TRIBUNALE DI VENEZIA
SEZIONE PRIMA CIVILE
N. 8170/2024 R.G.
VERBALE DI CAUSA
Oggi 20 febbraio 2025 ad ore11.16 innanzi al dott. Diletta Maria Grisanti, sono comparsi: per e altri l'avv. TORTORELLA MARCO oggi sostituito dall'avv. Arturo Parte_1
Mazza; per DEI MINISTRI Controparte_1 Controparte_2
l'avv. AVVOCATURA DELLO STATO DI VENEZIA l'avv. dello stato
[...]
OM Galli;
per l'avv. SCARBACI MATTEO;
CP_3 per l'avv. STERI ALESSANDRO, oggi sostituito dall'avv. Tessier;
CP_4 per l'avv. CUCCO SANTINA;
Controparte_5
È altresì presente ai fini della pratica forense i dott.ri , Persona_1 Persona_2 [...]
e , Per_3 Persona_4
Il Giudice invita le parti a precisare le conclusioni.
I procuratori delle parti precisano le conclusioni come in atti, riportandosi in particolare alle note conclusive rispettivamente depositate. I convenuti eccepiscono l'inconferenza della sentenza depositata da parte attrice con le note conclusive CP_6
Dopo breve discussione orale, il Giudice pronuncia sentenza ex art. 281-sexies c.p.c. dandone lettura alle parti esonerate dalla presenza alle ore 16,53.
Il Giudice
dott.ssa Diletta Maria Grisanti
pagina 1 di 13 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI VENEZIA
SEZIONE PRIMA CIVILE
Il Tribunale, nella persona del giudice unico dott.ssa Diletta Maria Grisanti, all'udienza del 20.02.2025, esaurita la discussione orale e udite le conclusioni delle parti, ha pronunciato ai sensi dell'art. 281 sexies
c.p.c., la seguente
SENTENZA dando lettura alle parti esonerate dalla presenza alle ore 16,53 del dispositivo e delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, nella controversia iscritta al n. 8170 degli affari contenziosi civili per l'anno 2024, promossa con atto di citazione ritualmente notificato da
(c.f. ), (c.f. Parte_1 C.F._1 Parte_2
), (c.f. ), (c.f. C.F._2 Parte_3 C.F._3 Parte_4
), (c.f. ), C.F._4 Parte_5 C.F._5 Parte_6
(c.f. ), (c.f. ), C.F._6 Parte_7 C.F._7
(c.f. ), (c.f. Parte_8 C.F._8 Parte_9
), (c.f. ), CodiceFiscale_9 Parte_10 C.F._10
(c.f. ), (c.f. Parte_11 C.F._11 Parte_12
, (c.f. ), C.F._12 Parte_13 C.F._13
(c.f. ), (c.f. Parte_14 C.F._14 Parte_15
, (c.f. ), C.F._15 Parte_16 C.F._16 Parte_17
(c.f. ), (c.f. ,
[...] C.F._17 Parte_18 C.F._18
(c.f. ), (c.f. Parte_19 C.F._19 Parte_20
), (c.f. ), C.F._20 Parte_21 C.F._21 [...]
(c.f. ), (c.f. Parte_22 C.F._22 Parte_23
), (c.f. ), C.F._23 Parte_24 C.F._24 Parte_25
(c.f. ), (c.f.
[...] C.F._25 Parte_26
), (c.f. ), C.F._26 Parte_27 C.F._27 [...]
(c.f. ), (c.f. Parte_28 C.F._28 Parte_29
pagina 2 di 13 ), (c.f. ), (c.f. C.F._29 Parte_30 C.F._30 Parte_31
), (c.f. ), C.F._31 Parte_32 C.F._32 Pt_33
(c.f. ), (c.f. ),
[...] C.F._33 Parte_34 C.F._34
(c.f. ), (c.f. Parte_35 C.F._35 Parte_36
), (c.f. ), C.F._36 Parte_37 C.F._37 Pt_38
(c.f. ), (c.f. ),
[...] C.F._38 Parte_39 C.F._39
(c.f. ), Parte_40 C.F._40 Parte_41
(c.f. ), (c.f. , C.F._41 Parte_42 C.F._42 [...]
(c.f. ), (c.f. ), Pt_43 C.F._43 Parte_44 C.F._44
(c.f. , (c.f. Parte_45 C.F._45 Parte_46
), (c.f. ), C.F._46 Parte_47 C.F._47 Parte_48
(c.f. ), (c.f. ), C.F._48 Parte_49 C.F._49 [...]
(c.f. ), (c.f. ), Parte_50 C.F._50 Parte_51 C.F._51
(c.f. ), (c.f. Parte_52 C.F._52 Parte_53
), (c.f. ), (c.f. C.F._53 Parte_54 C.F._54 Parte_55
), (c.f. ), C.F._55 Parte_56 C.F._56 Parte_57
(c.f. ), (c.f. ), elettivamente C.F._57 Parte_58 C.F._58 domiciliati in Roma, via Domenico Chelini, n. 5, presso lo studio dell'avv. Marco Tortorella, che li rappresenta e difende, giusta procura in atti;

-attori- contro

La (c.f. ), in persona del Controparte_7 P.IVA_1 [...]
p.t. Controparte_8
(c.f. ), in Controparte_2 P.IVA_2 persona del Ministro p.t., entrambi elettivamente domiciliati in Venezia, Piazza San Marco n. 63, Palazzo Reale, 30123, presso la sede dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, che li rappresenta e difende giusta procura in atti;

La (c.f. , in persona del Presidente p.t., elettivamente domiciliata in CP_4 P.IVA_3
Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27, presso gli uffici dell'Avvocatura regionale, rappresentata e difesa dall'Avv. Alessandro Steri, giusta procura in atti;

La (c.f. ), in persona del Presidente p.t., elettivamente Controparte_5 P.IVA_4 domiciliata in Milano, piazza Città di Lombardia, n. 1, presso l'Avvocatura regionale, rappresentata e difesa dagli avv.ti. Piera Pujatti, Annalisa Santagostino e Santina Cucco, giusta procura in atti;
pagina 3 di 13 , (c.f. in persona del Presidente p.t., elettivamente domiciliata in Controparte_9 P.IVA_5
Venezia, , n. 23, presso l'Avvocatura regionale, rappresentata e difesa Controparte_10 CP_11 dagli avv.ti Matteo Scarbaci, AO IN, LU DE, NE CU e OM RN, giusta procura in atti;

- convenuti - in punto: danno ambientale;
CONCLUSIONI
All'udienza di discussione fissata per il 20.02.2025, le parti concludevano come da verbale.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato, gli odierni attori convenivano in giudizio la
[...]
e il , nonché le , Controparte_7 Controparte_2 CP_3
al fine di ottenere: - l'ordine alle citate amministrazioni di adottare le misure necessarie Controparte_12
e previste con riguardo all'obbligo informativo del pubblico di cui alla normativa nazionale e comunitaria, nonché di predisporre i piani e le misure per ottenere la conformità ai valori limite e ai livelli critici, per il perseguimento dei valori-obiettivo e degli obiettivi a lungo termine nonché di adottare, altresì, i piani d'azione nei casi in cui sussista il rischio di superare una o più delle soglie di allarme, al fine di ridurre il rischio in questione e di limitarne la durata;
- condannare le parti convenute, in solido tra loro, al pagamento in favore degli attori di una penale, in favore di ciascun attore, nella misura ritenuta di giustizia per ogni giorno di ritardo nell'adempiere al suddetto ordine;
- condannare le parti convenute, in solido tra loro, al risarcimento del danno non patrimoniale ex art. 2043 e 2059 c.c., nonché per la violazione della normativa interna e comunitaria indicata in atti, a qualsiasi titolo e/o ragione, subito dagli attori da liquidarsi in via equitativa, nella misura e secondo i parametri indicati in atti o in quelli differenti ritenuti di giustizia per ciascun attore, in relazione al periodo di danno dedotto in atti, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
A sostegno delle proprie richieste, gli attori esponevano:
- di vivere o di essere vissuti nei comuni e per i periodi - in relazione a ciascuno degli attori specificati
– rispetto ai quali le sentenze della Corte di Giustizia dell'Unione Europea del 10.11.2020
(Commissione Europea c. Repubblica Italiana, causa C-644/2018) e del 12.05.2022 (Commissione
Europea c. Repubblica Italiana, causa C-573/2019) hanno rispettivamente accertato il superamento dei limiti di concentrazione giornalieri e annuali previsti dalla direttiva 2008/50/CE per le PM10
(dal 01.01.2008 al 31.12.2017) e NO2 (dal 01.01.2010 al 31.12.2018), da cui la conseguente violazione dei rispettivi diritti all'integrità dell'ambiente e a un ambiente salubre, all'informazione di cui agli artt. 1 n. 4, 7, 13 e 26 della direttiva 2008/50/CE e dell'art. 18 d.lgs. 13.08.2010, n. 155 (atto legislativo di recepimento della direttiva), nonché di «ogni altro diritto connesso e/o conseguenziale»;
pagina 4 di 13 - che - affermata preliminarmente la giurisdizione del giudice ordinario sull'azione esperita -
l'interesse diffuso alla salubrità dell'ambiente, come afferma la giurisprudenza della Corte
Costituzionale, coincide con la somma dei diritti alla salute spettanti a ciascuna persona, legittimando, quindi, ogni titolare ad agire giudizialmente ai sensi degli artt. 844, 2043 e 2059 c.c. per il risarcimento del danno alla salute subito come conseguenza del più generale danno ambientale;

- che la responsabilità degli Stati membri per i danni arrecati ai singoli cittadini in conseguenza delle violazioni del diritto europeo è stata riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea a partire dalla sentenza (cause riunite C-6/90 e C-9/90), la quale Per_5 ha subordinato il riconoscimento di un diritto al risarcimento alla sussistenza di tre condizioni, ovvero:

1. che il risultato prescritto dalla direttiva europea inadempiuta implichi l'attribuzione di diritti a favore dei singoli;

2. che il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva stessa;

3. che esista un nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo imposto dalla direttiva europea allo Stato membro e il danno lamentato dal singolo;

- che la giurisprudenza della Suprema Corte ha riconosciuto la risarcibilità del danno cagionato dall'inadempimento di direttive europee, qualificandolo come inadempimento di obbligazioni contrattuali;

- che, inoltre, anche la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha ravvisato la violazione dell'art. 8 della
CEDU nella condotta dell'amministrazione che non abbia predisposto opportune misure volte a scongiurare pregiudizi nel godimento del diritto di abitazione ai residenti di un'area interessata da lavori causanti inquinamento atmosferico;

- che il pregiudizio alla salute, riconosciuto da documenti scientifici comprovanti che l'inquinamento atmosferico (con particolare riferimento al particolato PM10 e agli ossidi di azoto), costituisce la prima causa di decessi «di origine ambientale» in Italia e in Europa, segnatamente nelle zone del Nord
Italia e della Pianura Padana;

- che infine, con riferimento alle zone qui d'interessate, non era stato documentato l'assolvimento degli oneri informativi imposti alle pubbliche amministrazioni dalla direttiva 2008/50/CE e dall'art. 18 d.lgs. 13.08.2010, n. 155.
Si costituivano in giudizio, la e il Controparte_7 Controparte_2
chiedendo: in via pregiudiziale, di dichiarare il difetto assoluto di giurisdizione sulle
[...] domande attoree;
in via ulteriormente pregiudiziale, di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore del giudice amministrativo;
in via ulteriormente pregiudiziale, di dichiarare il difetto di competenza territoriale del Tribunale adito in favore del Tribunale Ordinario di Roma;
in via ulteriormente pregiudiziale, di dichiarare il difetto di legittimazione attiva degli odierni attori e dichiarare il pagina 5 di 13 difetto di legittimazione passiva della e del Controparte_7 Controparte_2
; in via preliminare, di dichiarare la prescrizione delle pretese risarcitorie in capo
[...] agli odierni attori;
nel merito: in via principale, di accertare e dichiarare l'infondatezza di tutte le domande attoree.
A sostegno delle proprie difese, con particolare riferimento al difetto di giurisdizione assoluta, deducevano:
- che gli obblighi previsti dalla direttiva 2008/50/CE possono essere attuati esclusivamente dal legislatore, unico soggetto competente al suo recepimento;

- che, qualora quest'ultimo non adempia, è compito della Commissione europea avviare una procedura di infrazione e adire la Corte di giustizia dell'Unione europea, chiedendo l'accertamento della mancata esecuzione della direttiva e la conseguente condanna dello Stato membro ad adempiere, oltre al pagamento delle relative ammende;

- che la Direttiva 2008/50 non è self-executing, atteso che non soddisfa cumulativamente i requisiti enucleati dalla giurisprudenza comunitaria che consentono ai singoli cittadini di far valere la direttiva contro qualsiasi Stato membro presso i Tribunali nazionali;

- che, inoltre, non risultano integrate le condizioni che permettono ai privati di ottenere il risarcimento dei danni derivanti dal mancato o tardivo recepimento della direttiva, così come stabilito dalla Corte di giustizia nella nota sentenza;
Per_5
- che non sussiste alcun diritto soggettivo dei cittadini al corretto esercizio del potere legislativo, poiché questo si caratterizza per essere assolutamente libero nei fini e, quindi, sottratto a qualsiasi sindacato giurisdizionale, e come tale inidoneo ad integrare alcuna responsabilità extracontrattuale ai sensi dell'art. 2043 c.c.;
- che le domande rivolte ad ottenere un facere da parte dello Stato sono da considerarsi inammissibili anche qualora si consideri l'attività richiesta alle amministrazioni statali dal d.lgs. n. 155/2010 non tanto come politica quanto come coinvolgente scelte relative al merito amministrativo, ossia all'opportunità di esercitare il potere previsto, poiché il sindacato sulla stessa spetterebbe al giudice amministrativo solo ed esclusivamente nelle fattispecie previste tassativamente dall'art. 134 c.p.a., tra le quali peraltro non rientra la fattispecie oggetto del presente giudizio.
Si costituiva altresì la insistendo: in via preliminare per la dichiarazione della propria CP_4 legittimazione passiva soltanto con riferimento alla domanda avanzata da , unica istante Parte_12 residente nel;
sempre in via preliminare, per l'inammissibilità della domanda attorea per difetto CP_4 assoluto di giurisdizione;
nel merito, per il rigetto della domanda proposta da parte attrice, in quanto infondata in fatto ed in diritto, e comunque relativa a diritti estinti per intervenuta prescrizione.
A sostegno delle proprie difese, con particolare riferimento al difetto assoluto di giurisdizione, deduceva:
pagina 6 di 13 - che l'interesse di cui si chiede tutela in via giurisdizionale in realtà non ha consistenza di diritto soggettivo e nemmeno di interesse legittimo tutelabile, quest'ultimo, dinanzi al giudice amministrativo, ma consiste in un mero interesse di fatto e/o aspettativa giuridica;

- che la giurisprudenza comunitaria afferma che la Direttiva 50/2008 non ha anche la funzione di attribuire un diritto ai singoli, essendo unicamente rivolta alla protezione della salute della comunità umana e dell'ambiente nel suo complesso e che, pertanto, manca la posizione giuridica soggettiva su cui il giudice può pronunciarsi.
Si costituiva la chiedendo: in via pregiudiziale, di dichiarare il difetto assoluto di Controparte_5 giurisdizione ovvero di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo;
in subordine, di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alla prima domanda di cui all'atto di citazione;
in via preliminare, di dichiarare il difetto di legittimazione attiva degli attori nonché il difetto della propria legittimazione passiva ed ancora di dichiarare l'incompetenza per territorio del giudice adito quanto alle domande svolte nei confronti della
[...]
e rimettere le parti dinanzi al giudice competente, ovvero innanzi al Tribunale di Milano;
nel CP_5 merito, di dichiarare prescritte tutte le domande proposte;
in subordine, di dichiarare prescritta la domanda con riferimento al periodo antecedente i cinque anni dalla notifica dell'atto di citazione, avvenuta in data 18 aprile 2024 nonché di respingere le domande proposte perché inammissibili e/o infondate in fatto e diritto;
in subordine, nella denegata ipotesi di accoglimento, anche parziale, delle domande degli attori e degli intervenuti e nella denegata ipotesi che venga riconosciuta una qualche responsabilità per qualsivoglia titolo o ragione in capo alla di limitare il risarcimento all'unico attore che dichiara di essere Controparte_5 stato residente in CP_5
A sostegno delle proprie difese, con particolare riferimento al difetto di giurisdizione assoluta,
l'amministrazione suddetta deduceva:
- che, nel caso di specie, difetta il primo dei requisiti della responsabilità risarcitoria degli Stati per violazione di obblighi europei, non esistendo, infatti, alcuna posizione giuridica soggettiva protetta nei termini fatti valere ovvero un diritto fondamentale derivante dalla Direttiva 2008/50, inteso quale posizione soggettiva differenziata del singolo al rispetto dei limiti previsti dalla normativa richiamata;

- che, pertanto, il preteso diritto fondamentale nei termini indicati nell'atto di citazione non è riconosciuto dall'ordinamento comunitario né dal nostro ordinamento interno e, quindi, non è azionabile in giudizio;

- che la mancanza di una posizione soggettiva individuale tutelata dalla disciplina sulla qualità dell'aria
è ulteriormente confermata dalla particolare natura dell'attività discendente dai poteri attribuiti dalla medesima normativa agli enti pubblici competenti, prettamente politica e insindacabile. pagina 7 di 13 Si costituiva, infine, la al fine di ottenere: in via pregiudiziale, l'accertamento e la CP_3 dichiarazione del difetto assoluto di giurisdizione o, in subordine, del difetto relativo di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo nonché l'accertamento dell'inammissibilità della domanda per carenza di legittimazione attiva, difetto di legitimatio ad causam ex art. 81 c.p.c. e per carenza di interesse degli attori nonché ancora di dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva e/o la nullità dell'atto di citazione ai sensi dell'art. 164, comma quarto c.p.c; in via preliminare nel merito, l'accertamento dell'intervenuta prescrizione, con riferimento alla terza domanda, del diritto degli attori al risarcimento del danno vantato nel periodo antecedente ai cinque anni dalla notifica dell'atto di citazione, avvenuta in data
18.04.2024, e pertanto la prescrizione di ogni diritto fatto valere da parte attrice;
in via principale, il rigetto di tutte le domande attoree in quanto infondate in fatto e in diritto;
in via subordinata sempre nel merito, nella denegata e non creduta ipotesi di accoglimento delle domande attoree, l'accertamento ai sensi dell'art. 1227 c.c. del concorso del fatto colposo degli attori nella causazione dei fatti per cui si controverte e conseguentemente: (i) l'esclusione in toto del risarcimento del danno non patrimoniale domandato dagli attori, ovvero (ii) in subordine, la riduzione in larga misura del risarcimento domandato, diminuendone l'entità; in via ulteriormente subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi in cui si ritenessero fondate le domande attoree, tenuto conto del ruolo di competenza in materia di inquinamento atmosferico dello
Stato, del e degli altri Ministeri competenti, nonché Controparte_2 dei menzionati Enti locali (ovvero delle menzionate Province e Città Metropolitane e dei menzionati
Comuni asseritamente di residenza degli attori) l'accertamento e la dichiarazione che il risarcimento del danno a carico dalla medesima è limitato a quella parte di responsabilità eventualmente addebitabile alla stessa, escludendolo comunque in toto per la quota parte in cui dovesse essere dimostrato che esso deriva dalla circostanza che gli attori e hanno risieduto nelle Regioni Parte_35 Parte_12
e . CP_5 CP_4
A sostegno delle proprie difese, con particolare riferimento al difetto di giurisdizione assoluta, deduceva:
- che le domande avanzate dagli attori esulano dai poteri dell'autorità giudiziaria, poiché
l'ordinamento non riconosce una situazione giuridica soggettiva tutelabile in giudizio, con specifico riferimento alla richiesta di ordinare alla Regione e agli enti competenti l'adozione di misure per garantire la qualità dell'aria, contrastando tale pretesa con il principio di separazione dei poteri, dal momento che tali misure rientrano nella discrezionalità normativa e amministrativa della Pubblica
Amministrazione;
- che, quanto alla richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale per la violazione della normativa sulla qualità dell'aria, la giurisprudenza europea ha chiarito che la Direttiva 2008/50/CE non attribuisce diritti individuali ai singoli, né consente il risarcimento per il mancato rispetto dei limiti di emissione;
pagina 8 di 13 - che, in quest'ottica, il diritto a un ambiente salubre, invocato dagli attori, non costituisce un diritto soggettivo azionabile in giudizio e non può tradursi in un obbligo risarcitorio a carico dello Stato o delle Regioni.
Alla prima udienza, i convenuti insistevano per la fissazione dell'udienza di precisazione delle conclusioni alla luce delle assorbenti eccezioni pregiudiziali e preliminari;
la causa veniva, dunque, rinviata per discussione e decisione ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c, con assegnazione alle parti di termine per il deposito di note conclusive sino a dieci giorni prima, a cui si riportavano rispettivamente contestando quanto ex adverso dedotto.
Tanto premesso in punto di fatto, risulta fondato quanto sostenuto da tutte le amministrazioni convenute circa il difetto assoluto di giurisdizione del Tribunale rispetto alle domande proposte dagli attori.
Sul punto assume centrale rilevanza quanto chiarito dalla giurisprudenza ai sensi della quale deve ritenersi integrata un'ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione “quando la domanda giudiziaria non è conoscibile, in astratto
e non in concreto, da nessun giudice, sicché tutti i giudici sono tenuti ad arretrare, a farsi da parte rispetto ad una materia che non può formare oggetto di cognizione giurisdizionale” ovvero “quando manchi nell'ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l'interesse dedotto in giudizio, sì che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere;
attiene, per contro, al merito della controversia ogni questione concernente l'idoneità di norme di diritto a tutelare il concreto interesse affermato dalla parte in giudizio” (cfr. Cass. civ., sez. un., 1.6.2023 n.15601)
Per quanto concerne dunque, in primo luogo, la domanda di condanna rivolta allo Stato e alle altre amministrazioni convenuta al fine di ottenere l'adozione di tutte le misure non specificamente precisate (di carattere legislativo, regolamentare e/o piani di azione) necessarie ad adempiere all'obbligo informativo del pubblico previsto dalla normativa comunitaria e nazionale invocata, nonché la predisposizione di piani per conformarsi ai valori limite o ridurre i rischi derivanti dall'emissione di inquinanti atmosferici nocivi, secondo quanto previsto dalla Direttiva n. 50/2008, va rilevato che, in caso di violazioni del diritto europeo, non sussistono nel nostro ordinamento strumenti tali da permettere ai singoli cittadini di chiedere la condanna dello Stato, nelle sue diverse articolazioni, ad un facere.
In particolare, la normativa nazionale di recepimento della direttiva (d.lgs. n. 155/2010) prevede che competenti alla predisposizione di detti piani siano le Regioni e le Provincie Autonome, assegnando alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Ministero dell'Ambiente compiti di mero indirizzo e coordinamento e, eventualmente, di intervento con misure nazionali in determinate situazioni.
Orbene, l'attività di normazione e programmazione generale richiesta alle amministrazioni, non può che implicare valutazioni e scelte di natura politica, attraverso atti legislativi e regolamenti, con esclusione dunque della possibilità per qualsiasi autorità giudiziaria di sindacare sulle stesse, in ossequio al principio di separazione dei poteri (la mancata adozione di tali atti potrebbe al più assumere rilevanza solo sul piano pagina 9 di 13 della responsabilità politica degli organi di governo, non risultando coercibile sul piano giuridico con il ricorso all'autorità giudiziaria, in generale, e al giudice ordinario, nello specifico).
In materia, risulta condivisibile quanto già chiarito dal Tribunale di Roma, in un'ipotesi analoga avente ad oggetto la richiesta al giudice civile di imporre alle autorità statali la forzata adozione di una politica normativa necessaria al fine di contrastare il grave e complesso fenomeno del cambiamento climatico, nello specificare che “non può ritenersi sussistere una obbligazione dello Stato (di natura civile coercibile da parte del singolo) di ridurre le emissioni nel senso voluto dagli attori […] le decisioni relative alle modalità e ai tempi di gestione del fenomeno del cambiamento climatico antropogenico - che comportano valutazioni discrezionali di ordine socio-economico e in termini di costi- benefici nei più vari settori della vita della collettività umana rientrano nella sfera di attribuzione degli organi politici e non sono sanzionabili nell'odierno giudizio” (cfr. Trib. Roma, 26 febbraio 2024, n. 39415)
Inoltre, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza sopra richiamata - al netto della tutela risarcitoria ulteriormente oggetto della domanda attorea - non può ritenersi ravvisabile in capo ai privati una situazione giuridica soggettiva azionabile in giudizio che permetta di tutelare il cittadino di fronte agli inadempimenti dello Stato derivanti dalla violazione di obblighi comunitari.
Invero, la Direttiva oggetto di controversia, nonostante sia stata formalmente recepita dal d.lgs. n.
155/2010, il quale istituisce un quadro normativo unitario in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria, non risulta per ciò solo adempiuta.
Occorre ricordare che, sebbene, in forza dell'articolo 288, terzo comma, TFUE, una direttiva vincoli lo
Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, la giurisprudenza comunitaria è costante nel ritenere che le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del risultato perseguito (cfr. Corte di Giustizia dell'Unione Europea, sentenza del 2024, causa C-75/22).
Pertanto, la Direttiva n. 50/2008, imponendo agli Stati membri obblighi chiari e specifici in materia di qualità dell'aria, deve essere attuata con tale pregnante efficacia (a tal riguardo, la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha avuto modo di precisare che “non può essere condivisa la tesi secondo cui uno Stato membro avrebbe pienamente adempiuto agli obblighi derivanti dall'articolo 13, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50 per il solo fatto di aver predisposto un piano sulla qualità dell'aria” - cfr. Corte di Giustizia dell'Unione Europea, sentenza del 2017, causa C-488/15).
Nel caso di specie, il recepimento di tale direttiva non può ritenersi adempiuto, poiché né lo Stato né le
Regioni risultano aver adottato piani sufficienti a garantire il rispetto dei valori limite previsti, motivo per il quale la Commissione Europea, come pacificamente risultante dalla ricostruzione offerta dalle parti, ha avviato molteplici procedure di infrazione nei confronti dell'Italia per il mancato rispetto degli obblighi pagina 10 di 13 comunitari (tali procedure attestano che le misure adottate sinora non sono state efficaci né idonee a conseguire gli obiettivi imposti, determinando una violazione del diritto dell'Unione).
Ciononostante, occorre evidenziare come l'eventuale contrasto tra norme nazionali e norme dell'Unione non dotate di effetto diretto può essere risolto solo dal giudice comune attraverso l'interpretazione conforme ovvero, qualora non sia possibile percorrere tale via, rivolgendosi alla Corte costituzionale, domandando la verifica di compatibilità della norma nazionale con gli artt. 11 e 117 della Costituzione nonché in ogni caso, se il giudice dovesse avere dubbi sull'interpretazione della norma interna in maniera conforme alla direttiva ovvero sulla necessità di procedere direttamente con la sua disapplicazione, avvalendosi dell'intervento della Corte di Giustizia mediante il rinvio pregiudiziale.
Alla luce dei principi richiamati, risulta cogliere nel segno quanto eccepito dalle amministrazioni convenute in merito all'assenza di strumenti in capo ai singoli che consentano/assicurino la corretta attuazione - mediante ordine di adozione di atti legislativi e/o regolamentari non meglio specificati- del diritto comunitario, residuando al più la possibilità per i suddetti di domandare il risarcimento per i danni subiti dal mancato rispetto di un atto normativo europeo.
Sul punto, come correttamente evidenziato, la responsabilità risarcitoria per gli Stati membri in caso di violazione del diritto europeo, non essendo riconosciuta esplicitamente dai Trattati, trova origine nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e, segnatamente, nella storica sentenza (sentenza del 19 Per_5 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90); tale consolidato orientamento giurisprudenziale, tuttavia, subordina il risarcimento del danno per mancata, tardiva o inesatta attuazione di una direttiva o di ogni altro atto comunitario fonte di diritti a tre condizioni: 1) che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
2) che si tratti di una violazione sufficientemente caratterizzata e qualificata;
3) che sussista un nesso causale diretto tra la violazione dell'obbligo gravante sullo Stato ed il danno lamentato dall'individuo leso.
Ebbene, con riguardo alla direttiva in questione, non risulta soddisfatto il primo dei requisiti suddetti, alla luce di quanto confermato dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea nella sentenza del 22 dicembre
2022, causa C-61/21, Responsabilité de l'État pour la pollution de l'air, la quale si è pronunciata proprio in merito alla portata e agli effetti della Direttiva n. 50/2008, soffermandosi sulla verifica dell'attribuzione, da parte della norma violata, di diritti ai singoli, ribadendo che tale condizione sussiste sia qualora le disposizioni del diritto dell'Unione espressamente attribuiscano diritti, sia in relazione ad obblighi positivi o negativi imposti in maniera ben definita ai singoli, agli Stati membri e alle istituzioni dell'Unione.
Nello specifico, secondo la Corte, “l'articolo 13, paragrafo 1, e l'articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 prevedono, al pari delle disposizioni analoghe delle direttive 96/62, 1999/30, 80/779 e 85/203, obblighi abbastanza chiari e precisi quanto al risultato che gli Stati membri devono assicurare. Tuttavia, tali obblighi perseguono, come risulta dagli articoli 1 delle direttive menzionate al punto precedente, nonché, in particolare, dal secondo considerando della direttiva pagina 11 di 13 2008/50, un obiettivo generale di protezione della salute umana e dell'ambiente nel suo complesso. Pertanto, oltre al fatto che le disposizioni di cui trattasi della direttiva 2008/50 e delle direttive che l'hanno preceduta non contengono alcuna attribuzione esplicita di diritti ai singoli a tale titolo, gli obblighi previsti da tali disposizioni, nell'obiettivo generale summenzionato, non consentono di ritenere che, nel caso di specie, a singoli o a categorie di singoli siano stati implicitamente conferiti, in forza di tali obblighi, diritti individuali la cui violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli” (cfr. CGUE, sentenza 22 dicembre 2022, causa C-61/21 già citata).
Sulla base delle chiare considerazioni della giurisprudenza europea di cui sopra, le disposizioni della direttiva oggetto di analisi non possono ritenersi contenere alcuna attribuzione esplicita di diritti individuali, non consentendo pertanto di ritenere che, nel caso di specie, a singoli o a categorie di singoli siano stati implicitamente conferiti diritti la cui violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per i danni a loro cagionati, tutelabile tramite ricorso diretto alle autorità giurisdizionali nazionali (dal mancato conferimento da parte della direttiva suddetta di diritti ai singoli, a fortiori non può che conseguire il medesimo mancato conferimento di tali diritti da parte del d.lgs. n. 155/2010 con il quale è stata recepita nell'ordinamento italiano).

Per questi motivi

, conformemente a quanto correttamente eccepito dalle amministrazioni convenute, non può ritenersi configurabile in capo ai singoli una posizioni di diritto soggettivo/interesse legittimo autonomamente tutelabile, potendosi ritenere al più che gli attori hanno fatto valere, nel presente giudizio, un interesse diffuso alla qualità dell'aria che non assurge a posizione giuridica differenziata per i singoli privati (in materia, Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 6/2020, secondo cui l'interesse diffuso “è un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva, quale interesse di “tutti” in relazione ad un bene dal cui godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello di tutti gli altri. Ciò chiarito, l'interesse sostanziale del singolo, inteso quale componente individuale del più ampio interesse diffuso, non assurge ad una situazione sostanziale “personale” suscettibile di tutela giurisdizionale (non è cioè protetto da un diritto o un interesse legittimo) posto che l'ordinamento non può offrire protezione giuridica ad un interesse sostanziale individuale che non è in tutto o in parte esclusivo o suscettibile di appropriazione individuale”).
Peraltro, gli odierni attori hanno agito singolarmente e non per il tramite un ente in grado farsi portatore di un autonomo interesse collettivo, sintesi degli interessi individuali rappresentati, questo sì, secondo la giurisprudenza amministrativa, differenziato e tutelabile, dovendosi aggiungere che le azioni pretendibili dallo Stato e dalle Regioni in forza della disciplina europea, in particolare la predisposizione di piani di azione volti a contenere l'emissione di inquinanti atmosferici nocivi della qualità dell'aria, fanno riferimento ad una attività intrinsecamente politica, o comunque di merito, demandata alle autorità pubbliche soprattutto chiamate a contemperare tutti gli interessi rilevanti in gioco (ad esempio la libera iniziativa economico/industriale), la quale è per sua natura insindacabile dall'organo giurisdizionale.
pagina 12 di 13 Alla luce di tutto quanto sopra, la domanda deve essere dichiarata inammissibile a fronte del difetto assoluto di giurisdizione non potendo essere demandata all'autorità giudiziaria di ordinare all'amministrazione la specifica adozione di atti normativi, regolamentari e/o di carattere generale non meglio precisati essendo tale attività riservata dalla disciplina europea e nazionale alle amministrazioni centrali e locali in materia di salvaguardia dell'ambiente dall'emissione di inquinanti atmosferici, in quanto di natura politica e pertanto non suscettibile di sindacato giurisdizionale nonché a fronte, come detto, dell'insussistenza di una situazione giuridica soggettiva qualificabile in diritto soggettivo o interesse legittimo connessa alla tutela della qualità dell'ambiente/aria.
Le spese del presente procedimento seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al d.m. n. 55/2014, così come modificato dal d.m. n. 147/2022, tenuto conto del valore della controversia e dell'attività difensiva effettivamente svolta dalle parti.


P.Q.M.


Il Tribunale di Venezia, definitivamente pronunciando nella causa n. 8170/2024 come in epigrafe promossa, ritenuta assorbita ogni altra diversa questione:
- dichiara inammissibili la domanda attorea per difetto assoluto di giurisdizione;

- condanna parte attrice alla rifusione in favore di ciascuna delle amministrazioni convenute delle spese di lite, che si liquidano in euro 5.333,00 per compensi, oltre spese generali al 15%, iva e c.p.a. come per legge.
Venezia, 20.02.2025
Il Giudice dott.ssa Diletta Maria Grisanti
Sentenza resa ex articolo 281 sexies c.p.c., pubblicata mediante lettura alle parti esonerate dalla presenza e allegazione al verbale.
Venezia, 20.02.2025
Il Giudice dott.ssa Diletta Maria Grisanti
Provvedimento redatto con la collaborazione del dott. Gaetano Taglialatela CP_13
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