R.G. 20/2025
REPUBBLICA ITALIANA TRIBUNALE DI RAVENNA SEZIONE CIVILE Il Tribunale in composizione collegiale nelle persone dei seguenti magistrati: dott.ssa Mariapia Parisi Presidente dott.ssa Adriana Forastiere Giudice rel. est. dott. Fabrizio Valloni Giudice ha pronunciato la seguente
ORDINANZA nel procedimento di reclamo ex art. 669 terdecies c.p.c. iscritto al N. 20/2025 R.G., promosso da:
(P.I. e C.F. Parte_1 P.IVA_1 P.IVA_2
+ ALTRI, tutti compiutamente generalizzato nel ricorso, con il patrocinio dell'Avv. Virginia Cuffaro (C.F. ) del Foro di Torino ed elezione di C.F._1 domicilio presso lo studio del difensore giusta delega in atti;
RECLAMANTI contro
(C.F. , in persona del Sindaco p.t., avente Controparte_1 P.IVA_3 sede in Piazza del Popolo n. 1, rappresentato e difeso dall'Avv. CP_1
Alessandra Ponseggi (C.F. ) dell'Avvocatura Comunale, come C.F._2 da procura in atti ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura Comunale - U.O. Legale e Contenzioso, in 48121 Piazza del Popolo n. 1; CP_1
RECLAMATO
OGGETTO: reclamo avverso l'ordinanza del 24.12.2024, con cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo nel procedimento introdotto ex art. 700 c.p.c.;
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
I ricorrenti proponevano ricorso ex art. 700 c.p.c. nei confronti del CP_1 chiedendo di ordinare allo stesso “di sospendere immediatamente
[...]
l'esecutività della Delibera Giunta Comunale n. 529 del 22.11.2022, e ogni altro atto amministrativo presupposto e preliminare, e, per l'effetto, disapplicarla e conseguentemente ordinare la non attuazione dei lavori di abbattimento e 1

sostituzione di n. 50 pini domestici in Viale Romagna, località Lido di Savio, e, comunque, disporre ogni altro provvedimento d'urgenza, che appaia, secondo le circostanze, più idoneo ad eliminare il pregiudizio subito e subendo”; il tutto, previo accertamento della illegittimità della condotta del consistita nella CP_1 adozione della suddetta delibera in violazione del diritto soggettivo all'ambiente e del diritto alla salute dei ricorrenti medesimi, diritti costituzionalmente tutelati.
Esponevano a sostegno che il nell'ambito di un più ampio progetto volto CP_1 alla creazione di un parco territoriale nel litorale ravennate, aveva adottato la delibera n. 529 del 22.11.2022 (doc. 1 allegato al ricorso), con cui veniva approvato il progetto definitivo di riqualificazione urbana, relativo anche al tratto di Viale Romagna (in Lido Di Savio) compreso tra Via Cusercoli e Via Marradi.
Tale progetto (si veda il doc. 2 allegato al ricorso) prevedeva, tra le altre cose, l'introduzione di un nuovo sistema di verde urbano in sostituzione di quello precedente e la riconfigurazione delle aree pedonali, ciclabili e carrabili. In particolare, era prevista la sostituzione dell'attuale doppio filare arboreo di pini marittimi - il quale, nelle valutazioni dell'amministrazione comunale, rappresentava una criticità per l'accessibilità e la riqualificazione delle pavimentazioni (compromesse dallo sviluppo radicale delle alberature esistenti) - con l'inserimento di un filare di alberature di prima grandezza e la creazione di una pista ciclabile.
I ricorrenti deducevano, quanto al fumus, la violazione da parte del del CP_1 principio di tutela dell'ambiente (art. 9 Cost.), cui deve essere improntata l'azione amministrativa, per non avere l'amministrazione effettuato adeguate valutazioni in merito alle condizioni fitostatiche dell'alberata e alla inopportunità dell'abbattimento degli esemplari esistenti.
In punto periculum, lamentavano che la esecuzione del suddetto progetto (nella parte relativa al verde urbano) avrebbe compromesso il loro diritto soggettivo all'ambiente salubre, in considerazione della perdita delle funzioni ecosistemiche svolte dagli alberi.
Affermavano, inoltre, che la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario, proprio in considerazione della natura di diritto soggettivo, incomprimibile neppure ad opera della Pubblica Amministrazione, della posizione azionata, in base al criterio ordinario di riparto fondato sulla “causa petendi” o
“petitum sostanziale”.
Il contestava la prospettazione dei ricorrenti, anche in tema Controparte_1 di giurisdizione, venendo in rilievo nella fattispecie una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
chiedeva quindi il rigetto del ricorso.
L'ordinanza reclamata dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, sul presupposto che la presente controversia
2 debba ricondursi all'art. 133, lett. f), c.p.a. e, quindi, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia “urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio” ivi prevista;
condannava, inoltre, i ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore del CP_1
Nella presente fase di reclamo, i ricorrenti hanno ribadito le domande e argomentazioni già svolte e la giurisdizione del giudice ordinario sulle stesse, affermando come la presente regiudicanda sia da ricondursi alla violazione, da parte della Amministrazione convenuta, del principio del neminem laedere e citando giurisprudenza, anche di legittimità, a sostegno della propria tesi.
Hanno censurato, inoltre, la pronuncia reclamata nella parte relativa alla condanna alle spese di lite, instando per la compensazione delle spese del doppio grado, pur in caso di rigetto del reclamo.
Il reclamato, costituitosi in giudizio anche al dichiarato fine di non CP_1 compromettere il rispetto delle tempistiche previste in relazione alla esecuzione dell'intervento di “riqualificazione, accessibilità e aree retrostanti gli stabilimenti balneari”, finanziato con fondi del PNRR, ha riproposto l'eccezione di difetto di giurisdizione e chiesto il rigetto del reclamo.
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Con riferimento alle suddette domande e deduzioni, giova premettere, come costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità, che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva, non già la prospettazione compiuta dalle parti, bensì il “petitum sostanziale”, il quale deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (tra le molte, Cass., Sez. Un., 26 maggio 2020, n. 9771; Cass., Sez. Un., 27 ottobre 2020, n. 23600).
Tale criterio di riparto (c.d. ordinario), fondato sulla natura della posizione giuridica soggettiva di cui si invoca tutela, è derogato nei casi di c.d. giurisdizione esclusiva del GA e, vale a dire, in quelle fattispecie in cui il GA conosce, in relazione a determinate materie indicate dalla legge, oltre che di interessi legittimi, anche di diritti soggettivi.
Sia il criterio ordinario di riparto che quello eccezionale (materie di giurisdizione esclusiva) trovano fondamento costituzionale nel disposto di cui all'art. 103 Cost., secondo cui “il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materia indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.
3 La distinzione tra giurisdizione generale di legittimità (relativa alle controversie nelle quali si deduce la lesione di interessi legittimi) e giurisdizione esclusiva (eccezionalmente estesa ai diritti soggettivi) è esplicitata, poi, dall'art. 7 del codice del processo amministrativo, il quale, dopo la previsione generale secondo cui
“Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni” (comma 1), precisa che “Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi” (comma 5).
La Carta costituzionale, quindi, rimette al Legislatore la individuazione delle
“particolari materie” nelle quali la tutela contro la pubblica amministrazione deve essere invocata dinanzi al giudice amministrativo anche se viene in rilievo la lesione di diritti soggettivi.
In passato, come noto, la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del GA di
“blocchi di materie” (tra cui la materia dei servizi pubblici e quella urbanistica) ha sollevato, in dottrina e giurisprudenza, dubbi di legittimità costituzionale delle relative prescrizioni, risolti dalla Consulta con le note sentenze manipolative n. 204/2004 e 191/2006.
In particolare, il Giudice delle leggi ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme relative alle ipotesi di giurisdizione esclusiva sottoposte al proprio esame (artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80/1998), nella parte in cui individuavano controversie nelle quali poteva essere «del tutto assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità». Le controversie aventi ad oggetto i
“comportamenti meri” della P.A. sono state così restituite alla cognizione del giudice ordinario, ad eccezione di quelle concernenti fattispecie riconducibili, seppur «mediatamente», all'esercizio di un pubblico potere.
Il ragionamento della Corte si fondava sull'assunto secondo cui la «particolarità» delle materie di giurisdizione esclusiva cui fa riferimento il Costituente si riferisce specificamente a quel particolare tipo di controversie in cui la «sicura e necessaria compresenza o coabitazione (...) di posizioni di interesse legittimo o di diritto soggettivo legate da un inestricabile nodo gordiano» è tale da giustificare una deroga al tradizionale criterio di riparto. Fermo restando, comunque, che le materie devolute alla giurisdizione esclusiva «devono partecipare della medesima natura» di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità «che è contrassegnata dalla circostanza che la P.A. agisce quale autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo».
4 Da tali arresti della giurisprudenza costituzionale si ricava, a contrario, che la giurisdizione esclusiva del GA non può essere estesa alle controversie nelle quali la P.A. non esercita, nemmeno mediatamente, alcun potere pubblico ma si denunziano meri comportamenti materiali configurabili come illeciti ex art. 2043 c.c..
Tra le ipotesi di giurisdizione esclusiva, nelle quali, come detto, il GA conosce anche di diritti soggettivi (e, come si dirà infra, anche di diritti di rango costituzionale) vi è la previsione di cui all'art. 133, lett. f), c.p.a., che devolve alla giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio”.
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Orbene, venendo al caso di specie, non è revocabile in dubbio che l'adozione ed esecuzione (nella parte relativa al verde pubblico) della delibera del CP_1
lungi dal costituire mera attività materiale lesiva del diritto all'ambiente
[...] salubre dei ricorrenti/reclamanti, sia riconducibile all'esercizio di potere pubblicistico nell'ambito dell'attività di “governo del territorio”.
La fattispecie, dunque, rientra a pieno titolo nell'ambito della giurisdizione amministrativa e, in particolare, nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistica, come osservato dal giudice di prime cure.
Inoltre, diversamente da quanto affermato dai reclamanti (pag. 12 reclamo), non può predicarsi la devoluzione della controversia alla giurisdizione ordinaria per il solo fatto che viene in rilievo la tutela di un diritto di rango costituzionale.
Nella presente sede, diversamente da quanto avveniva nel contesto giurisprudenziale e cronologico nel quale sono state adottate le pronunce della Cassazione del 1979 invocate dai reclamanti, non è affatto in discussione il rilievo costituzionale della tutela dell'ambiente, entrata a far parte esplicitamente del testo costituzionale con la riforma del 2001. Anche antecedentemente alla riforma, peraltro, la giurisprudenza (orientamento nel cui solco si iscrivono anche le risalenti pronunce citate dai ricorrenti) ha riconosciuto all'ambiente uno
“statuto costituzionale”, tramite l'interpretazione evolutiva dell'art. 9, co. 2, Cost.
– dovendosi intendere la tutela del paesaggio anche quale tutela ecologica - e dell'art. 32 Cost. – dovendosi intendere la tutela della salute anche come diritto all'ambiente salubre.
Il tradizionale orientamento giurisprudenziale citato dai ricorrenti tendeva ad escludere che l'amministrazione disponesse di potestà pubblicistica allorché interveniva, sacrificandole, su posizioni di diritto soggettivo ritenute indegradabili.
5 A partire dalla sentenza n.1436 del 1979 citata dai ricorrenti, in particolare, la Corte di Cassazione ha teorizzato l'esistenza di diritto soggettivi c.d. inaffievolibili, non suscettibili di degradazione per effetto dell'intervento dell'amministrazione, con conseguente giurisdizione del GO, giudice naturale dei diritti soggettivi (come osservato sopra, in base al criterio di riparto c.d. ordinario).
Peraltro, più di recente, il problema relativo alla configurabilità di diritti insuscettibili di compressione da parte dell'autorità amministrativa è stato esaminato in giurisprudenza proprio al fine di valutare la legittimità costituzionale di talune ipotesi di giurisdizione esclusiva, relativamente a segmenti di contenzioso nei quali è in discussione anche la tutela di diritti fondamentali.
Gli interpreti, in particolare, si sono interrogati circa la possibilità che a conoscere di diritti fondamentali sia il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva. La questione è stata oggetto di una pronuncia della Corte costituzionale (n. 140/2007), intervenuta con riferimento alla legittimità costituzionale dell'art. 1 comma 552 della Legge 311 del 2004, trasfuso in parte nell'art. 133, lett. o), del c.p.a., che devolve al giudice amministrativo la competenza giurisdizionale in materia di impianti di energia elettrica. In particolare, il giudice a quo aveva sollevato dubbi di legittimità costituzionale della norma in esame proprio con riferimento al carattere di incomprimibilità del diritto alla salute e alla salubrità ambientale. Si sosteneva, cioè, che dalla natura inaffievolibile di tale diritto, costituzionalmente tutelato e inviolabile, incomprimibile neppure da parte del potere autoritativo, dovesse necessariamente derivare il radicarsi della giurisdizione in capo al giudice ordinario (tesi sostenuta dai ricorrenti a pag.12 del ricorso in primo grado e a pag. 12 del reclamo).
Ebbene, la Corte costituzionale, disattendendo le censure sollevate, ha osservato che la natura “fondamentale” dei diritti coinvolti nelle controversie de quibus non ostava alla giurisdizione esclusiva del GA, non essendovi alcun principio o norma nell'ordinamento che riservi esclusivamente al giudice ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti (si veda anche Corte cost. n. 35/2010).
Anche il richiamo a più recenti pronunce della giurisprudenza di legittimità (tra cui Cass. Sez. Un. N. 5668 del 2023, relativa alla domanda di risarcimento del danno alla salute, già concretamente subito dal singolo, in conseguenza del danno ambientale da inquinamento atmosferico e della inerzia della pubblica amministrazione, in assenza di impugnativa di provvedimenti amministrativi) non giova alla tesi degli odierni reclamanti.
I precedenti invocati da questi ultimi, in particolare, si riferiscono ad ipotesi in cui veniva in rilievo, alla stregua del criterio del "petitum" sostanziale, un comportamento materiale di pura inerzia delle autorità pubbliche, suscettibile di
6 compromettere il nucleo essenziale del diritto soggettivo inviolabile alla salute e soggetto al principio del neminem laedere.
Nel ben distinto caso in esame, invece, l'asserito pregiudizio deriverebbe non da attività materiale della PA soggetta al principio del nemine laedere, ma da attività provvedimentale e autoritativa della PA, posta in essere nell'ambito del governo del territorio, in esecuzione di una delibera di cui si è chiesto, in sostanza, di sospendere la esecuzione. In altri termini, la domanda non riguarda una mera attività materiale e/o “l'omissione di condotte doverose in violazione del generale principio del neminem laedere, e senza che vengano in rilievo atti e provvedimenti amministrativi di cui la condotta dell'amministrazione sia esecuzione” (cfr. la stessa giurisprudenza di legittimità citata dai reclamanti a pag.15 del reclamo), ma investe scelte e atti autoritativi della PA, adottati nell'ambito di attività di natura indiscutibilmente pubblicistica, ambito sottratto alla giurisdizione ordinaria.
Infine, non viene in rilievo neppure il criterio di riparto di giurisdizione in materia di danno ambientale (riparto disciplinato dagli artt. 310 e 313, co. 7, del codice dell'ambiente), affermato dalla giurisprudenza di legittimità con riferimento ad ipotesi di immissioni intollerabili e alla tutela risarcitoria o inibitoria (art. 844 c.c.) accordabile, dinanzi al GO, al soggetto che lamenti o paventi la lesione del proprio diritto alla salute¹.
Del resto, ed a piena riprova di quanto sin qui detto, non si comprende, con riferimento al caso in esame, quale sarebbe la tutela inibitoria invocabile nel successivo giudizio (ordinario) di merito, non venendo in rilievo attività materiale da ricondurre entro limiti legali di tollerabilità, ma atti e provvedimenti amministrativi, di cui la condotta dell'amministrazione costituisce attuazione e dalla cui esecuzione deriverebbe il pericolo di pregiudizio imminente e irreparabile, in tesi dei ricorrenti/reclamanti.
La tutela “nel merito”, in altri termini, pare passare esclusivamente attraverso la sospensione della esecuzione (prima) e la caducazione demolitoria (poi), di un provvedimento amministrativo, in ipotesi illegittimo: ambito palesemente demandato alla cognizione del TAR.
Il reclamo, sul punto, non può quindi trovare accoglimento, essendo fondato su un presupposto giuridico erroneo (la pretesa natura di “comportamento mero” di attività provvedimentale di cui la condotta dell'amministrazione è esecuzione).
Non sussiste, infatti, il potere del giudice ordinario di adottare provvedimenti di urgenza ex art. 700 c.p.c. in materie spettanti alla cognizione del giudice ¹ riparto che, secondo la giurisprudenza di legittimità richiamata dai reclamanti, non è influenzato dal fatto che l'attività produttiva di immissioni nocive si svolga in conformità o meno ad un provvedimento autorizzativo della PA, suscettibile di essere disapplicato dal giudice ordinario ove illegittimo. 7 amministrativo, con conseguente inammissibilità del ricorso proposto al giudice privo di giurisdizione.
*** Il reclamo merita invece accoglimento con riguardo al riparto delle spese di lite, capo della pronuncia su cui i reclamanti hanno incentrato specifiche critiche. A dire degli stessi, infatti, l'ordinanza reclamata non avrebbe tenuto conto delle peculiarità della fattispecie. Il Collegio condivide tale prospettazione, in considerazione: i) del complesso e mutevole panorama giurisprudenziale di riferimento;
ii) del richiamo alla teoria dei diritti inaffievolibili e alla conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, contenuto nella ordinanza n. 5668/2023 delle Sezini Unite della Cassazione, ancorché con riferimento a fattispecie in cui non veniva in rilievo attività provvedimentale e la giurisdizione esclusiva del GA;
iii) del fatto che l'iniziativa giudiziaria non appare sconclusionata o temeraria, ma sorretta da motivazioni giuridiche (infondate, ma) non del tutto peregrine e defatigatorie e ispirata dall'obiettivo di tutelare interessi di sicuro rilievo nell'attuale contesto normativo e sociale. Tutto quanto precede integra le gravi ed eccezionali ragioni previste dal codice di rito quale presupposto per la compensazione integrale delle spese di lite (cfr. art. 92 c.p.c. a seguito di Corte cost. 77/2018). Le spese del presente grado, infine, vengono compensate sia per i motivi appena detti, sia per il parziale accoglimento del gravame.

PQM


Il Tribunale di Ravenna, in composizione collegiale, ogni altra domanda ed eccezione disattesa o assorbita:
- in parziale accoglimento del reclamo, compensa le spese del giudizio di primo grado;

- rigetta nel resto il reclamo;

- compensa le spese del presente grado.
Così deciso in Ravenna, Camera di consiglio della Sezione civile del 19.03.2025
Il Giudice relatore dott.ssa Adriana Forastiere
Il Presidente dott.ssa Mariapia Parisi
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