Pubblicato il 28/11/2023

N. 00345/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di AR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2022, proposto da
Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura di AR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Franco Gaetano Scoca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Ferruccio Auletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari - in persona del Commissario Straordinario pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefettura – U.T.G. di AR, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

Unione Italiana Food, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;
Associazione Industriali delle Carni e dei Salumi (Assica), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;
Associazione Nazionale Conservieri Ittici e delle Tonnare (Ancit), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;
Associazione Nazionale Industriali Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Associazione Industriali delle Carni e dei Salumi (Assica), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;
Unione Italiana Food, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;
Associazione Nazionale Industriali Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Venti Marzo, n. 7;

per l'annullamento

- della delibera adottata dal Commissario Straordinario della “Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari - Fondazione di Ricerca” in data 7 luglio 2022 di approvazione del nuovo Statuto della medesima Fondazione, nonché di tale nuovo Statuto;

- di ogni altro atto ad essa presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi compreso il decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10.8.2022, nella parte in cui richiama e approva la (non conosciuta) relazione del Commissario Straordinario della Fondazione SSICA “prot. n. 1470/FS dell'8 agosto 2022, per il periodo maggio – luglio 2022”, riferita anche alla delibera del 7.7.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari in persona del Commissario Straordinario pro tempore , della Prefettura – U.T.G. di AR, della Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari, dell’Unione Italiana Food, dell’Associazione Industriali delle Carni e dei Salumi (Assica), dell’Associazione Nazionale Conservieri Ittici e delle Tonnare (Ancit) e dell’Associazione Nazionale Industriali Conserve Alimentari Vegetali (Anicav);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2023 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Oggetto dell’odierno gravame è la delibera del Commissario Straordinario della “ Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari - Fondazione di Ricerca ” – con cui, in data 7 luglio 2022, è stato approvato il nuovo Statuto della Fondazione –, nonché lo stesso Statuto e il decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10 agosto 2022, nella parte in cui richiama e approva la relazione del Commissario Straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. relativa al trimestre “maggio – luglio 2022”.

La valutazione giuridica delle questioni oggetto della presente controversia impone una preliminare dettagliata ricostruzione, in fatto, della vicenda.

Come esposto dalla ricorrente, la Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari (in seguito S.S.I.C.A.), fondata con il Regio Decreto 2 luglio 1922, n. 1936 (sotto il nome di “ Regia Stazione sperimentale per l’industria delle Conserve Alimentari in AR ”), è stata oggetto di un primo riordino in forza del Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 540, recante “ Riordino delle stazioni sperimentali per l’industria, a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59 ”, che qualificava la stessa come un ente pubblico economico sottoposto alla vigilanza del Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (successivamente Ministero per lo Sviluppo Economico, oggi Ministero delle Imprese e del Made in Italy).

Successivamente, nell’ambito della soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici, è stata disposta dall’articolo 7, comma 20, del Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, la soppressione dell’ente pubblico economico, con contestuale trasferimento dei compiti e delle attribuzioni della S.S.I.C.A. alla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di AR (in seguito C.C.I.A.A.).

Per effetto della citata disposizione normativa, la C.C.I.A.A. di AR, con delibera n. 116 del 14 giugno 2010, costituiva, pertanto, l’Azienda Speciale denominata “ Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari ”, derivante dalla trasformazione dell’ente pubblico economico soppresso.

In seguito, la C.C.I.A.A. di AR, con delibera n. 19 del 3 marzo 2015, avente ad oggetto “ Azienda Speciale Camerale SSICA - Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari: riassetto dei vertici e ipotesi di nuova forma giuridica ”, si esprimeva favorevolmente alla modifica della natura giuridica della Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari da “Azienda Speciale” a “Fondazione”. Pertanto, ottenuto il parere favorevole del Ministero per lo Sviluppo Economico, con la delibera n. 173 del 10 dicembre 2015, recante “ Costituzione di una fondazione di ricerca ”, dava avvio alle procedure necessarie per la costituzione della Fondazione.

La Fondazione veniva, poi, istituita con atto costitutivo del 7 marzo 2016 ed allegato Statuto, rogato dal Notaio A. Caputo in AR, prendendo il nome di “ Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari – Fondazione di Ricerca ” (in seguito, Fondazione S.S.I.C.A.).

Con provvedimento prot. n. 14436/2016/Area IV del 5 maggio 2016, il Prefetto di AR, visti l’Atto Costitutivo e lo Statuto della Fondazione, ne disponeva l’iscrizione nel Registro delle persone giuridiche private istituito presso la Prefettura.

A seguito della costituzione, si registravano all’interno della Fondazione contrasti tra il Presidente e gli altri organi, da cui derivavano oggettive difficoltà nella gestione ordinaria e straordinaria dell’ente.

Per tali ragioni, in data 5 dicembre 2019, il Presidente del Collegio sindacale della Fondazione, nel verbale n. 12 del 2019, relativo alla riunione del citato Collegio, trasmesso poi alla Prefettura di AR, evidenziava tale perdurante situazione di criticità interna alla Fondazione, dando atto della grave carenza gestoria, derivante dal mancato assolvimento da parte del Presidente dei doveri insiti nelle funzioni attribuitegli e, in particolare, del fatto che lo stesso omettesse di convocare il Consiglio di Amministrazione e di presenziarvi. Veniva, altresì, segnalata una situazione di grave conflittualità tra il Presidente e i componenti del Consiglio di Amministrazione, designati dalle Associazioni di settore rappresentative delle aziende contributrici; nonché tra lo stesso Presidente ed il Direttore Generale che, in ragione delle evidenziate inerzie da parte del Presidente, esercitava di fatto funzioni gestorie e di rappresentanza, peraltro di stretta competenza del Presidente o del Consiglio di Amministrazione nella sua collegialità. Infine, il Presidente del Collegio sindacale prospettava la mancata adozione del “ Regolamento di organizzazione e funzionamento ” e del “ Regolamento per l’amministrazione e la contabilità ”, oltre che la ritardata adozione di atti obbligatori in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro e di responsabilità di impresa.

A seguito della ricezione del suddetto verbale, la Prefettura, con nota n. 4003 del 23 gennaio 2020, informava i Ministeri competenti dell’avvio di un’istruttoria preliminare e della ravvisata necessità di disporre un’ispezione presso la Fondazione, in ragione di quanto previsto dall’art. 25 cod. civ.

Indi, con nota del 26 gennaio 2020 il Presidente del Collegio sindacale formulava alla Prefettura una richiesta di intervento ai sensi e per gli effetti dell’art. 25 cod. civ.

Con decreto n. 9356 del 18 febbraio 2020, il Prefetto di AR disponeva un’ispezione documentale presso la Fondazione S.S.I.C.A., all’uopo incaricando il Vice Prefetto Vicario, dott. Sergio Pomponio.

Con nota prot. n. 0031772 del 19 maggio 2020, trasmessa al Presidente del Consiglio di Amministrazione, al Presidente del Comitato di Indirizzo della Fondazione e, per conoscenza, ai componenti del Consiglio di Amministrazione, del Comitato di Indirizzo e del Collegio Sindacale, la Prefettura dava atto della conclusione dell’attività ispettiva ai sensi dell’art. 25 cod. civ.

Nella citata nota si evidenziava come, nonostante il lungo tempo trascorso dall'iscrizione della Fondazione S.S.I.C.A. nel Registro delle persone giuridiche private istituito presso la Prefettura (avvenuta in data 5 maggio 2016) e dalla riunione di insediamento del Consiglio di Amministrazione (risalente alla data del 15 luglio 2016), non fossero stati ancora adottati alcuni dei Regolamenti previsti dallo Statuto e, segnatamente, il “ Regolamento di Organizzazione e Funzionamento ”, il “ Regolamento per l'Amministrazione e la Contabilità ”, il “ Regolamento per l'individuazione delle associazioni nazionali designanti i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato di Indirizzo ”, con ciò integrandosi una evidente violazione dello Statuto.

Alla luce di quanto sopra, il Prefetto diffidava formalmente gli organi della Fondazione ad approvare quantomeno i primi due Regolamenti, entro il termine fissato per l’approvazione del bilancio di esercizio 2019 e, comunque, non oltre il 30 giugno 2020, con l’avvertenza che, in caso di ulteriore inadempimento, avrebbe proceduto allo scioglimento degli organi della Fondazione ed alla nomina di un Commissario straordinario.

Con comunicazione del 3 agosto 2020, il Presidente della Fondazione, premettendo che i componenti di maggioranza del Consiglio di Amministrazione della Fondazione S.S.I.C.A. avevano approvato il “ Regolamento di organizzazione e funzionamento ” e il “ Regolamento per l'amministrazione e la contabilità ” e ritenendo tali regolamenti illegittimi - nella misura in cui conferivano al Direttore Generale ed al Responsabile dei servizi amministrativi e del personale autonomi poteri gestori e di rappresentanza legale della Fondazione -, richiedeva alla Prefettura di disporre con urgenza il commissariamento della Fondazione.

Con esposto del 5 agosto 2020, anche il Collegio sindacale – che in precedenza aveva fatto pervenire il proprio verbale n.14 del 17 giugno 2020, con cui esprimeva parere contrario all'approvazione del bilancio dell'esercizio 2019, così come adottato dal Consiglio di Amministrazione – chiedeva alla Prefettura il commissariamento della Fondazione.

Con nota n. 50585 del 9 settembre 2020, il Prefetto, riscontrata la contrarietà dei Regolamenti allo Statuto, nell’esercizio dei poteri di controllo e vigilanza affidati all’Autorità governativa dall’art. 25 cod. civ., diffidava il Presidente e il Consiglio di Amministrazione a riesaminarli e riformarli, con l’avvertenza che, in caso di inadempimento, si sarebbe proceduto all'annullamento degli atti illegittimi nonché allo scioglimento degli organi della Fondazione, con contestuale nomina di un Commissario straordinario.

Rilevato, tuttavia, il perdurare della situazione di irregolarità, quale rappresentato anche dal Presidente della Fondazione con le note prot. n. 56503 del giorno 8 ottobre 2020 e prot. n. 57302 del 13 ottobre 2020, il Prefetto di AR, con decreto n. 60194 del 28 ottobre 2020, disponeva l’annullamento dei Regolamenti approvati dal Consiglio di Amministrazione in data 10 giugno 2020, lo scioglimento degli organi di direzione della Fondazione ed il commissariamento della stessa, individuando il Commissario straordinario nella persona della dott.ssa Fiamma Spena, cui veniva affidato il compito di “ provvede [re] alla gestione ordinaria e straordinaria dell’Ente, adotta [re] le iniziative utili al perseguimento dei fini istituzionali ed assicura [re], in particolare: - l’approvazione dei Regolamenti previsti dallo statuto vigente: Regolamento di Organizzazione e Funzionamento; Regolamento per l’Amministrazione e la Contabilità; Regolamento per l’individuazione delle associazioni nazionali designanti i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato di Indirizzo; - le modifiche delle norme statutarie eventualmente necessarie a ripristinare il corretto funzionamento della Fondazione, nonché a consentire, mediante adeguati strumenti di intervento e nel rispetto dell’autonomia dell’Ente, di affrontare e risolvere all’interno nuove crisi di governance;- provvedere alla ricostituzione degli organi della Fondazione ”.

Con successivo decreto n. 68326 del 3 dicembre 2020, il Prefetto conferiva l’incarico di Vicecommissario straordinario della Fondazione al Viceprefetto dott. Sergio Pomponio.

Nella fase di commissariamento della Fondazione, venivano approvati il “ Regolamento di Organizzazione e Funzionamento ”, il “ Regolamento di Amministrazione e Contabilità ” e il “ Regolamento per l’individuazione delle associazioni nazionali designanti i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato di Indirizzo ”.

Con nota prot. n. 1771/FS del 21 ottobre 2021, il Commissario straordinario della Fondazione formulava alla Prefettura richiesta di proroga dell’incarico, evidenziando le criticità emerse nel corso della gestione, in buona parte derivanti dall’inadeguatezza della disciplina statutaria, in grado di incidere negativamente sulla funzionalità degli organi.

Il Commissario straordinario, in particolare, prospettava la mancanza di meccanismi idonei a garantire la piena operatività del Consiglio di Amministrazione per i casi di inerzia da parte del Presidente o di assenza prolungata dei suoi componenti; la carenza di meccanismi di decadenza e sostituzione di coloro che non partecipavano, senza giustificato motivo, ad un numero predeterminato di sedute, sia del Consiglio di Amministrazione che del Comitato di Indirizzo; la sussistenza di un modello gestionale, previsto dallo Statuto vigente, che comprometteva la funzionalità dell'intera struttura organizzativa, in ragione dell’eccessivo accentramento di poteri nella figura del Presidente, non controbilanciato da meccanismi sostitutivi (mancando sia la figura del Vicepresidente, sia un qualsivoglia meccanismo di sostituzione dello stesso in caso di assenza); la mancata previsione della possibilità di attribuire o delegare poteri di gestione a singoli membri del Consiglio di Amministrazione e le difficoltà interpretative delle disposizioni statutarie in punto di modalità di esercizio dei compiti propri del Direttore Generale.

Con tale nota, il Commissario Straordinario evidenziava, infine, la necessità “ di procedere ad una revisione dello Statuto, modificando quelle norme che hanno finora ostacolato il corretto funzionamento della Fondazione, e nel contempo di consentire, mediante adeguati strumenti di intervento e nel rispetto dell'autonomia dell'Ente, di affrontare e risolvere all'interno eventuali nuove crisi di governance ”.

Il Prefetto di AR, con decreto n. 68943 del 27 ottobre 2021, disponeva la proroga dell’incarico commissariale per ulteriori dodici mesi, al fine di consentire sia la revisione dello Statuto e le conseguenti modifiche regolamentari, sia la ricostituzione degli organi della Fondazione.

Il nuovo Statuto della Fondazione S.S.I.C.A. veniva approvato nel corso della seduta deliberativa del 7 luglio 2022, presieduta dal Commissario straordinario, alla presenza del notaio Carlo Maria Canali.

L’avvenuta approvazione dello Statuto veniva successivamente comunicata dal Commissario straordinario alla Prefettura, nella Relazione trimestrale relativa al periodo maggio-luglio 2022, trasmessa con nota prot. n. 1470/FS del giorno 8 agosto 2022

Con decreto datato 9 agosto 2022, il Prefetto approvava la predetta “ Relazione trimestrale del Commissario Straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. relativa al periodo Maggio – Luglio 2022 ”.

Con successivo decreto datato 10 agosto 2022, il Prefetto, preso atto del fatto che la dott.ssa Spena, con lettera datata 8 agosto 2022, lo aveva informato della propria nomina (disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 19 luglio 2022) a Commissario della SOGIN S.p.a. e delle conseguenti difficoltà a mantenere l’attuale incarico, nominava in sua sostituzione, quale nuovo Commissario straordinario della Fondazione di Ricerca S.S.I.C.A., il Prefetto dott. Sergio Pomponio.

Con l’odierno gravame parte ricorrente ha impugnato la delibera del Commissario straordinario della Fondazione di Ricerca S.S.I.C.A., datata 7 luglio 2022, con cui è stato approvato il nuovo Statuto della medesima Fondazione, il nuovo Statuto adottato e il “ decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10.8.2022, nella parte in cui richiama e approva la (non conosciuta) relazione del Commissario Straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. “prot. n. 1470/FS dell’8 agosto 2022, per il periodo maggio – luglio 2022”, riferita anche alla delibera del 7.7.2022 ”, con richiesta di abbreviazione dei termini ex art. 53 cod. proc. amm. e istanza di misure cautelari monocratiche ex art. 56 cod. proc. amm.

Si sono costituite in giudizio la Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari - Fondazione di Ricerca e la Prefettura di AR, instando per la reiezione del ricorso.

Si sono costituite in giudizio, altresì, le controinteressate Unione Italiana Food; SS - Associazione Industriali delle Carni e dei Salumi; ANCIT - Associazione Nazionale Conservieri Ittici e delle Tonnare; AV - Associazione Nazionale Industriali Conserve Alimentari Vegetali; e, in particolare, pur qualificandosi come soggetti controinteressati, l’Unione Italiana Food, l’SS e l’AV , in quanto non destinatarie della notificazione del ricorso, hanno spiegato “per mero scrupolo” un intervento ad opponendum .

Con decreto n. 312 datato 8 ottobre 2022, il Presidente di questo Tribunale ha rigettato la richiesta di abbreviazione dei termini e l’istanza di misure cautelari provvisorie, così motivando “ Considerato che, a fronte del residuo arco temporale per le difese delle parti e degli adempimenti formali a tal fine imposti dal codice, l’urgenza addotta dalla ricorrente non consente in ogni caso l’abbreviazione dei termini fino alla metà per la fissazione della trattazione collegiale al 19 ottobre 2022 (dispone l’art. 53, comma 2, che “Il decreto di abbreviazione del termine, redatto in calce alla domanda, è notificato, a cura della parte che lo ha richiesto, all’amministrazione intimata e ai controinteressati; il termine abbreviato comincia a decorrere dall’avvenuta notificazione del decreto”); Ritenuto che, dovendosi fissare l’udienza camerale al 9 novembre 2022, la sua celebrazione avverrà comunque in tempo utile per l’adozione delle misure idonee a soddisfare pienamente l’interesse azionato; che, pertanto, impregiudicata ogni statuizione sui profili di rito e di merito del ricorso, difetta la sussistenza della prescritta condizione di estrema gravità ed urgenza per la concessione di misure cautelari provvisorie ”.

Successivamente, come da dichiarazione resa a verbale nel corso dell’udienza camerale del 9 novembre 2022, la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

Alla pubblica udienza del giorno 8 novembre 2023, dato avviso alle parti da parte del Presidente, ai sensi dell'art. 73, comma 3, cod. proc. amm., della possibile declaratoria di inammissibilità del ricorso nella parte relativa all’impugnazione del decreto prefettizio del 10 agosto 2022, per carenza del carattere lesivo dell’atto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In limine litis , il Collegio ritiene di dover scrutinare l’eccezione sollevata dalla Fondazione S.S.I.C.A. resistente, relativa di difetto di giurisdizione di questo Giudice per quanto attiene alla domanda principale, volta all’annullamento della delibera commissariale di approvazione dello Statuto della Fondazione.

L’eccezione è fondata, non sussistendo la giurisdizione del Giudice Amministrativo e dovendo la stessa essere declinata a favore del Giudice Ordinario, per le ragioni che innanzi si illustrano.

Con la domanda proposta in via principale nel ricorso introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente chiede l’annullamento della delibera del Commissario straordinario del 7 luglio 2022, con cui è stato approvato il nuovo Statuto della Fondazione, contestandone la legittimità soprattutto in relazione ai profili contenutistici e sostanziali delle modifiche statutarie apportate, che avrebbero determinato un’alterazione della natura stessa della Fondazione e una complessiva estromissione della figura del “Fondatore” (la C.C.I.A.A. di AR), con il consequenziale snaturamento della Fondazione medesima che, per effetto delle citate modifiche, sarebbe connotata da derive di stampo associativistico.

Pertanto, ai fini della individuazione dell’organo giurisdizionale competente a scrutinare tale domanda di annullamento, si impone di verificare se il Commissario straordinario abbia agito esercitando poteri autoritativi oppure meno, dovendosi solo nel primo caso ritenere la domanda di annullamento ascritta all’alveo delle questioni conoscibili dal Giudice Amministrativo, in relazione ai principi delineati dalla Corte Costituzionale nelle sentenze 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191.

L’indagine deve muovere, preliminarmente, dalla natura giuridica della Fondazione e, quindi, degli atti compiuti dagli organi della stessa, per poi accertare quale tipo di potere sia stato esercitato dal Commissario Straordinario - se autoritativo e, quindi, connotato da potestà pubblicistiche, ovvero proprio del rappresentante legale di un ente privato e, dunque, di natura negoziale - nell’adozione dei provvedimenti attribuiti alla sua competenza, tra i quali deve annoverarsi la deliberazione impugnata in via principale.

Quanto alla natura giuridica dell’ente, ritiene il Collegio che, da una pluralità di indici rivelatori di seguito analizzati, può valorizzarsi la natura di soggetto giuridico di diritto privato della Fondazione di Ricerca - S.S.I.C.A.

Preliminarmente, quanto alla genesi della Fondazione, la Regia Stazione sperimentale per l’industria delle Conserve Alimentari in AR è stata istituita con Regio Decreto 2 luglio 1922, n. 1936.

La stessa è stata oggetto, successivamente, di un primo riordino, disposto dal Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 540, che all’art. 2 espressamente prevedeva la qualificazione giuridica delle Stazioni Sperimentali per l'industria quali “enti pubblici economici”, sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato.

Nella successiva evoluzione ordinamentale, tesa al contenimento della spesa pubblica e alla riduzione dei contributi statali a favore di enti, il Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, all’art. 7, comma 20, ha disposto la soppressione degli enti individuati all’Allegato 2 al medesimo decreto, tra cui la Stazione Sperimentale per le Industrie per le Conserve Alimentari di AR, che è stata oggetto di trasferimento delle funzioni alla C.C.I.A.A. di AR.

Con successiva delibera n. 116 del 14 giugno 2010, la C.C.I.A.A. di AR costituiva, pertanto, l’Azienda Speciale denominata “ Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari ”, derivante dalla trasformazione dell’ente pubblico economico soppresso.

Successivamente, la C.C.I.A.A. di AR, con delibera n. 19 del 3 marzo 2015, si esprimeva favorevolmente alla modifica della natura giuridica della S.S.I.C.A. da “Azienda Speciale” a “Fondazione”. Pertanto, ottenuto il parere favorevole del Ministero dello Sviluppo Economico, la CCIAA di AR, con la delibera n. 173 del 10 dicembre 2015, recante “ Costituzione di una fondazione di ricerca ”, dava avvio alle procedure necessarie per la costituzione della Fondazione.

La Fondazione veniva, così, istituita con atto costitutivo del 7 marzo 2016 (con allegato Statuto), prendendo il nome di “ Stazione Sperimentale per l’Industria delle Conserve Alimentari – Fondazione di Ricerca ”.

Già dalla genesi della Fondazione S.S.I.C.A. è possibile valorizzare la connotazione in senso privatistico dell’ente, in ragione della mancanza di una espressa previsione di legge che ne disponga il carattere pubblicistico.

In applicazione del principio di legalità, infatti, l’ordinamento affida la costituzione ed il riconoscimento di enti pubblici ad un’impostazione formale, prevedendo, all’art. 4 della Legge 20 marzo 1975 n. 70, una riserva di legge, seppure relativa, per la costituzione di nuovi enti pubblici.

In mancanza di una espressa previsione di legge, come nella fattispecie de qua agitur , occorrerà far riferimento ad indici sintomatici rivelatori della matrice pubblicistica dell’ente, il cui vaglio dovrà essere condotto con le dovute cautele e nel rispetto del principio pluralistico, che ispira nel suo complesso la Costituzione, posto a presidio e a garanzia delle iniziative private anche in ambiti di interesse pubblico (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 19 aprile 2013 n. 3971).

Nel caso di specie, se da un lato non è dato rinvenire una espressa disposizione di legge che attribuisca alla Fondazione natura pubblicistica, dall’altro gli indici rivelatori rinvenibili nell’Atto Costitutivo e nello Statuto della stessa, lungi dal delinearne profili di carattere pubblico, ne disvelano al contrario la connotazione strettamente privatistica.

La S.S.I.C.A. è stata costituita, con atto notarile del 7 marzo 2016, rogato dal Notaio A. Caputo in AR, come Fondazione che, per espressa previsione dell’art. 1 dello Statuto, “ risponde ai principi ed allo schema giuridico della Fondazione di Ricerca, nell’ambito del più vasto genere di fondazioni disciplinato dal Codice civile e leggi collegate ”.

A mente dell’art. 2 dell’Atto Costitutivo, si tratta di un ente senza scopo di lucro, ma con l’obiettivo di “ promuovere e favorire l'attività di ricerca fondamentale, industriale e lo sviluppo sperimentale nel settore della scienza applicata al settore produttivo della conservazione di alimenti e nel diffonderne i risultati raggiunti nel tempo con le proprie attività statutarie mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di tecnologie ”.

Quanto al patrimonio della Fondazione, quello iniziale risulta costituito dal “ complesso di beni, materiali e immateriali, contratti e altre entità economicamente valutabili di competenza della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di AR e fino ad oggi gestiti mediante la sua Azienda Speciale Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari ”, che, per espressa previsione dell’Atto Costitutivo, è suscettibile di incremento nel tempo “ grazie a donazioni e altri atti di liberalità da parte di chiunque pubblico o privato, che vorrà incrementarne il patrimonio per favorire la realizzazione dello scopo della Fondazione ” (art. 3 dell’Atto Costitutivo).

Dispone, poi, l’art. 6 dello Statuto che “ La Fondazione trae i mezzi per il proprio funzionamento dal patrimonio e dalle risorse economiche realizzate annualmente e, in particolare: a) dai beni indisponibili e dal patrimonio disponibile conferiti all'atto della costituzione della Fondazione dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di AR e da quelli acquisiti successivamente e tali qualificati nella delibera per l'acquisizione; b) dai contributi obbligatori a carico delle imprese che esercitano le attività nei settori di competenza e che svolgono i commerci di importazione corrispondenti di cui al Decreto Legislativo 29 ottobre 1999 n. 540; c) dai proventi derivanti dalle attività di ricerca; d) dai proventi derivanti da convenzioni ed accordi di programma anche internazionali con amministrazioni ed altri soggetti pubblici e privati; e) da rendite di patrimonio, lasciti demaniali ed ogni eventuale altra entrata; f) dai beni mobili ed immobili ed altre utilità conferiti; g) dai contributi attribuiti alla Fondazione dallo Stato e da altri Enti pubblici, anche territoriali e dalla Unione Europea; h) dai lasciti, donazioni, eredità ed erogazioni liberali di qualsiasi genere; i) dai proventi derivanti dall'esercizio delle attività istituzionali o degli eventuali soggetti controllati o collegati e da altri finanziamenti pubblici e privati; l) dai frutti e dalle rendite generati dai beni non direttamente utilizzati per l'assolvimento delle finalità istituzionali; m) dai proventi derivanti dall'esercizio delle attività strumentali ”.

Quanto agli aspetti finanziari relativi all’ordinaria e straordinaria amministrazione, si prevede che la Fondazione si autofinanzierà, tra l’altro, anche “ per mezzo dei proventi delle sue attività economiche relative alla ricerca da essa promossa nonché con l'utilizzo dei contributi obbligatori a carico delle imprese che esercitano le attività nei settori di competenza e che svolgono i commerci di importazione corrispondenti di cui al Decreto Legislativo 29 ottobre 1999 n. 540 ”, con ciò evidentemente dovendosi ritenere non sussistente un esclusivo o prevalente finanziamento di carattere pubblicistico (art. 3 dell’Atto Costitutivo).

In tema di funzionamento della Fondazione, l’Atto Costitutivo, all’art. 4, dopo aver premesso che il funzionamento della Fondazione e dei suoi organi è disciplinato dallo Statuto allegato, precisa espressamente che “ per quanto non espressamente previsto dal presente atto, la Fondazione è regolata dallo statuto allegato, dalle norme del codice civile e dalle disposizioni attuative dallo stesso dettate in tema di fondazioni e dalla normativa pubblicistica applicabile agli organismi di diritto pubblico in quanto compatibile ”.

Sempre in tema di funzionamento, l’art. 7 dello Statuto prevede quali organi della Fondazione “ il Consiglio di Amministrazione; il Presidente della Fondazione; il Comitato di Indirizzo; il Collegio Sindacale ”, attribuendo, in particolare, al Consiglio di Amministrazione, tra l’altro, il potere di “ determinare, su proposta del Presidente, sentito il Direttore Generale, gli organici del personale e le eventuali conseguenti assunzioni ”; il potere di “ proporre al Comitato di Indirizzo l'ammissione di membri Sostenitori ”; il potere di deliberare “ i regolamenti, fra cui il regolamento di Organizzazione e Funzionamento, e le relative modifiche ”, la “ partecipazione o costituzione di consorzi con soggetti pubblici e privati”, “il piano annuale e pluriennale della ricerca ”, “ il preventivo economico ed il bilancio di esercizio, gli atti ad essi allegati nonché le relative variazioni ”, “ l'adozione di accordi e convenzioni con altre pubbliche amministrazioni, enti ed organizzazioni pubbliche o private, nazionali, comunitarie od internazionali ”; il potere di “ proporre al Comitato di Indirizzo l'acquisto e alienazione di beni immobili ”; il potere di deliberare “ gli emolumenti per i componenti degli organi della Fondazione, tenuto conto di quanto stabilito dalla normativa vigente e dal Regolamento di Organizzazione e Funzionamento, nei limiti di quanto deliberato dal Comitato d'Indirizzo ” (art. 8 dello Statuto).

L’art. 17 dello Statuto, nel dettare le norme di rinvio e transitorie, prevede altresì che “ Per quanto non previsto dal presente Statuto si applicano le disposizioni del Codice civile, le norme di legge vigenti in materia, ed i Regolamenti interni ”.

Dalla piana lettura delle disposizioni dell’Atto Costitutivo e dello Statuto, emergono una serie di indici rivelatori del carattere privatistico della Fondazione: a) il fatto che sia stata istituita per atto privato, e non con provvedimento a carattere pubblicistico; b) il riconoscimento della personalità giuridica mediante l’iscrizione nel Registro prefettizio delle persone giuridiche di diritto privato; c) la circostanza che il patrimonio della Fondazione sia composto da un coacervo di beni mobili ed immobili e diritti non esclusivamente ad essa pervenuti dalla C.C.I.A.A., ma potenzialmente incrementabile per effetto di “ donazioni e altri atti di liberalità da parte di chiunque pubblico o privato, che vorrà incrementarne il patrimonio per favorire la realizzazione dello scopo della Fondazione ” (art. 3 dell’Atto Costitutivo); d) la capacità della Fondazione di autofinanziarsi per mezzo dei proventi delle sue attività economiche relative alla ricerca da essa promossa, nonché con l’utilizzo dei contributi obbligatori a carico delle imprese che esercitano le attività nei settori di competenza e che svolgono i commerci di importazione corrispondenti di cui al Decreto Legislativo 29 ottobre 1999 n. 540 (art. 3 dell’Atto Costitutivo); e) il fatto che la Fondazione sia aperta alla partecipazione di soggetti pubblici e privati (art. 1 comma 2 dello Statuto); f) l’autonomia che lo Statuto attribuisce al Consiglio d’Amministrazione (art. 8 dello Statuto); g) il rinvio espressamente effettuato dall’art. 4 dell’Atto Costitutivo e dall’art. 17 dello Statuto alle norme del Codice Civile, espressamente applicabili per quanto non previsto dalle disposizioni statutarie.

Né può essere valorizzato, in senso contrario, il riferimento, contenuto all’art. 1 comma 2 dello Statuto, al “carattere pubblicistico di rilievo nazionale” della Fondazione, che deve essere inteso, invero, in stretta connessione con lo scopo della medesima, volto alla promozione dell’attività di ricerca fondamentale, industriale, allo sviluppo sperimentale nel settore della scienza applicata al settore produttivo della conservazione di alimenti, alla diffusione dei risultati raggiunti nel tempo con le proprie attività statutarie mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di tecnologie.

Ed infatti, l’affiancamento di enti privati ad istituzioni pubbliche, quale esito del principio pluralistico, non consente di ritenere sufficiente, per la sussunzione di una persona giuridica nel novero degli enti pubblici, il mero requisito teleologico della finalizzazione dell’ente al perseguimento di scopi di interesse pubblico, essendo all’uopo indispensabile la previsione legale di un regime giuridico di spessore pubblicistico (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 19 aprile 2013 n. 3971).

Giova altresì sottolineare, come ricordato da questo Tribunale, con la sentenza 10 ottobre 2017 n. 306, che “ il Ministero dello Sviluppo Economico, esprimendosi con nota del 4 maggio 2016 nell’ambito del procedimento pendente innanzi alla Prefettura di AR teso all’iscrizione della Fondazione oggetto del presente giudizio nel registro prefettizio delle fondazioni, rilevava che ai sensi del già richiamato art. 2, comma 4, della L. n. 580/1993 e ss.mm.ii. le Camere di Commercio possono «utilizzare le forme di partecipazione previste dal codice civile per il raggiungimento dei propri scopi istituzionali e tra tali forme è compresa anche la possibilità di costituire una fondazione, la cui disciplina giuridica è contenuta principalmente nel Libro I, Titolo II, Capo II del Codice Civile» ”; e che, sulla base di tale premessa, il Prefetto di AR, con decreto prot. n. 14436/2016/Area IV del 5 maggio 2016, disponeva l’iscrizione della Fondazione nel Nuovo Registro delle Persone Giuridiche Private istituito presso la Prefettura.

Alla luce degli indici rivelatori delineati, ritiene il Collegio che alla Fondazione S.S.I.C.A. debba essere riconosciuta natura di soggetto giuridico di diritto privato.

La qualificazione della Fondazione quale soggetto giuridico di diritto privato è, inoltre, sostenuta dal parere pro veritate rilasciato, in data 16 gennaio 2020, dal difensore di parte ricorrente, Prof. Avv. Franco Gaetano Scoca, secondo cui « si può ritenere che la Fondazione denominata “Stazione Sperimentale per l'Industria delle Conserve Alimentari Fondazione di Ricerca” abbia natura giuridica privatistica ».

Osserva, ulteriormente, il Collegio che alla qualificazione giuridica della Fondazione quale soggetto giuridico di diritto privato non osta una eventuale riconducibilità della stessa al concetto di “organismo di diritto pubblico”, peraltro richiamato dall’art. 4 dell’Atto Costitutivo, nella parte in cui si rinvia, per quanto non espressamente previsto, alla regolamentazione dettata “ dalle norme del codice civile e dalle disposizioni attuative dallo stesso dettate in tema di fondazioni e dalla normativa pubblicistica applicabile agli organismi di diritto pubblico in quanto compatibile ”.

La nozione di «organismo di diritto pubblico» rientra tra le figure soggettive europee di rilevanza pubblica, assumendo non tanto una valenza “sostanziale” volta ad attrarre nella connotazione pubblicistica l’ente qualificato come tale, quanto una valenza “procedurale”, nel senso di ritenere assoggettabile tale ente alle procedure di evidenza pubblica, a prescindere dalla connotazione privatistica o pubblicistica dello stesso.

Ai sensi dell'art. 2, n. 4), della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sono “ organismi di diritto pubblico ... gli organismi che hanno tutte le seguenti caratteristiche: a) sono istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; b) sono dotati di personalità giuridica; e c) sono finanziati per la maggior parte dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico; o la loro gestione è posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi; o il loro organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico ”.

La nozione di “organismo di diritto pubblico” di matrice eurounitaria è stata recepita nell'ordinamento italiano dalla definizione contenuta nell’art. 1, comma 1, lett. e) dell’Allegato 1 al Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 (che riproduce quella già contenuta nell’art. 3, lett. d), del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e che prescinde dal formale collocamento dell’«organismo» medesimo nel novero delle persone giuridiche pubbliche o private, posto che, laddove sussistano al riguardo i requisiti normativamente previsti, anche un ente con personalità giuridica di diritto privato ben può essere riconosciuto quale organismo di diritto pubblico e viceversa (cfr. ex plurimis T.A.R. Trento, Sez. I, 01 marzo 2023, n.29).

Di talchè, anche laddove la Fondazione S.S.I.C.A. dovesse ritenersi qualificabile quale «organismo di diritto pubblico», tale circostanza non varrebbe a modificarne la natura di soggetto di diritto privato, ma solo, se del caso, ad imporre il rispetto delle regole dell’evidenza pubblica di fonte europea.

La natura giuridica privatistica della Fondazione determina che gli atti compiuti dagli organi della stessa – Consiglio di Amministrazione, Presidente della Fondazione, Comitato di Indirizzo e Collegio Sindacale – involgenti, in generale, il complessivo funzionamento dell’ente e, in particolare, per le esigenze che in questa sede rilevano, l’adozione dei Regolamenti e le modifiche allo Statuto, hanno natura privatistico-negoziale.

Chiarita la configurazione giuridica della Fondazione S.S.I.C.A. quale soggetto giuridico di diritto privato e la natura negoziale degli atti compiuti dagli organi della stessa, occorre ora accertare se i poteri esercitati dal Commissario straordinario di nomina prefettizia, nell’adozione della delibera impugnata, siano attratti nell’orbita pubblicistica o, invero, se rimangano connotati da caratteri strettamente privatistico-negoziali.

Giova, preliminarmente, chiarire la matrice da cui questi poteri promanano.

L’art. 25 del Codice Civile prevede al comma 1 che “ L'autorità governativa esercita il controllo e la vigilanza sull'amministrazione delle fondazioni; provvede alla nomina e alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti, quando le disposizioni contenute nell'atto di fondazione non possono attuarsi; annulla, sentiti gli amministratori, con provvedimento definitivo, le deliberazioni contrarie a norme imperative, all'atto di fondazione, all'ordine pubblico o al buon costume; può sciogliere l'amministrazione e nominare un commissario straordinario, qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto e dello scopo della fondazione o della legge ”.

Le Fondazioni sono soggette a forme di controllo pubblico, ai sensi dell’art. 25 cod. civ., funzionalmente e restrittivamente preordinate alla tutela dell’ente, trovando ragione nell’assenza di un controllo interno analogo a quello esercitato nelle associazioni dai membri o da appositi organi a ciò deputati. I poteri dell’autorità amministrativa, di cui al citato art. 25 cod. civ., esprimono non una funzione di tutela nel merito, o di controllo sulla mera opportunità gestionale o di indirizzo delle determinazioni, che sarebbero incompatibili con l’autonomia privata degli enti destinatari, ma piuttosto una funzione di vigilanza, cioè di controllo di legittimità rispetto alla legge e all’atto di fondazione (cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. I, 16 giugno 2023, n. 1534).

Tale controllo non è astratto e generale, ma funzionale alla salvaguardia dell’interesse interno e istituzionale dell’ente, in rapporto a quanto giustifica la sua esistenza giuridica come tale, cioè alla preservazione del vincolo di destinazione del patrimonio allo scopo voluto dal fondatore e a suo tempo ritenuto meritevole di separazione di responsabilità con l’atto di riconoscimento giuridico della fondazione (Consiglio di Stato, sez. V, 13 luglio 2018, n. 4288).

In particolare, secondo quando previsto dall'art. 25 cod. civ., gli strumenti di intervento sulle fondazioni da parte dell'autorità governativa permettono di provvedere alla nomina ed alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti in caso di accertata inattuabilità delle disposizioni contenute nell'atto di fondazione; di annullare le delibere viziate in caso di accertate situazioni di contrarietà a norme imperative, all'atto di fondazione, all'ordine pubblico o al buon costume; di sciogliere l'amministrazione e nominare un commissario straordinario in caso di non conformità del comportamento degli amministratori allo statuto ed allo scopo della fondazione o alla legge (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 11 maggio 2023 n. 4775).

Nella fattispecie de qua agitur , il controllo dell’Autorità prefettizia, peraltro sollecitato dallo stesso Presidente del Collegio sindacale, a fronte di perduranti inerzie nella gestione ed amministrazione della Fondazione, muovendo dalla disposta ispezione sulla Fondazione e declinatosi in diverse diffide agli organi direttivi, volte al ripristino del regolare funzionamento dell’ente, anche e soprattutto attraverso l’adozione dei necessari Regolamenti in conformità con le disposizioni statutarie, si è, invero, concluso con lo scioglimento degli organi di direzione e la nomina del Commissario straordinario.

Ed infatti, rilevato il perdurare della situazione di irregolarità, il Prefetto, con decreto n. 60194 del 28 ottobre 2020, disponeva l’annullamento dei Regolamenti approvati dal Consiglio di Amministrazione in data 10 giugno 2020, lo scioglimento degli organi di direzione della Fondazione ed il commissariamento della stessa, individuando il Commissario straordinario nella persona della dott.ssa Fiamma Spena, cui veniva affidato il compito di provvedere alla gestione ordinaria e straordinaria dell’Ente, di adottare le iniziative utili al perseguimento dei fini istituzionali e di assicurare, in particolare, “ - l’approvazione dei Regolamenti previsti dallo statuto vigente: Regolamento di Organizzazione e Funzionamento; Regolamento per l’Amministrazione e la Contabilità; Regolamento per l’individuazione delle associazioni nazionali designanti i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato di Indirizzo; - le modifiche delle norme statutarie eventualmente necessarie a ripristinare il corretto funzionamento della Fondazione, nonché a consentire, mediante adeguati strumenti di intervento e nel rispetto dell’autonomia dell’Ente, di affrontare e risolvere all’interno nuove crisi di governance; - provvedere alla ricostituzione degli organi della Fondazione ”.

In questo segmento della vicenda si coglie appieno l’esercizio del potere pubblicistico di vigilanza dell’Autorità prefettizia, ai sensi dell’art. 25 cod. civ., che ha avuto inizio con l’attivazione dell’ispezione documentale presso la Fondazione e si è concluso con il disposto commissariamento.

Per effetto dello scioglimento degli organi sociali e della nomina del Commissario straordinario chiamato ad operare in loro vece, i poteri dello stesso Commissario, quantunque conferiti con provvedimento autoritativo prefettizio, hanno invero natura prettamente privatistica.

Ed infatti, per effetto del disposto commissariamento, il Commissario straordinario si sostituisce agli organi della Fondazione con il compito di provvedere alla gestione ordinaria e straordinaria dell’ente, con ciò di fatto esercitando poteri aventi la medesima natura – indi privatistico-negoziale – di quelli che avrebbero esercitato gli stessi organi in difetto del disposto commissariamento.

In altri termini, il segmento autoritativo pubblicistico della vicenda riguarda l’esercizio dei poteri di vigilanza prefettizi, articolatisi nell’attività ispettiva sulla Fondazione, nelle diffide emesse ad esito delle riscontrate irregolarità e nel disposto commissariamento.

Il commissariamento della Fondazione, per quanto promanante da un atto autoritativo pubblicistico dell’Autorità prefettizia, non conferisce al Commissario straordinario alcun potere di natura pubblicistica, risolvendosi i poteri del Commissario, nella situazione di “straordinarietà” caratterizzante il commissariamento, negli stessi poteri privatistico-negoziali spettanti agli organi dell’ente in condizione di “ordinaria” gestione della Fondazione.

In definitiva, ricostruito il quadro giuridico e attestata la natura privatistica della Fondazione, ne deriva, secondo un ragionamento di tipo sillogistico, che le determinazioni assunte dagli organi di direzione ovvero dal Commissario straordinario, nell’ambito dei poteri statutari rimessi al rappresentante legale dell’ente, assumono la consistenza di atti di diritto privato, non incidendo su tale natura privatistica la circostanza che i poteri commissariali trovino la loro fonte nell’atto autoritativo prefettizio di commissariamento.

Tenuto conto, quindi, che le censure articolate nella domanda introduttiva del presente ricorso attengono non già all’esercizio dei poteri prefettizi, ma alla delibera del Commissario straordinario con cui viene approvato il nuovo Statuto della Fondazione, deve ritenersi che tale domanda attenga ad un atto avente natura privatistico-negoziale, non rientrante nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, in assenza di qualsivoglia profilo di esercizio di potere autoritativo pubblicistico.

In conclusione, dunque, alla vicenda in esame, sotto il profilo della individuazione del giudice competente a conoscere la controversia avente ad oggetto la domanda di annullamento della deliberazione commissariale del 7 luglio 2022, devono trovare applicazione i noti principi sui criteri ordinari di riparto della giurisdizione tra Giudice Amministrativo e Giudice Ordinario, che si rinvengono nella c.d. teoria della relatività delle posizioni soggettive risalente alla storica sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 4 luglio 1949 n. 1657 e ribadita nelle sentenze della Corte Costituzionale 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191, a mente della quale sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo laddove sia stato esercitato un potere autoritativo pubblicistico espressamente conferito da una fonte normativa primaria, venendo in emersione, con riferimento al destinatario dell’atto, una posizione soggettiva di interesse legittimo; in tutti gli altri casi in cui non vi sia l’esercizio di un potere pubblicistico autoritativo da parte del soggetto agente, le relative controversie dovranno attribuirsi alla naturale giurisdizione del Giudice Ordinario, nella sua qualità di giudice dei diritti soggettivi (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 13 novembre 2013 n. 9704).

Posto dunque che, nel caso di specie, l’adozione della delibera commissariale è stata disposta nell’esercizio di poteri di natura privatistico-negoziale, già previsti in capo agli organi “ordinari” della Fondazione, cui il Commissario straordinario deve sostituirsi in via transitoria nella gestione dell’ente, la stessa è diretta esplicazione della capacità di diritto civile dell’organo “straordinario” incardinato nell’ente.

In virtù delle suesposte ragioni, quanto alla domanda di annullamento proposta in via principale, deve dichiararsi l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo adito – così come eccepito dalle controparti –, declinandosi la giurisdizione a favore del Giudice Ordinario, ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 cod. proc. amm., davanti al quale parte ricorrente potrà riproporre l’azione a tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.

Sempre in via pregiudiziale, il Collegio ritiene di rilevare d’ufficio l’inammissibilità, per difetto di interesse, della domanda di annullamento proposta da parte ricorrente avverso “ il decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10.8.2022, nella parte in cui richiama e approva la (non conosciuta) relazione del Commissario straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. “prot. n. 1470/FS dell'8 agosto 2022, per il periodo maggio – luglio 2022”, riferita anche alla delibera del 7.7.2022 ”.

Giova preliminarmente dare atto che la formulazione della domanda di annullamento si presta ad una duplice interpretazione, potendo la stessa essere riferita – come peraltro testualmente riportato nel ricorso – al decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10.8.2022, il cui contenuto dispositivo non attiene, tuttavia, all’approvazione della relazione del Commissario straordinario della Fondazione, ovvero potendo riguardare detta impugnativa il decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050100 del 9 agosto 2022, non espressamente richiamato nel ricorso né corrispondente all’allegato citato nella domanda di annullamento, ma avente ad oggetto proprio l’approvazione della relazione del Commissario straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. prot. n. 1470/FS del giorno 8 agosto 2022, per il periodo maggio – luglio 2022.

Osserva il Collegio che, in entrambi i casi, debba addivenirsi ad una declaratoria di inammissibilità della domanda per carenza di interesse, trattandosi di decreti non dispieganti immediata efficacia lesiva dell’interesse di parte ricorrente.

Muovendo dal dato testuale di cui al ricorso, oggetto di impugnazione è il decreto prot. n. 0050327 del 10 agosto 2022, con cui il Prefetto di AR, preso atto del fatto che il Commissario straordinario, con lettera datata 8 agosto 2022, lo informava della propria nomina, disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 19 luglio 2022, a Commissario della SOGIN S.p.a. e delle conseguenti difficoltà a mantenere l’incarico in seno alla Fondazione, nominava, quale nuovo Commissario straordinario della Fondazione di Ricerca S.S.I.C.A. il Prefetto dott. Sergio Pomponio.

Trattasi, dunque, di un mero atto con valenza endoprocedimentale, con cui viene disposta la nomina di un nuovo Commissario straordinario in sostituzione del precedente e, come tale, inidoneo a dispiegare qualsivoglia effetto lesivo nei confronti della parte ricorrente.

Assumendo, invece, che l’atto da intendersi oggetto di impugnazione sia il decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050100 del 9 agosto 2022, analogamente si deve concludere per l’inammissibilità della censura, in quanto afferente ad un atto privo di immediata efficacia lesiva nei confronti dell’interesse vantato dalla parte ricorrente.

Con il citato decreto del 9 agosto 2022, il Prefetto, dato atto di aver esaminato la “ Relazione trimestrale del Commissario Straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. relativa al periodo Maggio – Luglio 2022 ”, trasmessa con nota Prot. n. 1470/FS dell’8 agosto 2022, all’art. 1 ne approva il contenuto.

Tale relazione descrive dettagliatamente le attività svolte nel settimo trimestre della gestione commissariale, con particolare riferimento alla fase conclusiva dell’ iter di revisione dello Statuto della Fondazione e di adeguamento dei regolamenti vigenti, nonché all’adozione della delibera prevista dalle norme transitorie del nuovo Statuto, preordinata al rinnovo degli organi della Fondazione.

Trattasi, in buona sostanza, della dettagliata rendicontazione, effettuata dal Commissario straordinario all’Autorità prefettizia, dell’attività svolta ad esito del disposto commissariamento, al fine di consentire al Prefetto di controllarne la rispondenza e la conformità al mandato conferito e prodromica, peraltro, alla liquidazione dei compensi spettanti ai commissari governativi, ai sensi dell’art. 2545- sexiesdecies del Codice Civile, secondo i criteri per la determinazione e liquidazione dettati dal Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 13 marzo 2018.

Tale assunto è ampiamente confermato dal contenuto dispositivo del citato decreto, che, dopo aver approvato, all’art. 1, la relazione trimestrale, all’art. 2 dispone che “ Il compenso mensile spettante al Commissario Straordinario della Fondazione S.S.I.C.A. ed al Vicecommissario, come determinato ai sensi del Decreto n. 70585 del 15 dicembre 2020, è incrementato del 50% per il periodo Maggio – Luglio 2022, con oneri a carico del bilancio della Fondazione ”.

Ne discende, in maniera incontrovertibile, l’assenza di qualsivoglia profilo di incidenza afflittiva del citato decreto nei confronti della situazione giuridico soggettiva vantata dalla parte ricorrente, che del resto nulla ha indicato in tal senso, anche per non derivarne autonomi effetti giuridici legati al nuovo statuto.

Alla luce di quanto esposto, rappresentato e documentato, il ricorso deve dichiararsi in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, con riferimento alla domanda di annullamento della delibera commissariale del 7 luglio 2022, con cui è stato approvato il nuovo Statuto della Fondazione, e dello Statuto stesso; in parte inammissibile per carenza di interesse, con riferimento alla domanda di annullamento del decreto del Prefetto di AR prot. n. 0050327 del 10 agosto 2022, nella parte in cui richiama e approva la relazione del Commissario straordinario della Fondazione S.S.I.C.A.

In ragione della peculiarità della vicenda contenziosa e della parziale novità delle questioni che la caratterizzano, rileva il Collegio che sussistano i presupposti, di cui all’art. 92 cod. proc. civ., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, cod. proc. amm., per compensare le spese di giudizio tra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di AR (Sezione I), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, con la salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda qualora la stessa venga riproposta innanzi al Giudice Ordinario nei termini di legge, e in parte lo dichiara inammissibile per carenza di interesse, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO