Pubblicato il 09/07/2025

N. 05974/2025REG.PROV.COLL.

N. 05931/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5931 del 2023, proposto da Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza di Spagna, n. 15;

contro

Aptar Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Mariano e Luigi Pesce, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III-ter, 17 aprile 2023, n. 6596/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Aptar Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Giulia Boldi, per delega dell’avvocato Giorgio Vercillo, e Luigi Pesce;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Gestore dei servizi energetici-GSE s.p.a. impugna la sentenza che ha accolto il ricorso proposto dalla società appellata per l’annullamento del disconoscimento della qualifica di nuova unità di cogenerazione ad alto rendimento (CAR) di un proprio impianto.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. La società appellata ha realizzato un impianto di cogenerazione alimentato a gas naturale che è entrato in esercizio in data 20 novembre 2011.

2.2. Con provvedimento del 30 gennaio 2013 il GSE ha riconosciuto l’impianto come cogenerativo ad alto rendimento (CAR) e lo ha ammesso agli incentivi.

2.3. In seguito, la società ha installato in quello stabilimento un’unità cogenerativa in sostituzione della precedente, chiedendo il riconoscimento della qualifica di CAR per l’anno 2021 e l’ammissione ai “certificati bianchi”.

2.4. Previo invio del “preavviso di rigetto” e acquisizione delle osservazioni del privato, con provvedimento del 22 dicembre 2022 (prot. GSEWEB/P20220711035) il GSE ha respinto la richiesta di accesso al regime di sostegno, ritenendo che l’impianto non fosse una nuova unità, ma rappresentasse l’ammodernamento di quella precedente.

2.5. La società ha impugnato il diniego dinanzi al T.a.r. per il Lazio, deducendo due motivi: con il primo, ha ribadito come l’impianto fosse da considerare una nuova unità; con il secondo, ha contestato un difetto d’istruttoria e l’omesso invio del “preavviso di rigetto”.

3. Con sentenza 17 aprile 2023, n. 6596, il T.a.r. ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento e condannando il GSE al pagamento delle spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha ritenuto fondato il primo motivo – con assorbimento del secondo – perché ha osservato che «è lo stesso Gestore che, contraddicendosi, qualifica come “nuova” l’unità in parola », salvo poi valorizzare un elemento – la medesima area di ubicazione – che non è in alcun modo preso in considerazione dalla normativa, e ponendo il luce che comunque « dalla dettagliata documentazione (anche fotografica) in atti emerge chiaramente che il precedente impianto non esiste più e che dopo alcuni anni dalla sua totale dismissione è stata realizzata in toto una nuova “costruzione” ».

4. Il GSE ha proposto appello contro la sentenza.

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituita la società, chiedendo innanzitutto il rigetto del gravame e riproponendo, in via subordinata, il secondo motivo del ricorso di primo grado, rimasto assorbito.

4.2. Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

4.3. All’udienza pubblica del 27 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello si fonda su un unico motivo, con cui si deduce: «ERROR IN IUDICANDO .VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE:(I) DEGLI ARTICOLI 1, 2 E 4 DEL D.M. 5 SETTEMBRE 2011; (II) DELLA GUIDA COGENERAZIONE AD ALTRO RENDIMENTO (ED. 2019, PAG. 27); (III) DELL’ALLEGATO III DEL D.M 5 SETTEMBRE 2011; (IV) DELL’ART. 5 REGOLAMENTO DELEGATO UE 2015/2402; (V) DEGLI ARTT. 34, 64 E 26 C.P.A. ERRONEA VALUTAZIONE DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA ».

Secondo il Gestore, agli incentivi potrebbero essere ammesse solo unità nuove, nonché unità derivanti dal rifacimento di quelle esistenti purché queste ultime fossero in esercizio da almeno dodici anni; diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., l’unità in questione non potrebbe ritenersi “nuova”, ma rappresenterebbe il rifacimento, dunque l’ammodernamento, di quella precedente, la quale però non era in esercizio da almeno dodici anni, pertanto correttamente la domanda di accesso agli incentivi era stata respinta.

6. Il motivo è infondato.

6.1. L’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 settembre 2011 stabilisce che accedono al regime di sostegno le « unità di cogenerazione entrate in esercizio, come nuove unità di cogenerazione ovvero come rifacimento di unità esistenti secondo le condizioni definite dal presente decreto, a decorrere dal 7 marzo 2007, data di entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007 ».

Il successivo art. 2, comma 1, lettera b), definisce il “rifacimento” come l’« intervento tecnologico, realizzato dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali ».

6.2. Come si evince dalla sua definizione, il “rifacimento” presuppone un legame tra l’unità precedente e quella successiva, perché l’intervento è realizzato « su una unità », quella esistente: questo tratto, che è distintivo e qualificante della fattispecie, è evidente nel caso della “sostituzione”, in cui parte dell’impianto rimane immutato, ma è presente anche in quella della “ricostruzione”, la quale, per essere tale, deve mantenere le caratteristiche principali dell’unità precedente.

6.3. Diversa è invece l’ipotesi, ricorrente nella specie, in cui a seguito della dismissione e demolizione, anche fisica, dell’unità precedente venga costruita una nuova unità, con diverse caratteristiche, sia in punto di dimensioni, sia in punto di potenza elettrica (come emerge dai documenti depositati in primo grado dalla società appellata): in questo caso, infatti, la soluzione di continuità tra i due impianti conduce a ritenere che quello successivo rappresenti una “nuova unità” e non il rifacimento di quella prima esistente.

6.4. Tale conclusione è in armonia con la giurisprudenza sviluppatasi sulla questione, la quale ha chiarito che si ha una “nuova unità” quando « sia stata realizzata un’unità produttiva che prima non esisteva, a seguito di nuova costruzione » (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 21 aprile 2023, n. 4090, n. 4091 e n. 4092, nonché sez. II, 21 giugno 2022, n. 5112, secondo cui « L’unità di cogenerazione, dunque, è un impianto o parte di impianto funzionalmente autonomo, in grado di lavorare in parallelo col sistema elettrico nazionale. Nuova costruzione di un’unità di cogenerazione, di per sé solo, non significa altro che realizzazione di un’unità produttiva, nel senso anzidetto, che prima non esisteva: il concetto di nuova unità di cogenerazione è contrapposto a quello di unità esistente (cfr. art. 1, lett. a) e nella sua dimensione funzionale, che è scolpita nella definizione normativa, attiene all’impianto e non alla relativa componentistica, considerata in maniera parcellizzata. L’unico riferimento alla componentistica riguarda le unità già esistenti, in esercizio da almeno dodici anni (per la ragione principale detta in precedenza), ed è fatto per specificare le condizioni perché l’ammodernamento di questi impianti o parti di impianti giustifichi l’assimilazione degli stessi alle nuove unità di cogenerazione »): laddove la “non esistenza”, in passato, di un impianto deve essere apprezzata in relazione alle sue caratteristiche principali, come la dimensione e la potenza elettrica.

7. Nel caso di specie, venendo in rilievo un impianto del tutto differente, per caratteristiche, da quello che esisteva in passato, sia pure nel medesimo luogo, è condivisibile la valutazione del T.a.r., che lo ha considerato “nuovo”, e l’appello è meritevole di rigetto.

8. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale non vi è ragione di discostarsi nella specie, l’appellante deve essere condannato al pagamento delle spese di lite del grado, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna l’appellante GSE s.p.a. al pagamento delle spese processuali del grado in favore di Aptar Italia s.p.a., nella misura di euro 3.000 (tremila), oltre oneri e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO