non poteva essere in alcun modo previsto o evitato.
10 Deve, pertanto, procedersi alla declinazione in concreto di siffatti condivisibili principi, passando alla disamina delle circostanze di fatto della vicenda de quo, al fine di determinare la proporzionalità dell'ingerenza dell'amministrazione pubblica ex art. 2033 c.c. da parte dell' della Controparte_3
Pubblica nei confronti di , per il recupero delle somme CP_2 Parte_1 allo stesso erroneamente corrisposte a titolo di compenso in relazione all'incarico conferitogli con l'ordinanza sopra menzionata, per l'espletamento di attività comunque rientranti nell'incarico contrattualmente conferito. Ritiene la Corte che i parametri individuati dalla giurisprudenza comunitaria e costituzionale non ricorrano integralmente nel caso di specie. Infatti, pur volendo ammettere la buona fede dell'accipiens, rinvenibile nella circostanza che i suddetti compensi parevano trarre fonte da un provvedimento promanante dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – autorità sul cui operato potevasi riporre legittimo affidamento - e che la loro liquidazione era stata disposta dal Commissario Delegato all'esito di parere favorevole reso dal Dipartimento Nazionale della Protezione civile (v. documentazione in atti), ciò che, nel caso di specie, fa difetto è il requisito della grave sproporzione rispetto alla situazione patrimoniale del percettore.
Sotto tale profilo deve anzitutto rilevarsi che il ha fruito di detti Parte_1 compensi per l'espletamento di prestazioni occasionali, determinate da situazioni emergenziali di carattere eccezionale e ben circoscritte nel tempo, dunque non afferenti alla sua ordinaria attività lavorativa;
la straordinarietà di tali emolumenti che, per un verso, affievolisce il grado di affidamento in ordine alla loro effettiva debenza (certamente più elevato in caso di trattamenti economici percepiti in via ordinaria e continuativa), sotto altro aspetto induce a ritenere che la loro percezione non abbia influenzato in modo determinante lo stile di vita del percettore o la gestione del suo patrimonio, non trattandosi di risorse percepite con continuità e sulle quale potesse fare stabile affidamento. Il non ha, inoltre, evidenziato di versare in situazioni finanziarie tali da Parte_1 rendere particolarmente gravoso l'obbligo restitutorio e tale da incidere negativamente sulle proprie esigenza di vita;
al contrario, come emerge dalla documentazione in atti, lo stesso percepisce attualmente un trattamento pensionistico ragguardevole (anche al netto di talune trattenute relative a finanziamenti in corso di restituzione), derivante, all'evidenza, da una pregressa elevata capacità reddituale che ha verosimilmente contribuito a creare, in capo al
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una solidità patrimoniale tale da non potersi ritenere sensibilmente incisa Pt_1 dalla pretesa restitutoria avanzata dall'Amministrazione. L'appello principale va pertanto rigettato. Venendo all'appello incidentale proposto dall'Assessorato appellato, anch'esso non può che essere disatteso in virtù del principio, del tutto consolidato e qui
11 condiviso, secondo cui “Nel rapporto di lavoro subordinato, il datore di lavoro versa al lavoratore la retribuzione al netto delle ritenute fiscali e, quando corrisponde per errore una retribuzione maggiore del dovuto, opera ritenute fiscali erronee per eccesso. Ne consegue che, in tale evenienza, il datore di lavoro, salvi i rapporti col fisco, può ripetere l'indebito nei confronti del lavoratore nei limiti di quanto effettivamente percepito da quest'ultimo, restando esclusa la possibilità di ripetere importi al lordo di ritenute fiscali mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente” (Cass. n. 1464 del 02/02/2012); ed ancora: “In caso di riforma, totale o parziale, della sentenza di condanna del datore di lavoro al pagamento di somme in favore del lavoratore, il datore di lavoro ha diritto a ripetere quanto il lavoratore abbia effettivamente percepito e non può pertanto pretendere la restituzione di importi al lordo di ritenute fiscali mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente, atteso che il caso del venir meno con effetto "ex tunc" dell'obbligo fiscale a seguito della riforma della sentenza da cui è sorto ricade nel raggio di applicazione dell'art. 38, comma 1, del d.P.R, n. 602 del 1973, secondo cui il diritto al rimborso fiscale nei confronti dell'amministrazione finanziaria spetta in via principale a colui che ha eseguito il versamento non solo nelle ipotesi di errore materiale e duplicazione, ma anche in quelle di inesistenza totale o parziale dell'obbligo” (Cass. n. 19735 del 25/07/2018; conf. n. 13530 del 20/05/2019; n. 2691 del 29/01/2024). A tale orientamento va senz'altro data continuità, non avendo l'amministrazione appellata fornito convincenti argomenti di segno contrario. Conclusivamente la sentenza gravata va integralmente confermata. La reciproca soccombenza consente di dichiarare interamente compensate le spese di questo grado.

P.Q.M.

Definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, conferma la sentenza n. 3462/2022 resa il 28.10.2022 dal Giudice del lavoro del Tribunale di Palermo. Dichiara interamente compensate le spese di lite. Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, dpr n. 115/02 per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione a norma dell'art. 13, comma 1 bis, dpr n. 115/02. Palermo, 3/10/2024
Il Consigliere estensore Il Presidente
Caterina Greco Maria Giuseppa Di Marco
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