RGAC 38640 ANNO 2021
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA - SEZIONE DODICESIMA CIVILE
Il giudice dott. PARZIALE Roberto
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel procedimento civile di secondo grado iscritto al n. 38640 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2021, deciso alla udienza di precisazione delle conclusioni del giorno 21 novembre 2024 sulle conclusioni precisate come in atti, e vertente
TRA
(cf ), elettivamente domiciliato in Roma, Parte_1 C.F._1
viale Mazzini n. 140 presso lo studio dell'avv. Alessia Burelli che la appresenta e difende giusta procura alle liti conferita sul foglio allegato all'atto di citazione in appello
APPELLANTE
E
(cf ) in persona del legale Controparte_1 P.IVA_1
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Napoli, via San Pietro n. 73
presso lo studio dell'avv. Anna Li Presti del Foro di Napoli che la rappresenta e difende giusta procura alle liti conferita da , procuratore speciale della per CP_2 CP_1
atto di , notaio in Roma, in data in data 25 febbraio 2021, rep 46100 racc. Persona_1
26703 su foglio allegato alla comparsa di costituzione in appello depositata telematicamente
APPELLATA
E TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI ROMA XII SEZIONE CIVILE
(cf ) in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente Parte_2 P.IVA_2
domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove n. 21 presso la sede della Avvocatura
Comunale, rappresentata e difesa dall'avv. Rita Caldarozzi giusta procura generale alle liti in atti per atto di , notaio in Roma, in data 15 novembre 2021 rep 21535 Persona_2
racc. 11427
APPELLATA
Oggetto: opposizione a cartella di pagamento in materia di circolazione stradale conosciuta attraverso estratto di ruolo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione regolarmente passato per la notifica a mezzo pec il giorno 17 febbraio
2020 e depositato il giorno 6 maggio 2020 aveva proposto Parte_1
opposizione ex articolo 615 cpc avverso la cartella di pagamento 09720140083565047,
asseritamente notificata il 10 agosto 2015, emessa in relazione alle sanzioni amministrative di euro 282,11 di cui al verbale di accertamento n. 13102187107 elevato dalla Polizia Municipale di in data 2 novembre 2010 in materia di Parte_2
circolazione stradale, e conosciuta attraverso l'estratto di ruolo ricevuto dalla
[...]
il giorno 22 gennaio 2020. Controparte_1
A fondamento della opposizione aveva dedotto la mancata notifica della cartella di pagamento, e, di conseguenza la intervenuta prescrizione per non essere intervenuti atti interruttivi della prescrizione dalla data di notifica del verbale di accertamento.
Si era costituita la eccependo la inammissibilità del Controparte_1
giudizio per la inammissibilità della impugnazione dell'estratto di ruolo in quanto introdotta tardivamente rispetto al momento di ricezione dell'estratto di ruolo ed la mancanza di interesse alla azione non avendo alcuna efficacia l'estratto di ruolo all'interno del procedimento esecutivo
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di riscossione, avendo l'estratto unicamente una funzione informativa su richiesta dello stesso debitore.
Aveva dedotto la regolare notifica della cartella di pagamento e la inammissibilità della deduzione della prescrizione in via di eccezione non avendo l'estratto di ruolo alcuna valenza nel procedimento esecutivo avendo lo stesso unicamente funzione informativa a richiesta dell'interessato, e, di conseguenza difettava nell'opponente l'interesse ad agire.
Aveva dedotto, inoltre, la mancata integrazione della prescrizione in quanto era stato notificata la intimazione di pagamento 09720179022663128 in data 30 maggio 2017
essendo divenuta la stessa decennale a seguito della mancata opposizione avverso la cartella di pagamento, divenuta così definitiva.
Aveva depositato la documentazione relativa alla avvenuta notifica della carttella di pagamento e della intimazione di pagamento.
Non si era costituita venendo dichiarata contumace. Parte_2
Il Giudice di pace di Roma con sentenza n. 23388/2020, facendo riferimento alla giurisprudenza anteriore alla sentenza delle sezioni unite civili 22080/2017 in relazione alla proponibilità della opposizione ex articolo 615 cpc, senza esaminare la questione della ammissibilità della proposizione di opposizione ad estratto di ruolo, dando atto come fossero stati notificati gli atti prodromici ha respinto la domanda come motivazione eccessivamente sintetica.
Avverso detta sentenza ha proposto appello il deducendo la nullità della notifica Parte_1
della cartella di pagamento in quanto non era stato provato l'invio della necessaria raccomandata necessaria per il perfezionamento della notifica ex art. 140 cpc mentre in relazione alla successiva intimazione di pagamento non era stata fornita la prova che la intimazione di pagamento si riferisse alla cartella di pagamento in questione.
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Ha ribadito la intervenuta prescrizione del credito dopo la notifica del verbale di accertamento.
lSi è costituita la ribadendo la regolarità della notifica Controparte_1
della cartella di pagamento essendo stata notificata ai sensi dell'articolo 140 cpc per compiuta giacenza essendo tronata indietro per compiuta giacenza la raccomandata con avviso di ricevimento inviata al destinatario per avvisarlo dell'avvenuto deposito della cartella di pagamento presso la . CP_3
Ha ribadito quanto dedotto in prima grado in ordine alla non impugnabilità dell'estratto di ruolo e in relazione alla prescrizione ha ribadito l'avvenuta notifica della intimazione della intimazione di pagamento relativa alla cartella di pagamento in questione come risultava dall'estratto di ruolo depositato.
Si è costituita in grado di appello deducendo la non impugnabilità dell'estratto di ruolo non essendo stata provata la mancata notifica della cartella di pagamento e della intimazione di pagamento.
Ha dedotto la propria carenza di legittimazione passiva in relazione alla prescrizione essendo conseguente ad atti di esclusiva competenza del concessionario per la riscossione.
La causa, acquisito il fascicolo di primo grado, consentito alle parti di prendere posizione sulla novella legislativa intervenuta per effetto della introduzione del comma 4 bis dell'articolo 12 del d.P.R. 602/1973, in relazione alla impugnabilità dell'estratto di ruolo e della successiva interpretazione fornita dalla sezioni unite, è stata trattenuta in decisione all'esito della udienza di precisazione delle conclusioni del giorno 21 2024 sulle conclusioni precisate come in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
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Premesso che la sentenza 23388/2020 appare oggettivamente assolutamente priva di qualsivoglia motivazione atti a spiegare la ragione per la quale il giudice di pace, senza esaminare questione della ammissibilità della opposizione avverso l'estratto di ruolo ha esaminato gli atti di causa come se fosse stata impugnata direttamente la cartella di pagamento, di conseguenza deve essere accolto l'appello e riesaminata la opposizione proposta.
La prima questione da esaminare riguarda la ammissibilità della impugnazione dell'estratto di ruolo anche alla luce della novella legislativa entrata in vigore nel gennaio del 2022,
questione più che è stata più volte esaminata dalla giurisprudenza che è partita, sia pure con diverse sfumature in relazione a crediti di natura tributaria e crediti di competenza del giudice ordinario in conseguenza delle differenze conseguenti alla tipologia del tipo di giudizio: l'uno impugnatorio e l'altro basato su opposizioni regolate dalla legge (art 19 del d.P.R. 602/1973 con il, successivo contrasto esistente in ordine alla ammissibilità della deduzione dell'accertamento negativo del credito innanzi al giudice tributario e art 22 e 23
legge 689/1981 poi sostituiti dagli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 160/2011 per le sanzioni amministrative, la disciplina delle opposizioni alla esecuzione e agli atti esecutivi e più recentemente all'accertamento negativo del credito), dalla considerazione che l'estratto di ruolo che l'interessato può ottenere dal concessionario per la riscossione, al quale il credito sia stato affidato per la riscossione, è un atto interno della pubblica amministrazione avente esclusivamente finalità informative ed è privo di efficacia all'interno del procedimento esecutivo e ritenuto, dalla giurisprudenza della corte di cassazione,
inidoneo persino a produrre gli effetti della costituzione in mora non essendo idoneo a determinare la interruzione della prescrizione.
La giurisprudenza, quindi, non ha mai ritenuto che l'estratto di ruolo potesse essere impugnato per se stesso, a differenza della ingiunzione di pagamento impugnabile per vizi
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propri, entrambi solo in quanto lo strumento attraverso il quale il contribuente o il destinatario della sanzione amministrativa, era venuto a conoscenza della esistenza di credito della pubblica amministrazione, a titolo di tributi o sanzioni consentendogli, qualora si trattasse del primo atto attraverso il quale venisse a conoscenza della esistenza di tali crediti consentendo allo stesso di recupere la possibilità di esercitare quelle facoltà
difensive, sottoposte a termine di decadenza, che la mancata conoscenza degli atti gli aveva impedito di esercitare tempestivamente.
Tale facoltà aveva trovato riconoscimento più sollecito in relazione alla materia delle sanzioni amministrative, anche se fino al 2017 era rimasto controverso il mezzo formale da utilizzare per recuperare la facoltà di difesa, mentre in relazione ai crediti tributari il riconoscimento è stato successivo in quanto oltre al regime di decadenza il sistema di difesa in giudizio avverso gli atti impositivi ed esecutivi della pubblica amministrazione era consentito solo in presenza di un atto suscettibile di impugnazione secondo la elencazione dell'articolo 19 del d.P.R. 602/1973.
La possibilità di introdurre una azione giurisdizionale da parte del contribuente che era venuto a conoscenza di un credito tributario vantato dalla Amministrazione nei suoi confronti è stata confermata dalla sezioni unite che, con sentenza 17904/2015 ha ritenuto che il contribuente possa impugnare la cartella di pagamento della quale - a causa dell'invalidità della relativa notifica - sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal della riscossione;
in quanto non er di CP_4
impedimento l'ultima parte del comma 3 dell'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata della norma imponeva di ritenere che l'impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato -
impugnabilità prevista da tale norma - non costituisse l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto
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legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l'invalidità
stessa anche prima, giacché l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione.
Nel frattempo le sezioni unite, con sentenza 22080/2017 hanno chiarito che nel caso delle sanzioni amministrative, attraverso l'estratto di ruolo potessero essere esercitate le facoltà
di difesa pregiudicante dalla mancata conoscenza prima della ricezione dell'estratto di ruolo della esistenza di crediti basati su verbali di accertamento o carelle di pagamento prevedendo che il debitore dovesse proporre, in funzione recuperatoria, la opposizione di cui agli art. 6 e 7 del d.lgs. 150/2011 quando la contestazione fosse rivolta avverso la mancata notifica del verbale di accertamento o della ordinanza ingiunzione prefettizia, la opposizione agli atti esecutivi di cui all'articolo 617 cpc nel caso di contestazione della notifica della cartella di pagamento o dei vizi della stessa e del ruolo esecutivo, mentre la opposizione alla esecuzione di cui all'articolo 615 cpc era utilizzabile solo nel caso di questioni che riguardavano la estinzione del titolo esecutivo verificatisi successivamente,
quali ad esempio la prescrizione, l'avvenuto pagamento della somma dovuta, la mancata emissione nei termini della ordinanza ingiunzione prefettizia etc o la applicazione della maggiorazione di cui all'articolo 27 della legge 689/1981.
Di conseguenza, sulla base di tale situazione, per la ammissibilità della opposizione era necessario il rispetto dei termini previsti per la proposizione delle opposizioni recuperatoria
– con l'unica eccezione formulata solo per il primo grado dalle sezioni unite con sentenza
758/2022 secondo cui nel caso di opposizione diretta al recupero della facoltà di impugnazione avverso il verbale di accertamento o della ordinanza ingiunzione prefettizia o dirigenziale il termine di decadenza deve essere calcolato sulla base dello strumento
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specificamente utilizzato per la opposizione ritenendo che il termine di 30 giorni previsto dalla norma per il deposito del ricorso presso l'ufficio giudiziario, dovesse ritenersi rispettato con tale deposito, nel caso di utilizzazione della forma del ricorso, ma nel caso di notifica dell'atto di citazione lo stesso si deve intendere rispettato con il passaggio per la notifica dell'atto di citazione stesso anche se concretamente depositato presso l'ufficio giudiziario, oltre il termine di trenta giorni -.
Nel caso di proposizione tempestiva della opposizione si poneva un duplice profilo di questioni: la prima era relativa alla condizione di ammissibilità della opposizione recuperatoria, - vale a dire che per essere ammissibile la opposizione basata sul fatto che non si avesse avuto in precedenza conoscenza della esistenza dei verbali di accertamento o delle cartelle di pagamento era necessario che non emergesse la prova della avvenuta conoscenza di tali atti per effetto della notifica provata di tali atti non contenendo l'estratto di ruolo alcuna nuova o autonoma pretesa dell'amministrazione ”.(Cass. Sez. V, 2 ottobre
2019 n. 31240).
D'altra parte, sempre In materia di tributaria, era stato evidenziato che era inammissibile l'impugnazione dell'estratto di ruolo riportante il credito erariale trasfuso in cartella di pagamento precedentemente notificata da parte del debitore che chieda procedersi ad accertamento negativo, giacché, altrimenti, si produrrebbe l'effetto distorto di rimettere in termini il contribuente consentendogli di opporre una cartella già nota nella sua esistenza e nel suo contenuto per effetto di regolare notificazione. (Cass. Sez. VI-V, 5
0ttobre 2020 n. 21289)
La seconda questione era collegata alla esistenza di un interesse ad agire in quanto è
stato ritenuto, ad esempio In materia di riscossione di crediti previdenziali, che qualora la cartella di pagamento sia stata regolarmente notificata, è inammissibile per carenza d'interesse ad agire l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., proposta avverso
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l'estratto di ruolo contributivo e diretta a far valere fatti estintivi sopravvenuti (nella specie,
la prescrizione del credito), difettando una minaccia attuale di atti esecutivi ed essendo ben possibile che intervenga l'eliminazione del credito in via di autotutela mediante sgravio della pretesa contributiva. (Cass. Sez. L, 7 marzo 2019, n. 6723)
Tale questione era oggetto di contrasto essendo stato ritenuto ad esempio che Il
contribuente può impugnare, con l'estratto di ruolo, il ruolo e la cartella di pagamento che non siano mai stati notificati, non essendo a ciò di ostacolo il disposto dell'art. 19, comma
3, ult. parte, del d.lgs. n. 546 del 1992, perché una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che la previsione, ivi contenuta, dell'impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere la mancanza di una valida notifica dell'atto precedente, del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza, e non escluda quindi la possibilità di far valere tale mancanza anche prima, giacché l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione. (Cass. Sez. V, 31 ottobre 2018, n.
27799)
Sul punto la questione era resa maggiormente complessa in conseguenza del dissidio interpretativo esistente nella giurisprudenza della corte di cassazione in relazione alla proponibilità sulla base dell'estratto di ruolo di una azione di accertamento negativo del credito.
Infatti, la corte di cassazione, nella elaborazione più recente, ha ritenuto che In materia di tributaria, è inammissibile l'impugnazione dell'estratto di ruolo riportante il credito erariale trasfuso in cartella di pagamento precedentemente notificata da parte del debitore che chieda procedersi ad accertamento negativo, giacché, altrimenti, si produrrebbe l'effetto
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distorto di rimettere in termini il contribuente consentendogli di opporre una cartella già
nota nella sua esistenza e nel suo contenuto per effetto di regolare notificazione”(Cass.
Sez. VI, 5 ottobre 2020 n. 21289; conf. Cass., Sez. V, 2 ottobre 2019 n. 31240; Cass. Sez.
VI-V, 22 settembre 2017, n. 22184), orientamento condiviso anche dalla III Sezione della cassazione che ha ritenuto che l'impugnazione dell'estratto di ruolo sia ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, avendo la funzione di recuperare la tutela avverso la cartella invalidamente notificata, e non anche per far valere fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall'amministrazione. (Cass. Sez. III, 7
marzo 2022, n. 7353)
In questo contesto si è posta la norma introdotta nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, che ha convertito l'articolo 3 bis del dl 146/20221 che ha a sua volta introdotto il comma 4 bis all'articolo 12 del d.P.R. 602/1973 che ha stabilito il principio generale della non impugnabilità dell'estratto di ruolo in sé stesso, in ciò confermando i precedenti orientamenti giurisprudenziali secondo i quali l'estratto di ruolo non era una atto di per sé
impugnabile sulla base dell'articolo 19 del d.P.R. 602/1973 trattandosi di un atto interno della pubblica amministrazione di natura meramente informativa rilasciato a richiesta dell'interessato non avente neppure effetti interruttivi sulla prescrizione, da impugnare unitamente alla cartella di pagamento, salvo nella ipotesi in cui la cartella di pagamento non sia stata conosciuta – ipotesi omogenea alla situazione della intimazione di pagamento non impugnata per visi propri ma solo in funzione recuperatoria della cartella di pagamento asseritamente non notificata-, non ostandovi il disposto dell'art. 19, comma 3,
del d.lgs. n. 546 cit. che, secondo una lettura costituzionalmente orientata, impone di
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ritenere che l'impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisce l'unica possibilità di far valere la mancanza di una valida notifica dell'atto precedente del quale il contribuente sia comunque venuto a conoscenza (Cass. Sez., VI-V, 9 settembre 2019, n. 22507).
In base alla nuova normativa si dovrebbe ritenere che non soltanto l'estratto di ruolo non è
impugnabile in se stesso, ma anche che il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione mediante opposizioni recuperatorie, non solo sulla base della sola mancata conoscenza conseguente a mancata notifica degli atti pregressi, essendo necessaria la sussistenza di un ulteriore requisito che il legislatore ha inteso precisare indicando che per la impugnazione è necessario che l'opponente dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80,
comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50,
oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
La prima questione che si è posta in relazione a detta normativa è consistita nell'esame della stessa al fine di stabilire la natura dell'intervento al fine di stabilire se la norma fosse applicabile ai giudizi in corso e, quindi se si trattasse della introduzione di condizioni di procedibilità, applicabili al processo nella fase in cui si trova secondo il principio del tempus regit actum ove la questione sia ancora esaminabile – in assenza ad esempio di giudicato esplicito o implicito interno – o se si trattasse di una norma di interpretazione autentica, e quindi, retroattiva, o infine una norma destinata a trovare applicazione solo per l'avvenire.
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Con la sentenza delle sezioni unite civili n. 26283 del 6 settembre 2022 la Corte ha ritenuto di fatto introdotta una norma diretta a precisare le condizioni di proponibilità della domanda nel caso di proposizione di opposizione alla esecuzione o agli atti esecutivi sul presupposto della conoscenza della cartella di pagamento per effetto della ricezione dell'estratto di ruolo.
Infatti, l'articolo 3-bis del d.l. 146/2021, convertito con la legge 215/2021 che ha inserito il comma 4 bis nell'articolo 12 del d.P.R. 602/1973, ha inteso dare continuità all'indirizzo inaugurato con la sentenza delle sezioni unite del 19704/2015 che aveva ritenuto impugnabile l'estratto di ruolo non in sé ma in quanto elemento idoneo a far conoscere la esistenza i crediti in relazione ai quali attivare la propria difesa in quanto non in precedenza conosciuti.
Ciò sul presupposto per cui l'elencazione di cui all'art. 19 del Dlgs 546/92 dovesse considerarsi esemplificativa e non tassativa e che quindi qualsiasi atto autoritativo - tra cui l'estratto di ruolo - anche se non espressamente previsto, fosse (facoltativamente)
impugnabile non potendo questi atti sostituire la prova della notifica della cartella.
E' stata confermata, quindi, che l'ammissibilità della impugnazione si basava sul bisogno di tutela dato dall'interesse di interrompere la sequenza procedimentale (avanzamento del procedimento sino alla conclusione dell'esecuzione) proseguita illegittimamente, perché
viziata dall'omessa o irrituale notificazione dell'atto presupposto del quale il destinatario non avesse avuto conoscenza.
In ogni caso, detta decisione ha ritenuto che il principio della tutela immediata affermato dalla richiamata sentenza delle Sezioni Unite 17904/2015 sia stato superato proprio come inevitabile conseguenza dell'ampliamento delle tutele esperibili, che hanno escluso qualsivoglia vuoto di tutela (gravi limitazioni al diritto di difesa in caso di progressione dell'azione esecutiva), a fronte della omessa o invalida notificazione della cartella di
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pagamento o dell'eventuale successivo avviso contenente l'intimazione ad adempiere
(Cass. Sez. un. n 13913/2017; in termini, sez. un. n. 7822/20; Corte Costituzionale sent. n.
114/2018).
La stessa corte di cassazione si è posta il problema della rispondenza della nuova normativa ai principi costituzionale anche in relazione all'equo processo sulla base della giurisprudenza della CEDU.
La corte, quindi ha esaminato la questione di costituzionalità della norma sulla base della ipotizzata la retroattività della stessa evidenziando che nel caso di specie non si era in presenza, come pure si è sostenuto, di una norma d'interpretazione autentica, men che mai dell'art. 19 del d.lgs. n. 546/92. Non soltanto essa non si qualifica come tale, ma nemmeno assegna ad altra disposizione un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.
Ha escluso anche che si trattasse di una norma retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa, secondo la corte, non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento;

né introduce motivi d'impugnazione o foggia in modo diverso quelli che già potevano essere proposti.
Sulla base di tali elementi la corte ha ritenuto manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale posto in relazione all'art. 3 Cost. relativamente al fatto che la norma potrebbe mutare gli esiti dei processi in corso, violando i principi di ragionevolezza,
di tutela del legittimo affidamento e di coerenza e certezza dell'ordinamento (principi,
applicabili anche in materia processuale, limitano l'efficacia retroattiva della legge, di modo che l'inosservanza di essi si risolve in irragionevolezza e comporta, di conseguenza,
l'illegittimità della norma retroattiva. Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel
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regolare specifici casi di azione "diretta", stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell'incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire. Si tratta, quindi, di una condizione dell'azione di natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21),
e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza), che è ancora da compiere,
e non già su uno degli effetti dell'impugnazione. È stato, quindi, ritenuto coerente che l'interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato dal momento che sarebbe in contrasto con la funzione del processo una struttura di questo che fosse regolata in modo da consentire l'eventuale abuso delle misure giudiziarie ai fini dell'utile di una sola parte, mossa da intenti defatigatori e, come tale, non meritevole di tutela giuridica» La manifesta infondatezza di questi dubbi, secondo la corte, scaturisce dall'ampia discrezionalità di cui dispone il legislatore in tema di disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà (tra varie, Corte cost. nn. 58 e
80/20; 13/22; n. 73/22). La disciplina in questione non è difatti irragionevole, né arbitraria.
Essa asseconda non soltanto l'esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle, e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso (per considerazioni almeno in parte analoghe, si veda Corte
cost. n. 155/14). In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già
sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza n. 77/18), che, «a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del
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contenzioso civile debbano essere messe in opera. Nel contempo, però, la norma sopravvenuta assicura comunque tutela anche al contribuente, e anche nonostante la struttura impugnatoria del processo tributario, nei casi in cui ne ravvisa il bisogno, ossia qualora vi sia lo specifico pregiudizio ivi contemplato. Infatti, il diritto a un processo equo, di cui l'accesso alla giustizia è aspetto, non è difatti assoluto e si presta a limitazioni concernenti le condizioni di ammissibilità della domanda, che richiedono per loro natura una regolamentazione da parte dello Stato, il quale gode di un certo margine di apprezzamento (Corte EDU, Trevisanato c. Italia, n. 32610/07, 15 settembre 2016, §33;
Corte EDU, Zubac c. Croazia, n. 40160/12, 5 aprile 2018, §78). Le limitazioni, d'altronde,
sono legittime, poiché legittimo è lo scopo che perseguono, laddove l'accesso ridotto alla tutela immediata non incide sul diritto a un processo, poiché resta piena e ampia la tutela generale, presidiata anche dai poteri cautelari del giudice.
E' stato anche dedotta la inapplicabilità della stessa ai giudizi in corso dovendo essere applicato il principio dell'overruling alla sentenza delle Sezioni Unite 20683/2022 con la conseguenza della applicabilità della nuova normativa solo ai giudizi introdotti dopo la sua entrata in vigore. Tale deduzione, tuttavia, non costituirebbe è una applicazione del principio della overruling giurisprudenziale in quanto vi ostano due questioni, la prima e che avendo la corte ritenuto che la nuova normativa abbia inteso introdurre una condizione della azione come tale applicabile sulla base del principio tempus regit actum, con i soli limiti già individuati alla possibilità di operare tale valutazione – come già indicato, ad esempio la presenza di un giudicato interno – e quindi la applicazione di una interpretazione quale quella proposta verrebbe ad incidere sulla stessa natura delle condizioni dell'azione operando un travalicamento del limite del potere interpretativo del giudice nell'individuare che pur trattandosi di condizioni dell'azione le stesse si applicano solo per l'avvenire, potere riservato al solo legislatore.
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Inoltre il meccanismo operativo dell'overruling è destinata ad operare solo in mancanza di una normativa positiva, in quanto la normale efficacia delle norme è che valgano dal momento della loro introduzione e quindi, la applicazione dell'overruling alla decisione delle sezioni unite comporterebbe che la interpretazione proposta sarebbe applicabile solo ai giudizi introdotti dopo la decisione stessa, con l'effetto paradossale di ritenere che la stessa sia già entrata in vigore dal 1° gennaio 2022 ed abbia trovato applicazione anche nei giudizi in corso per cessare, poi, trovare applicazione dalla pronunzia della corte di cassazione, venendo in questo modo anche ad interferire sulla ordinaria entrata in vigore della normativa per effetto della decretazione di urgenza, scelta sulla quale non può
interferire il giudice che può interpretare la norma ma non decidere che la stessa, già
entrata in vigore, non trovi applicazione fino alla decisione giurisdizionale che la interpreta.
E' stata anche dedotta una violazione dei principi della eguaglianza delle parti nel giudizio in quanto lo Stato avrebbe modificato le norme rendendole applicabili anche ai giudizi in corso in modo più favorevole alla propria posizione. Anche in questo caso in realtà non è
quello che avvenuto dal momento che l'orientamento interpretativo prevalente della corte di cassazione era giunto sostanzialmente ad escludere del tutto la ammissibilità della opposizione per dedurre la prescrizione sulla base dell'estratto di ruolo, mentre la nuova normativa, che ha data continuità a quanto già inizialmente previsto dalla decisione delle sezioni unite del 17904/2015, ha inciso su tale interpretazione ritenendo che non fosse esclusa in generale la presenza di un interesse evidenziando, tuttavia quali fossero gli interessi meritevoli di tutela. Di conseguenza la nuova normativa non appare più
favorevole alla posizione dello Stato parte del giudizio in quanto a fronte di un orientamento che non consentiva mai la valutazione della prescrizione sulla base dell'estratto di ruolo ritenuto non in grado di produrre pregiudizi avendo solo una efficacia informativa essendo rilasciato a richiesta del contribuente o acquisito dallo stesso in via
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autonoma attraverso il sistema informativo, introducendo una normativa più favorevole al debitore prevedendo una serie di casi nei quali l'interesse alla opposizione può essere era ritenuto sussistente consentendo che lo stesso debba essere dimostrato dall'opponete al momento della decisione, prevedendo specificamente che lo stesso sia messo in condizione di argomentare e depositare gli elementi probatori ritenuti adeguato a provare l'esistenza dell'interesse.
D'altra parte la corte di cessazione ha ricordato che sarebbe in contrasto con la funzione del processo una struttura di questo che fosse regolata in modo da consentire l'eventuale abuso delle misure giudiziarie ai fini dell'utile di una sola parte, mossa da intenti defatigatori e, come tale, non meritevole di tutela giuridica, ritenendo, inoltre, che la manifesta infondatezza di questi dubbi scaturisca dall'ampia discrezionalità di cui dispone il legislatore in tema di disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà (tra varie, Corte cost. nn. 58 e 80/20; 13/22; n. 73/22).
Sulla base di tali considerazioni è stato ritenuto che la disciplina in questione non sia irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l'esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle, e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso (per considerazioni almeno in parte analoghe, si veda Corte cost. n. 155/14).
In particolare, ha evidenziato la corte di cassazione che le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza n. 77/18), che, «a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera. Nel contempo, però,
la norma sopravvenuta assicura comunque tutela anche al contribuente, e anche
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nonostante la struttura impugnatoria del processo tributario, nei casi in cui ne ravvisa il bisogno, ossia qualora vi sia lo specifico pregiudizio ivi contemplato.
Infatti, il diritto a un processo equo, di cui l'accesso alla giustizia è aspetto, non è difatti assoluto e si presta a limitazioni concernenti le condizioni di ammissibilità della domanda,
che richiedono per loro natura una regolamentazione da parte dello Stato, il quale gode di un certo margine di apprezzamento (Corte EDU, Trevisanato c. Italia, n. 32610/07, 15
settembre 2016, §33; Corte EDU, Zubac c. Croazia, n. 40160/12, 5 aprile 2018, §78). Le
limitazioni, d'altronde, sono legittime, poiché legittimo è lo scopo che perseguono, laddove l'accesso ridotto alla tutela immediata non incide sul diritto a un processo, poiché resta piena e ampia la tutela generale, presidiata anche dai poteri cautelari del giudice.
Fatta questa premessa si devono esaminare le questioni relative alla ammissibilità della opposizione anche sotto l'aspetto che la stessa sia stata effettivamente proposta in relazione a crediti dei quali sia stata conosciuta la esistenza solo attraverso l'estratto di ruolo e, ove effettivamente risulti provato che la conoscenza è avvenuta solo attraverso tale atto, dovrà essere esaminato il requisito dell'interesse così come disciplinato dall'art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall'art. 3 bis del d.l. n. 146 del
2021, convertito con modificazioni che la legge n. 215 del 2021.
La stessa corte Costituzionale investita della questione di costituzionalità del comma 4 bis dell'articolo 12 del d.P.R. 602/1973 ha ritenuto la stessa inammissibile con la sentenza
190/2023 pur riconoscendo la necessità di rivedere la intera legislazione in materia di riscossione e di notifica al fine di renderla efficiente.
Prima di esaminare tale profilo di ammissibilità della opposizione occorre verificare se la proposizione possa essere considerata ammissibile sotto l'aspetto della tempestività ai sensi di quanto chiarito dalle sezioni unite con la sentenza 22082/2017.
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Al riguardo osserva il giudicante che era in discussione il rapporto intercorrente tra la generale possibilità di opposizione alla esecuzione offerta dall'articolo 615 cpc per i fatti estintivi sopravvenuti quale la prescrizione, la disciplina relativa alla contestazione dei vizi di notifica dei verbali di accertamento per la quale è ora applicabile il ricorso di cui all'articolo 7 del decreto legislativo 150/2011 e quella relativa ai vizi della cartella, compresa la notifica, trova applicazione il disposto dell'articolo 617 cpc. Inoltre, nel caso di specie l'atto di citazione poteva essere fatto valere anche come opposizione agli atti esecutivi se introdotto entro i venti giorni dalla notifica o come ricorso ex articolo 7 del decreto legislativo
150/2011 se depositato entro 30 giorni dalla notifica del primo atto con il quale l'attore sia venuto a conoscenza della esistenza di un credito vantato nei suoi confronti, da indentificarsi, sulla base della prospettazione della parte nella data di consegna dell'estratto di ruolo.
Nel caso di specie, infatti, parte attrice ha dedotto di aver ricevuto l'estratto di ruolo in data
22 gennaio 2020, proponendo l'opposizione con atto di citazione passato per la notifica a mezzo pec in data 17 febbraio 2020 e depositato l'atto il giorno 6 maggio 2020.
Di conseguenza, nel caso di specie era in discussione il rapporto tra la generale possibilità
di opposizione alla esecuzione offerta dall'articolo 615 cpc per i fatti estintivi sopravvenuti quale la prescrizione, e quanto previsto per dedurre i vizi della cartella di pagamento e della notifica dei verbali di accertamento.
Sul punto la cassazione ha cercato di fornire i criteri per distinguere quando sia esperibile ciascuna opposizione tenendo conto che la mancata opposizione nei termini di cui all'articolo 22 della legge 689/1981 (ora 7 del decreto legislativo 150/2011) comporta la decadenza per la proposizione di opposizioni avverso il verbale di accertamento e la conseguente inoppugnabilità dello stesso, mentre in relazione alla cartella di pagamento
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deve essere introdotta la opposizione agli atti esecutivi entro venti giorni dalla ricezione dell'atto.
Infatti, avverso la cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada sono ammissibili, come ricordato anche dal giudice di primo grado,: a) l'opposizione ai sensi della legge n. 689 del
1981, allorché sia mancata la notificazione dell'ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada, al fine di consentire all'interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori;
b)
l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., allorché si contesti la legittimità
dell'iscrizione a ruolo per omessa notifica della stessa cartella, e quindi per la mancanza di un titolo legittimante l'iscrizione a ruolo, o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo;
c) l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 cod. proc. civ., qualora si deducano vizi formali della cartella esattoriale o del successivo avviso di mora. Mentre
nel primo caso, ove non sia stato possibile proporre opposizione nelle forme e nei tempi previsti dall'art. 204 codice della strada, il ricorso deve essere proposto nel termine di trenta giorni dalla notifica della cartella (cfr Cass. Sez. III, 14 marzo 2013, n. 6565; Cass.
Sez. I, 15 febbraio 2005, n. 3035; Cass. Sez. I, 7 maggio 2004, n. 8695; Cass. Sez. I, 4
agosto 2000, n. 10270), determinandosi altrimenti la decadenza dal potere di impugnare,
nel caso di contestazione di vizi propri della cartella esattoriale l'opposizione -
all'esecuzione o agli atti esecutivi - va proposta nelle forme ordinarie previste dagli artt.
615 e ss. cod. proc. civ., e non è soggetta alla speciale disciplina dell'opposizione a sanzione amministrativa dettata dalla legge n. 689 del 1981 (Cass. Sez. II, 22 febbraio
2010, n. 4139; Cass. Sez. I, 20 aprile 2006, n. 9180).
Si deve, pertanto, ritenere che attraverso la proposizione della opposizione alla esecuzione l'opponente non possa superare inoppugnabilità che si è formata sul verbale di
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accertamento proprio per la sua scelta, una volta conosciuta l'esistenza del verbale di accertamento, di non proporre l'opposizione di cui all'articolo 22 della legge 689/1981
oppure di proporre la opposizione alla esecuzione comunque nel rispetto di tale termine proprio per evitare che sul verbale di accertamento si formi l'inoppugnabilità.
Infatti, avverso la cartella esattoriale o l'avviso di mora emessi ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie è ammissibile l'opposizione, ai sensi dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, soltanto ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatale, in quanto sia mancata la notificazione dell'ordinanza-ingiunzione; in tal caso, però, l'opposizione deve essere proposta, a pena di inammissibilità, nel termine di trenta giorni previsto dalla norma citata.
(Cass. Sez. II, ord. 30 marzo 2009, n. 7721 secondo cui “Qualora infatti sia mancata la notificazione dell'ordinanza- ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada, avverso la cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada è ammissibile non l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., ma l'opposizione ai sensi della L. n. 689 del
1981, dovendosi consentire all'interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori (vedi Cass. 9180/06; Cass. Sez. II, 22 ottobre 2010, n.
21793; Cass. Sez. III, 14 marzo 2013, n. 6565).
D'altra parte la corte di cassazione ha avuto modo di ribadire più volte che, se l'opposizione alla cartella esattoriale è finalizzata a recuperare "il momento di garanzia di cui l'interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell'ordinanza ingiunzione", ovvero per mancata notifica del verbale di accertamento - com'è avvenuto nel caso oggi in esame - il procedimento da seguire non è
quello dell'opposizione all'esecuzione, bensì quello previsto dalla L. n. 689 del 1981, artt.
22 e 23, applicabili alla fattispecie ratione temporis (v. sentenze 7 maggio 2004, n. 8695, e
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15 febbraio 2005, n. 3035). Tale principio è stato in sostanza confermato anche dalle successive sentenze 13 marzo 2007, n. 5871, e 22 ottobre 2010, n. 21793, le quali hanno rilevato che l'opposizione di cui alla Legge n. 689 del 1981, può avere ad oggetto anche una cartella esattoriale "quando la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatagli", sicché l'impugnazione mira a recuperare le ragioni di opposizione alla sanzione amministrativa che non è stato possibile far valere nelle forme di cui alla Legge n. 689 del 1981, "per nullità o omissione della notifica del processo verbale di contestazione o dell'ordinanza ingiunzione" (v. anche
Cass. Sez. VI – III, ord. 21 dicembre 2012 e Cass. Sez. VI – III, ord. 7 giugno 2013, n.
14496).(Cass. Sez. III, 29 gennaio 2014, n. 1985)
Tale principio è stato ulteriormente ribadito dalla Corte di Cassazione (vedi Sez. III, 16
giugno 2016, n. 12412) secondo la quale i vizi denunciati con l'opposizione a cartella esattoriale attengono, per un verso alla tutela c.d. recuperatoria, vale a dire a quella accordata alla parte destinataria di un accertamento di violazione di norme del codice della strada, qualora deduca di non avere ricevuto la notificazione del relativo verbale e di non essere stata perciò in condizioni di contestare il merito della sanzione. Sono riconducibili a questa fattispecie i vizi, appunto, di omessa notificazione dei verbali di accertamento e di conseguente decadenza dell'amministrazione dal diritto di iscrivere a ruolo le somme corrispondenti.
Per altro verso, i vizi relativi alla regolarità formale del procedimento avviato dal concessionario per l'esecuzione esattoriale, con riferimento agli atti a questo prodromici sono denunciabili ai sensi dell'art. 617 cod. proc. civ.. Sono riconducibili a questa fattispecie i vizi di mancata sottoscrizione della cartella esattoriale e di mancata allegazione alla cartella esattoriale dei verbali di accertamento e di mancata notifica delle cartelle stesse.
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Costituisce, infine, materia di opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. la denuncia da parte dell'opponente di fatti sopravvenuti alla formazione (o alla definitività)
del titolo esecutivo legittimante l'iscrizione al ruolo esattoriale quali la prescrizione o la applicazione dell'articolo 27 della legge 689/1981 (Cass. Sez. VI-III, 22 dicembre 2017, n.
30774).
L'orientamento prevalso presso la Corte di Cassazione è stato quello per il quale in materia di violazioni del codice della strada, l'opposizione con cui si deduca l'illegittimità della cartella esattoriale per sanzione amministrativa a ragione dell'omessa notifica del verbale di contestazione della violazione non è soggetta al termine di trenta giorni stabilito dall'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ma al termine di sessanta giorni previsto dall'art. 204 bis cod. strada, atteso che, quando è mancata la contestazione della violazione,
l'impugnazione della cartella esattoriale ha funzione "recuperatoria", in consonanza ai valori costituzionali dell'effettività della tutela giurisdizionale e dell'uguaglianza, tenuto conto che al ricorrente viene, in tal modo, restituita la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione gli fosse stato a suo tempo notificato (così, da ultimo, Cass. ord. n. 21043/13).
Tuttavia, quest'ultimo orientamento è stato superato dall'entrata in vigore dell'art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011 n. 150, intitolato “dell'opposizione a verbale di accertamento di violazione del codice della strada”, che prevede, al terzo comma, che il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla data di contestazione della violazione o di notificazione del verbale di accertamento (sessanta se il ricorrente risiede all'estero). Ai sensi dell'art. 36, comma primo, del detto decreto legislativo, la norma si applica “ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso” che è quella del 6 ottobre 2011.
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Pertanto, in coerenza con i principi di diritto sopra richiamati, ma tenuto conto della normativa sopravvenuta, va affermato che in materia di violazioni del codice della strada,
l'opposizione, proposta dopo il 6 ottobre 2011 (data di entrata in vigore del decreto legislativo 1 settembre 2011 n. 150), con cui si deduca l'illegittimità della cartella esattoriale per sanzione amministrativa a ragione dell'omessa notifica del verbale di contestazione della violazione, e soggetta al termine di trenta giorni stabilito dall'art. 7 comma terzo del detto decreto legislativo, atteso che, quando è mancata la contestazione della violazione,
l'impugnazione della cartella esattoriale ha funzione recuperatoria ed al ricorrente viene, in tal modo, restituita la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione gli fosse stato a suo tempo notificato.
Con la conseguenza che, se non impugnato nel termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, l'accertamento contenuto nel verbale di contestazione della violazione, anche se non notificato, diviene definitivo.
Resta peraltro immutato, e va qui ribadito, l'altro principio, univocamente affermato dalla giurisprudenza della corte di cassazione, secondo cui possono essere fatti valere con l'opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 cod. proc. civ. soltanto i fatti sopravvenuti alla definitività dell'accertamento ovvero la mancanza di titolo legittimante l'iscrizione al ruolo esattoriale (cfr. già Cass. S.U. n. 562/2000; nello stesso senso, tra le tante, anche
Cass. S.U. n. 489/2000 e Cass. n. 4891/06, n. 24215/09, n.21793/10) e la mancata notificazione del verbale di accertamento non ne fa venire meno la natura di atto legittimante l'iscrizione a ruolo delle somme corrispondenti alla sanzione amministrativa;

men che meno la mancata notificazione del verbale di accertamento è fatto estintivo del credito per la sanzione.
Nel caso di specie le questioni dedotte rientravano in parte nella opposizione di cui all'articolo 7 del decreto legislativo 150/2011 e 204 codice della strada (con il termine
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valido a seguito della entrata in vigore dell'articolo 7 del decreto legislativo 1 settembre
2011 n. 150) in relazione alla mancata notifica del verbale di accertamento, in parte nella opposizione agli atti esecutivi relativamente ai dedotti vizi di notifica della cartella ed alla opposizione ex articolo 615 cpc in relazione alla eccezione di prescrizione.
Di conseguenza in relazione alla notifica dei verbali di accertamento la opposizione doveva essere proposta con deposito dell'atto nel termine di trenta giorni ai sensi dell'articolo 204
del codice della strada decorrenti dal momento in cui l'attore ha avuto conoscenza della esistenza dei verbali e della pretesa creditoria ed il rispetto di tale termine costituisce una decadenza processuale che deve essere rilevata d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio poiché, riguardando l'ordinato svolgimento del processo, è sottratta alla disponibilità delle parti (Cass. 8 marzo 1980 n. 1544; Cass. Sez. U., 13 luglio 2000, n. 491; Cass. Sez. VI- III,
21 dicembre 2012, n. 23891) senza che possa formarsi un giudicato interno.
Tale orientamento ha trovato espressa conferma da parte delle Sezioni Unite della
Cassazione che hanno stabilito che l'opposizione a cartella di pagamento, per la riscossione di sanzione amministrativa pecuniaria irrogata ai sensi del codice della strada,
va proposta, nel termine di trenta giorni, a pena di inammissibilità, ex art. 7 d.lgs. n. 150 del
2011 e non ex art. 615 c.p.c., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione del codice della strada (Cass. Sez. Un. 22 settembre 2017, n. 22082)
Fatta questa premessa osserva il giudicante che nel presente giudizio di appello non è in contestazione la notifica dei verbali di accertamento, censura per la quale era necessaria la utilizzazione, in funzione recuperatoria, della azione di cui all'articolo 7 del d.lgs 150/2011
da introdurre nel termine di trenta giorni dalla conoscenza della esistenza dei verbali stessi
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e quindi dalla consegna dell'estratto di ruolo ove lo stessa sia stato il primo atto con il quale lo stesso abbia avuto notizia delle stesse.
Trattandosi di una opposizione da proporre con ricorso la decadenza del termine di proposizione era ritenuta essere interrotta con il deposito dello stesso entro trenta giorni.
Tuttavia, con sentenza 758/2022 le sezioni unite della corte di cassazione hanno ritenuto che nel caso l'opposizione fosse stata introdotta con atto di citazione, detto termine di decadenza dovesse intendersi rispettato con il passaggio per la notifica dell'atto di citazione.
Di conseguenza, essendo stato ricevuto l'estratto di ruolo il giorno 22 gennaio 2020, la opposizione doveva essere proposta al più tardi passando l'atto di citazione per la notifica entro il 21 febbraio 2020. Poiché l'atto è stato passato per la notifica a mezzo pec il 17
febbraio 2020 l'atto avrebbe potuto valere in funzione recuperatoria ove fosse stata contestata la notifica del verbale di accertamento, censura che, però, non è stata proposta.
Per quanto riguarda la notifica della cartella di pagamento, la opposizione doveva essere proposta, trattandosi di opposizione agli atti esecutivi nel termine di 20 giorni dalla consegna dell'estratto di ruolo, ove tale atto fosse in primo dal quale l'opponente aveva tratto conoscenza della esistenza della cartella di pagamento, e vale a dire entro il giorno
11 febbraio 2020. Essendo stato passato l'atto per la notifica il giorno 17 febbraio 2020 la opposizione agli atti esecutivi era irrimediabilmente tardiva.
Inoltre, come è emerso, la prova della notifica era stata correttamente fornita dalla
[...]
che ha depositato la relata della notifica della cartella di Controparte_1
pagamento tentata dal messo di comunale il 14 ottobre 2014, tentativo non andato a buon fine per la assenza del destinatario e la assenza degli altri soggetti di cui all'articolo 139 cpc e quindi, previa affissione dell'avviso, la cartella era stata depositata presso la casa comunale e spedita la raccomandata n. 689097062265 in data 30 luglio 2015 con avviso di
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ricevimento al destinatario, come da attestazione di con l'avviso CP_5
dell'avvenuto deposito, raccomandata non consegnata per assenza del destinatario il 10
agosto 2015 come indicato sulla busta della raccomandata sulla quale risulta il numero della stessa con allegato l'avviso di ricevimento.
Di conseguenza la notifica si era perfezionata per compiuta giacenza il 10 agosto 2015.
In relazione alla intimazione di pagamento, effettivamente la Controparte_1
non ha provato che la intimazione notificata fosse relativa alla intimazione
[...]
stessa non risultandone menzione neppure nell'estratto di ruolo depositato.
Di conseguenza l'opponente era a conoscenza della cartella di pagamento e del verbale di accertamento e quindi era decaduto dalla possibilità di proporre opposizioni recuperatorie.
Sotto questo aspetto, quindi, il primo requisito richiesto dalle sezioni unite del 2015 e dall'articolo 4 bis aggiunto all'articolo 12 del d.P.R. citato per la proposizione della opposizione in funzione recuperatoria,.
Deve, essere quindi esaminata anche la sussistenza del secondo requisito richiesto dal medesimo articolo per la proponibilità della opposizione sulla base di estratto di ruolo anche ai fini della prescrizione.
Fino alla entrata in vigore della nuova normativa era discusso in giurisprudenza se potesse essere comunque dedotta la prescrizione dei crediti anche in caso di conoscenza delle cartelle di pagamento sulla base della notifica e non per effetto dell'estratto di ruolo.
Sul punto occorre considerare che la opposizione ex articolo 615 è preordinata alla contestazione dei fatti estintivi del titolo esecutivo sopravvenuti alla emissione dello stesso.
Un orientamento ha ritenuto che la opposizione non potesse essere proposta sulla base di un estratto dir ruolo per carenza di interesse ad agire in quanto l'estratto di ruolo non aveva alcuna efficacia nel procedimento esecutivo, avendo lo stesso unicamente una valenza informativa.
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Altro orientamento facendo leva sull'accertamento negativo del credito riteneva che la domanda potesse comunque essere proposta essendo l'interesse da individuarsi in quello del debitore di veder eleminare i crediti della p.a. per i quali la stessa non potesse più agire per conseguirli essendo eccepibile la prescrizione in caso di azione.
In questa situazione la normativa sopravvenuta, ritenuta di fatto applicabile anche ai giudizi precedentemente introdotti in quanto relativa a condizioni di procedibilità già presenti nel precedente arresto delle sezioni unite del 2015 e solo meglio delimitate con la normativa in esame, dalle sezioni unite della corte di cassazione, ha assunto una posizione mediana tra i due orientamenti ritenendo che non potesse essere affermata in generale la insussistenza dell'interesse alla opposizione ma la opposizione avverso l'estratto di ruolo,
anche al solo fine dell'accertamento della intervenuta prescrizione, dovesse ritenersi consentita in presenza di un interesse qualificato specificato dal legislatore nella norma introdotta, ove l'estratto di ruolo fosse il primo atto attraverso il quale l'opponente avesse acquisito notizia della esistenza dei crediti.
Parte appellante non ha dedotto la esistenza di uno specifico interesse qualificato individuato tra quelli previsti dall'articolo 12, comma 4 bis del d.P.R. 602/1973, anche tenendo conto del fatto che il credito azionato era di soli euro 282,11, e che non è stata fornita alcuna prova in ordine al rilievo di tale importo rispetto al patrimonio dell'opponente né la eventuale sussistenza delle altre condizioni richieste dalla norma per la impugnabilità
dell'estratto di ruolo.
Inoltre, l'impugnazione dell'estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato,
avendo la funzione di recuperare la tutela avverso la cartella invalidamente notificata, e non anche per far valere fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non appare configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una
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situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall'amministrazione (Cass. Sez. III, 7 marzo 2022, n. 7 marzo 2022, n. 7353),
orientamento confermato dalla Corte di Cassazione con la sentenza della Sez. II, 27 aprile
2023, n. 18118.
D'altra parte per quanto riguarda la prescrizione osserva il giudicante che fino alla entrata in vigore della nuova normativa era discusso in giurisprudenza se potesse essere comunque dedotta la prescrizione dei crediti anche in caso di conoscenza delle cartelle di pagamento sulla base della notifica e non per effetto dell'estratto di ruolo.
Sul punto occorre considerare che la opposizione ex articolo 615 è preordinata alla contestazione dei fatti estintivi del titolo esecutivo sopravvenuti alla emissione dello stesso.
Un orientamento ha ritenuto che la opposizione non potesse essere proposta sulla base di un estratto dir ruolo per carenza di interesse ad agire in quanto l'estratto di ruolo non aveva alcuna efficacia nel procedimento esecutivo, avendo lo stesso unicamente una valenza informativa.
Altro orientamento facendo leva sull'accertamento negativo del credito riteneva che la domanda potesse comunque essere proposta essendo l'interesse da individuarsi in quello del debitore di veder eleminare i crediti della p.a. per i quali la stessa non potesse più agire per conseguirli essendo eccepibile la prescrizione in caso di azione.
In questa situazione la normativa sopravvenuta, ritenuta di fatto applicabile anche ai giudizi precedentemente introdotti in quanto relativa a condizioni di procedibilità già presenti nel precedente arresto delle sezioni unite del 2015 e solo meglio delimitate con la normativa in esame, dalle sezioni unite della corte di cassazione, ha assunto una posizione mediana tra i due orientamenti ritenendo che non potesse essere affermata in generale la insussistenza dell'interesse alla opposizione ma la opposizione avverso l'estratto di ruolo,
anche al solo fine dell'accertamento della intervenuta prescrizione, dovesse ritenersi
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consentita in presenza di un interesse qualificato specificato dal legislatore nella norma introdotta, ove l'estratto di ruolo fosse il primo atto attraverso il quale l'opponente avesse acquisito notizia della esistenza dei crediti.
Nel caso di specie, anche tenuto conto che l'importo del credito richiesto non era particolarmente rilevante, specie in assenza di allegazioni sul punto da parte dell'appellante nelle note di udienza in cui ha formulato le proprie deduzioni in relazione alla norma sopravvenuta, non appaiono sussistere elementi che possano far ritenere sussistente un concreto interesse ad agire, così come individuato dal legislatore, in anticipo rispetto alla notifica di un atto effettivamente espressivo della volontà del concessionario di agire in via esecutiva per la riscossione del credito affidato e per il quale non aveva depositato alcun atto interruttivo della prescrizione dalla notifica del verbale di accertamento, né ha dedotto nulla in relazione alle ragioni per le quali nel caso di specie sarebbe presente tale interesse.
Inoltre, occorre evidenziare che se l'impugnazione dell'estratto di ruolo – in assegna di deduzioni dei vizi propri - è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento, tale facoltà è possibile solo relativamente al credito in esso riportato, avendo la funzione di recuperare la tutela avverso la cartella invalidamente notificata, e non anche per far valere fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), di guisa che non appare configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall'amministrazione (Cass. Sez. III, 7 marzo 2022, n. 7
marzo 2022, n. 7353), orientamento confermato dalla Corte di Cassazione con la sentenza della Sez. II, 27 aprile 2023, n. 18118.
D'altra parte dopo la notifica del verbale di accertamento, elevato il 2 novembre 2010 e la cui avvenuta notifica non è stata oggetto di contestazione, occorre considerare che la
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notifica della cartella di pagamento si è perfezionata il 10 agosto 2015, prima della scadenza del termine di cinque anni dalla notifica del verbale di accertamento, e che da tale data è iniziato a decorrere un nuovo termine di prescrizione che sarebbe scaduto il 10
agosto 2020, se non fosse intervenuta la sospensione della prescrizione per effetto della legislazione emergenziale conseguente alla Pandemia da Covid 19.
Di conseguenza alla data di introduzione del giudizio innanzi al giudice di pace il termine di prescrizione non si era ancora integrato.
Sul punto è intervenuta la corte di cassazione che con le recenti sentenze 960/2025 e
1530/2025 hanno confermato l'effetto sospensivo della prescrizione determinato dalla legislazione in questione oltre il primo periodo dall'8 marzo 2020 al 12 maggio 2020 di sospensione ai fini processuali.
Deve, pertanto essere accolto l'appello e per l'effetto, in riforma della sentenza del Giudice
di pace 23388/2020 deve essere respinta la opposizione e confermata la cartella di pagamento impugnata.
Tenuto conto della soccombenza, anche indipendente dalla introduzione della novella normativa, ritiene il giudicante che le spese dei due gradi di giudizio debbano essere liquidate sulla base del criterio di soccombenza.


P Q M


Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunziando, accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza del Giudice di pace di Roma n. 23388/2020
Dichiara inammissibile la opposizione proposta avverso l'estratto di ruolo e conferma la cartella di pagamento 09720140083565047.
Dichiara la carenza di interesse in relazione alla prescrizione eccepita in relazione al credito di cui al verbale di accertamento n. 13102187107 elevato da;
Parte_2
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Condanna a rimborsare alla le Parte_1 Controparte_1
spese del presente grado di giudizio, spese che liquida in euro 659,50 di cui euro 600,00
per gli onorari delle fasi processuali, euro 59,50 per spese di giudizio oltre accessori di legge, ove dovuti, e maggiorazione forfettaria per le spese nella misura del 15%.
Condanna a rimborsare a le spese del Parte_1 Controparte_6
presente grado di giudizio, spese che liquida in euro 600,00 di cui euro 600,00 per gli onorari delle fasi processuali, oltre accessori di legge, ove dovuti, e maggiorazione forfettaria per le spese nella misura del 15%.
Condanna a rimborsare alla le Parte_1 Controparte_1
spese del primo grado di giudizio, spese che liquida in euro 300 di cui euro 300,00 per gli onorari delle fasi processuali, oltre accessori di legge, ove dovuti, e maggiorazione forfettaria per le spese nella misura del 15%.
Così deciso in Roma, il giorno 17 febbraio 2025.
Il Giudice
(Roberto Parziale)
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