R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI AGRIGENTO in composizione monocratica, nella persona del Giudice dott.ssa Giovanna
Claudia Ragusa, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1959 dell'anno 2023 del Ruolo Generale degli Affari civili contenziosi vertente tra
, in persona del legale Parte_1
rappresentante, rappresentata e difesa dall'avv. Valerio Scelfo, giusta procura in atti opponente
CONTRO
in persona del legale Controparte_1
rappresentante, rappresentata e difesa dall'avv. Milena Pescerelli, giusta procura in atti opposta
OGGETTO: opposizione a decreto ingiuntivo
CONCLUSIONI DELLE PARTI: cfr. note di trattazione scritta in sostituzione dell'udienza del 28 marzo 2025.
MOTIVI DELLA DECISIONE IN FATTO ED IN DIRITTO
Su ricorso del in persona del Controparte_1
legale rappresentante, il Tribunale di Agrigento con decreto n.525/2023 aveva ingiunto all' il pagamento Parte_1 della somma complessiva di € 103.220,48, oltre interessi moratori, spese e accessori, a titolo di quanto riconosciuto alla struttura accreditata con nota del
23 novembre 2020 prot. N. 180180, ossia di € 51.610,24 a titolo di extra budget per l'anno 2020 e per l'anno 2022 ciascuno.
Avverso il superiore decreto, notificato il 29 maggio 2023, l'
[...]
ha proposto opposizione, eccependo in via Parte_1
preliminare il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo e comunque la litispendenza, essendo stato proposto ricorso al Tar avverso un atto connesso;
ha eccepito , altresì, il proprio difetto di legittimazione passiva e nel merito ha contestato la domanda, chiedendone il rigetto, invocando, inoltre, l'applicazione della clausola di salvaguardia di cui all'art. 10 del contratti sottoscritti il 22 febbraio 2023, con la quale la società avrebbe rinunciato all'impugnazione.
Costituitasi con comparsa depositata il 25 ottobre 2023 ha resistito all'opposizione, chiedone il rigetto e domandando la condanna di controparte per responsabilità aggravate.
La causa, disattesa l'istanza di concessioe della provvisoria esecutorietà, istruita documentalmente, all'esito dell'udienza ex rt. 127 ter c.p.c. del 28 marzo 2025 è stata trattenuta in decisione.
Così sinteticamente delineato l'oggetto del contendere, va disattesa l'eccezione preliminare del difetto di giurisdizione
Invero, posto che i rapporti fra le provinciali e le strutture Controparte_2
private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell'accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio, che le controversie ad essi relative appartengano in forza del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett.
c), alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo ad eccezione di "quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinaria.
Più in dettaglio, va detto che le controversie concernenti "indennità, canoni o altri corrispettivi" riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali.
Al contrario, laddove la controversia esula da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n.
10149).
Nel caso di specie, è evidente che con il ricorso monitorio la struttura privata ha chiesto il pagamento di un corrispettivo, pertanto, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Va, altresì, disattesa l'eccezione di litispendenza, potendo quest'ultima operare soltanto qualora siano pendenti due processi, aventi il medesimo oggetto dinanzi a due giudici appartenenti allo stesso organo giudiziario.
Parimenti, non merita accoglimento l'eccezione relativa al difetto di legittimazione passiva, atteso che l'odierna opposta ha agito in via monitoria, invocando il riconoscimento del proprio diritto di credito, giusta la nota del
23 novembre 2020 proveniente dall'Asp di Agrigento, con la quale sarebbe stata riconosciuta la somma di € 51610,24 a titolo di extra budget per l'anno
2020 e per gli anni successivi, sino alla definizione della controversia amministrativa, promossa dalla struttura concorrente cui era stato revocato l'accreditamento.
Disattese le eccezioni preliminari e prima di esaminare il merito della vicenda, va ricordato che in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo deve essenzialmente stabilirsi se è fondata o non è fondata la pretesa creditoria inizialmente azionata in sede monitoria, e cioè stabilirsi se la parte che abbia ottenuto il decreto ingiuntivo sia realmente, o non sia, creditrice della somma di danaro (se il credito è pecuniario) che ha costituito oggetto del decreto medesimo.
In questo contesto, allora, sulla parte opposta grava l'onere di dimostrare l'esistenza, per quella somma, del credito (dunque, più precisamente, del
'titolo' del diritto azionato), laddove grava, invece, sulla parte opponente l'onere di dimostrare avvenuti, eventualmente, fatti estintivi del credito medesimo (e ciò, secondo un criterio di ripartizione dell'onere probatorio che,
n generale, è ormai accreditato dalle Sezioni Unite della Cassazione: v. sent.
30 ottobre 2001 n° 13533).
Più in particolare, in tema di pretesa creditoria della struttura sanitaria accreditata per le prestazioni erogate nell'ambito del Servizio Sanitario
Nazionale, è stato sostenuto dalla giurisprudenza di legittimità che il mancato superamento del tetto di spesa, fissato secondo le norme di legge e nei modi da esse previsti, non integra un fatto costitutivo la cui prova deve essere posta a carico della parte creditrice (struttura sanitaria accreditata), mentre rileva come fatto impeditivo, il suo avvenuto superamento, con conseguente onere della prova, ex art. 2697 c.c., a carico della parte debitrice (così Cass. ord. 13 febbraio 2018 n. 3403), ma l'onere della prova dell'esistenza di risorse disponibili per la remunerazione delle prestazioni extra-budget vada, invece, sopportato dalla struttura accreditata.
Infatti, il diritto alla remunerazione delle prestazioni erogate extra-budget e', come più volte affermato dalla Suprema Corte, un diritto esistente solo in astratto, posto che, in concreto, la sua attuazione dipende dalla sussistenza delle risorse disponibili, circostanza che ne condiziona la esigibilità (Cass. n.
27608/2019), occorre fare applicazione del principio generale in base al quale incombe sul creditore la prova della esigibilità del suo diritto (Cass. 15 ottobre
1999 n. 11629).
In altri termini, qui si controverte del diritto a conseguire il corrispettivo della prestazione erogata oltre quel tetto di spesa, che è subordinato a condizioni ulteriori, il ricorrere delle quali deve provarsi da parte del creditore, onerato, così, dalla dimostrazione della sussistenza non del solo accordo contrattuale con l' , bensì della complessiva fattispecie legale che fonda il Parte_1
suo diritto.
Premesso ciò e applicando i summenzionati principi al caso di specie, va osservato che parte opposta non ha provato il proprio diritto a conseguire quella prestazione, essendosi limitata a produrre il titolo negoziale, che avrebbe astrattamente riconosciuto il diritto alla prestazione extra budget per l'anno 2020 ( e non già dell'anno 2022), atteso che la nota prot. 180180 del 23 novembre 2020 fa riferimento esclusivamente all'anno 2020, ma non ha dimostrato la condizione determinativa del sorgere dell'obbligazione, ossia la capienza delle poste del bilancio regionale destinate al pagamento delle prestazioni sanitarie, non essendo dirimente l'avvenuto pagamento da parte dell'azienda opponente in relazione all'anno 2021.
Infatti, l'osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il
Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato, di talchè si è ritenuta persino giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget, e ciò in ragione della "necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi, il vincolo delle risorse disponibili" (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019).
Una conclusione, questa, che si è ritenuto essere confortata dalle stesse norme vigenti in materia (L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 8, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 12, comma 3, e D.Lgs. n. 15 dicembre 1997, n.
446, art. 39), le quali "hanno disposto che, in condizioni di scarsità di risorse e di necessario risanamento del bilancio, anche il sistema sanitario non può prescindere dall'esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio finanziario attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti operanti nel sistema" (Cass.
Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.).
Quello, infatti, che viene in rilievo in tale ambito è "un potere connotato da ampi margini di discrezionalità, posto che deve bilanciare interessi diversi e per certi versi contrapposti, ovvero l'interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di adeguate prestazioni sanitarie, le aspettative degli operatori privati che si muovono secondo una legittima logica imprenditoriale e l'assicurazione della massima efficienza delle strutture pubbliche che garantiscono l'assistenza sanitaria a tutta la popolazione secondo i caratteri tipici di un sistema universalistico". Il tutto, però, sempre nella prospettiva "che il perseguimento degli interessi collettivi e pubblici compresenti nella materia" non resti "subordinato e condizionato agli interessi privati i quali, per quanto meritevoli di tutela, risultano cedevoli e recessivi rispetto a quelli pubblici" (nuovamente, Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.), giacchè, in definitiva, gli "operatori privati restano liberi di valutare la convenienza a continuare ad operare in regime di accreditamento accettando le limitazioni imposte, oppure di collocarsi al di fuori del servizio sanitario nazionale e continuare ad operare privatamente" (cfr. Corte Cost., sent. 26 maggio 2005, n. 200).
Ancora, al di là della superiore considerazione, si ritiene che nel caso di specie sia sfornito di prova il diritto di credito vantato da parte opposta.
Invero, si osserva che con i contratti di assegnazione di budget stipulati tra le parti per l'annualità 2020 e 2022 queste ultime hanno concordato all'art. 10 di ciascun contratto una clausola di salvaguardia, con la quale la struttura privata accreditata si è impegnata ad accettare incondizionatamente il contenuto dei provvedimenti di determinazione del tetto di spesa dell'anno di riferimento e di ogni altro atto connesso o presupposto, rinunciando alle azioni o impugnazione già intraprese avverso i predetti provvedimenti o le controversie instaurabili. Ebbene, in virtù di questa clausola, parte opposta ha prestato acquiescenza al tetto di spesa stabilito, rinunciando all'instaurazione di ogni controversia relativa al riconoscimento di somme extra budget.
Non convince la tesi di parte opposta della nullità della clausola ex art. 1419
c.c., ritenendo, invece, che vada affermata la validità della clausola di salvaguardia, in quanto comporta l'acquiescenza, manifestata in modo espresso e inequivocabile, alle determinazioni dell'amministrazione, che la coinvolgono, avendo la struttura sanitaria accreditata dichiarato di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica ritenuta in via assertiva come lesa e, sul correlato piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.
Tale lettura trova conforto nella giurisprudenza amministrativa prevalente, che ha fornito una lettura evolutiva della norma, rapportandola alla situazione di forte crisi economica in cui versa il sistema sanitario e da cui deriva la necessità di applicare in maniera rigorosa i tetti di spesa (cfr. Consiglio n.
1540/2025; Cons. St., sez. III, 25 settembre 2018 n. 5511; Cons. St., sez. III,
23 agosto 2018 n. 5039; Cons. St., sez. III, 13 agosto 2018 n. 4936; Cons. St., sez. III, 18 gennaio 2018 n. 321; Cons. St., sez. III, 1 gennaio 2018 n. 137 e n.
138; Cons. St., sez. III, 1 febbraio 2017 n. 430).
Peraltro, va aggiunto che tale clausola è presente in numerosi schemi-tipo di contratto, ai sensi dell'art.

8-quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, predisposti da diverse Regioni, già soggette a piano di rientro, secondo cui:
“ le regioni, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, che modifica il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, definiscono l'ambito di applicazione degli accordi contrattuali ed individuano i soggetti interessati, con specifico riferimento ai seguenti aspetti: (...) d) criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura".
Inoltre, è stato affermato che l'eventuale apposizione di riserve a siffatte clausole non è consentita, e le eventuali riserve vanno intese come per non apposte, in quanto finiscono per contraddire l'atto di adesione manifestato
(Cons. St., sez. III, 28 marzo 2019 n. 2075), sempreché le strutture accreditate non preferiscano prescinderne e operare come semplici strutture private.
Infatti, chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve, infatti, accettare i limiti a cui la stessa è stata costretta, dovendo comunque e, in primo luogo, assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore, quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute.
Per cui alle strutture private, seppure accreditate con il si pone CP_3
l'alternativa di accettare le condizioni derivanti dalle esigenze di programmazione pubblica finanziaria e, dunque, il budget che è stato possibile assegnare, onde permanere nel campo della sanità pubblica, oppure, di collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata ed agire quindi come soggetti privati nel mercato sanitario.
Sul punto, va pure rilevato come la legge costituzionale del 20 aprile 2012, n.

1 - di riforma della Costituzione - abbia eretto a principio fondamentale l'interesse pubblico finanziario introducendo il nuovo primo comma all'art. 97 della Costituzione, che segnatamente prevede la necessità per le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'U.E., di assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico;
inoltre il novellato art. 81 della Costituzione e la L. 24 dicembre 2012, n. 243 hanno declinato in maniera dettagliata il principio del pareggio di bilancio.
Pertanto, è imposto alle pubbliche amministrazioni e ai soggetti concessionari di pubbliche funzioni e servizi, se destinatari di risorse finanziarie pubbliche, di operare nei limiti dei budget prestabiliti.
Sulla scorta delle superiori considerazioni, non ritenendo dimostrato il diritto di credito oggetto di ingiunzione, l'opposizione va accolta e il decreto ingiuntivo va revocato.
Va, infine, disattesa la domanda di condanna per responsabilità aggravata proposta da entrambe le parti, stante la mancata dimostrazione dei presupposti richiesti dalla norma.
Le spese di lite, tenuto conto della natura interpretativa delle questioni trattate, vanno compensate nella misura della metà, la restante metà, liquidata come in dispositivo, secondo i valori tra i minimi e i medi del d.m. 55/2014 e ss.mm, tenuto conto della non complessità delle difese, segue la soccombenza.


P.Q.M.


Il Tribunale, uditi i procuratori delle parti costituite, ogni contraria istanza, eccezione e difesa disattesa;
definitivamente pronunciando: accoglie l'opposizione e revoca il decreto ingiuntivo n. 525/2023 del 19 maggio 2023 reso da questo Tribunale;
compensa le spese di lite nella misura della metà, condanna parte opposta a pagare a parte opponente la restante metà delle spese di lite, liquidata in €
3400,00 parte opposta, oltre I.V.A. e C.P.A., se dovute, come per legge, e rimborso spese forfettarie.
Così deciso in Agrigento, in data 30 aprile 2025 .
Il Giudice
G. Claudia Ragusa
Il presente provvedimento viene redatto su documento informatico e sottoscritto con firma digitale dal Giudice dr. Giovanna Claudia Ragusa, in conformità alle prescrizioni del combinato disposto dell'art. 4 del D.L. 29/12/2009, n. 193, conv. con modifiche dalla L. 22/2/2010, n. 24, e del decreto legislativo 7/3/2005, n. 82, e succ. mod. e nel rispetto delle regole tecniche sancite dal decreto del ministro della Giustizia 21/2/2011, n. 44