REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE di NAPOLI
Sezione V CIVILE
Il Tribunale di Napoli, in persona del Giudice Unico Dr. Mario Ciccarelli, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di II grado iscritta al n. 22841/2024 del Ruolo Generale,
TRA
(C.F.: , in persona del Prefetto p.t., e Parte_1 P.IVA_1
(c.f. ) Controparte_1 P.IVA_2 in persona del l.r.p.t., rappresentate e difese dall' Controparte_1 di presso cui ope legis domiciliano, in alla Via A. Diaz n. 11; CP_1 CP_1
-APPELLANTE -
CONTRO
(C.F.: , in persona del Controparte_2 P.IVA_3
l.r.p.t., rappresentata e difesa dall'Avv. Marianna Puzo, con cui elettivamente domicilia in alla Via Croce Rossa n. 20; CP_1
- APPELLATA/appellante incidentale -
(C.F.: ); Controparte_3 C.F._1
- APPELLATA contumace -
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 2986/2024 del Giudice di Pace di Napoli Nord, depositata il 30.05.2024
Conclusioni: all'udienza del 30 aprile 2025 le parti hanno concluso come da note scritte di udienza, chiedendo la decisione della causa SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione in appello, la e l' Parte_2 Controparte_1
di hanno proposto gravame avverso la sentenza in oggetto resa
[...] CP_1 dal Giudice di Pace di Napoli Nord, chiedendone la riforma.
Più precisamente, la sentenza impugnata, nella contumacia dell'ente impositore, ha accolto l'opposizione ad estratto di ruolo spiegata da avverso la Controparte_3 cartella esattoriale distinta con il n. 12220140003474666, emessa a suo carico per infrazioni al codice della strada elevate dalla Prefettura di di cui assumeva di Pt_1 aver avuto contezza solamente a seguito di consultazione dell'estratto di ruolo.
Segnatamente, qualificata la domanda quale opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. ed accertata la regolare notifica della cartella impugnata, il giudice di pace ha dichiarato la prescrizione della pretesa creditoria in assenza di prova della notifica di atti interruttivi successivi con condanna dei convenuti in solido al pagamento delle spese di lite.
Secondo la prospettazione difensiva fornita della parte appellante, la sentenza di primo grado è nulla nella parte in cui ha ritenuto regolarmente notificata la citazione, dichiarando la contumacia dell'ente convenuto, nonostante l'omessa notifica dell'atto introduttivo presso la competente (artt. 144 c.p.c. Controparte_1
e 11 R.D. n. 1611/1933). La decisione, inoltre, risulta viziata laddove ha ritenuto ammissibile l'autonoma impugnazione dell'estratto di ruolo in violazione della novellato art. 12, co. 4 bis D.P.R. n. 602/1973, come interpretato dalla sentenza n. 26283/2022 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. L'istante, ancora, censura la sentenza nella parte in cui ha condannato alle spese l' Controparte_1
di ente munito della sola rappresentanza processuale e privo della
[...] CP_1 legittimazione passiva sostanziale, nonché nella parte in cui ha disposto la condanna alle spese in solido degli enti convenuti, sebbene i vizi denunciati con l'opposizione fossero ascrivibili ad esclusiva responsabilità del concessionario. Su tali premesse ha richiesto la riforma della sentenza mediante remissione della causa al giudice di primo grado, ovvero mediante declaratoria di improcedibilità, inammissibilità ed infondatezza della domanda con vittoria delle spese del doppio grado di giudizio e con condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata ex art 96 c.p.c.
Si è costituita l' aderendo ai motivi di appello Controparte_2 prospettanti l'inammissibilità dell'opposizione ad estratto di ruolo, stante l'accertata regolarità della notifica della cartella e il divieto di cui al nuovo comma 4 bis dell'art. 12 D.P.R. n. 602/1973 introdotto dal D.L. n. 146/2021. Ha inoltre interposto appello incidentale, subordinato al rigetto dell'appello principale spiegato dall'Ente impositore, per lamentare la nullità della pronuncia nella parte in cui ha accertato la
- 2 - prescrizione successiva sostenendo che nulla avevano eccepito o dimostrato le parti convenute circa la notifica di atti interruttivi. Ha rimarcato, difatti, di aver dedotto ed offerto in comunicazione sin dalla costituzione nel giudizio di primo grado prova della notifica pec di una successiva intimazione di pagamento e di un avviso di iscrizione ipotecaria. Ha, infine, dedotto l'inammissibilità stessa dell'eccezione di prescrizione successiva in difetto della minaccia attuale di atti esecutivi e l'illegittimità del capo relativo alle spese stante l'inammissibilità dell'azione.
, sebbene regolarmente citata, non si è costituita. Controparte_3
Rilevata la natura documentale della controversia, il giudizio è pervenuto alla udienza per la rimessione della causa in decisione, trattata in modalità scritta, del 30 aprile 2025, allorquando è stato riservato a sentenza sulle conclusioni delle parti.
MOTIVAZIONE
L'appello principale è fondato per le ragioni che seguono, aventi carattere assorbente anche dei proposti motivi dell'appello incidentale, spiegato - peraltro - in via subordinata.
In via del tutto preliminare, va dichiarata la contumacia di . Controparte_3
Sempre in via preliminare va esaminata l'eccezione di nullità della sentenza per vizio di integrità del contraddittorio in primo grado, veicolata con il primo motivo dell'appello principale.
Segnatamente, secondo la prospettazione difensiva fornita dall'
[...]
il primo giudice avrebbe erroneamente giudicato integro il Controparte_1 contraddittorio omettendo di rilevare il vizio della notificazione dell'atto introduttivo, effettuata presso la sede legale dell' e non già a mente dell'art. 144 Pt_3
c.p.c. presso la competente , ciò che ne aveva tra Controparte_1
l'altro determinato la contumacia, concludendo preliminarmente per la remissione al giudice del primo grado ex art 354 c.p.c.
Ebbene, nel caso di specie dalla copia dell'atto di citazione in primo grado allegata alla produzione di primo grado della costituita Controparte_2 emerge che la veniva citata sia presso la sede che presso la Parte_2 competente con l'indicazione dei rispettivi Controparte_1 domicili digitali e Email_1 censito in Reginde quale domicilio digitale della Email_2 predetta ai fini delle notifiche processuali (vd. art. 7 del D.M. Controparte_1
n. 44/2011 e art. 16, comma 12, D.L. 179/2012, entrambi dichiarati “elenchi pubblici” dall'art. 16 ter, D.L. 179/2012).
- 3 - Ne discende che non v'è prova della dedotta violazione del contraddittorio, né parte appellante, su cui ricadeva l'onere di provare il motivo di appello, ha prodotto alcunché a supporto della diversa prospettazione difensiva.
Pur opinando diversamente, ritenendo cioè provata la dedotta invalidità della notifica, la mancata integrazione del contradittorio nei confronti del litisconsorte necessario pretermesso determinerebbe la nullità della sentenza;
tuttavia, evidenti ragioni di economia processuale, derivanti dalla natura della decisione in rito da adottarsi nella fattispecie concreta, deporrebbero comunque per la superfluità della rimessione della causa al giudice di primo grado in ossequio al principio costituzionale di ragionevole durata del processo.
La necessità di bilanciare l'integrità del contraddittorio e, per essa, l'inviolabilità del diritto di difesa con la paritaria esigenza di ragionevole durata del processo, ha trovato specifico avallo nella giurisprudenza di legittimità.
Ancora di recente, con la pronuncia n. 37847 dell'1 dicembre 2021, sebbene riferita all'ipotesi in cui il litisconsorte intervenga in appello accettando la causa nello stato in cui si trova, la Suprema Corte di Cassazione, in relazione alla necessità di rimessione al giudice di primo grado ex art. 354 c.p.c., ha espressamente ribadito il seguente principio: “Tuttavia, il rispetto del diritto fondamentale ad una ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.) impone al giudice di evitare soluzioni che siano di ostacolo ad una sollecita definizione dello stesso, tra le quali si deve includere anche una pronuncia di rimessione in primo grado per la trattazione e decisione di un'azione improponibile (come quella svolta dagli odierni ricorrenti), posto che tale statuizione si tradurrebbe in un inutile dispendio di attività processuali e formalità superflue, in quanto non giustificate dall'esigenza di garantire, nel rispetto del contraddittorio, l'esercizio del diritto di difesa e di assicurare la partecipazione di tutti gli interessati, incluso il litisconsorte pretermesso, ad un processo il cui esito è idoneo a produrre effetti nella loro sfera giuridica. Ne consegue che, in caso di pronuncia di cassazione senza rinvio per la ragione che l'azione non poteva ab origine essere proposta, appare superfluo, pur potendone sussistere i presupposti, provvedere ai sensi degli artt. 383, comma 3, e 354 cod. proc. civ., trattandosi di attività determinante un allungamento dei tempi per la definizione del giudizio e, nel contempo, priva di alcun vantaggio per garantire l'effettività dei diritti processuali della parte pretermessa”.
L'indirizzo richiamato appare quanto mai pertinente al caso di specie, atteso che la questione nodale portata dall'appello principale, cui ha aderito anche il concessionario appellato, attiene alla carenza dell'interesse ad agire mediante impugnazione del mero estratto di ruolo, questione di ordine processuale attinente alla verifica della sussistenza delle condizioni dell'azione.
- 4 - La questione è stata a lungo dibattuta, facendo registrare posizioni contrastanti in giurisprudenza.
Al riguardo è, però, intervenuto il legislatore che, con l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre
2021 n. 146, convertito dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, ha introdotto il comma 4 bis all'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
La norma in questione è così formulata: L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
La disposizione, come detto, è stata inserita quale nuovo capoverso dell'articolo 12, rubricato “Formazione e contenuto dei ruoli”, del d.P.R. n. 602 del 1973, il quale a sua volta riguarda specificamente le “Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”. Potrebbe, dunque, ritenersi che le nuove regole in merito alla c.d. impugnazione dell'estratto di ruolo valgano solo quando esso abbia ad oggetto tale tipologia di crediti.
Sul punto, tuttavia, sono recentemente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. S.U., n. 26283/2022, in particolare il par. 13.1), precisando che la norma riguarda in realtà la riscossione di tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie.
Ciò discende dal combinato disposto degli artt. 17 e 18 del D.Lgs. n. 46/1999 per i crediti contributivi e previdenziali, dall'art. 27 della L. n. 689/1981 e dall'art. 206 del D.Lgs. n. 285/1992 per le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione dei quali è espressamente disciplinata con richiamo alle norme dettate per l'esazione delle imposte dirette.
Pertanto, il comma 4 bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 deve essere ritenuto una disposizione di carattere generale, riguardante tutti i crediti pubblici recuperabili attraverso la procedura di riscossione esattoriale, ivi compresi quelli relativi a sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del C.d.S.
La medesima pronuncia si è altresì soffermata sull'applicabilità della nuova norma ai procedimenti pendenti alla data della sua entrata in vigore.
- 5 - Ebbene, le Sezioni Unite, escludendo la fondatezza dei dubbi di costituzionalità sollevati, hanno espressamente affermato che “si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata”. Detta disposizione, infatti, individua i casi specifici nei quali, consentendosi l'impugnazione "diretta" del ruolo o della cartella dei quali si assuma l'omessa o invalida notificazione, è ritenuto sussistente un effettivo interesse ad agire per la tutela immediata dell'attore, a prescindere dalla notificazione di atti impositivi successivi. Essa, pertanto, nel conformare una condizione di ammissibilità dell'azione, individua le ipotesi tassative nella quali è ravvisata. Quest'ultima, come tale, deve sussistere al momento della decisione (così Cass. S.U., n. 26283 cit., par. 17) e può e deve essere dimostrata anche nell'ambito dei giudizi in corso. L'accertamento va svolto anche d'ufficio, in ogni stato e grado del processo, e ben può l'inesistenza di un interesse ad agire essere rilevata in sede di appello, per fondare il rigetto del gravame (v. Cass., Sez. II, n. 11284/10; 14177/11).
Sebbene la disposizione faccia riferimento all'impugnazione “diretta” del ruolo e della cartella di pagamento “invalidamente notificata” si ritiene che, in realtà, il suo ambito applicativo vada esteso anche alle ipotesi di “impugnazione” (che potremmo definire “indiretta”) mediante cui si intende contestare la prescrizione del credito, anche solo per il decorso del termine di prescrizione tra la data di presunta notifica della cartella e la data di proposizione della domanda (azione che viene introdotta solitamente quale opposizione ex art. 615 c.p.c. od accertamento negativo).
A prescindere da questioni “qualificatorie”, si osserva come le Sezioni Unite, sul presupposto che la novella “asseconda non soltanto l'esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevate dall'emissione delle cartelle … ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso” - pur riferendosi, come detto, all'ipotesi di omissione o invalidità della notificazione della cartella o dell'intimazione (ciò anche perché la controversia nasceva in sede tributaria ove non sussiste l'azione di accertamento negativo) -, hanno ricordato (par. 24.1) che nei giudizi non tributari il debitore può impugnare l'iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per accertare l'insussistenza della pretesa;
può proporre opposizione all'esecuzione, qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all'esecuzione; può proporre opposizione agli atti esecutivi quando intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell'atto successivo.
Va precisato che sul tema è intervenuta di recente anche la Corte costituzionale con la pronuncia n. 190/2023, dichiarando inammissibili le questioni di legittimità
- 6 - costituzionale dell'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione. La Consulta ha ritenuto necessario un intervento multidirezionale, volto tanto ad estendere il perimetro di tutela
“anticipata” a fattispecie ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla norma in esame, quanto ad agire direttamente sulle criticità del sistema italiano della riscossione, “dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore”.
Questa prospettiva è stata condivisa anche dalla sentenza n. 12459/2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con cui è stato ribadito che, in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti di cui al comma 4 bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 non generano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una tutela più ampia in fase esecutiva e tenuto conto della necessità di un intervento normativo di sistema.
Il legislatore, così sollecitato, è dunque intervenuto con il D.lgs. n. 110/2024 introducendo tre ulteriori ipotesi di impugnazione diretta della cartella di pagamento. L'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo è stata ritenuta ulteriormente ammissibile ove il debitore dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio “d) nell'ambito delle procedure previste dal codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati;
f) nell'ambito della cessione dell'azienda, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472”.
In ordine a tale recente riforma, si è nuovamente pronunciata la Suprema Corte di Cassazione, con l'ordinanza n. 6269/2025, sancendo un principio analogo a quello affermato dalle Sezioni Unite con la sent. n. 26283/2022: “come per la tipizzazione degli interessi alla tutela giurisdizionale introdotta dall'art. 12 del d.l. n. 146/2021, con la recente normativa – art. 10 D.Lgs. n. 110/2024 - che ha ampliato il perimetro dell'interesse alla tutela giurisdizionale – il legislatore nel regolare ulteriori specifici casi di azione “diretta”, ha stabilito le fattispecie in cui l'invalida notificazione della cartella ingenera di per sè bisogno di tutela giurisdizionale, in guisa che anche l'intervento normativo ampliativo delle ipotesi di interesse alla tutela giurisdizionale si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza), che è ancora da compiere. L'innovazione introdotta dal menzionato d.lgs. n. 110/2024 è immediatamente operativa con la sua pubblicazione, già a valere dai giudizi in corso”.
Infine, anche all'indomani della riforma normativa passata in rassegna, la Suprema Corte di Cassazione ha ribadito che l'interesse ad agire nei termini su esposti “non può scorgersi - diversamente da quanto opinato dal ricorrente - nella formulazione di
- 7 - un'eccezione di prescrizione del credito verificatasi dopo la cartella opposta. Come questa Corte ha già reiteratamente chiarito, ben prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l'impugnazione della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall'amministrazione (in tal senso, Cass. 07/03/2022, n. 7353; Cass. 13/09/2019, n. 22925; Cass. 07/03/2019, n. 6723; Cass. 10/11/2016, n. 22946; Cass. 13/10/2016, n. 20618)” (vd. Cass. civ., sent. n. n. 27605/2023; Cass. civ., sent. n. 24552/2024).
Le norme ed i principi passati in rassegna, che ancorano la reazione del contribuente ad una attività “qualificata” da parte dell'esattore (iscrizione ipotecaria, fermo, atto prodromico all'esecuzione), lasciano concludere nel senso che l'accertamento dell'insussistenza della pretesa può essere richiesto soltanto quando vi sia una concreta ragione di pregiudizio.
Nel caso di specie, l'attrice, assumendo l'omessa o invalida notificazione degli atti ovvero il semplice decorso del termine di prescrizione, non ha provato – né, invero, allegato – il pregiudizio derivatele dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale;
pertanto, l'opposizione risulta inammissibile.
Il relativo motivo di appello principale risulta pertanto fondato con assorbimento di ogni ulteriore questione, anche di quelle prospettate con l'appello incidentale proposto solo in via subordinata e rispetto al quale parimenti, avrebbe dovuto essere rilevata, anche d'ufficio e in via assolutamente preliminare, l'accertata inammissibilità della domanda di primo grado.
Quanto al governo delle spese del doppio grado di giudizio, tenuto conto dell'avvenuta introduzione del giudizio di primo grado nel 2020, ricorrono le condizioni per l'integrale compensazione delle stesse in considerazione della novità della questione (applicazione del d.l. 126/2021) e del conseguente mutamento di giurisprudenza derivatone.


P.Q.M.


il Tribunale, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dall'
[...]
e dell' nei confronti Parte_4 Controparte_1 dell' e di , iscritta al n. 22841/2024 Controparte_2 Controparte_3
R.G., così provvede:

1. dichiara la contumacia di;
Controparte_3
- 8 - 2. accoglie l'appello principale;
per l'effetto,

3. in riforma della sentenza impugnata, dichiara l'inammissibilità della domanda proposta da innanzi al Giudice di Pace di Napoli Nord;
Controparte_3

4. dichiara l'assorbimento dell'appello incidentale;

5. compensa integralmente le spese di lite del doppio grado di giudizio.
Così deciso in Napoli il 14 maggio 2025
Il Giudice
(Dr. Mario Ciccarelli)
- 9 -