N. 19120/2023
R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI NAPOLI DECIMA SEZIONE CIVILE Il Tribunale di Napoli, X Sezione Civile, nella persona della dott.ssa Anna
Maria Pezzullo, in funzione di Giudice monocratico, all'esito della discussione mediante il deposito delle note redatte ex art 127 ter cpc, come introdotto dal d.lgs. n. 149 del 2022 e novellato dal D.lgs. 164/2024, preso atto delle conclusioni rassegnate dalle parti, ha pronunziato, mediante redazione contestuale del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, di seguito riportati, la presente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 19120/2023 del Ruolo Generale degli Affari
Contenziosi Civili, avente ad oggetto: opposizione ad ordinanza-ingiunzione,
e vertente
TRA
(C.F. ) - in proprio e quale Parte_1 C.F._1 legale rapp.te p.t. della Controparte_1
(P.I. ), rapp.to e difeso dall'avv. Marina Scotto con la
[...] P.IVA_1 quale elegge domicilio presso il suo studio sito in Napoli, alla via F.
Caracciolo n. 15
RICORRENTE
E
, (C.F. ) in persona del Controparte_2 P.IVA_2 CP_3 della quale legale rappresentante pro-tempore, Controparte_4 rappresentata e difesa dall'avv. Massimo Consoli dell'Avvocatura Regionale giusta procura generale ad lites con il quale elettivamente domicilia in Napoli alla Via Santa Lucia, n. 81
RESISTENTE
Conclusioni delle parti: come in atti da intendersi qui per ripetute e trascritte
FATTO E DIRITTO

Con ricorso e pedissequo decreto di fissazione d'udienza ritualmente notificati, il ricorrente in epigrafe evocava in giudizio la al Controparte_2 fine di ottenere l'annullamento dell'ordinanza- ingiunzione n° OR/2023/001465, notificata il 23.8.2023, con cui gli si irrogava la sanzione pecuniaria di € 20658,00, fondata sul verbale di contestazione elevato dai
NAS di Napoli il 28.8.2018, che accertavano la violazione da parte sua dell'art. 5 comma 1 d.lgs. 193/2006. Nella specie, i Carabinieri del NAS accertavano, nel luogo oggetto di ispezione, la presenza di n. 27 confezioni di
CA 50 e n. 251 confezioni di NC IR Liquido, sostanze, ritenute dagli stessi, farmaci agli effetti di legge, non accompagnate dall'AIC (Autorizzazione immissione in commercio).
Il ricorrente, dopo aver tentato, invano, di ottenere l'annullamento in via amministrativa dell'impugnata ordinanza, esperiva ricorso giurisdizionale articolando i seguenti motivi: 1) violazione e falsa applicazione art. 18 l.
689/81 – eccesso – violazione del giusto procedimento – decadenza – sproporzione – illogicità- difetto assoluto di motivazione-violazione art. 24 e
97 della costituzione;
2) violazione e falsa applicazione art. 5 comma 1 e art. 108 comma 1 d.lgs. 193/2006 – eccesso di potere – inesistenza dei presupposti di fatto e diritto – difetto di istruttoria- difetto di motivazione – sproporzione.
Si costituiva la contestando l'avverso dedotto in giudizio Controparte_2 dal ricorrente e chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Disattesa l'istanza di sospensiva dell'impugnato provvedimento e ritenuta la causa di natura documentale, il Giudice la rinviava alla data odierna per la discussione del ricorso.
Così riassunti i termini della controversia, occorre affermare che il ricorso è infondato, e per tale ragione, non può essere accolto.
Quanto al primo motivo di ricorso, in estrema sintesi, il ricorrente afferma: che “In ottica di leale e trasparente collaborazione con l'ufficio la ha CP_1 inoltrato apposita richiesta di audizione ai sensi dell'art. 18 della l. 689/1981. La non ha mai instaurato il contraddittorio Controparte_2 richiesto dalla interessata così privandola della possibilità di ulteriormente documentare la inesistenza dei presupposti per l'applicazione della sproporzionata sanzione”; che, con ingiustificato ritardo, “Il provvedimento finale è stato adottato a distanza di oltre cinque anni dall'accertamento dei NAS risalente al 16.7.2018”; che l'ordinanza-ingiunzione adottata sarebbe priva di idonea quanto approfondita motivazione, specie, alla luce delle controdeduzioni allegate in sede istruttoria, tenuto conto, altresì, della carenza assoluta di contiguità temporale con l'accertamento del presunto illecito.
- 2 - Il motivo è infondato.
Mette conto, infatti, ricordare che, con riferimento alle sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro, l'autorità amministrativa adotta una ordinanza-ingiunzione, notificandola all'interessato all'esito del procedimento previsto dall'articolo 18 della Legge n. 689/81. Tale articolo non prevede invero alcun termine per la conclusione del procedimento né si può applicare analogicamente l'art 2 L. 241/90 posto che la normativa dell'81 è speciale rispetto a quella sul procedimento amministrativo. Più nello specifico, di tale avviso sono le Sezioni Unite della
Corte di Cassazione che, con sentenza n° 9591/2006, hanno sancito il principio secondo cui il procedimento per l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui all'articolo 18 della Legge 24 novembre
1981 n. 689, non si deve concludere necessariamente nel termine di trenta giorni (ora novanta giorni) previsto in via generale dall'articolo 2 della Legge
n. 241/1990 ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o da regolamento;
sotto quest'aspetto, infatti, la Legge n. 689/1981 è speciale rispetto alla Legge n. 241/90, in quanto disciplina quei particolari procedimenti volti all'applicazione di sanzioni amministrative, tanto è vero che la prima rappresenta un sistema organico e compiuto, non risultando necessari interventi integrativi provenienti da altre fonti dell'ordinamento.
La Legge n. 689/1981 delinea un procedimento a carattere contenzioso con una precisa scansione temporale a garanzia degli interessati: innanzitutto viene fissato il termine di novanta giorni per la notifica della violazione, se non vi è stata la contestazione immediata (articolo 14); nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (articolo 16); se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all'autorità competente (articolo 17) ed entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto ex articolo 17 scritti difensivi e documenti e chiedere di essere sentiti
(articolo 18).
Pertanto - conclude la Cassazione - la Legge n. 689/1981 non prevede alcun termine per la conclusione della fase decisioria del procedimento ivi disciplinato, essendo finalizzata la durata di tale fase all'esercizio del diritto di difesa da parte dell'interessato ed alla necessità di assicurare un migliore esercizio dei poteri sanzionatori della pubblica amministrazione. In tal modo, in difetto di altri termini specifici previsti dalla Legge n. 689/1981, deve ritenersi che il termine massimo per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione sia quello di prescrizione (cinque anni) previsto dall'articolo 28 della stessa
Legge n. 689/1981, decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.
- 3 - Ora, il ricorrente richiama, però, in senso contrario, la più recente pronuncia della Consulta (cfr. Corte Cost. sent. n. 151/2021) secondo cui “L'ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione.” Tuttavia, benché la Corte evidenzi la necessità per il legislatore di stabilire un termine preciso all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione prevista dalla Legge n. 689/1981, è da rilevare, nel contempo, che essa ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata rilevando
“che la omissione legislativa denunciata dal rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del legislatore
l'individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un'adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l'ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi.”
Tanto chiarito, in fatto, si evidenzia, in primo luogo, che l'accertamento dell'illecito è avvenuto in data 16/07/2018, come risulta dal verbale n° 16/208-2018 presente in atti;
in secondo luogo, in data 30/08/2018, sono pervenuti all'amministrazione resistente gli scritti difensivi del ricorrente;
infine, in data 23/08/2023, è stata notificata a quest'ultimo l'impugnata ordinanza-ingiunzione. L'esame dell'excursus temporale degli atti poc'anzi richiamati è in linea con quanto stabilito dalla giurisprudenza di legittimità in materia di durata del procedimento sanzionatorio e non vi sono motivi per discostarsi da tale consolidato orientamento.
Risulta, ancora, in fatto, che il ricorrente ha avuto la possibilità di produrre scritti difensivi (cfr. doc. 4 produzione parte ricorrente), dunque, non vi è stata la violazione del principio del contraddittorio, benché, poi, come risulta dal corpo dell'ordinanza impugnata, l'amministrazione non li abbia ritenuti rilevanti tanto da giustificare l'archiviazione del procedimento.
Ancora, circa l'assenza di adeguata motivazione, profilo questo da collegarsi al secondo motivo di ricorso, relativo all'erronea riconduzione – a detta del ricorrente- delle sostanze rinvenute (CA 50 e NC IR Libero) nell'alveo dei farmaci per i quali sarebbe stata necessaria l'AIC, si consideri, in generale, che la giurisprudenza è addivenuta alla conclusione secondo cui, quando l'ordinanza rechi la dettagliata indicazione della normativa violata, della condotta contestata nonché degli estremi del verbale di accertamento di illecito amministrativo presupposto, regolarmente notificato, deve ritenersi soddisfatto l'obbligo di motivazione. Non occorre, infatti, che la motivazione illustri anche l'iter logico giuridico seguito per giustificare l'an ed il quantum
- 4 - della sanzione irrogata, ben potendo tale iter essere esposto in sede di giudizio di opposizione (Cass. 17/6/1997 n. 5425) e, in ogni caso, anche se la ordinanza ingiunzione fosse carente sul piano della motivazione, ciò non costituirebbe motivo per l'annullamento ope iudicis a seguito di opposizione, in quanto con detta opposizione si apre un giudizio di cognizione pieno, teso a verificare la validità sostanziale del provvedimento, attraverso un autonomo esame della ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione.
Tanto chiarito, nella specie, il ricorrente sostiene che i citati prodotti erano premiscele ricomposte con l'impiego di ingredienti di libera vendita e che, all'epoca dell'accertamento, nel 2018, non erano classificati come sostanze farmacologicamente attive (API); e che essi non riportavano in etichetta alcuna indicazione terapeutica o azione farmacologica.
L'opposta ordinanza-ingiunzione rileva che il prodotto NC respiro libero contiene n-acetilcisteina, principio attivo contenuto in diversi farmaci veterinari, nonché, in sede di comparsa di costituzione e risposta, la CP_2 ha aggiunto che detto prodotto contiene Ioduro di sodio, Alcol
[...] benzilico e Cloruro di sodio;
ed ancora, in sede di costituzione, la predetta amministrazione ha evidenziato che il CA 50 contiene le sostanze alcol benzilico e acido ialuronico.
Ebbene, ripercorrendo brevemente le norme applicabili al caso di specie, si evidenzia che: l'art 5 co 1 d.lgs. 193/2006 stabilisce che: “Nessun medicinale veterinario può essere immesso in commercio senza aver ottenuto l'AIC dal
Ministero della salute a norma del presente decreto oppure dalla Comunità europea, ai sensi del regolamento (CE) n. 726/2004”; che, ai sensi dell'art 6 co 1 d.lgs. cit. “

1. Un medicinale veterinario è autorizzato all'immissione in commercio per la somministrazione ad una o più specie di animali destinati alla produzione di alimenti, solo se le sostanze farmacologicamente attive ivi contenute figurano negli allegati I, II o III del regolamento (CEE) n. 2377/90”.
Dall'esame della relazione di parte prodotta dallo stesso ricorrente, emerge che le sostanze contenute nei prodotti di cui all'ordinanza-ingiunzione sono indicate negli allegati II e III del Reg. CEE 2377/90, ne consegue che essi dovevano essere soggetti ad autorizzazione secondo quanto stabilito dall'art 6 co 1 D.lgs. cit. Né vale a smentire tale conclusione, l'argomento del ricorrente secondo cui “Le schede tecniche di tutti gli ingredienti utilizzati per la preparazione dei prodotti in esame dimostrano che si tratta di premiscele, alla cui preparazione è autorizzata e che sono realizzate attraverso CP_1
l'impiego di materie prime di libero consumo, adatte per applicazioni alimentari”; e che “ l'utilizzo dell' non implica ex se la Controparte_5
- 5 - produzione di un farmaco, si richiama la scheda tecnica, già allegata agli scritti difensivi prodotti il 30.8.2018, da cui emerge in maniera inequivoca che si tratta di principio attivo autorizzato come additivo alimentare in conformità con le specifiche per gli additivi alimentari (Reg. UE 231/2012). È materia prima adotta per applicazioni alimentari. È erroneo e oltremodo fuorviante l'assunto secondo cui l'additivo indicato per applicazioni alimentari, faccia ritenere un farmaco la premiscela prodotta da CP_1 solo perché impiegato anche nella preparazione di alcuni farmaci”.
In senso contrario, va osservato, però, che L'art 2 co 2 del Dl.gs. cit. stabilisce che: “

2. In caso di dubbio, se un prodotto, tenuto conto dell'insieme delle sue caratteristiche, può rientrare contemporaneamente nella definizione di medicinale veterinario e nella definizione di un prodotto disciplinato da altre normative, si applicano le disposizioni del presente decreto.”. Non è un caso, del resto, che lo stesso ricorrente ha affermato che, dopo la redazione di nuova etichettatura attestante la mancanza di proprietà terapeutiche o comunque farmacologiche, è stata del tutto interrotta la produzione e commercializzazione (dei prodotti per cui è causa) in conseguenza della modifica degli elenchi delle sostanze ammesse.”
Pertanto, si deve concludere che i prodotti oggetto dell'impugnata ordinanza- ingiunzione dovevano essere soggetti ad autorizzazione.
Dalle superiori considerazioni discende, dunque, il rigetto del ricorso e la conferma dell'impugnata ordinanza.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano in base ai parametri medi ridotti del 30%, in assenza di particolari questioni di fatto e di diritto, di cui al D.M. 55/14 come aggiornato dal D.M. 147/22, alla luce dello scaglione in cui ricade la controversia, tenuto conto, altresì, delle fasi svolte, delle questioni trattate e di ogni altro vantaggio previsto dal richiamato decreto.


P.Q.M.


Il Tribunale, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa, definitivamente pronunciando in ordine alla causa in epigrafe così provvede:
a) Rigetta il ricorso;

b) Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell'amministrazione resistente che liquida in €. 3.553,90 per competenze professionali ai sensi del DM 55/2014, oltre spese forfettarie nella misura del 15%, oltre IVA e CPA come per legge.
Così deciso in Napoli, il 20/01/2025
- 6 - IL GIUDICE
Dott.ssa Anna Maria Pezzullo
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