Pubblicato il 07/02/2026

N. 00289/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00133/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 133 del 2025, proposto da
Mau Beach S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosanna Patta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna - Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hsg S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione degli effetti,

- del provvedimento dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna - Direzione Demanio Nord Sardegna, di cui alla nota prot. 34058 del 11.12.2024, con il quale è stato disposto il ritiro in autotutela della procedura tesa ad ottenere il rinnovo della concessione demaniale marittima, identificata come pratica di rinnovo n. 839/2023 in data 15/12/2023 prot. n. 32933, e successive integrazioni, ed è stato altresì intimato alla ricorrente di procedere alla completa rimozione di quanto insistente nelle aree oggetto di concessione e alla rimessione del bene nel pristino stato (doc. 1);

- del preavviso ex art. 10 bis della legge 241/90 di cui alla nota della medesima Autorità, prot. 31337/2024 del 18.11.2024 (doc. 2);

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna - Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Mau Beach S.r.l.” , in qualità di titolare della concessione demaniale marittima n. 14/2015 in Olbia, località “Lido del Sole”, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il provvedimento dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna - Direzione Demanio Nord Sardegna, di cui alla nota prot. 34058 del 11.12.2024, con il quale è stato disposto il ritiro in autotutela della procedura tesa ad ottenere il rinnovo della concessione demaniale marittima e le è stato altresì intimato di procedere alla completa rimozione di quanto insistente nelle aree oggetto di concessione e alla rimessione del bene nel pristino stato.

1.1. Come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato, l’Autorità di Sistema portuale del Mare di Sardegna ha ritenuto di “procedere al ritiro in autotutela della procedura tesa ad ottenere il rinnovo della concessione demaniale marittima in oggetto, il cui titolo è scaduto in data 31.12.2023, in quanto, a seguito delle modifiche normative intervenute con il decreto legge 131/2024, e dell’elaborazione del D.P.S.S. (Documento Strategico di Sistema Portuale), sono in corso diverse valutazioni sulla destinazione e messa reddito dell’area demaniale di che trattasi che, eventualmente, avverrà con la predisposizione e pubblicazione di apposito bando di gara” e quanto alle osservazioni proposte dalla ricorrente “ di ritenerle non accoglibili, come non accoglibile si intende anche la richiesta di proroga, in quanto questa Autorità ritiene applicabile in maniera diretta e incondizionata l’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE”.

2. La ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’atto impugnato, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3, 21 quinquies, 21 nonies della legge n. 241/1990, la violazione degli articoli 36 e ss. del Codice della navigazione, dell’art. 35 del Regolamento concessioni e canoni ADSP del mare di Sardegna approvato con delibera del Comitato di Gestione n. 30 del 20.12.2018 modificato e integrato con Delibera n. 17 del 30.11.2020, nonché l’eccesso di potere per sviamento, carenza di motivazione. Nel dettaglio, la ricorrente ha esposto che l’Amministrazione ha violato le norme che regolamentano l’utilizzo del potere di autotutela, non sussistendo alcun vizio di illegittimità della procedura e determinando, invece, la lesione dell’affidamento del privato successivamente al decorso di quasi un anno dall’avvio della procedura per il rinnovo della concessione. Inoltre, il mutato orientamento dell’Amministrazione dipenderebbe non già da una nuova situazione di fatto verificatasi (che, in astratto, potrebbe giustificare il ricorso alla revoca), quanto piuttosto da nuove valutazioni e iniziative ancora da intraprendere, circostanza che escluderebbe la sussistenza di un interesse pubblico da tutelare mediante il ricorso all’autotutela. Infatti, a giudizio della ricorrente, l’utilizzo temporaneo dell’area demaniale per gli stessi fini per i quali è stata fino ad oggi utilizzata, non precluderebbe all’Autorità di elaborare, nelle more del periodo necessario, il D.P.S.S. (Documento Strategico di Sistema Portuale), né di valutare, nello stesso arco temporale, ogni più opportuna scelta circa la destinazione e messa a reddito dell’area demaniale di che trattasi per il prossimo futuro.

La ricorrente ha poi evidenziato come il provvedimento impugnato violi anche l’art. 35 del rubricato Regolamento dell’Autorità per l’uso delle aree demaniali. Tale norma, infatti, imporrebbe all’Amministrazione di portare a conclusione il procedimento mediante comparazione delle domande secondo i criteri espressamente indicati per lo specifico caso. Nel caso di specie, tuttavia, il procedimento avviato ai sensi del codice della navigazione e del predetto Regolamento dell’AdSP è stato inopinatamente “ritirato” sul dichiarato (e non provato) intendimento di rivalutare la destinazione dell’area oggetto di concessione e di procedere secondo differente procedura ad evidenza pubblica;

II. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118, come modificato dal D.L. n. 198 del 29 dicembre 2022 (cd. “decreto milleproroghe”) convertito con Legge n. 14 del 24 febbraio 2023 e dal D.L. 131/2024 convertito con modificazioni con la L. 14 novembre 2024, n. 166, nonché l’eccesso di potere per sviamento, violazione dell’art. 3 L. 241/1990, carenza di motivazione, illogicità contraddittorietà e irragionevolezza. Nel dettaglio, la ricorrente ha osservato come la propria concessione sia stata prorogata ex lege fino al 31 dicembre 2024 ad opera del d.l. n. 198/2022, mediante una legittima “proroga tecnica” intervenuta allorquando l’Autorità resistente aveva già avviato la procedura per il rinnovo in regime di concorrenza tra più operatori. Nelle more della conclusione della procedura di rinnovo, è stato emanato il decreto legge n. 131/2024, convertito con modificazioni nella legge n. 166 del 14 novembre 2024, che ha ulteriormente modificato e integrato l’art. 3 della citata L. 118/2022 e che determinerebbe la perdurante efficacia della concessione sino al 30 settembre 2027. Nel caso di specie, invece, l’Amministrazione comunale ha ritenuto di dare applicazione diretta alla Dir. 2006/123/Ce, senza tuttavia svolgere alcuna istruttoria in ordine alla “scarsità della risorsa” e all’interesse transfrontaliero della concessione, né con riguardo all’interesse della ricorrente.

4. L’Autorità di Sistema portuale del Mare di Sardegna si è costituita in giudizio, in data 10 marzo 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

5. Con ordinanza 14 marzo 2025, resa all’esito della camera di consiglio, il Collegio ha accolto l’istanza cautelare, ritenendo sussistenti i relativi presupposti limitatamente alla parte in cui è stato ordinato alla ricorrente di rimuovere quanto insistente sull’area oggetto di concessione.

6. In previsione dell’udienza di trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.

6.1. All’udienza pubblica del 12 novembre 2025, la difesa dell’Amministrazione ha dato atto dell’avvenuta adozione del Documento di pianificazione citato nel provvedimento impugnato, osservando come l’area oggetto della concessione della ricorrente non rientrerebbe più nella circoscrizione amministrata dall’Autorità.

6.2. All’esito dell’udienza pubblica, con ordinanza del 18 novembre 2025, il Collegio ha disposto un differimento per verificare tale circostanza sopravvenuta e la sua eventuale incidenza sull’interesse alla decisione della ricorrente.

6.3. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio osserva come all’esito della causa, non risulti dimostrato come l’area di interesse della ricorrente non sia più compresa nella circoscrizione amministrata dall’Autorità. Invero, come evidenziato dalla difesa della ricorrente nella memoria depositata per l’udienza pubblica e nel corso della discussione orale, dalla lettura del Documento di programmazione (pagina 58) emerge come l’ambito territoriale di competenza dell’Autorità sia stato nuovamente individuato con il richiamo ai decreti ministeriali del 6 aprile 1994, 3 maggio 2001 e 5 marzo 2008. Non essendovi evidenza, allo stato, di una recente modifica della competenza dell’Autorità nel senso indicato dalla difesa erariale, questo Collegio ritiene di dover decidere la causa prescindendo da tale profilo, non adeguatamente dimostrato nel giudizio.

1.1. Ciò chiarito, il ricorso è fondato nei limiti che saranno ora esposti.

Appare opportuno premettere che l’art. 35 del Regolamento d’Uso delle Aree Demaniali Marittime Ricadenti nella Circoscrizione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna prevede, in tema di rinnovo delle concessioni, che “Ai sensi dell’articolo 25 Reg. Cod. Nav., scaduto il termine della concessione questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora. Tuttavia, qualora il concessionario intenda richiederne il rinnovo, da intendersi come nuovo rilascio del titolo, lo stesso deve presentare domanda entro 180 (CENTOTTANTA) giorni precedenti la scadenza del titolo concessorio […] Nel caso in cui, invece, l'Autorità intenda accogliere la domanda di rinnovo, procederà con le stesse modalità indicate per le nuove istanze. In caso di presentazione di domande in concorrenza e qualora sia stato stabilito il criterio di aggiudicazione mediante la comparazione di offerte tecnico-economiche, il concessionario viene invitato a presentare nuovo progetto preliminare, che potrà contenere migliorie sia delle opere che delle modalità di esercizio, oltre che un’offerta economica, che verranno comparate con l’offerta tecnico-economica del nuovo richiedente. Qualora il criterio di aggiudicazione sia stato individuato nell’offerta al rialzo sul canone, verrà richiesta esclusivamente un’offerta economica. Nelle more della procedura di rinnovo, è consentito al concessionario proseguire legittimamente nell'utilizzo e nell'occupazione delle aree già avute in concessione, alle medesime condizioni previste nel titolo concessorio scaduto, salvo comunicazione in senso contrario dell'Autorità”.

La norma ora esaminata ha quindi delineato un procedimento di rinnovo delle concessioni pro concorrenziale, basato su una previa valutazione di meritevolezza dell’istanza dell’operatore economico da parte dell’Autorità, a cui fa seguito la pubblicazione dell’avviso per la proposizione di osservazioni o di istanze di concorrenza da parte di soggetti terzi.

Nel caso di specie, pertanto, l’interesse della ricorrente si coglie pienamente con riferimento alla prosecuzione del procedimento per il rinnovo del titolo che, invece, l’Amministrazione ha deciso di ritirare in autotutela. L’Autorità stessa, svolgendo la prima fase della necessaria istruttoria, ha manifestato la volontà di ritenere ammissibile l’istanza di rinnovo del 15 dicembre 2023, prescindendo dal rispetto del termine di 180 giorni (antecedenti la scadenza del titolo) previsti per la sua proposizione dal già esaminato dato normativo. Conseguentemente, è opinione del Collegio che nel caso in esame non si ponga propriamente la questione relativa alla proroga ex lege di tale concessione (nella tesi di parte ricorrente sino al 30 settembre 2027 o al 31 dicembre 2027). Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha già affermato che “tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva, laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata prima del 31 dicembre 2023, sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l'indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva. Ciò senza che gli Stati membri "dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità" (Cons. Stato, sentenza n.4479 del 2024, paragrafo 15.5.), con la precisazione per cui "l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incom(be) ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali, senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore". Per la giurisprudenza amministrativa può considerarsi compatibile con il diritto dell'Unione la sola proroga "tecnica", funzionale allo svolgimento della gara (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 4479/2024).

1.2. Il Collegio ritiene, pertanto, che l’interesse della ricorrente sia apprezzabile con riferimento alla prosecuzione del procedimento già avviato per il rinnovo del suo titolo, che si caratterizza anche per l’apertura ai terzi e per la possibilità per i medesimi di presentare offerte in concorrenza con la ricorrente. Tuttavia, tale procedimento è stato ritirato in autotutela dall’Autorità “in quanto, a seguito delle modifiche normative intervenute con il decreto legge 131/2024, e dell’elaborazione del D.P.S.S. (Documento Strategico di Sistema Portuale), sono in corso diverse valutazioni sulla destinazione e messa reddito dell’area demaniale di che trattasi che, eventualmente, avverrà con la predisposizione e pubblicazione di apposito bando di gara” (v. provvedimento impugnato).

Ebbene, è opinione del Collegio che l’Amministrazione non abbia voluto evidenziare un vizio di legittimità dell’originaria procedura, provvedendo ad un eventuale annullamento d’ufficio. Invero, l’entrata in vigore del d.l. n. 131/2024 non ha determinato di per sé alcuna forma di invalidità sopravvenuta, posto che le previsioni in tema di procedure selettive erano già contenute nel d.l. 118/2022 nel testo in vigore alla data in cui la stessa Autorità ha avviato il procedimento per il rinnovo della concessione della ricorrente.

Ne consegue che il ritiro della procedura deve essere ricondotto, più propriamente, all’istituto della revoca di cui all’art. 21 quinques della legge n. 241/1990 che presuppone la sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, il mutamento della situazione di fatto o la rinnovata valutazione dell'interesse pubblico originario. Si tratta di un potere connotato da un'ampia discrezionalità, che esige una valutazione di opportunità, seppure ancorata alle condizioni legittimanti espresse dalla norma citata.

Nel caso in esame, è opinione del Collegio che l’elaborazione del DPSS o nuove valutazioni sull’area demaniale non possano evidenziare alcun sopravvenuto motivo attuale che potesse giustificare la revoca della procedura, trattandosi di mere eventualità o di profili in itinere che non si erano ancora cristallizzati in alcuna nuova valutazione dell’Amministrazione idonea a giustificare l’atto di secondo grado adottato. Da quanto esposto deriva che l’Amministrazione, nel rinnovato esercizio del potere, dovrà portare a completamento il procedimento avviato per il rinnovo della concessione della ricorrente o, quantomeno, enucleare correttamente le ragioni attuali di pubblico interesse che possono sostenere la decisione contraria.

Per le ragioni e nei limiti esposti, il ricorso deve essere accolto.

2. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO AR, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TO AR

IL SEGRETARIO