N. R.G. 213/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ENNA
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice AV LA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. r.g. 213/2024 promossa da:
società con unico socio soggetta ad attività di direzione e coordinamento di Enel Parte_1
S.p.A., con sede in Roma, via Flaminia n. 970, codice fiscale e iscrizione nel Registro Imprese di Roma
n. , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, P.IVA_1
congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv.ti Vincenzo Franchini e Carlo Landolina;

-attore;
contro
Controparte_1
, in persona del legale rappresentante pro tempore, cod. fisc. , corrente
[...] P.IVA_2
in , presso la Sede Municipale;
CP_1
, in persona del legale rappresentante pro tempore, cod. fisc. Controparte_1
pagina 1 di 23 , corrente in , presso la Sede Municipale;
P.IVA_2 CP_1
entrambi rappresentati e difesi, dall'avv. Bianca Pellegrino;

-convenuti;
avente a OGGETTO
crediti pecuniari.
CONCLUSIONI
All'udienza del 7.10.2025 le parti hanno precisato le conclusioni e discusso la causa ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c. come da verbale in atti.
Si riportano, per maggiore comodità e intellegibilità, le conclusioni formulate nei rispettivi atti introduttivi, ribadite all'udienza.
Parte attrice: “Annullare la Delibera della Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di del 22 novembre 2019, n. 13, comunicata alla società a mezzo PEC il 27 CP_1 Parte_1
novembre 2019, con la quale è stato disposto di non ammettere alla massa passiva della liquidazione la domanda di inserimento presentata dalla Società, relativa al credito vantato nei confronti del di per un importo totale di Euro 356.539,65, nonché ogni altro atto connesso, CP_1 CP_1
consequenziale e/o presupposto, e per l'effetto ammettere la società alla massa passiva Parte_1
per l'importo richiesto di euro 356.539,65; In subordine Nella non temuta ipotesi di rigetto della domanda principale, ammettere comunque la società alla massa passiva per l'importo Parte_1
di € 356.539,65, a titolo di indennizzo ex art. 2041 c.c”.
Parti convenute: “rigettare la domanda di ammissione alla massa passiva dei debiti avanzata da stante l'inefficacia/nullità della convenzione rigettare la domanda subordinata di indebito CP_2
arricchimento perché carente dei presupposti e comunque improponibile;
rigettare tutte le domande a qualunque titolo rivolte sia nei confronti della Commissione Straordinaria di Liquidazione dei debiti pagina 2 di 23 del sia nei confronti del , siccome inammissibili ed Controparte_1 Controparte_1
infondate in fatto ed in diritto. Con vittoria di spese e compensi”.
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
A norma dell'art. 132 c.p.c. si omette lo svolgimento del processo.
Basti sul punto rilevare che il giudizio risulta riassunto innanzi al tribunale di Enna a seguito di declinatoria di giurisdizione da parte del TAR Sicilia-Catania (v. in atti).
Antefatto.
e il stipularono, in data 24.1.2022, una “Convenzione” (doc. 3) Parte_1 Controparte_1
per il servizio di pubblica illuminazione nel territorio comunale della durata di venticinque anni, con decorrenza da gennaio 2002 fino a dicembre 2026, la quale prevedeva l'esecuzione, da parte della società attrice, di “una serie di prestazioni per gli impianti di illuminazione pubblica presenti nel territorio comunale (sia quelli si che quelli di proprietà comunale), tra le quali: (i) le Parte_1
prestazioni inerenti i cd. Servizi base, le attività di esercizio e di manutenzione ordinaria degli impianti di illuminazione e di fornitura di energia elettrica descritti all'art. 3 della Convenzione (inter alia,
l'accensione e lo spegnimento delle lampade e il ricambio delle stesse) oltre ad alcuni servizi aggiuntivi opzionali (artt. 1, 6, 11 della Convenzione); (ii) una serie di interventi di riqualificazione degli impianti (art. 4 della Convenzione) e lavori da eseguire su detti impianti all'inizio delle attività;
ulteriori servizi (l'informatizzazione degli impianti, la redazione di un Piano regolatore d'illuminazione comunale)” (cfr. atto introduttivo del giudizio).
La stipula della Convenzione in questione venne deliberata con deliberazione della Giunta Municipale
del 18 dicembre 2011 n. 223 (doc. 2).
Fatti di causa-Posizioni delle parti.
chiama in giudizio la Commissione Straordinaria di Liquidazione dei debiti del Parte_1 CP_1
di , nonché il Comune stesso, al fine di ottenere l'ammissione alla massa passiva del credito CP_1
pagina 3 di 23 asseritamente vantato nei confronti dell'ente locale, e derivante dall'esecuzione della convenzione suddetta, per l'importo complessivo di euro 356.539,65, previa disapplicazione della Delibera (n. 13
emessa dalla Commissione convenuta il 22 novembre 2019), con la quale è stato disposto di non ammettere alla massa passiva il credito in questione.
In via subordinata, la società attrice domanda l'inserimento nella massa passiva ai sensi dell'art. 2041
c.c. per avere il Comune di fruito delle erogazioni -di cui alla Convenzione- senza CP_1
pagamento del corrispettivo.
Deduce parte attrice, in particolare, che, nonostante l'esecuzione delle prestazioni di cui alla
Convenzione, “A partire dal 2009, il ha iniziato a non adempiere correttamente gli obblighi CP_1
contrattuali e a richiedere pretestuosamente a una modifica della Convenzione con una Parte_1
rielaborazione e diminuzione dei canoni previsti. A fronte di tali richieste, la Società si è sempre resa disponibile, acconsentendo alle richieste comunali” (cfr., ancora, atto introduttivo).
Spiega quindi l'attrice che, a fronte dell'inadempimento del è maturato un Controparte_1
credito in proprio favore.
Rappresenta, ancora, parte attrice, che i) che con Deliberazione del Commissario Straordinario del 19 gennaio 2016, n. 3 è stato dichiarato lo stato di dissesto finanziario del Comune di , ai sensi dell'art. 246 CP_1
D.Lgs. n 267/2000;
ii) che con D.P.R. del 16 maggio 2016, è stata nominata la Controparte_1
(di seguito CSL), insediatasi il successivo 30 maggio, con conseguente
[...]
disposizione di avvio della procedura per la rilevazione della massa passiva, limitatamente ai fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre 2013;
iii) che essa attrice, con istanza inoltrata in data 08.06.2016, ha quindi chiesto l'ammissione alla massa passiva del credito vantato per l'erogazione del servizio di illuminazione pubblica nel pagina 4 di 23 territorio Comunale (comprendente, le attività di gestione e manutenzione, oltre alla fornitura di energia elettrica), per un importo complessivo di euro 356.539,65, con riferimento a n. 5 fatture relative al periodo dal 26.07.2012 al 31.12.2013;
iv) che con Deliberazione CSL n. 13/2019, la CSL ha disposto di non ammettere alla massa passiva della liquidazione il credito in questione in quanto “con atto G.M. n. 87 del 30/11/2017 il
Comune di ha deliberato di “prendere atto della nullità insanabile della CP_1
deliberazione di G.M. n. 223 del 18/12/2001…e conseguentemente che nessun pagamento potrà essere effettuato in favore della società per le prestazioni rese in esecuzione Parte_1
al contratto del 31/01/2002” (cfr. atto introduttivo);
v) che avverso la decisione in questione è stato presentato ricorso al TAR;

vi) che il TAR ha declinato la giurisdizione in favore del Giudice Ordinario in quanto la controversia non involge poteri autoritativi della P.A. ma posizioni di debito e di credito derivanti da un contratto.
L'attrice sostiene l'illegittimità dell'esclusione in quanto motivata, come sopra accennato, in forza dell'annullamento (avvenuto con provvedimento n. 87 del 30/11/2017) in autotutela del provvedimento n. 223 del 18.12.2001, con cui, come detto, era stato approvato lo schema di Convenzione.
A dire dell'attrice, in particolare, l'annullamento della deliberazione con cui era stato approvato lo schema di Convenzione -e sulla cui base era stata, quindi, stipulata la Convenzione in questione- è
illegittimo -con conseguente illegittimità dell'esclusione dalla massa passiva che tale annullamento ha alla base-.
Più in dettaglio, la deliberazione G.M. 223/2001 è stata annullata con GC n. 87/2017 in quanto CP_1
priva di attestazione di copertura finanziaria e carente dell'assunzione del relativo impegno di spesa,
nonché in quanto il con la deliberazione in questione e la conseguente Convenzione, ha CP_1
affidato un servizio pubblico locale in via diretta e senza gara per la durata di 25 anni, senza esperire la pagina 5 di 23 procedura ad evidenza pubblica e senza l'approvazione dell'atto in Consiglio Comunale. Altro vizio rilevato in autotutela da parte dell'amministrazione consiste nell'incompetenza della Giunta Municipale
all'emanazione della delibera annullata, trattandosi di atto di competenza del Consiglio Comunale.
Sostiene tuttavia parte attrice che la “Convenzione e la presupposta Del. GM n. 223/2001 sono immuni da vizi per quanto riguarda la regolarità contabile e la copertura finanziaria anche per l'assunzione del relativo impegno di spesa”.
Queste le argomentazioni fatte vale da : “l'art. 49, comma 1, del D.Lgs n. 267/2000 prevede Parte_1
che: “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione”.
Ancora, secondo l'attrice: “l'art. 12 della L.R. n. 30/2000 stabilisce che: “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e,
qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile”.
Deduce che la n. 223/2001 “è completata dai pareri favorevoli: - di regolarità Parte_1 Pt_2
tecnica, effettuato a cura del Capo settore servizi e infrastrutture Geom. (cfr. pag. 4 Persona_1
della n. 223/2001); - di regolarità contabile dell'atto, ex art. 12 della L.R. n. 30/2000, a cura Pt_2
del Capo settore economico e finanziario, Rag. (cfr. pag. 4 della n. Controparte_3 Pt_2
223/2001)”.
Ancora, l'attrice aggiunge che “L'art. 191, comma 1, del D. Lgs. n. 267/2000 fissa le regole per l'assunzione di impegni finanziari e per l'effettuazione di spese e dispone che: “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma di bilancio pagina 6 di 23 di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 153, comma 5”. L'art. 153,
comma 5, del D. Lgs. n. 267/2000 prevede inoltre che: “Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità
effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità”. Nella
Regione Siciliana assume ovviamente rilievo la disciplina regionale in materia di autonomie locali e
Par quindi, in primo luogo, il citato art. 12 della L.R. n. 30/2000. Invero, la Del. n. 223/2001 contiene il parere di regolarità contabile siglato dal Capo settore economico finanziario. A ciò si aggiunga che oltre al parere di regolarità contabile, la Giunta Comunale aveva ampiamente esposto che l'affidamento non comportava nuovi impegni di spesa rispetto a quelli già assunti (sulla base dei precedenti contratti di gestione del servizio) e iscritti anche nel bilancio pluriennale. Si legge infatti nella Del. GM n. 223/2001: “la stipula della suddetta convenzione non comporta oneri aggiuntivi oltre a quelli previsti nel bilancio 2001 e per le stesse finalità nei bilanci pluriennali;
- “Visti i pareri seguenti: si attesta favorevole parere di regolarità tecnica in ordine al presente atto ex art. 53 L. n.
142/1990 – art. 1 L.R. n. 48/1991; si attesta la regolarità contabile del presente atto ex art. 12 L.R. n.
30/2000; - “DELIBERA (…) 5. dare atto che il presente atto non comporta alcun onere aggiuntivo rispetto a quelli attualmente previsti per tale finalità nel bilancio 2001 in quanto la somma occorrente per il pagamento dell'energia elettrica pubblica e per la fornitura straordinaria di illuminazione sarà
estrapolata dalla convenzione con l' . Pt_1
A dire dell'attrice, dunque, “È quindi palese la validità della Convenzione sotto i profili della regolarità contabile e della copertura finanziaria”.
pagina 7 di 23 Sostiene ancora che, in ogni caso, anche là dove “si sostenesse la mancanza della copertura Parte_1
finanziaria e dell'impegno contabile del Comune, la sanzione non potrebbe essere quella della nullità
della Convenzione”.
In ordine alla questione relativa alla mancata attivazione di procedure competitive per l'affidamento del servizio, l'attrice deduce che “il anzitutto, non tiene conto dell'art. 34, comma 22, del D.L. n. CP_1
179/2012, il quale prevede che: “Gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a società
a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data, e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto;
gli affidamenti che non prevedono una data di scadenza cessano,
improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, il 31 dicembre
2020”.
Secondo l'attrice, con “tale disposizione il legislatore ha inteso stabilizzare tutti gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 (e, quindi, anche l'affidamento al ) alle Controparte_1
società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data, e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, come , il cui capitale sociale è detenuto da che Parte_1 Pt_1
è quotata in Borsa dal 1999. Il legislatore, quindi, ha espressamente stabilito che proprio quegli affidamenti diretti assentiti prima del 1° ottobre 2003, con atti censurabili per motivi afferenti alla procedura seguita, compresa la competenza dell'organo che ha disposto l'affidamento, proseguono fino alla scadenza contrattuale prevista. In particolare, per effetto di tali norme: - gli affidamenti diretti non possono essere più censurati in sede giurisdizionale per motivi attinenti alla violazione delle norme di evidenza pubblica né, per detti motivi, possono essere annullati o revocati in via di autotutela e tantomeno dichiarati nulli;
- le società quotate in Borsa o loro controllate titolari di affidamenti dirette hanno diritto ai sensi dell'art. 34, comma 22, del D.L. n. 179/2012 a proseguire nella gestione del servizio fino alla scadenza contrattuale. La nullità della Del. GM n. 223/2001 e della pagina 8 di 23 Convenzione, dunque, non può essere motivata con riferimento all'originaria illegittimità
dell'affidamento del servizio a , in quanto, il legislatore ha ritenuto prevalente l'interesse Parte_1
pubblico alla prosecuzione, fino alle scadenze previste, di tutti gli affidamenti diretti a dette società”.
A dire dell'attrice, peraltro, “l'art. 34, comma 22, del D.L. n. 179/2012 costituisce attuazione delle previsioni dell'art. 47 della Costituzione poste a tutela del risparmio”.
Con riguardo, infine, al vizio di incompetenza che connoterebbe la Deliberazione 223/2001, pure posto a base dell'annullamento in autotutela, l'attrice osserva che “l'eventuale vizio di incompetenza comporta l'annullabilità del provvedimento ex art. 21-octies, L n. 241/1990, e non la nullità dello stesso. Pertanto, qualora fosse configurabile un vizio di incompetenza, l'unico rimedio sarebbe l'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies della L. 241/90. Come noto, tuttavia, l'annullamento d'ufficio può essere disposto entro un termine ragionevole e, comunque, non superiore a tre anni dalla sua adozione (ex art. 1, comma 136, della L. n. 311/2004 applicabile ratione temporis) o diciotto mesi secondo la nuova disciplina dell'art. 21- nonies della L. n. 241/1990. E' evidente che il termine per l'esercizio del potere di autotutela sia decorso, essendo trascorsi più di diciassette anni dall'adozione della n. 223/2001 e della Convenzione”. Pt_2
In definitiva, sostiene l'illegittimità del provvedimento di annullamento in autotutela con cui Parte_1
è stata caducata la delibera autorizzativa della stipula della Convenzione, con la conseguenza che la convenzione deve ritenersi valida ed efficace e, quindi, con l'ulteriore conseguenza per cui deve ritenersi illegittima l'esclusione del proprio credito, fondato sull'esecuzione della predetta
Convenzione, in quanto motivata sulla base di una provvedimento illegittimo, con la finale conseguenza del riconoscimento del credito vantato.
In via subordinata, come accennato, ossia per il caso di ritenuta invalidità della delibera 223/2001 e conseguente inefficacia della Convenzione, l'attrice domanda che il credito azionato venga riconosciuto ai sensi dell'art. 2041 c.c.
pagina 9 di 23 Le parti convenute contestano la fondatezza della domanda e ne chiedono il rigetto.
Decisione in base alla ragione più liquida.
Si ritiene che la controversia possa essere decisa sulla base del principio della ragione più liquida (per il quale si vedano, ex multis, Cass. 2014 n. 9936 e Corte Cost 2022 n. 31), consistente nell'inefficacia della Convenzione nei confronti del di per violazione dell'art. 191 TUEL (come CP_1 CP_1
rilevato dal provvedimento “Del. GC n. 87/2017” e ritenuto dalla convenuta CSL con il provvedimento di esclusione del credito vantato da n. 13/2019-). Controparte_4
Ai sensi dell'art. 191 TUEL, precisamente: “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5 … (c.1) … Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
L'art. 153 c. 5 TUEL, richiamato dalla disposizione appena citata, prevede poi che “Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità”.
Ebbene, la stipula della Convenzione tra il convenuto ed non risulta rispettosa della CP_1 Parte_1
previsione di cui al c. 1 dell'art. 191 citato, con la conseguenza che trova applicazione il c. 4 della pagina 10 di 23 medesima disposizione, ai sensi del quale il rapporto intercorre tra il privato e l'amministratore,
funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, mentre resta inefficace nei confronti dell'ente locale.
Della questione si è già occupato il tribunale di Enna che, con sentenza n. 454/2024 resa nel giudizio iscritto al n.r.g. 1165/2020 (v. in atti) ha ritenuto la nullità della delibera 223/2001 autorizzativa della
Convenzione.
Le motivazioni della sentenza in questione vanno qui richiamate in quanto consentono di mettere in luce l'infondatezza della tesi attorea, secondo cui, in sostanza, l'asserito rispetto dell'art. 12 LR n. 30
del 2000 consente di ritenere non necessario il rispetto delle previsioni di cui all'art. 191 TUEL anche alla luce del fatto che la delibera prevede, specificamente, che la Convenzione non produrrà “oneri aggiuntivi per l'anno in corso e nei bilanci pluriennali”.
È vero che l'art. 12 LR cit. stabilisce che “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile”.
È altresì vero che tali pareri risultano (solo) formalmente resi (vedasi delibera 223/2001 in atti).
Tuttavia, ciò non conduce all'accoglimento della domanda attorea.
Richiamando la sentenza 454/2024, prima citata, si può osservare, anzitutto, che “la giurisprudenza di legittimità ha ripetutamente statuito che l'esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell'amministrazione e che, in mancanza di tale impegno, quest'ultima non è tenuta ad eseguire pagamenti;
con la conseguenza che gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi sono validi e vincolanti nei loro confronti, a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che ne ha pagina 11 di 23 autorizzato il compimento quanto del susseguente contratto stipulato (tra le tante Cass. civ. Sez. L - ,
Sentenza n. 17358 del 27/06/2019). Invero, il dettato dell'art. 191 più volte richiamato è chiaro nel senso che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria,
comunicati dal responsabile del servizio al terzo interessato che, ferma l'obbligazione a carico dell'amministratore, funzionario o dipendente dell'ente che abbia consentito la fornitura del bene o servizio in violazione della norma (comma 4) ha facoltà, in mancanza della comunicazione suddetta, di non eseguire la prestazione. L'art. 191 T.U.E.L. che si inserisce in un percorso evolutivo sviluppatosi a partire dagli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (T.U. della legge comunale e provinciale) e scandito dall'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile
1989, n. 144), inserito nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali, e quindi dall'art. 55 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (ordinamento delle autonomie locali), in attuazione del principio costituzionale di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost. nell'imporre l'indicazione dell'ammontare delle spese e dei mezzi per farvi fronte, a pena di nullità delle relative deliberazioni adottate in violazione di legge (si v. al riguardo Cass., sez. U, 10/06/2005, n. 12195;
Cass., sez. U, 28/06/2005, n. 13831 e successive conformi), tutela, quindi, il preminente interesse pubblico all'equilibrio economico finanziario delle amministrazioni locali in un quadro di certezza della spesa secondo le previsioni di bilancio e di trasparenza dell'azione amministrativa (Cass., sez. 1,
n. 6919/19, cit.). Costituisce, quindi, principio saldamente invalso nella giurisprudenza della Suprema
Corte (tra le tante, Cass., sez. 1, 13/06/2018, n. 15410) che gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi siano validi e vincolanti nei loro confronti a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che ne autorizza il compimento quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione
(Cass., sez. 1, 18/11/2011, n. 24303; Cass., sez. 1, 28/12/2010, n. 26202; Cass., Sez. 1, 26/05/2010, n.
pagina 12 di 23 12880). La previsione dell'art. 191 t.u.e.l., laddove richiede che nelle delibere sia indicato l'ammontare delle spese ed i mezzi per farvi fronte, ha la finalità di circoscrivere con chiarezza i confini dell'impegno assunto dalla pubblica amministrazione di modo che dal complesso della delibera stessa siano evincibili tutti gli elementi necessari a pervenire, da un lato, all'esatta identificazione e quantificazione delle spese stesse e, dall'altro, dei mezzi per farvi fronte, mediante un doppio e congiunto (e non alternativo) indice di riferimento, che vincola l'operato dell'Amministrazione in ragione del più ampio interesse pubblico (cfr. la recentissima Cass. civ. Sez. 3, Ordinanza n. 17197 del
2024). Conseguentemente, in tema di assunzione d'impegni ed effettuazione di spese da parte degli enti locali, qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato … non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bensì, eventualmente (ossia previa previsione dei relativi presupposti)
dell'amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente
(cfr. Cass., sez. 3, 19/05/2017, n. 12608; Cass., sez. 1, 30/10/2013, n. 24478; Cass., sez. 1, 26/05/2010,
n. 12880; Cass., sez. 1, 22/05/2007, n. 11854)”.
Ciò posto, con specifico riferimento alla fattispecie in esame va evidenziato che a pagina 5 della delibera 223/2001, autorizzativa della convenzione, si legge che il Comune ha “RITENUTO di aderire alla proposta formulata dalla … dando atto che la stipula della suddetta Parte_3
convenzione non comporta oneri aggiuntivi oltre a quelli previsti nel bilancio 2001 e per le stesse finalità nei bilanci pluriennali … Dare atto che il presente atto non comporta alcun onere aggiuntivo rispetto a quelli attualmente previsti per tale finalità nel bilancio 2001 in quanto la somma occorrente per il pagamento dell'energia elettrica pubblica e per la fornitura straordinaria di illuminazione sarà
estrapolata dalla Convenzione con l' . Pt_1
pagina 13 di 23 Ebbene, come ritenuto dal tribunale di Enna con la sentenza n. 454/2024 già citata: “il tenore letterale della delibera in commento non consente, in concreto, di ritenere soddisfatto il contenuto richiesto dal precetto normativo, il quale … non si prefigge la finalità di disciplinare una mera nullità testuale (che,
al contrario, letteralmente non prevede), quanto piuttosto di tutelare … il preminente sostanziale interesse pubblico all'equilibrio economico finanziario delle amministrazioni locali in un quadro di certezza della spesa secondo le previsioni di bilancio e di trasparenza dell'azione amministrativa. Non
può allora, in tale prospettiva, ritenersi sufficiente l'indicazione della generica mancanza di oneri aggiuntivi per l'anno in corso e nei bilanci pluriennali, in mancanza della puntuale indicazione dell'ammontare delle spese e dei mezzi per farvi fronte, indicazione che soltanto potrebbe circoscrivere con chiarezza i confini dell'impegno assunto”.
Tanto più là dove si afferma, come visto che “la somma occorrente per il pagamento dell'energia elettrica pubblica e per la fornitura straordinaria di illuminazione sarà estrapolata dalla Convenzione
con l' (v. provvedimento 223/2001): affermazione che, invero, costituisce la cartina di tornasole Pt_1
della mancata adozione di impegni di spesa a fronte dell'effettiva insorgenza di oneri economici derivanti dalla stipula della Convenzione autorizzata con la delibera 223/2001.
Sempre citando la sentenza prima richiamata, va ancora aggiunto che “è necessario che dal complesso della delibera siano evincibili tutti gli elementi necessari a pervenire, da un lato, all'esatta identificazione e quantificazione delle spese … e, dall'altro, dei mezzi per farvi fronte”, cosa che, come visto, non viene invece fatta poiché da un lato si afferma l'insussistenza di oneri economici, mentre dall'altro si afferma che la somma occorrente ad adempiere gli oneri economici sarà estrapolata successivamente dalla Convenzione.
Dunque, appare evidente che con la delibera 223/2001 si autorizza la stipula di una Convenzione senza previo impegno di spesa e attestazione di copertura finanziaria, nella piena evidenza, invece, della sicura sussistenza di oneri economici derivanti dall'esigenza di somme occorrenti “per il pagamento pagina 14 di 23 dell'energia elettrica pubblica e per la fornitura straordinaria di illuminazione”, somme la cui individuazione viene rinviata a un momento successivo con la seguente formula “la somma occorrente
… sarà estrapolata dalla Convenzione con l' Pt_1
Devesi allora ricordare, citando ancora la sentenza 454/2024 trib. Enna, in atti, che la giurisprudenza della Corte regolatrice “ha ritenuto l'insufficienza della cosiddetta clausola di copertura finanziaria,
non potendosi in alcun modo derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2
marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n.
144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite a un momento successivo (Cass. civ. Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014)”.
Si condivide, pertanto, l'espresso orientamento per cui “Il generico riferimento … alla mancanza di oneri aggiuntivi per l'anno in corso e nei bilanci pluriennali di per sé nulla dice con riferimento alla effettiva copertura di bilancio della spesa per la fornitura elettrica dell'ente, né l'attrice, sulla quale incombeva il relativo onus probandi ai sensi dell art. 2697 c.c., ha altrimenti provato o offerto di provare, l'effettiva sussistenza dell'impegno di spesa relativo al servizio per cui è causa”.
Quanto al richiamato art. 12 della LR 30/2000, ancora, condivisibilmente, il tribunale ha ritenuto -con parole che qui si fanno proprie- che non “potrebbe supplire, di per sé sola, la attestazione di regolarità
contabile del responsabile del servizio finanziario, pur apposta nella delibera di Giunta oggetto di causa stante che … quest ultima è necessaria a garantire l'effettiva disponibilità del denaro nel capitolo di bilancio indicato, ma nulla dice con riferimento a tale capitolo di bilancio impegnato, con conseguente incompletezza e genericità della clausola che non consente, in definitiva, di ritenere soddisfatto il requisito richiesto dalla legge al fine della attestazione della copertura finanziaria,
essendo a tal fine necessarie, anzitutto, l'indicazione del capitolo di spesa impegnato e, in aggiunta,
l'attestazione che la spesa risulti coperta nel capitolo di bilancio indicato per l'esistenza di disponibilità effettive su tale capitolo, altrimenti rimanendo quest'ultima priva di un preciso referente pagina 15 di 23 cui agganciarla, così violandosi, in definitiva, il principio per cui il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa …”.
Afferma ancora il tribunale di Enna, con parole che si condividono, che il parere di regolarità contabile contenuto nella delibera e invocato dall'attrice va ricondotto alla previsione dell'art. 49 d.lgs.
267/2000, sì che si tratta di “cosa diversa dall'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione che … il responsabile del servizio finanziario è tenuto a rilasciare”.
Tale ultima affermazione, con cui per un verso, si distingue il parere di regolarità contabile dall'attestazione di copertura finanziaria e dell'impegno di spesa registrato sul competente programma del bilancio di previsione, e, per altro verso, si riconduce il parere di cui all'art. 12 LR 2000 n. 30 alla previsione dell'art. 49 TUEL, trova il favore di ulteriori pronunce di merito che si sono occupate della materia.
In particolare, v. Tribunale Patti, Sent., 26/05/2023, n. 542 (in Onelegale), ove il giudice ha ritenuto la validità ed efficacia del contratto siglato dall'ente locale in quanto “Il Responsabile del Settore
Finanziario del , in data 29.08.2013, ha espresso parere favorevole di regolarità Parte_4
contabile … e, a norma dell'ex art. 55 della L. n. 142 del 1990, recepito dall'art. 1, co. 1, lett. i) della
L.R. n. 48 del 1991 (su cui è intervenuto l'art. 12 LR 30/2000 di cui si è detto), ha attestato che la complessiva somma di Euro 16.870,76 ha trovato la relativa copertura finanziaria sui fondi dell'intervento "05/c.terzi", indicando espressamente che la somma de qua è stata impegnata con il provvedimento "impegno n. 355" (v. determina n. 172/2013; fascicolo di parte opponente).
Come si vede, di centrale rilevanza è stata ritenuta non tanto l'esistenza del parere di regolarità
contabile, ma la specifica indicazione della copertura finanziaria della somma concretamente impegnata su un determinato capitolo di bilancio.
pagina 16 di 23 Sempre nella sentenza del Tribunale di Patti appena citata, si legge che “l'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria come previsto dall'art. 191 D.Lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa, ferma l'obbligazione a carico dell'amministratore, funzionario o dipendente del medesimo ente che sia responsabile della violazione. Differente è, invece, il regime stabilito per il parere di cui all'art. 49 del d.lgs. citato, attestante la mera regolarità contabile della volontà manifestata dagli organi politici del detto ente (consiglio o giunta), la mancata acquisizione del quale non comporta alcuna illegittimità o nullità né della deliberazione né del contratto" (cfr.
Cass., sent. n. 33768 del 19/12/2019)”.
Ebbene, nel caso ora in esame, il parere di regolarità contabile reso ai sensi della LR n. 30 del 2000,
come accennato, appare riconducibile al parere di cui all'art. 49 TUEL e non sostituisce, invece,
l'impegno di spesa su un determinato capitolo di bilancio né l'attestazione della specifica copertura finanziaria di cui all'art. 191 TUEL.
Che l'art. 12 LR n. 30 cit. abbia contenuto analogo a quello dell'art. 49 TUEL -e non già, quindi,
sostitutivo dell'art. 191 TUEL- appare difficilmente revocabile in dubbio.
Anzitutto, perché la funzione svolta dal pare di regolarità contabile sulle proposte degli organi politici è
ben diversa dalla funzione di previa determinazione dell'impegno di spesa e di attestazione della relativa copertura finanziaria (la sola che garantisce l'equilibrio di bilancio, come appresso di dirà più
approfonditamente).
In secondo luogo, perché già da un punto di vista squisitamente letterale le disposizioni sono identiche:
così, infatti, l'art. 12 LR cit. “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica pagina 17 di 23 del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile'”; così, analogamente, l'art. 49 TUEL: “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-
finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità
contabile”.
Sempre a livello letterale, peraltro, la distinzione tra il “parere di regolarità contabile” di cui al citato art. 12 LR 30/2000 (e 49 TUEL), “l'impegno di spesa” e “l'attestazione di copertura finanziaria”, di cui all'art. 191 TUEL, appare già, di per sé, alquanto chiara.
Richiamando l'insegnamento della Corte regolatrice, può osservarsi che “appare d'intuiva evidenza come un'ipotetica equipollenza tra l'art. 191 TUEL (nella parte in cui regola l'emissione dell'impegno di spesa) e il parere di regolarità contabile richiesto dall'art. 49 TUEL (nel testo applicabile nella specie ratione temporis, secondo cui "Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione") debba ritenersi del tutto errata, essendo evidente la differenza tra un provvedimento (l'impegno di spesa di cui all'art. 191) funzionalmente destinato a incidere direttamente, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio dell'ente locale e ad attestare la concreta sussistenza di una copertura finanziaria, e un provvedimento (il parere di cui all'art. 49) il cui profilo funzionale deve ritenersi limitato ad attestare la (mera) regolarità, sul piano contabile, della prospettata manifestazione della volontà degli organi politici dell'ente (consiglio-giunta). D'altro canto, proprio detta differenza sembra poter giustificare l'introduzione (con il d.l. n. 174/2012,
pagina 18 di 23 convertito con modificazioni dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213) della possibilità per il Consiglio (o per la Giunta) di discostarsi motivatamente dal parere di regolarità contabile (art. 49, co. 4, vigente dal
8/12/2012: "Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione"): scostamento che non avrebbe alcuna ragion d'essere in relazione all'impegno di spesa di cui all'art. 191, la cui violazione vale a determinare la nullità della delibera e del contratto della p.a. Allo stesso modo, proprio detta differenza vale a giustificare la ragione per cui (come sottolineato dallo stesso giudice a quo), la mancata acquisizione del parere di cui all'art. 49 non comporta alcuna illegittimità o nullità della deliberazione;
evenienza del tutto impensabile in caso di mancata acquisizione dell'impegno di spesa,
secondo quanto sin qui precisato” (cfr. Cass. 2019 n. 33768).
Devesi quindi ribadire che l'individuata lacuna relativa alla predeterminazione della spesa,
all'indicazione del capitolo di spesa impegnato e all'attestazione di effettiva copertura, “rende la formulazione e l'attestazione [contenute nella delibera 223/2001] invocate dall'attrice di per sé
inidonee ad integrare il necessario requisito formale della delibera e, a fortiori, a garantire, sul piano sostanziale l'effettiva copertura in bilancio delle spese previste, peraltro per attività destinata a protrarsi … per più annualità e non c'è dubbio che senza tale garanzia difetti una condizione di efficacia del contratto rilevabile anche d'ufficio (Cass. 29828/2023)” (cfr. trib. Enna 454/2024 in atti).
Del pari da ribadire è che “Stipulazioni aventi un impatto economico consistente sulle risorse finanziarie dell e protratto nel tempo, come quella in esame, non possono avvenire ignorando Pt_5
l'essenziale esigenza di controllo della copertura finanziaria, che è assicurata, a tutela del contenimento della spesa pubblica, e ciò deve avvenire non solo con l'indicazione del capitolo di bilancio che dev'essere impegnato, ma anche con l'attestazione dell'effettiva esistenza di disponibilità
in bilancio, per le delibere degli organi di indirizzo politico col parere di regolarità contabile del responsabile del servizio finanziario, e per le determinazioni dirigenziali col visto di regolarità
pagina 19 di 23 contabile sempre del responsabile del servizio finanziario” (cfr. ancora la sentenza del trib. di già CP_5
più volte citata).
Aggiungasi, sempre con le parole già usate dal tribunale di Enna che “proprio in considerazione del carattere ripetuto negli anni delle prestazioni discendenti dal contratto di somministrazione, la generica indicazione di mancanza di oneri aggiuntivi nei bilanci pluriennali è comunque priva di significato, stante che non può sostituire il visto di regolarità contabile delle determinazioni dirigenziali, che presuppone la conoscenza delle effettive disponibilità di bilancio non nota per gli anni futuri, e che è ugualmente richiesto per garantire la copertura finanziaria della spesa pubblica”.
Del resto, che l'art. 191 TUEL, in quanto veicolante un principio generale, non è derogato dalla normativa regionale si evince anche dai plurimi riferimenti contenuti a tale disposizione normativa in diverse pronunce emesse dalla Corte dei Conti (v., solo per esempio, da ultimo, Corte dei Conti Sicilia,
Sez. contr., Delib., -data ud. 18/06/2025- 17/07/2025, n. 193).
In ogni caso, anche a voler ritenere che l'art. 12 LR 30/2000 escluda l'applicazione dell'art. 191 TUEL,
si dovrebbe comunque interpretare il primo alla luce del principio -irrinunciabile- veicolato dal secondo, di modo che il parere di regolarità contabile che si legge in seno alla delibera andrebbe considerato, per le ragioni già spiegate, del tutto insufficiente ai fini di legge.
Alla luce di tutto quanto sopra rassegnato, assodato che la Convenzione siglata tra il di CP_1
e la società attrice non è accompagnata né da un impegno di spesa né da una attestazione di CP_1
copertura finanziaria, ma solo da un parere di regolarità contabile (ex art. 12 LR 30/2000 o 49 TUEL) e considerata l'infondatezza dell'assunto per cui il contratto stipulato non avrebbe comportato alcun onere economico in capo all'ente locale, tanto che si discute del pagamento di oltre euro 300.000,00
non può che sancirsi l'inefficacia del negozio nei confronti dell'amministrazione, con conseguente infondatezza della pretesa attorea di inserimento del credito derivante dall'esecuzione del negozio nella massa passiva formata dalla CSL convenuta.
pagina 20 di 23 Del pari infondata è l'invocazione, per il caso di ritenuta inefficacia del negozio stipulato nei confronti della P.A., dell'istituto dell'arricchimento senza causa.
Ciò per una molteplicità di ragioni.
Anzitutto, devesi evidenziare che difetta l'elemento della residualità che l'art. 2042 c.c. esige ai fini dell'esperimento dell'azione di arricchimento: “L'azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un'altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito”.
Nel caso di specie, poiché l'art. 191 TUEL prevede, al comma 4, che in caso di violazione della disciplina di cui al c. 1 (nella specie, come visto, verificatasi), “il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione … tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”, è di tutta evidenzia che il “danneggiato” può esercitare altra azione
“per farsi indennizzare del pregiudizio subito (si veda, in questo senso, Cass. 2024 n. 17197, che richiama Cass., sez. 3, 19/05/2017, n. 12608, Cass., sez. 1, 30/10/2013, n. 24478, Cass., sez. 1,
26/05/2010, n. 12880, Cass., sez. 1, 22/05/2007, n. 11854).
In secondo luogo, può aggiungersi che, anche a prescindere da quanto appena detto, è del tutto evidente che l'azione di indebito arricchimento può valere unicamente a ristorare un impoverimento e che nel caso di specie parte attrice non ha dimostrato quale sia stato il proprio impoverimento cui corrisponderebbe l'arricchimento del convenuto.
Può notarsi, sul punto, come l'attrice, mediante l'azione di arricchimento senza causa, pretenda di ottenere gli stessi importi di cui alle fatture, così trascurando che l'azione di arricchimento non può
ristorare il mancato guadagno, sibbene, soltanto il depauperamento subito (v., Tribunale di Santa Maria
Capua Vetere Sez. I, Sent., 14/09/2022, n. 3189 in Onelegale).
Le spese.
pagina 21 di 23 Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, ai sensi del d.m. 55/14, nella misura di euro 11.229,00
(scaglione relativo alle controversie di valore ricompreso tra euro 260.001,00 ed euro 520.000,00), oltre accessori di legge.
Il pagamento va ordinato nei confronti dei convenuti in via solidale, senza che occorra applicare alcun aumento ai sensi dell'art. 4 d.m. 55/14 atteso che la disposizione prevede la discrezionalità
dell'aumento senza alcun automatismo e che, nella specie il procuratore dei convenuti non risulta aver distinto in alcun modo le posizioni delle parti o aver svolto una qualche distinta attività, di modo che l'aumento non appare giustificarsi.
Si precisa, sul punto, che lo scaglione di riferimento è individuato secondo il criterio del “disputatum”
(sul quale si veda Cass. 2021 n. 10984 -ord-, secondo cui “in caso di rigetto della domanda, nei giudizi per pagamento di somme o risarcimento di danni, il valore della controversia, ai fini della liquidazione degli onorari di avvocato a carico dell'attore soccombente, è quello corrispondente alla somma da quest'ultimo domandata, dovendosi seguire soltanto il criterio del disputatum, senza che trovi applicazione il correttivo del decisum, onde il valore della controversia è quello corrispondente alla somma domandata dall'attore (Cass. 7 novembre 2018, n. 28417; Cass. 30 novembre 2011, n. 25553;
Cass. 30 novembre 2011, n. 25553; Cass. 11 marzo 2006, n. 5381; Cass. 15 luglio 2004, n. 13113; in tal senso, anche Cass. 9 settembre 2019, n. 22462)”.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, così dispone:
rigetta la domanda;

condanna parte attrice al pagamento, in favore delle parti convenute in solido, delle spese legali liquidate nella misura di euro 11.229,00 oltre accessori di legge.
pagina 22 di 23 Enna, 20 ottobre 2025
Il GIUDICE
AV LA
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